Memorie van toelichting - Wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met wijzigingen in het onderwijsachterstandenbeleid - Hoofdinhoud

Deze memorie van toelichting i is onder nr. 3 toegevoegd aan wetsvoorstel 30313 - Wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met wijzigingen in het onderwijsachterstandenbeleid i.

Officiële titel	Wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met wijzigingen in het onderwijsachterstandenbeleid; Memorie van toelichting
Document­datum	23-09-2005
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST89818
Kenmerk	30313, nr. 3
Van	Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2005–2006

30 313

Wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met wijzigingen in het onderwijsachterstandenbeleid

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

Deze memorie van toelichting is opgesteld mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Dit wetsvoorstel voorziet in een nieuwe wettelijke regeling voor het onderwijsachterstandenbeleid.In het Hoofdlijnenakkoord 2003 van het kabinet Balkenende II is de ambitie neergelegd om onderwijsachterstanden effectiever en efficiënter aan te pakken, de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de verschillende partners scherper te formuleren en de bureaucratie terug te dringen.Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk de inzet van de middelen die worden toegekend aan gemeenten voor het bestrijden van onderwijsachterstanden beter te laten aansluiten bij de feitelijke achterstand van de leerling en te richten op het gebruik van effectieve instrumenten, zoals het werken met schakelklassen en voor- en vroegschoolse educatie (VVE).

Voor het voortgezet onderwijs geldt dat de huidige Regeling aanvullende personele bekostiging culturele minderheidsgroepen en anderstalige leerlingen WVO 2002 (CUMI-VO-regeling) (Gele Katern, 24 april 2002, nr.11, p.34 t/m 37) en de daaropvolgende regelingen die hiermee samenhangen worden vervangen door het Leerplusarrangement VO.Net zoals de huidige CUMI-VO-regeling zal dit arrangement in een ministeriële regeling, gebaseerd op artikel 85a van de Wet op het voortgezet onderwijs, worden neergelegd.

• 1. 

  Huidig onderwijsachterstandenbeleid

Een aantal leerlingen in het basisonderwijs en in het voortgezet onderwijs heeft te maken met een onderwijsachterstand.Om de kansen op een optimale schoolloopbaan te verhogen worden verschillende instrumenten ingezet.Zo wordt aan scholen bedoeld in de Wet op het primair onderwijs via de gewichtenregeling extra budget toegekend voor het zo vroeg mogelijk bestrijden van onderwijsachterstanden bij leerlingen.Aan scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs en voor voortgezet onderwijs wordt extra budget toegekend via de CUMI-VO-regeling.Daarnaast

wordt aan gemeenten een specifieke uitkering verstrekt voor het uitvoeren van specifieke taken in het kader van het bestrijden van onderwijsachter-standen.Gemeenten ontvangen financiële middelen van het Rijk om het Besluit landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid 2002–2006 (LBK) te implementeren.In het LBK zijn de doelstellingen voor het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid vastgelegd.Daarnaast kunnen gemeenten aanspraak maken op het Besluit onderwijs aan vreemdelingen (Stb.2003, nr.307) om de eerste opvang van nieuwe schoolgaande vreemdelingen te bekostigen.

Op grond van het huidige onderwijsachterstandenbeleid zijn gemeenten verplicht iedere 4 jaar een gemeentelijk onderwijsachterstandenplan op te stellen.In dat plan worden de doelstellingen, activiteiten, de inzet van schoolmiddelen en gemeentelijke middelen, de wijze van verantwoording alsmede de wijze waarop het plan tot stand wordt gebracht (via een «Op Overeenstemming Gericht Overleg» en vaststelling door de gemeenteraad) vermeld.

In het voortgezet onderwijs richt het onderwijsachterstandenbeleid zich vooral op het behalen van een startkwalificatie en het voorkomen en bestrijden van voortijdig schoolverlaten.Hierbij spelen ook de leerplicht, de regionale meld- en coördinatiefunctie en het Grotestedenbeleid een belangrijke rol.Momenteel is voor de scholen voor voortgezet onderwijs de CUMI-VO-regeling van kracht.Op grond van deze regeling ontvangt een school voor voortgezet onderwijs aanvullende bekostiging voor allochtone leerlingen die tussen de één en acht jaar in Nederland zijn. Deze regeling is ook gericht op (relatieve) nieuwkomers.

