Lijst van vragen en antwoorden over verhandelbare rechten - Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit - Hoofdinhoud

Deze lijst van vragen en antwoorden i is onder nr. 291 toegevoegd aan dossier 24036 - Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit i.

Officiële titel	Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit; Lijst van vragen en antwoorden over verhandelbare rechten
Document­datum	27-08-2003
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST69930
Kenmerk	24036, nr. 291
Van	Staten-Generaal (SG)
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2002–2003

24 036

Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit

Nr. 291

LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

Vastgesteld 27 augustus 2003

Bij brief van 24 november 2000 (24 036, nr. 182) heeft de Minister van Justitie het tweede rapport van de werkgroep verhandelbare rechten aan de Tweede Kamer toegezonden voorzien van het kabinetsstandpunt inzake dit rapport.

De vaste commissie voor Justitie¹ heeft naar aanleiding van deze brief en het daaraan ten grondslag liggende rapport de navolgende vragen aan de regering gesteld.

Vragen en antwoorden zijn hieronder afgedrukt.

De voorzitter van de vaste commissie voor Justitie, Van de Camp

De griffier van de vaste commissie voor Justitie, Pe

¹ Samenstelling:

Leden: Van de Camp (CDA), Voorzitter, De Vries (PvdA), Van Heemst (PvdA), Dittrich (D66), Vos (GL), Rouvoet (CU), Adelmund (PvdA), De Wit (SP), Albayrak (PvdA), Van Fessem (CDA), Luchtenveld (VVD), Wilders (VVD), Weekers (VVD), Cqörüz (CDA), Verbeet (PvdA), Ondervoorzitter, Lazrak (SP), Wolfsen (PvdA), Tonkens (GL), De Vries (CDA), Van Haersma Buma (CDA), Eerdmans (LPF), Van Vroonhoven-Kok (CDA), Varela (LPF), Straub (PvdA), Griffith (VVD), Visser (VVD) en De Pater-van der Meer (CDA). Plv. leden: Van Hijum (CDA), Dijsselbloem (PvdA), Timmer (PvdA), Van der Laan (D66), Halsema (GL), Van der Staaij (SGP), Kalsbeek (PvdA), Van Velzen (SP), Tjon-A-Ten (PvdA), Ormel (CDA), Van Baalen (VVD), Blok (VVD), Hirsi Ali (VVD), Jager (CDA), Van Heteren (PvdA), Vergeer-Mudde (SP), Arib (PvdA), Karimi (GL), Buijs (CDA), Sterk (CDA), Nawijn (LPF), Joldersma (CDA), Hermans (LPF), Van Dijken (PvdA), Örgü (VVD), Rijpstra (VVD) en Aasted-Madsen-van Stiphout (CDA).

Vragen naar aanleiding van de brief van de ministers van Justitie en Economische Zaken

1

Een stelsel van verhandelbare rechten moet zoveel mogelijk worden gevrijwaard van beleidswijzigingen, aldus de regering. Hoe kunnen er, ondanks de genoemde nadelen, toch noodzakelijke beleidswijzigingen worden doorgevoerd? Is het bij de verdeling van rechten omtrent bijvoorbeeld vervuilingsrechten «eens gegeven, altijd gegeven», of is er nog een mogelijkheid tot wijziging van beleid, bijvoorbeeld op grond van voortschrijdend inzicht?

In beginsel dient met ingrijpen in een nieuwe markt terughoudendheid te worden betracht. Om vertrouwen te bewerkstelligen en te behouden is immers in beginsel een stabiele beleidsomgeving nodig. Dit algemene uitgangspunt sluit echter niet uit dat een beleidswijziging toch noodzakelijk blijkt, bijvoorbeeld vanwege onvoorziene omstandigheden. Er zal een afweging moeten worden gemaakt of de voordelen van de beleidswijziging opwegen tegen de omstandigheid dat door het ingrijpen de stabiliteit van de markt wordt verstoord, waardoor het vertrouwen kan afnemen. Er is derhalve een spanningsveld. Wat betreft een markt voor verhandelbare vervuilingsrechten geldt hetzelfde uitgangspunt. Ook hier geldt in beginsel dat als op grond van voortschrijdend inzicht of om bepaalde beleidsdoelen (emissieplafonds) te realiseren, de milieueisen worden aangescherpt, het vertrouwen in de markt onder druk komt te staan. Dit ligt echter anders indien reeds op voorhand de omstandigheden bekend zijn waaronder ingrijpen mogelijk is. Bij de in voorbereiding zijnde systemen van NO_x- en CO₂-emissiehandel worden in de regelgeving de omstandigheden aangegeven die kunnen nopen tot ingrijpen. De milieueis die centraal staat in het systeem van NO_x-emissiehandel kan naar aanleiding van een tussentijdse evaluatie worden aangescherpt als het beleidsdoel anders niet zou worden gehaald. Bij CO₂-emissiehandel worden de emissierechten per tijdvak toegewezen. De criteria aan de hand waarvan die toewijzing plaatsvindt, zijn opgenomen in een bijlage bij de Richtlijn handel in broeikasgasemissierechten en betreffen o.a. de Kyoto-verplichtingen van Nederland (beleidsdoel) en de recentste milieuhygiënische inzichten. Aan het aantal CO₂-emissierechten dat in de voorafgaande periode is toegewezen, kunnen derhalve geen harde verwachtingen worden ontleend met betrekking tot de toewijzing voor de komende periode.

