Achtergrond: steeds meer stemmen tegen begrotingen in de Eerste Kamer

Op 22 april 2025 stemde de Eerste Kamer in met de laatste begroting van het reeds lopende jaar. Een verwerping van een begroting (zoals voor het laatst in 1906) was nog niet in zicht, maar het aantal tegenstemmen in de Eerste Kamer bij begrotingsbehandelingen is de afgelopen jaren hoger dan voorheen. 2025 lijkt daarbij een nieuw record.

Achtergrond

Tegen een begroting stemmen is niet alleen gebruikelijker geworden in de Eerste Kamer, maar ook in de Tweede Kamer. De Eerste Kamer stelt zich echter doorgaans zeer terughoudend op bij het behandelen van begrotingen (zie Begrotingsbehandeling in de Eerste Kamer¹). Dit komt deels doordat de senaat een begroting niet mag amenderen, maar bij ontevredenheid alleen kan tegenstemmen. Het afwijzen is een zwaar middel, waarvan de gevolgen ook niet geheel duidelijk zijn².

In de periode 1971-2002 werd een begroting vaak eerst ‘administratief afgehandeld’ (zonder stemmen), en daarna pas besproken in het nieuwe jaar. Als er niet gestemd wordt, kunnen partijen nog wel aangeven dat zij tegengestemd zouden hebben als het in stemming was gebracht (dit staat bekend als een ‘aantekening vragen’).

Neem bijvoorbeeld de begroting van 2000. Hierbij werd twee keer een aantekening gevraagd: de SP vroeg om een aantekening bij de begroting van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en GroenLinks³ wilde geacht worden tegen de artikelen over kernwapens in de begroting van Defensie gestemd te hebben.

Begroting 2025

De begroting voor 2025, de eerste van het kabinet-Schoof, spant de kroon qua tegenstemmen. Slechts vijf reguliere begrotingen (fondsen zoals het gemeentefonds dus niet meegerekend) werden afgedaan als hamerstuk, waarbij vrijwel altijd aantekening verleend wordt aan de PvdD⁴ en FVD⁵. De meeste begrotingen krijgen nog steeds wel ongeveer 65 stemmen, nog ver verwijderd van het minimaal benodigde aantal van 38. Een aantal specifieke begrotingen moest evenwel vrezen voor verwerping. Bijvoorbeeld die van Landbouw, waar slechts 39 van de 75 Kamerleden voorstemden.

De enige oppositiepartijen die het afgelopen begrotingsseizoen voor alle begrotingen hebben gestemd zijn 50PLUS⁶ en de SGP⁷. 50PLUS stemde overigens wel tegen het belastingplan.

Oorzaken

Wat natuurlijk niet helpt, is dat kabinetten steeds vaker geen meerderheid hebben in de Eerste Kamer. Een kabinet kan dus niet zonder meer rekenen op steun, zoals ze dat vaak wel kan in de Tweede Kamer, waar men doorgaans in de formatie zorgt voor een meerderheid.

Het risico op verwerping viel in de eerste Rutte-jaren alsnog wel mee. Bij de begroting voor 2014 bijvoorbeeld, toen het kabinet-Rutte II niet over een meerderheid beschikte in de Eerste Kamer en met D66⁸, ChristenUnie en SGP een begrotingsakkoord moest sluiten. Alleen over de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking werd gestemd, waar de PVV⁹, GroenLinks, PvdD en de Onafhankelijke Senaatsfractie¹⁰ tegenstemden. Bij de hamerstukken werd in totaal slechts twee keer aantekening gevraagd.

Naast de toename van kabinetten met een minderheid in de Eerste Kamer, is er dus meer aan de hand. Enerzijds sluit het aan bij een politisering van de Eerste Kamer (zie bijvoorbeeld deze column van Joop van den Berg uit 2014¹¹). Anderzijds lijkt dit kabinet geen werk te maken van het zoeken naar steun in de Eerste Kamer. Dit leek al zo te zijn met het Belastingplan en de begroting van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, en ook bij de asielwetten van asielminister Marjolein Faber lijkt hier geen handreiking te zijn. Over dat laatste zei Bontenbal (CDA¹²), nodig voor een meerderheid, al: “Faber wil de Kamer klemzetten. Ik laat me daar niet door piepelen”.

Cijfers

Onderstaande tabel geeft een overzicht van stemmingen over begrotingen door de jaren heen. De eerste kolom geeft aan hoeveel partijen tegenstemden of aantekening vroegen bij reguliere begrotingen. Omdat zowel het aantal partijen als het aantal begrotingen varieert door de jaren heen, staat het totaal aantal keer dat een fractie over een begroting stemde daarachter. De derde kolom geeft het aantal begrotingen weer dat als hamerstuk is aangenomen, alsook het aantal begrotingen dat jaar.

• * 

  Het CDA stemde bij de begroting van J&V in 2015 verdeeld.

• 1. 