Sinds het moment dat de bestrijding van onderwijsachterstanden bij leerlingen in het basisonderwijs structureel deel uitmaakt van het totale onderwijsbeleid, is er veel vooruitgang geboekt, zo blijkt uit de PRIMA COHORT gegevens van 2001 en 2003, en uit «De Rapportage minderheden 2003» (Sociaal Cultureel Planbureau).Maar er is nog winst te behalen.Van de ruim 1,5 miljoen schoolgaande kinderen in het basisonderwijs vallen er ongeveer 400 000 onder de doelgroep van het onderwijsachterstanden-beleid.Ongeveer 200 000 leerlingen hiervan zijn allochtoon.De achterstand in de Nederlandse taal bij allochtone leerlingen blijft groot.De afgelopen jaren is de onderwijsachterstand van autochtone achterstandsleerlingen ten opzichte van niet-achterstandsleerlingen iets toegenomen. Zij hebben een gemiddelde achterstand in de Nederlandse taal van één jaar en ook een rekenachterstand.Deze rekenachterstand is iets minder groot dan die van allochtone achterstandsleerlingen.De scores op de CITO-eindtoets laten eenzelfde patroon zien.De inspectie rapporteert daarom al een aantal jaren dat de bestrijding van onderwijsachterstanden bij autochtone achterstandsleerlingen in het basisonderwijs extra aandacht nodig heeft.

• 2. 

  Beoogd onderwijsachterstandenbeleid

Met dit wetsvoorstel wordt een wettelijke basis voor het nieuwe onderwijsachterstandenbeleid gelegd.In een algemene maatregel van bestuur zullen de criteria voor de hoogte van de specifieke uitkering aan gemeenten als bijdrage in de bestrijding van onderwijsachterstanden worden vastgelegd.

Elementen van het beoogde onderwijsachterstandenbeleid

De verplichting tot het opstellen van een onderwijsachterstandenplan wordt met dit wetsvoorstel geschrapt.Hierdoor zal de administratieve belasting voor gemeenten en scholen die gepaard gaat met de uitvoering

van het onderwijsachterstandenbeleid worden verlaagd.Voor een effectieve en efficiënte bestrijding van onderwijsachterstanden is het van groot belang dat die instrumenten worden ingezet waarvan de positieve effecten op de leerprestaties van achterstandsleerlingen zijn vastgesteld. Een vroegtijdige bestrijding van onderwijsachterstanden zal in het toekomstige onderwijsachterstandenbeleid een nog belangrijker speerpunt zijn.Het vroegtijdig opsporen en aanpakken van onderwijsachterstanden bij (zeer) jonge kinderen is van groot belang.Uit onderzoek is gebleken dat goede programma’s voor VVE een bijdrage kunnen leveren aan het verbeteren van de startpositie van achterstandsleerlingen in groep 3 van het basisonderwijs («Evaluatierapport Kaleidoscoop en Piramide», B. Schonewille e.a., januari 2000). Ook schakelklassen kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de bestrijding van onderwijs-achterstanden.In schakelklassen worden leerlingen met een grote achterstand in de Nederlandse taal met behulp van effectieve methoden voorbereid op het (weer) deelnemen aan het reguliere onderwijs. In het voortgezet onderwijs zal een gerichte aanpak op probleemcumulatie worden geïntroduceerd: het Leerplusarrangement VO.De doelstellingen van dit arrangement zijn het leveren van meer maatwerk voor de leerling, het maximaliseren van de leerprestaties door onder meer het stimuleren van taalbeleid en het voorkomen en bestrijden van voortijdig schoolverlaten door onder meer versterking van het netwerk rond de school.Uitgangspunten hierbij zijn dat de administratieve lasten voor de school minimaal zijn en dat de middelen daar terecht komen waar ze het hardst nodig zijn.

Tot slot zal een verplicht overleg tussen gemeenten en schoolbesturen worden geïntroduceerd.Dit overleg heeft betrekking op zowel het primair als het voortgezet onderwijs en heeft als doel het maken van afspraken over het bevorderen van integratie en het voorkomen van segregatie en het bestrijden van onderwijsachterstanden, waaronder voor het primair onderwijs de doorlopende leerlijn van voorschoolse educatie naar basis-onderwijs.Verwacht wordt dat het overleg zal bijdragen aan het terugdringen van de achterstandsproblematiek in een gemeente.