2

Volgens de Werkgroep verschilt het karakter van een verhandelbaar recht niet wezenlijk van dat van een vergunning, daar waar het gaat om publiekrechtelijk geconditioneerde vermogensrechten. In hoeverre gaat de regering mee in deze redenering? Acht de regering het opportuun om de mogelijkheid te geven om voorschriften aan verhandelbare rechten te verbinden?

Dit vervolgrapport over Verhandelbare rechten bouwt voort op een eerder MDW rapport daarover. In het eerste rapport heeft de werkgroep terecht uiteengezet dat een verhandelbaar recht verschillende karakters kan hebben. Het kán gaan om een verhandelbare vergunning – bijvoorbeeld een telecommunicatievergunning – maar het verhandelbare recht kan ook een ander karakter hebben, bijvoorbeeld dat van een quotum of een recht sui generis. Veel vergunningen zijn echter niet verhandelbaar. De regering acht het inderdaad opportuun om de mogelijkheid te geven om voorschriften aan verhandelbare rechten te verbinden.

3, 4 en 5

Kan de regering beargumenteren waarom aanbeveling3in paragraaf 4.3.4 uit het Rapport van de MDW Werkgroep verhandelbare rechten 2e fase, niet is overgenomen? Kan de regering hierbij ingaan op de verhouding tussen de drie benaderingen? Mag uit het niet overnemen van de aanbeveling worden aangenomen dat de regering terughoudend wil zijn met het toekennen van compenserende maatregelen? De regering neemt alle aanbevelingen van de Werkgroep verhandelbare rechten over, behalve één. Het gaat hierbij om aanbeveling3van paragraaf 4.3.4 van het rapport van de Werkgroep. Wat is er in de ogen van de regering mis met deze aanbeveling? Wat stelt de regering hier tegenover? Waarom denkt de Werkgroep dat de regering het niet eens is met de aanbeveling3in paragraaf 4.3.4 van de werkgroep? Kan de Werkgroep dit nader uitleggen?

In aanbeveling 3 van par. 4.3.3, die door de regering niet is overgenomen, geeft de werkgroep de verhouding tussen de drie door haar gekozen benaderingen: de juridische, de economische en de politiek-bestuurlijke benadering. De werkgroep spreekt daarbij een voorkeur uit voor de meest vergaande variant. Dat wil zeggen dat reeds indien één van de benaderingen tot compensatie leidt zonder dat de andere dat doen, de werkgroep compensatie aanbeveelt. In de opvatting van de regering is het een stap te ver deze aanbeveling tot regeringsbeleid te maken. Hoewel de opvatting van de werkgroep een goed aanknopingspunt biedt voor beoordelingen in concrete gevallen, acht de regering het een stap te ver om zich daar bij voorbaat aan te binden. De omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot andere beslissingen. Dit houdt mede verband met de daarmee gemoeide financiële consequenties, als gevolg van juridische aanspraken die daaruit voort zouden kunnen vloeien.

6

In hoeverre voorziet de huidige wettelijke regeling al in compensatie? In hoeverre kunnen gedupeerden zich op grond van het huidige recht wenden tot de civiele rechter voor compensatie?

Er is niet een alomvattende wettelijke regeling voor verhandelbare rechten van publieke herkomst. Wel zijn allerlei nadeelcompensatieregelingen, maar die hebben geen betrekking op verhandelbare rechten. In dit MDW-rapport wordt onderzocht of en wanneer compenserende maatregelen noodzakelijk zijn. In beginsel kunnen gedupeerden indien zij geen toegang hebben tot de bestuursrechter altijd terecht bij de burgerlijke rechter. De gedupeerde moet aldaar aantonen dat de ingreep jegens hem onrechtmatig is en de overheid derhalve aansprakelijk is. Voor de rechtzoekende is de kans op succes bij de burgerlijke rechter niet al te groot, zoals tamelijk recent de spraakmakende Varkenszaak uiteindelijk heeft laten zien. (HR 16 november 2001, AB 2002, 25).

7

In beginsel gaat de regering uit van volledige compensatie bij een ingreep in geval van het veilen van verhandelbare rechten. Onder welke omstandigheden wordt hier van afgeweken en waarom?

Vanuit economisch perspectief is het opnemen van een bepaling in de bijzondere wettelijke regeling, waarin wordt aangekondigd dat de overheid bij ingrijpen volledig zal compenseren, het voordeligst, mits de houders van de rechten meer risico-avers zijn dan de overheid zelf (blz. 42–49 van het tweede rapport). Wanneer een dergelijke bepaling is opgenomen, zal de overheid ook juridisch gehouden zijn om bij ingrijpen te compenseren.

8 en 13

In beginsel gaat de regering uit van geen compensatie bij een ingreep in geval van grandfathering, tenzij het recht daartoe dwingt. Betekent dit dat de regering andere, niet-juridische gronden voor compensatie uitsluit? Waarom wordt, indien grandfatheringals allocatiemechanisme is gebruikt, slechts in de situatie dat het recht daartoe dwingt gecompenseerd? Betekent dit dat slechts de juridische benadering opgeld doet en niet de economische en/of de politiek-bestuurlijke benadering? Zo ja, waarom?

De overheid kan altijd op grond van politiek-bestuurlijke overwegingen overgaan tot compensatie. Indien het recht niet tot compensatie dwingt, is compensatie geen vanzelfsprekendheid en zal de noodzaak van compensatie op andere dan juridische gronden moeten worden aangetoond (zie ook het antwoord op vraag 28).