  Nadat de Tweede Kamer de begrotingen van de ministeries en fondsen (bijvoorbeeld het Gemeentefonds) heeft aangenomen, moet ook de Eerste Kamer daar formeel over beslissen (stemmen). Sinds begin jaren zeventig gebeurde dat veelal zonder dat er een debat werd gehouden, maar recentelijk was er soms wel een debat. De Eerste Kamer kan, door het gemis van het recht van amendement, begrotingen niet meer wijzigen.
   
• 2. 

  Wat betekent verwerping van een (ontwerp-)begroting, zowel in praktische als politieke zin? Die vraag komt op nu aanneming van de begroting van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap geen uitgemaakte zaak is.
   
• 3. 

  GroenLinks is een progressieve partij, die duurzaamheid hoog in het vaandel heeft. De partij werd opgericht op 24 november 1990 als fusie van de Communistische Partij van Nederland (CPN), de Evangelische Volkspartij (EVP), de Politieke Partij Radikalen (PPR) en de Pacifistisch-Socialistische Partij (PSP). GroenLinks trok samen met de PvdA op en deed met een gezamenlijke lijst mee aan de Tweede Kamerverkiezingen van 22 november 2023. Frans Timmermans leidt de gezamenlijke fractie in de Tweede Kamer.
   
• 4. 

  De Partij voor de Dieren (PvdD) beschouwt dieren als de allerzwaksten in de samenleving en wil dierenwelzijn terugbrengen op de politieke agenda. Politiek leider van de Partij voor de Dieren is Esther Ouwehand . De partij werd opgericht in 2002.
   
• 5. 

  Forum voor Democratie (FVD) werd op 25 september 2016 een politieke partij, na eerder, in februari 2015, te zijn opgericht als denktank. Kern van het programma is het invoeren van diverse vormen van directe democratie zoals referenda en gekozen bestuurders, en het versterken en/of terugwinnen van de nationale soevereiniteit. De partij keert zich tegen een gesloten bestuurscultuur. Politiek leider is Thierry Baudet.
   
• 6. 

  50PLUS is een politieke partij die zich met name richt op de belangen van 50-plussers. De partij vindt dat deze groep onvoldoende is vertegenwoordigd in de Nederlandse politiek. De partij is opgericht in 2011 en kwam in 2012 voor het eerst in de Tweede Kamer. Op dit moment is senator Martin van Rooijen politiek leider van de partij.
   
• 7. 

  De SGP is een behoudende christelijke (reformatorische) partij aan de rechterkant van het politieke spectrum, die strikt volgens Bijbelse normen politiek wil bedrijven. Politiek leider van de SGP is Chris Stoffer. De partij werd opgericht op 24 april 1918 en is daarmee de oudste nog bestaande partij van Nederland.
   
• 8. 

  Democraten 66 (D66) is een hervormingsgezinde sociaal-liberale partij. De huidige politiek leider is Rob Jetten. De partij werd opgericht op 14 oktober 1966 door 44 'homines novi', waarvan er 25 eerder bij andere politieke partijen actief waren geweest. Belangrijkste initiatiefnemer en voorman (tot 1998) was de oud-journalist Hans van Mierlo.
   
• 9. 

  De Partij voor de Vrijheid (PVV) is een populistische partij, met zowel conservatieve, 'rechtse' als 'linkse' standpunten. De PVV is op 22 februari 2006 geregistreerd bij de Kiesraad door Geert Wilders, na zijn vertrek bij de VVD. Hij is sindsdien ook de politiek leider.
   
• 10. 

  De Onafhankelijke Senaatsfractie (OSF) was een landelijk samenwerkingsverband van regionale partijen. De partij werd opgericht in 1999 en zetelde tot 2023 in de Eerste Kamer. In 2020 is de naam van de partij opgegaan in OPNL (Onafhankelijke Politiek Nederland).
   
• 11. 

  Dat de Eerste Kamer allereerst een politieke instelling is waarin partijpolitieke verhoudingen beslissend zijn, mag een tijd lang uit het oog zijn verloren, intussen is iedereen daar wel van overtuigd. Dat komt natuurlijk, doordat de coalitie van VVD en PvdA er geen meerderheid heeft en dus van de steun van andere fracties afhankelijk is. Duidelijk is intussen ook wel geworden, dat zelfstandig naar steun zoeken bij fracties in de Eerste Kamer die niet tot de coalitie behoren niet veel zin heeft. Het kabinet moet er dan op speculeren dat fracties in de Eerste Kamer bereid zijn van het oordeel van hun collegae ‘aan de Overzijde’ af te wijken. Hoewel dat in het verleden een enkele keer wel is gebeurd, moet daar niet te veel op worden gerekend.
   
• 12. 

  Het Christen-Democratisch Appèl (CDA) is een christelijk geïnspireerde partij in het centrum van het politieke spectrum. Henri Bontenbal is momenteel politiek leider van het CDA. De partij werd opgericht op 11 oktober 1980 als fusie van Anti-Revolutionaire Partij (ARP), Christelijk-Historische Unie (CHU) en Katholieke Volkspartij (KVP).