Het beoogde onderwijsachterstandenbeleid heeft geen betrekking op scholen als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de expertisecentra.Door de relatief kleine scholen voor speciaal onderwijs en de grote landelijke of regionale spreiding naar handicap is het niet goed voorstelbaar dat een school voor speciaal onderwijs zoveel leerlingen zal hebben dat een schakelklas naar analogie van artikel 166 van de WPO zou kunnen worden gevormd.Door de landelijke of regionale spreiding ligt het ook niet voor de hand dat leerlingen in de nabijheid van de school waar zij zijn ingeschreven, een schakelklas in de vorm van een verlengde schooldag (naar analogie van artikel 166a van de WPO) kunnen bezoeken.

Gemeenten en scholen: partners

Scholen en gemeenten zijn de uitvoerders van het onderwijs-achterstandenbeleid.De professionals in het onderwijs hebben het beste zicht op onderwijsachterstanden van leerlingen en de wijze waarop deze succesvol kunnen worden bestreden.Daarom krijgen schoolbesturen en scholen de ruimte om de middelen die zij van het Rijk ontvangen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden meer naar eigen inzicht te besteden.Dit past geheel in het streven om scholen de ruimte te geven onderwijs op maat te realiseren voor leerlingen én om de creativiteit en professionaliteit van het onderwijspersoneel optimaal te benutten. Schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor de bestrijding van onderwijsachterstanden van de leerlingen.Ze doen dit door de risicofactoren die leerprestaties negatief beïnvloeden te beperken en door factoren met een positieve invloed te bevorderen.De schoolbesturen leggen hierover in het

kader van de Wet op het onderwijstoezicht verantwoording af aan het Rijk. Daarnaast zijn schoolbesturen primair verantwoordelijk voor schoolontwikkeling, waaronder het algemene schoolbeleid, de kwaliteitszorg en de professionaliteit van leerkrachten en schoolleiding en leggen hierover verantwoording af aan de Inspectie van het onderwijs.Ook werken de schoolbesturen mee aan de integrale aanpak van de bestrijding van onderwijsachterstanden op lokaal niveau.

Ten aanzien van het beoogde onderwijsachterstandenbeleid geldt net als voor het huidige onderwijsachterstandenbeleid dat het schoolplan (artikel 12, tweede lid, van de WPO) en de schoolgids (artikel 13, eerste lid, onder c, van de WPO) informatie moeten bevatten over het onderwijskundig beleid waarbij de voorzieningen die zijn getroffen voor leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften moeten worden betrokken.Onder leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften vallen onder andere ook achterstandsleerlingen.

Gemeenten hebben als meest «schoolnabije overheid» een verantwoordelijkheid voor het goed functioneren van de leerplicht, de lokale infrastructuur en voor het realiseren van samenhang tussen de schakels binnen de jeugdketen, waaronder het onderwijsachterstandenbeleid, leerplicht-handhaving en voor zover het het voortgezet onderwijs betreft, de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie.Vanuit deze lokale verantwoordelijkheid zal in de toekomst voor wat betreft de gemeentelijke taken in het onderwijsachterstandenbeleid de nadruk liggen op de voorschoolse educatie en het inrichten van schakelklassen.

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het lokale jeugdbeleid en hebben een belangrijke regiefunctie in de afstemming tussen de diverse voorzieningen voor jeugdigen in een gemeente.Dit wordt ook benadrukt in het kader van de Operatie Jong.Operatie Jong heeft als doel het versterken van een op de jeugd gerichte aanpak om uitval van jeugdigen zoveel mogelijk te voorkomen.In het kader van deze aanpak werken de ministeries van OCW, VWS, SZW, BZK, VROM en Justitie op rijksniveau intensief samen.Gemeenten leveren vanuit hun eigen bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het lokale jeugdbeleid een belangrijke bijdrage aan de Operatie Jong.Ook het onderwijsachterstandenbeleid maakt onderdeel uit van deze lokale verantwoordelijkheid.

• 3. 