9

In hoeverre zal bij ingrepen in de quotasystemen door de Europese Unie schadevergoeding verschuldigd zijn? Is dan de lidstaat eventueel tot vergoeding gehouden of de Europese Unie?

Voor ingrepen in quotasystemen door de Europese Unie geldt in beginsel hetzelfde als voor ingrepen door de nationale overheid. Daar waar de ingrepen via richtlijnen tot stand komen, zal de ingreep door de nationale overheid worden uitgevoerd en kan deze in voorkomende gevallen door de getroffenen worden aangesproken.

10

Het rapport gaat over nadeelcompensatie door ingrijpen in een stelsel van

verhandelbare rechten. Kan de regering aangeven hoe met voordelen

voor houders van rechten door ingrijpen in het stelsel wordt of kan

wordenomgegaan?

De invoering van een stelsel van verhandelbare rechten beoogt doorgaans de efficiëntie van productie en handel te bevorderen. Dat gebeurt dan door grenzen aan die productie of handel te stellen, in de vorm van een bepaald kwantum. Daarmee worden de productiemogelijkheden dus beperkt. Soms worden de rechten in kwestie geveild, in andere gevallen worden zij uitgedeeld. In bepaalde gevallen treden er initiële voordelen op. Gezien het feit dat deze voortvloeien uit opgelegde beperkingen, is er in het algemeen geen reden om daarbij in te grijpen en deze voordelen te ontnemen.

11

In drie omstandigheden (veranderde beleidsopvattingen, internationale verplichtingen, onvoorziene omstandigheden van externe aard) kan onvoorzien ingrijpen optreden. In welke gevallen wil de regering het risico voor de nadelen hiervan bij de houder van het recht laten?

Het is niet gemakkelijk in het algemeen aan te geven in welke gevallen de regering het risico voor de nadelen van onvoorzien ingrijpen bij de houder van het recht wil laten. Wel streeft de regering ernaar zoveel mogelijk bij de introductie van een stelsel van verhandelbare rechten aan te geven in welke gevallen bij ingrijpen zal worden gecompenseerd. Daarbij speelt een aantal factoren een rol. De voornaamste zijn: de mate waarin het vertrouwen in het stelsel zou kunnen worden geschaad, de hoogte van de schade, de gerechtvaardigdheid van de verwachtingen van de houders en de wijze waarop de rechten zijn toegedeeld. Bij de gerechtvaardigheid van de verwachtingen van de houders van de rechten speelt een rol in hoeverre in de regeling die betrekking heeft op het betreffende

verhandelbare recht uitdrukkelijk ruimte is gelaten voor beleidswijzigingen. Verder geldt hetzelfde als voor andere eigendomsrechten. Dat wil zeggen, dat het genot ervan in het algemeen mag worden beperkt. Noodzaak tot compensatie kan ontstaan, als sommige rechthebbenden door een ingreep onevenredig worden getroffen (zie ook het antwoord op vraag 18).

12

Hoe wordt de waardevermindering van een recht bepaald indien de

totstandkoming van de waarde in niet-transparante omstandigheden

geschiedt?

De waardevermindering van een recht in niet-transparante omstandigheden zal nader moeten worden onderzocht. Daarbij zal recht moeten worden gedaan aan de specifieke omstandigheden waarin de waardevermindering zich voordoet. Een algemene uitspraak in deze is dan ook niet goed mogelijk.

14

Verwacht de regering dat ingrijpen wegens onvoorziene omstandigheden

het vertrouwen van de markt in dit instrument zou kunnen schaden?

Ingrijpen wegens onvoorziene omstandigheden hoeft het vertrouwen van de markt in dit instrument niet te schaden, indien betrokken partijen kunnen worden overtuigd van de eenmaligheid van het ingrijpen. Dat kan ten dele reeds worden bewerkstelligd door a priori zo veel mogelijk duidelijkheid te verschaffen over de omstandigheden waarin ingrijpen gerechtvaardigd is, overigens met de kanttekening dat deze omstandigheden nooit uitputtend kunnen worden omschreven.

15

Kan de regering grandfathering als allocatiemiddel nader toelichten?

Grandfathering betekent dat de verhandelbare rechten om niet worden verdeeld. Dit impliceert dat een ander verdelingscriterium wordt gebruikt dan het financiële veilingbod. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om een verdeling van de rechten op grond van historische criteria (bijv. uitstoot in het verleden).

16

Indien een niet-overdraagbaar recht toch praktisch en feitelijk is verkocht, verhuurd, in bruikleen overgedragen en/of verpand, welke gevolgen heeft dit dan voor de omgang met schade die door ingrijpen in het stelsel ontstaan voor respectievelijke de kopers/verkopers, huurders/verhuurders, leners/uitleners en/of pandgevers/-nemers?

Het is niet mogelijk om in algemene zin aan te geven wat de gevolgen zijn voor de omgang met schade die ontstaat door ingrijpen in een stelsel als hier bedoeld. De vraag of in dat geval sprake is van aansprakelijkheid, recht op schadevergoeding, etc. zal telkens moeten worden beantwoord in het licht van de omstandigheden van het geval. Dat het gaat om niet-overdraagbare rechten kan daarbij in die zin mede een rol spelen, dat de eventuele schade van de koper, pandnemer, etc. die bij ingrijpen in het stelsel aan de orde komt, doorgaans reeds het gevolg zal zijn van de beperkingen die aan de niet-overdraagbaarheid van het desbetreffende recht inherent zijn. Dergelijke schade zal als regel (via de figuur van wanprestatie) moeten worden afgewikkeld binnen de verbintenis-rechtelijke relatie die bestaat tussen de contractsluitende private partijen.

17

Welke definitie of omschrijving geeft de regering aan het begrip

«betrouwbare overheid»?

Onder een betrouwbare overheid verstaat het kabinet in dit verband een overheid die een bestendig beleid voert en opgewekte verwachtingen zoveel mogelijk waarmaakt.

18

Kan de regering van elk van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur aangeven hoe zij in deze situatie van toepassing zijn? In hoeverre is in dit kader nadere regulering aan de orde?

Alvorens in te grijpen in een stelsel van verhandelbare rechten dient te worden bezien in hoeverre de nadelige effecten van de mogelijke ingreep voor bepaalde betrokkenen dienen te worden gecompenseerd. De werkgroep noemt de volgende acht rechtsbeginselen die in dit verband van belang zijn: het noodzakelijkheidsvereiste, het proportionaliteitsbeginsel, het beginsel van de fair balance, het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, de égalité devant les charges publiques, het beginsel van het normaal maatschappelijk risico. De ingreep dient noodzakelijk en voldoende proportioneel (evenredig) te zijn ten opzichte van het ermee nagestreefde doel. Er dient sprake te zijn van «fair balance» tussen algemeen en individueel belang. Het vertrouwensbeginsel dwingt de overheid – alvorens daadwerkelijk op te treden – haar ingreep in de markt van verhandelbare rechten zo voorzienbaar mogelijk te doen zijn. Wanneer in de regeling die betrekking heeft op het verhandelbare recht uitdrukkelijk ruimte wordt gelaten voor beleidswijzigingen, draagt dat eraan bij dat de omvang van eventuele compensatie meer beperkt kan blijven. De betrokkene diende dan immers rekening te houden met deze mogelijkheid. Op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel is het bestuur gehouden alvorens in te grijpen aan te geven aan de hand van welke maatstaven de omvang van de compensatie zal worden vastgesteld en in welke vorm de compensatie zal worden toegekend.

In beginsel mag het genot van eigendom in het algemeen belang worden beperkt. Op grond van het evenredigheidsbeginsel, de égalité devant les charges publiques en het beginsel van het normaal maatschappelijk risico zijn bestuursorganen echter gehouden tot compensatie van onevenredige, buiten het normale maatschappelijke risico vallende en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende schade. Als deze beginselen voldoende in acht worden genomen bij de ingreep in de markt moet nadere regulering die betrekking heeft op eventuele compensatie niet nodig worden geacht.

19

Is er een relatie tussen de wijze van ingrijpen en de wijze en omvang van

nadeelcompensatie?

De omvang van de schade is een feitelijke kwestie. De compensatie bestaat uit de gehele schade of een gedeelte daarvan. Er is in zoverre een relatie tussen de wijze van ingrijpen en de wijze en omvang van de compensatie, dat wanneer de voorgenomen ingreep in een zo vroeg mogelijk stadium wordt bekendgemaakt, de mogelijke gedupeerde maatregelen kan treffen om (verdergaande) schade zoveel mogelijk te beperken.

20

Wat verstaat de regering onder het begrip marktconform? Welke

verschillen bestaan tussen reguliere marktpartijen en de overheid en

welke gevolgen heeft dit voor de toepassing van en neveneffecten bij marktconforme oplossingsrichtingen? Welke invloeden zijn er op markt-processen als de overheid zich als marktpartij opstelt, terwijl zij geen gebruik zal maken van opgekochte rechten?

Een marktconform instrument beoogt een beleidsdoel te realiseren via het arkt(prijs)mechanisme. Belangrijk verschil tussen reguliere marktpartijen en de overheid is dat de overheid uiteindelijk ook dwangmiddelen (weten regelgeving) ter beschikking heeft die de reguliere marktpartijen niet kunnen gebruiken. Wanneer de overheid zich als marktpartij opstelt en geen gebruik maakt van de opgekochte rechten, zal dit een prijsopdrijvend effect hebben. Potentiële gegadigden voor de rechten zullen dan geen rechten kunnen verwerven, wat betekent dat niet efficiënt gebruik wordt gemaakt van de hoeveelheid beschikbare rechten.

21

Voor zover compensatiemaatregelen worden genomen dient steeds te

worden bezien of zij in Brussel moeten worden aangemeld in verband met

het Europese steunregime. In welke gevallen is aanmelding algemeen

noodzakelijk?

Aanmelding is noodzakelijk indien er mogelijk sprake is van staatssteun die concurrentievervalsing met zich meebrengt binnen de Europese Unie.

22

Waarom is er niet veel aandacht besteed aan de spanning tussen beleidsdoelstellingen en het ingrijpen in een systeem van verhandelbare rechten als niet aan deze doelstellingen wordt voldaan?