  Grotestedenbeleid

De voornemens op het terrein van het beoogde onderwijsachterstandenbeleid maken voor eenendertig grote gemeenten (G31) onderdeel uit van het kabinetsbrede Grotestedenbeleid.Het kabinet is verantwoordelijk voor het stimuleren van krachtige steden door het ontwikkelen van een samenhangend en resultaatgericht Grotestedenbeleid («Samenwerken aan de Krachtige stad; uitwerking van het stelsel Grotestedenbeleid 2005–2009 (GSB III)», 21 april 2004, Bijlage bij Kamerstukken II 2003/04, 21 062, nr. 116).Gemeenten moeten verbindingen leggen tussen diverse beleidsterreinen zoals integratie, inburgering en veiligheid, en daarbij niet onnodig belemmerd worden door regels en bestaande structuren.Het Grotestedenbeleid biedt gemeenten meer dan voorheen deze mogelijkheid en is erop gericht om steden in staat te stellen doelgericht te handelen en met daadwerkelijke resultaten bij te dragen aan de doelstellingen van het Grotestedenbeleid, waaronder verbetering van de beheersing van de Nederlandse taal en kennis van de Nederlandse samenleving onder etnische minderheden, en het voorkomen en verminderen van onderwijsachterstanden.De problematiek in de grote steden is complex vanwege een cumulatie van problemen en vraagt om een geïntegreerde aanpak.Het Grotestedenbeleid maakt een dergelijke aanpak mogelijk. Daarom worden de middelen voor onderwijsachterstanden voor de G31

vanaf het moment dat dit wetsvoorstel in werking is getreden tot 1 januari 2010, overeenkomstig de afspraken met de Tweede Kamer bij de behandeling van de nota «Samenwerken aan de Krachtige stad» en de behandeling van het Besluit brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid, opgenomen in de brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid (BDU SIV) van het Grotestedenbeleid.De G31 krijgen hierdoor de vrijheid de middelen voor onderwijsachterstanden ook voor de andere doelstellingen binnen het domein van de BDU SIV in te zetten.Zo ontstaat een samenhangend beleid dat het mogelijk moet maken de lokale problematiek efficiënt aan te pakken.Daar staat tegenover dat het Rijk voor het verminderen van onderwijsachterstanden prestatieafspraken maakt over VVE en over schakelklassen.

• 4. 

  Specifieke taken van gemeenten in het beoogde onderwijsachterstandenbeleid

In de meer specifieke taken en verantwoordelijkheden van gemeenten in het beoogde onderwijsachterstandenbeleid zal de nadruk liggen op de voorschoolse educatie en de totstandkoming van schakelklassen. De gemeente legt rekening en verantwoording af aan het Rijk over de inzet van de gemeentelijke middelen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden, voor zover die door het Rijk verstrekt zijn.

4a) Voor- en vroegschoolse educatie (VVE)

Het belang van de vroege kinderjaren voor ontwikkelingskansen en maatschappelijke participatie kan moeilijk worden overschat.In die jaren vindt de snelste ontwikkeling (motorisch, cognitief, sociaal-emotioneel) plaats en blijken in de praktijk ook aanzienlijke verschillen in de ontwikkeling van de kinderen te ontstaan.De kwaliteit van de opvoedingsomgeving en de communicatie met kinderen is van grote invloed op de individuele ontwikkeling.

De VVE speelt hier een belangrijke rol.Doel van VVE is de taal- en ontwikkelingsachterstand bij de doelgroep van het onderwijsachterstandenbeleid te voorkomen, dan wel zo snel mogelijk aan te pakken.Daarom is een belangrijk element van VVE dat de aanpak al start voordat kinderen in het basisonderwijs beginnen.Vervolgens ontstaat een doorlopende leerlijn van voorschools (bv.peuterspeelzaal) naar vroegschools (groep 1 en 2 van het basisonderwijs).Het in te stellen overleg tussen gemeenten en scholen is mede gericht op het vormgeven van deze doorlopende leerlijn. In het beoogde onderwijsachterstandenbeleid is de VVE een zeer belangrijke pijler.De wettelijke basis voor de uitvoering van de voorschoolse educatie is geregeld in artikel 167 van de Wet op het primair onderwijs.In het kader van het beoogde onderwijsachterstandenbeleid zullen bij algemene maatregel van bestuur nadere voorwaarden ten aanzien van de VVE voor de komende jaren worden vastgelegd.