In het rapport en in het kabinetsstandpunt is ruime aandacht gegeven aan de voorwaarden waaronder ingrepen in stelsels gerechtvaardigd k unnen zijn. Belangrijk is, dat het ingrijpen proportioneel moet zijn ten opzichte van de gevolgen. In voorkomende gevallen kan het niet halen van de beleidsdoelstellingen zo’n situatie opleveren. Het blijft daarbij echter steeds van belang voor ogen te houden, dat ingrijpen ernstige consequenties kan hebben, zowel voor wat betreft eventueel te compenseren schade op korte termijn, met name voor personen die door de ingreep onevenredig worden getroffen, als voor de ontwikkeling van de markt op langere termijn. Rapport en kabinetsstandpunt beogen te bewerkstelligen, dat de regering een beleid voert dat zo voorspelbaar mogelijk is, zodat marktpartijen daar adequaat op kunnen inspelen.

23 en 45

Is de neiging tot ingrijpen afhankelijk van het wel of niet realiseren van eenaantal beleidsdoelen?

Waarom is ingrijpen niet gedefinieerd in het kader van het willen realiseren van beleidsdoelstellingen?

De neiging tot ingrijpen kan samenhangen met het wel of niet realiseren van beleidsdoelen, maar ook met het wijzigen van beleidsopvattingen. Die opvattingen kunnen strekken tot het willen aanscherpen van het beleid, of juist tot het afzwakken daarvan, of tot het willen bewandelen van andere wegen die tot hetzelfde of een beter resultaat leiden, of bij nader inzien een efficiënter middel lijken op te leveren om de nagestreefde doelen te bereiken. Het rapport abstraheert in zekere zin van de redenen tot ingrijpen, in die zin, dat het beoogt een kader voor ingrijpen te scheppen, waarin de markt zo goed mogelijk kan blijven functioneren, de gebruikers zo min mogelijk schade lijden en de overheid zo min mogelijk tot compensatie wordt gedwongen.

24

Kan de regering aangeven hoe de vragen2en7zich tot elkaar

verhouden?

Vraag 2 van de checklist heeft betrekking op de proportionaliteit. Vraag 7 heeft betrekking op de fair balance. Deze twee eisen liggen in elkaars verlengde. Op grond van de proportionaliteiteis dient de ingreep geschikt te zijn voor het ermee beoogde doel en mogen de gevolgen ervan niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de ingreep te dienen doelen. Op grond van het vereiste van fair balance dient er een rechtvaardig evenwicht te bestaan tussen de eisen van het algemeen belang, op grond waarvan de ingreep plaatsvindt, en de belangen van de rechthebbende; er mag geen individuele en excessieve last worden gelegd op het betrokken individu. Vraag 2 betreft dus de afweging tussen ingreep en doel, terwijl vraag 7 betrekking heeft op de afweging tussen ingreep en gevolgen voor betrokkenen.

25

Hoe wordt aangegeven met welk oogmerk de ingreep noodzakelijk is?

Het oogmerk van de ingreep kan worden verwoord in de toelichting. Indien de ingreep bij wet in formele zin plaatsvindt, zal het oogmerk kunnen blijken uit de inhoud en de strekking van de regeling zelf, de considerans en de memorie van toelichting.

26

Wat zijn de mogelijkheden van een belanghebbende indien hij het niet eens is met afwegingen die zijn gemaakt inzake een eventuele aanspraak op compensatie?

Indien een belanghebbende het niet eens is met de afwegingen die zijn gemaakt inzake een eventuele aanspraak, kan hij het bestuur verzoeken hem daarvoor te compenseren. Indien het bestuur dit verzoek afwijst, kan hij naar de rechter stappen. Dit MDW-rapport is erop gericht inzichtelijk te maken wanneer op het bestuur een plicht tot compensatie rust.

27

Op welke ongeschreven rechtsregels wordt in vraag 13 gedoeld?

De eerste twaalf vragen van de checklist hebben betrekking op bijzondere eisen ten aanzien van de ingreep in een reeds bestaand stelsel. Vraag 13 van de checklist behelst een algemeen juridische slotvraag. Van iedere overheidsmaatregel, dus ook van ingrepen in een stelsel van verhandelbare rechten, dient te worden bezien of deze niet in strijd komt met overige geschreven en ongeschreven rechtsregels. Bij ongeschreven rechtsregels dient te worden gedacht aan voor een bepaald onderwerp geldende rechtsregels die louter uit de jurisprudentie zijn af te leiden.

28

Kan de regering aan de hand van een concreet voorbeeld nader toelichten wat zij bedoelt met de zinsnede dat overwegingen van politiek-bestuurlijke aard tot andere beslissingen kunnen leiden?

De werkgroep heeft in eerste instantie vooral de juridische en economische redenen voor compensatie in kaart gebracht. Er kunnen ook andere redenen zijn om tot compensatie over te gaan. Deze zijn door de werkgroep als «politiek-bestuurlijke» redenen aangeduid. In het rapport wordt een aantal van die redenen genoemd. Zij liggen vooral op sociaalmaatschappelijk terrein, zoals het verminderen van de nadelige sociale gevolgen van het ingrijpen, het creëren van draagvlak voor de ingreep,

het geven van een impuls ter stimulering van het aanpassingsproces, en het rekening houden met persoonlijke omstandigheden van de gedupeerden. Een voorbeeld van dit laatste biedt het sociaal flankerend beleid bij de herstructurering varkenshouderij waar een verruiming werd geboden van de mogelijkheid tot toetreding tot de IOAZ (Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen) voor personen waarvoor reïntegratie in het arbeidsproces geen perspectief was.

29

Welke ander compensatiemiddelen kan de regering hanteren indien partijen niet vrijwillig hun rechten aanbieden tegen een reële vergoeding en nadeelcompensatie niet mogelijk is?

De werkgroep noemt vier soorten van compensatie. In de eerste plaats het aanbieden van een reële vergoeding («aankopen»). In de tweede plaats het aanbieden van nadeelcompensatie. In de derde plaats het nemen van fiscale maatregelen en in de vierde plaats het verstrekken van subsidies en andere uitkeringen. Indien partijen niet vrijwillig hun rechten aanbieden en nadeelcompensatie niet aan de orde is, resteren de fiscale weg en de weg van de subsidiëring. De regering neemt de visie van de werkgroep over dat directe maatregelen de voorkeur hebben boven indirecte en marktconforme boven niet-marktconforme.

Vragen naar aanleiding van het tweede rapport van de werkgroep verhandelbare rechten:

30

Is het mogelijk om al de verschillende systemen van verhandelbare

rechten te vergelijken om een oordeel te vellen over ingrijpen?

Het is niet onmogelijk om verschillende systemen van verhandelbare rechten te vergelijken en een oordeel te geven over ingrijpen. Dit is ook zinvol, nu de praktijk laat zien dat stelsels van verhandelbare rechten kwetsbaar zijn en zich op dit terrein relatief vaak juridische procedures voordoen. Die procedures hebben zich op uitleenlopend terreinen voorgedaan zoals bijvoorbeeld omtrent de varkensrechten en de taxivergunningen. Een vergelijking van de mogelijkheden tot ingrijpen in de verschillende systemen is ook vanuit economisch perspectief zinvol, omdat daardoor mogelijk de efficiëntie van de diverse vormen van ingrijpen naar voren kan komen én omdat dit lessen kan opleveren voor de vormgeving van systemen van verhandelbare rechten in de toekomst. De regering heeft echter eerst een algemeen beleidskader willen ontwikkelen en heeft daarom de werkgroep bewust deze brede opdracht verstrekt. Wel is de keerzijde van deze aanpak dat de checklistst en aanbevelingen niet anders dan tamelijk abstract kunnen zijn.

31

Is het niet zo dat het ene systeem het andere niet is, en ook nog afhankelijk is van een eigen marktdynamiek?

Systemen van verhandelbare rechten verschillen inderdaad van elkaar, zodat het veelal niet mogelijk is – anders dan in abstracte termen – om algemene uitspraken over deze systemen te doen. Bij het beleid ten aanzien van concrete systemen van verhandelbare rechten zal altijd rekening moeten worden gehouden met de specifieke kenmerken van die systemen en de concrete omstandigheden waarin het instrument wordt benut.

32

De Werkgroep doet haar onderzoek binnen het kader van MDW, maar volgt de Werkgroep ook recente ontwikkelingen, zoals de Commissie Plafonnering en het NO_x-systeem van kostenverevening?

De werkgroep heeft vele systemen geïnventariseerd en was op de hoogte van het NO_x-kostenvereveningssysteem. De werkgroep is opgeheven na afronding van het project en heeft dan ook geen taak in het volgen van recente ontwikkelingen.

33

Is de Werkgroep niet bij de Commissie Plafonering betrokken, gegeven het feit dat er mogelijk sprake is van een wezenlijk ander systeem (verhandelbare reducties)?

De werkgroep is opgeheven en dus niet betrokken bij de Commissie Plafonnering. Overigens is de regering van mening dat een systeem van verhandelbare reductierechten niet wezenlijk verschilt van een systeem van verhandelbare rechten, maar dat beide kunnen worden gezien als varianten van één instrument.

34

Waarom is de analyse over ingrijpen niet uitgesplitst per specifiek beleidsterrein (bijvoorbeeld, milieu) zoals in bijlage IV van het eerste rapport om lering te kunnen trekken van mislukkingen?

Een dergelijke uitsplitsing is niet aangebracht omdat dit voor de analyse en de conclusies van de Werkgroep geen zelfstandige betekenis of meerwaarde bleek te hebben.

35 en 36

Waarom is er geen aandacht geschonken aan bestaande systemen die zouden overlappen met een eventueel systeem van verhandelbare rechten waarbij verschillende beginselengelden? Waarom is er bijvoorbeeld geen aandacht geschonken aan milieubepalingen, zoals het ALARA beginsel (as low as reasonably acheivable) of BATs (best available techniques)?

Omdat de vragen 35 en 36 in elkaars verlengde liggen, worden zij tezamen behandeld. Aan de in de vragen 35 en 36 genoemde onderwerpen is in het rapport geen aandacht geschonken omdat die onderwerpen buiten het kader van het onderzoek vielen. Niettemin wordt hieronder inhoudelijk aangegeven op welke wijze in de voorgenomen systemen van emissie-handel op milieugebied wordt omgegaan met bestaande systemen waarmee zich mogelijk een overlap zou kunnen voordoen. Kernpunt in de discussie over de invoering van het systeem van verhandelbare NO_x-emissierechten is de vraag wat de toegevoegde waarde ten opzichte van het bestaande instrumentarium in de Wet milieubeheer is en hoe het nieuwe instrument zich in juridische zin verhoudt tot het bestaande instrumentarium.

Wat betreft NO_x is om verschillende redenen geconcludeerd dat Nederland met het bestaande instrumentarium, met name hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer, niet kan voldoen aan zijn communautaire verplichtingen tot vergaande reductie van NO_x-emissies. De redenen hiervan zijn uitgebreid toegelicht in de brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 19 februari 2001 (Kamerstukken II 2000/01, 26 578, nr. 3). Als belangrijkste reden kan hier worden genoemd dat met het bestaande instrumentarium bedrijven alleen kunnen worden aangesproken op het treffen van emissiereducerende maatregelen binnen het eigen bedrijf.