4b) Schakelklassen

Schakelklassen zijn bedoeld voor (autochtone en allochtone) leerlingen in het basisonderwijs die een dusdanige achterstand in de Nederlandse taal hebben, dat zij niet (meer) met succes kunnen deelnemen aan het reguliere onderwijs.In een aparte groep wordt onderwijs aangeboden dat er op gericht is deze achterstand weg te werken, zodat de leerling daarna (weer) volledig deel kan nemen aan het reguliere onderwijs.Het extra taalonderwijs kan op twee manieren worden gegeven (beide vormen worden als schakelklas aangeduid): 1.gedurende 1 schooljaar in een daartoe speciaal ingerichte groep, al

dan niet in combinatie met het volgen van onderwijs in een reguliere

groep;

2.in het verlengde deel van de verlengde schooldag in een daartoe ingerichte groep. Schakelklassen kunnen voor alle groepen in het basisonderwijs worden ingericht, maar ook bij de start van het basisonderwijs en aan het einde van het basisonderwijs, waarbij wordt geschakeld naar het voortgezet onderwijs.In het kader van het beoogde onderwijsachterstandenbeleid zullen bij algemene maatregel van bestuur nadere voorwaarden ten aanzien van de schakelklassen voor de komende jaren worden vastgelegd. Van gemeenten wordt verwacht dat zij met de schoolbesturen afspraken maken over de scholen waaraan schakelklassen worden verbonden en dat zij afspreken op grond van welke criteria wordt bepaald welke leerlingen een grote achterstand in de Nederlandse taal hebben.Gemeenten voeren de regie over de toekenning van het budget voor schakelklassen en schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor de inhoud van het lesprogramma en de selectie van de leerlingen voor de schakelklassen. Het behoort tot de competentie van de school om het lesprogramma in een schakelklas vorm en inhoud te geven.Het lesprogramma zal op de voortgang in de ontwikkeling van de leerling moeten worden afgestemd en zal zodanig ingericht moeten worden dat het ontwikkelingsproces van een leerling niet wordt onderbroken.Daarom is het van belang dat het programma-aanbod in de schakelklas zo veel mogelijk aansluit op de lesstof die de leerlingen ontvingen voorafgaand aan de deelname aan de schakelklas.

Scholen zijn vrij om bij de inrichting van het onderwijs in de schakelklas ook aandacht te besteden aan vakken zoals rekenen, geschiedenis/ aardrijkskunde, lichamelijke ontwikkeling, creatieve ontwikkeling en sociale redzaamheid.Juist omdat de leerlingen na het onderwijs in de schakelklas (weer) deelnemen aan het onderwijs in de reguliere groep, is het van belang de leerlingen voor te bereiden op verdere deelname aan het onderwijs zodat ze geen achterstanden oplopen op andere vakken dan de beheersing van de Nederlandse taal.

Om de effectiviteit van het instrument schakelklassen vast te stellen wordt met ingang van 1 augustus 2006 een toets- en evaluatiesysteem ingesteld.

• 5. 

  Verplicht overleg gemeenten en schoolbesturen

In dit wetsvoorstel worden gemeenten en schoolbesturen verplicht gezamenlijk overleg te voeren over het bevorderen van integratie en het tegengaan van segregatie.Dit geldt voor het basisonderwijs,het voortgezet onderwijs en de agrarische opleidingscentra als bedoeld in artikel 1.3.3. van de Wet educatie en beroepsonderwijs, voorzover het betreft het daarin verzorgde voorbereidend beroepsonderwijs.Met dit overleg wordt onder andere voor het basisonderwijs beoogd een betere spreiding van achterstandsleerlingen over de scholen in een gemeente te realiseren.Bij de «Vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII) voor het jaar 2004» (Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VIII, nr.70) is aangekondigd dat zal worden bevorderd dat niet-vrijblijvende afspraken worden gemaakt tussen gemeenten en schoolbesturen over een evenwichtige verdeling van achterstandsleerlingen over scholen.In de brief van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Tweede Kamer over onderwijs, integratie en burgerschap (Kamerstukken II 2003/04, 29 536, nr.1) is hierop nader ingegaan.School-besturen en gemeenten overleggen minimaal een keer per jaar met elkaar over het bevorderen van integratie, het tegengaan van segregatie en het bestrijden van onderwijsachterstanden.Naast het maken van afspraken over de spreiding van leerlingen (wat betreft het basisonderwijs), kunnen afspraken gemaakt worden over bijvoorbeeld het uitwisselen van leraren en leerlingen en het gezamenlijk organiseren van activiteiten om de integratie tussen allochtone en autochtone leerlingen te bevorderen.Hierbij

kan het advies van de Onderwijsraad «Bakens voor spreiding en integratie» (d.d. 18 mei 2005) worden betrokken.