Veel van de maatregelen die op dit moment nodig zijn om tot verdergaande emissiereductie te komen, kunnen op grond van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer niet worden voorgeschreven omdat dit in strijd zou zijn met het Alara-beginsel. Dit beginsel houdt in dat van het bedrijf alleen mag worden vereist dat het binnen het eigen bedrijf de beste maatregelen neemt die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, rekening houden met hetgeen haalbaar is voor een normaal bedrijf in de desbetreffende bedrijfstak, en met de afschrijvingstermijn van eerder gedane investeringen ten behoeve van installaties.

Bedrijven die verdergaande emissiereducerende maatregelen zouden kunnen nemen of emissiereducerende maatregelen eerder zouden kunnen nemen dan wettelijk vereist op grond van het Alara-beginsel, worden door de huidige regelgeving niet gestimuleerd dit te doen. Dit gegeven maakt het realiseren van de taakstelling op grond van de Europese NEC-richtlijn (Richtlijn 2001, 80 of 81 pm) bijzonder onzeker.

Een dergelijke stimulans is er in het systeem van emissiehandel wel. Een bedrijf, dat verdergaande maatregelen neemt, kan namelijk de emissie-rechten die het niet zelf nodig heeft om aan de wettelijke emissienorm te voldoen, verkopen aan een ander bedrijf. Dit laatste bedrijf kan dan afzien van het nemen van dure reductiemaatregelen en toch aan de emissienorm voldoen. Er wordt zodoende een kosteneffectieve realisatie van de NEC-richtlijn gewaarborgd.

Genoemd wetsvoorstel dient mede ter uitvoering van de Richtlijn handel in broeikasgasemissierechten van de EU (die vooralsnog feitelijk alleen voor CO₂ geldt). Wat betreft de handel in CO₂-emissierechten is de reden van invoering simpel: de richtlijn schrijft het instrument emissiehandel dwingend voor. Het bestaande instrumentarium wordt door het nieuwe instrument emissiehandel opzij gezet, zoals uitdrukkelijk in de richtlijn is bepaald. Van het bestaande instrumentarium wordt voor CO₂ overigens tot nu toe geen direct gebruik gemaakt. Reductie van CO₂-emissies wordt op dit moment alleen indirect bereikt door het stellen van eisen inzake de energie-efficiëntie. Ingevolge de richtlijn mogen in het kader van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer geen emissienormen voor CO₂ meer worden gesteld, terwijl de lidstaten de mogelijkheid wordt geboden in hun regelgeving te bepalen dat er ook geen eisen meer worden gesteld aan de energie-efficiëntie van bedrijven die aan CO₂-emissiehandel deelnemen.

Bij NO_x is (vooralsnog) niet voorzien in een uitzondering als hiervoor bedoeld. Dit betekent dat het voorgenomen systeem van NO_x-emissie-handel voorlopig naast het bestaande instrumentarium van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer gaat functioneren. Er worden wel vanuit Nederland in het kader van het ENAP-project inspanningen gedaan om emissie-handel voor andere dan broeikasgassen een volwaardige plaats in de EU-regelgeving, met name de IPPC-richtlijn (richtlijn 96/61/EG i inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging), te geven.

37

Is het mogelijk om een systeem van verhandelbare rechten naast verschillende andere systemen te plaatsen in verband met mogelijke strijdigheid?

In het algemeen is het niet wenselijk dat er verschillende systemen naast elkaar worden geplaatst, die min of meer hetzelfde doel hebben. Daarom is er in de Europese richtlijn handel in broeikasgasemissierechten een bepaling opgenomen, die de afstemming regelt tussen deze richtlijn, waarmee voor broeikasgassen (vooralsnog alleen voor CO₂)-emissie-handel wordt ingevoerd, en de zogenaamde IPPC-richtlijn, die verplicht tot invoering van een integrale milieuvergunning. De afstemming komt er op neer dat in het kader van de IPPC-richtlijn geen aandacht meer hoeft te worden geschonken aan CO₂-emissies en de daaraan gerelateerde energie-efficiency. Voor NO_x geldt deze afstemmingsregeling niet, omdat

NO_x geen broeikasgas is. Hierdoor staan voor NO_x emissiehandel en de milieuvergunning naast elkaar. Emissiehandel is gericht op de totale hoeveelheid NO_x die in een jaar wordt geëmitteerd (de jaarvracht), terwijl de milieuvergunning is gericht op de concentratie van NO_x in het rookgas. Het naast elkaar staan van twee verschillende systemen voor onderwerpen die nauw met elkaar verband houden, is wat betreft emissies van NO_x dus helaas onvermijdelijk. Het beleid van de Nederlandse regering is er op gericht dat de IPPC-richtlijn zodanig wordt gewijzigd, dat het niet nodig is twee systemen naast elkaar te handhaven.

38

Moet het stelsel van milieuvergunningen worden vervangen door een

systeem van verhandelbare rechten?

Deze vraag berust waarschijnlijk op een misverstand. Het onderwerp van de vraag is een van de belangrijkste aandachtspunten bij de voorbereiding van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer, waarbij emissiehandel wordt ingevoerd. Aan beide systemen liggen dezelfde algemene milieubeginselen ten grondslag.