Beoogd wordt dat de agenda voor dit overleg in gezamenlijkheid en op basis van gelijkwaardigheid wordt opgesteld met inachtneming van de wettelijke verantwoordelijkheden van schoolbesturen enerzijds en die van gemeenten anderzijds.Op deze wijze kan een «kwaliteitsdialoog» tussen schoolbesturen en gemeenten ontstaan.

Het overleg wordt tevens benut voor het maken van afspraken over de aanwending van de gemeentelijke middelen ten behoeve van het bestrijden van onderwijsachterstanden.Om de gemeentelijke activiteiten goed te kunnen afstemmen op de activiteiten van de schoolbesturen ligt het voor de hand dat de schoolbesturen aangeven welke activiteiten worden ondernomen ter bestrijding van onderwijsachterstanden en welke middelen daartoe worden ingezet.Hierbij is ook de doorlopende leerlijn van de voorschoolse educatie naar de vroegschoolse educatie onderwerp van overleg.

Voor het voortgezet onderwijs en de agrarische opleidingscentra als bedoeld in artikel 1.3.3. van de Wet educatie en beroepsonderwijs, voorzover het betreft het daarin verzorgde voorbereidend beroepsonderwijs, hebben gemeenten een wettelijke taak bij het voorkomen en bestrijden van voortijdig schoolverlaten, vastgelegd in de Leerplichtwet 1969, en bij de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie (Stb.2001, nr.636).Gezien het belang van een goed functionerende jeugdketen rond de school is het goed denkbaar dat de lokale partijen besluiten tot uitbreiding van dit overleg met organisaties zoals de jeugdzorg, het maatschappelijk werk en de politie, en tot een hogere frequentie van het overleg.Onderwerp van overleg op het terrein van het voortgezet onderwijs en de agrarische opleidingscentra als bedoeld in artikel 1.3.3. van de Wet educatie en beroepsonderwijs, voorzover het betreft het daarin verzorgde voorbereidend beroepsonderwijs, zijn in ieder geval de doorlopende leerlijn van het primair onderwijs naar het voortgezet onderwijs en van het voortgezet onderwijs naar de beroeps- en volwasseneneducatie en het voorkomen en bestrijden van voortijdig schoolverlaten.Voor scholen die aanvullende financiering ontvangen in het kader van het Leerplusarrangement VO om probleemcumulatie aan te pakken, is die aanpak ook onderwerp van het overleg.

De benodigde beleidsinformatie voor het genoemde overleg komt voort uit een analyse van landelijke monitorgegevens, onderzoeksgegevens, inspectiegegevens en lokale monitor- en onderzoeksgegevens.Het Rijk richt daartoe een landelijke monitor in.Voor de G31 zijn in het kader van het Grotestedenbeleid op dit punt afzonderlijke afspraken gemaakt. Beoogd wordt het startmoment van deze monitor voor het primair onderwijs te laten aansluiten bij de invoering van het onderwijsnummer in het primair onderwijs en het startmoment van deze monitor voor het voortgezet onderwijs en de agrarische opleidingscentra als bedoeld in artikel 1.3.3. van de Wet educatie en beroepsonderwijs, voorzover het betreft het daarin verzorgde voorbereidend beroepsonderwijs in te voeren vanaf het moment van invoering van het leerplusarrangement VO.De Inspectie van het onderwijs ziet erop toe dat schoolbesturen (en daarmee scholen) rekening houden met de omgeving van de school en overleg voeren met gemeenten over het lokale onderwijsachterstandenbeleid.

• 6. 

  Verantwoording en informatievoorziening

Het voorliggende wetsvoorstel legt de basis voor een specifieke uitkering van het Rijk aan gemeenten.Gemeenten ontvangen een tegemoetkoming in de kosten voor de bestrijding van onderwijsachterstanden.Van gemeenten wordt gevraagd hierover schriftelijk verantwoording af te leggen, in beginsel via hun jaarrekening.Deze verantwoording heeft betrekking op de rechtmatige besteding van de middelen.Er zal nog