39

Wat zullen de consequenties zijn als een EU systeem van verhandelbare

rechten gevormd wordt?

De gevolgen zullen zijn dat het beleidsdoel in kwestie op een effectieve en efficiënte manier wordt gerealiseerd. Het voordeel van systemen van verhandelbare rechten op Europees niveau is dat daardoor nog beter gebruik kan worden gemaakt van verschillen die tussen partijen bestaan ten aanzien van het vermijden van de activiteit waar het recht zich op richt.

40

Zou een EU-systeem niet voor inpassingproblemen kunnen zorgen, zoals

bijvoorbeeld wanneer een emissiehandelssysteem voor CO₂komt in

2005?

Voor wat betreft de relatie tussen een Europees emissiehandelssysteem voor CO₂ en het bestaande instrumentarium wordt verwezen naar het antwoord op vraag 36.

Ten aanzien van de mogelijkheid van ingrijpen door de overheid in een emissiehandelssysteem voor CO₂ en de eventuele verplichting tot vergoeding van schade die van dat ingrijpen het gevolg is, wordt het volgende opgemerkt. De Richtlijn handel in broeikasgasemissierechten van de EU kent een systeem van toewijzing van emissierechten per periode van 3 of 5 jaar. Het nationale toewijzingsbesluit voor een bepaalde periode is gebaseerd op een nationaal toewijzingsplan dat voor het begin van de periode wordt opgesteld aan de hand van criteria die in een bijlage bij de richtlijn zijn opgenomen. Een van die criteria is de verplichting tot emissiereductie op grond van het Kyoto-protocol. De toegewezen emissie-rechten zijn gedurende de gehele periode geldig, vanaf het moment dat ze feitelijk zijn verstrekt. Het is denkbaar dat vanwege de Kyoto-verplich-tingen in een volgende periode minder emissierechten (kunnen) worden verstrekt dan in de daaraan voorafgaande periode het geval was. Een dergelijk overheidsingrijpen is echter voor de betrokken bedrijven voorzienbaar, omdat de criteria aan de hand waarvan de toewijzing van emissierechten plaatsvindt, tevoren bekend zijn. Aan de hand van deze criteria wordt voor het begin van iedere periode de balans als het ware opnieuw opgemaakt. Deze duidelijkheid over de omstandigheden waaronder ingrijpen kan plaatsvinden, in combinatie met de beperkte looptijd van de emissierechten, brengt met zich mee dat het toewijzen van minder

rechten dan in een vorige periode in beginsel niet gepaard gaat met een compensatieplicht jegens degenen die daarvan nadeel ondervinden.

41

Wordt monitoring van de overheid ook als onderdeel van transactiekosten

gezien en dus ook voor de hoogte van de compensatie?

Transactiekosten betreffen kosten die marktpartijen moeten maken ten einde rechten te kunnen verwerven c.q. te verkopen. De kosten van monitoring door de overheid vallen daar onder indien de marktpartijen een vergoeding moeten betalen voor het registreren van het eigendom en de overdracht van het recht. Wanneer de marktpartijen door het overheidsingrijpen worden geconfronteerd met dergelijke kosten, bijvoorbeeld in het geval de overheid de rechten tegen een redelijke vergoeding koopt, ligt het in de rede om dergelijke kosten niet voor rekening van de gedupeerde onderdeel te laten zijn van de compensatie in geval van eventueel ingrijpen.

42

Is het mogelijk dat bedrijven individueel kiezen of ze onder het vergunningsysteem willen blijven vallen, dan wel dat zij in een systeem van verhandelbare rechten vallen?

Wat betreft CO₂-emissiehandel is volgens de Richtlijn handel in broeikas-gasemissierechten een emissiehandelsvergunning verplicht. Zonder een dergelijke vergunning mag een inrichting geen CO₂ emitteren. Voor de inrichting is voorts ingevolge de IPPC-richtlijn een milieuvergunning vereist. Zoals bij de beantwoording van vraag 37 is toegelicht, moet het CO₂-aspect hierin buiten beschouwing worden gelaten. Of een inrichting aan CO₂-emissiehandel wil deelnemen, bepaalt zij zelf. In elk geval moet zij na afloop van een kalenderjaar wel voldoende emissierechten inleveren ter dekking van de emissie van CO₂ die zij dat jaar heeft veroorzaakt. Indien binnen de inrichting zodanige emissiereducerende maatregelen zijn genomen, dat het bedrijf voldoende emissierechten kan inleveren, is het niet nodig om aan emissiehandel deel te nemen, tenzij de inrichting emissierechten die zij niet nodig heeft, wil verkopen. Indien de inrichting daarentegen emissierechten tekort komt, is deelname aan emissiehandel een van de instrumenten waarvan zij gebruik kan maken om het tekort op te heffen. Het treffen van extra emissiereducerende maatregelen is een andere mogelijkheid.

43

Kan de werkgroep de grote hoeveelheid aanbevelingen uitwerken in een

concreet voorbeeld?

De werkgroep is opgeheven. De aanbevelingen worden toegepast in stelsels die sindsdien worden ontwikkeld en uitgevoerd, zoals het stelsel van het wetsvoorstel emissiehandel dat in voorbereiding is.

44

Wordt de concrete uitwerking een onderdeel van de geplande voorlichting?

Voorlichting heeft plaatsgevonden in de vorm van het uitbrengen van een handleiding en door middel van een symposium.