worden nagegaan of de verantwoording via de jaarrekening voldoende en toegankelijke informatie biedt en in opzet in voldoende mate wordt gecontroleerd om invulling te geven aan de ministeriële verantwoordelijkheid. Naast de verantwoording over de rechtmatigheid van de besteding van de specifieke uitkering voor het onderwijsachterstandenbeleid is het belangrijk te weten welke resultaten worden geboekt met het beoogde beleid. Hiervoor is het noodzakelijk dat gemeenten gegevens aanleveren.Op grond daarvan kan het beleid zo nodig worden bijgesteld. Voor zover deze beleidsinformatie en financiële informatie niet voldoende in de jaarrekening zijn opgenomen, zal de informatie via een algemene maatregel van bestuur worden opgevraagd.In artikel 119 van de Gemeentewet is de grondslag gelegd voor het systematisch informatie verschaffen door gemeenten aan het Rijk.In het kader van het streven naar single audit en single information is het wenselijk het vergaren van beleidsinformatie en financiële informatie zoveel mogelijk langs de weg van de eigen gemeentelijke verantwoordingsprocessen te leiden.In een algemene maatregel van bestuur op basis van dit artikel zal worden vastgelegd welke gegevens, inclusief controle-uitkomsten, gemeenten dienen aan te leveren bij het Rijk en op welke wijze dit zal plaatsvinden. Deze verantwoording heeft geen betrekking op de G31 die middelen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden ontvangen via de BDU SIV van het Grotestedenbeleid.De G31 leggen namelijk verantwoording af via vastgestelde procedures in het kader van het Grotestedenbeleid.Met de G31 zijn prestatieafspraken gemaakt die zijn vastgelegd in een prestatie-convenant.Zij leggen aan het eind van de convenantperiode verantwoording af in hoeverre de afgesproken prestaties zijn gerealiseerd.De doelstellingen en de wijze van verantwoording en gegevensverstrekking voor de G31 zijn in het kader van het Grotestedenbeleid vastgesteld bij of krachtens het Besluit brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid en in prestatieconvenanten.

Aan de overige gemeenten wordt alleen gevraagd om zich te verantwoorden over de bestedingen en dus niet over prestaties.Voor de verantwoording over de rechtmatige besteding van de specifieke uitkering zijn gemeenten afhankelijk van gegevens die de scholen verstrekken. Gemeenten en scholen bepalen in onderling overleg welke gegevens nodig zijn voor de verantwoording aan de gemeente.

• 7. 

  Uitvoeringsconsequenties

Uit de jaarrekening van een gemeente met bijbehorende accountantsverklaring zal blijken in hoeverre de onderwijsachterstandsmiddelen rechtmatig zijn besteed.In het kader van het streven naar single audit en single information is het wenselijk de beleidsinformatie en de financiële infomatie zoveel mogelijk langs de weg van de eigen gemeentelijke verantwoordingsprocessen te leiden.In een algemene maatregel van bestuur op basis van artikel 119 van de Gemeentewet (waarin de grondslag is gelegd voor het systematisch informatie verschaffen door gemeenten aan het Rijk) zal worden vastgelegd welke gegevens gemeenten dienen aan te leveren bij het Rijk en op welke wijze dit zal plaatsvinden.

• 8. 

  Financieel Kader

Voor de uitvoering van bovengenoemde specifieke uitkering aan gemeenten ten behoeve van de bestrijding van onderwijsachterstanden is na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel structureel een bedrag van bijna € 168 miljoen op jaarbasis beschikbaar, waarvan met ingang van 2007 structureel € 15 miljoen voor schakelklassen, afkomstig uit de motie Verhagen, Van Aartsen en Dittrich (Kamerstukken II 2004/05, 29 800, nr.4),

voor het onderdeel onderwijsachterstandenbeleid.Daarnaast is in de GOA-middelen van structureel € 152,9 miljoen (prijspeil 2004/2005) ten behoeve van schakelklassen ook een bedrag van € 15 miljoen – afkomstig uit de enveloppemiddelen – inbegrepen.

De taken die gemeenten op basis van dit wetsvoorstel moeten uitvoeren, hebben vooral betrekking op VVE en schakelklassen en het verplichte overleg tussen gemeenten en schoolbesturen over het bevorderen van integratie en onderwijsachterstandenbeleid.

De taken van gemeenten op het terrein van VVE blijven in dit wetsvoorstel ongewijzigd, evenals de beschikbare financiële middelen hiervoor (€ 110 miljoen per jaar).

Het inrichten van schakelklassen is een nieuwe gemeentelijke taak, waarvoor door het kabinet structureel extra budget beschikbaar is gesteld (€ 30 miljoen per jaar).

Met dit wetsvoorstel zijn de gemeentelijke verplichtingen tot het voeren van een Op Overeenstemming Gerichte Overleg (OOGO) en het opstellen van een onderwijsachterstandenplan geschrapt.Hiervoor in de plaats is het verplicht overleg tussen gemeenten en schoolbesturen over onderwijsachterstandenbeleid ingevoerd.Per saldo betekent dit dat gemeenten wel een nieuwe taak erbij krijgen, maar dat dit met betrekking tot overleg en planvorming geen taakverzwaring inhoudt.Om die reden worden hiervoor geen extra financiële middelen beschikbaar gesteld.

De wijze van verdeling van de middelen over de gemeenten, wordt bij algemene maatregel van bestuur geregeld.Grondslag voor de verdeling zal zijn het totale schoolgewicht per gemeente op 1 oktober 2004.Van het totaal bedrag (circa € 168 miljoen) zal ca 70% naar de G31 gaan (BDU SIV) en 30% naar de kleinere gemeenten.

Beschikbare middelen (bedragen x € 1 miljoen)*:

• * 

  Onder voorbehoud van goedkeuring van de Rijksbegroting.

Artikelsgewijze toelichting

ARTIKEL I, onderdeel A (artikel 8 van de WPO)

Scholen zullen omtrent leerlingen die deelnemen aan onderwijsactiviteiten als bedoeld in artikel 166, eerste lid en artikel 166a, eerste lid, moeten voorzien in een voortgangsregistratie.Aan artikel 8, zesde lid, is een zinsnede toegevoegd, waardoor dit mogelijk wordt gemaakt. Wijziging van artikel 8, zevende lid, houdt eveneens verband met de introductie van onderwijsactiviteiten als bedoeld in artikel 166, eerste lid.Dit lid wordt gewijzigd om vast te leggen dat het aantal te ontvangen uren onderwijs, voor zover dat in een aparte groep wordt gegeven, voor leerlingen die deelnemen aan onderwijsactiviteiten als bedoeld in artikel 166, eerste lid, niet meegerekend wordt voor het aantal uren onderwijs dat leerlingen in totaal in het basisonderwijs tenminste moeten hebben ontvangen.

ARTIKEL I, onderdeel B, ARTIKEL II, onderdeel A en ARTIKEL III, onderdeel A (artikel 13 van de WPO, artikel 22 van de WEC en artikel 24a van de W.V.O.)

Op grond van deze wijziging worden scholen verplicht om in de schoolgids een paragraaf over veiligheid op te nemen.Daartoe zijn artikel 13 van de WPO, artikel 22 van de WEC en artikel 24a van de W.V.O. aangepast. Hierdoor wordt eveneens tegemoet gekomen aan de motie van het lid Kraneveldt c.s.(Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VIII, nr.62), waarin de regering wordt verzocht ervoor te zorgen dat scholen verplicht worden om in de schoolgids een paragraaf over veiligheid op te nemen.

ARTIKEL I, onderdelen C en D (artikelen 140 en 141 van de WPO), ARTIKEL II, onderdelen B, C, D en E (artikelen 134, 135, 138 en 139 van de WEC), ARTIKEL III, onderdelen B en C (artikelen 96g en 96h van de W.V.O.)

De artikelen 166 van de WPO, 153 van de WEC en 118b van de W.V.O. zijn van inhoud veranderd.Daardoor is verwijzing in andere artikelen naar die artikelen niet meer juist.

ARTIKEL I, onderdelen E en F (artikelen 144 en 145 van de WPO)

Naast de verwijzing naar artikel 166 is de verwijzing naar artikel 166a toegevoegd omdat bij het vaststellen van de bedragen voor de vaststelling van het overschrijdingsbedrag de middelen voor het onderwijsachterstandenbeleid buiten beschouwing gelaten dienen te worden.De middelen voor onderwijsachterstanden worden immers separaat verstrekt.

ARTIKEL I, onderdeel G (hoofdstuk I, titel IV, afdeling 10, van de WPO)

De artikelen 165 tot en met 170 van de WPO die ressorteren onder afdeling 10, zijn aangepast in verband met de invoering van het in dit wetsvoorstel beoogde onderwijsachterstandenbeleid en het vervallen van het huidige gemeentelijke onderwijsachterstandenbeleid.

ARTIKEL I, onderdeel H (artikel 165 van de WPO) en ARTIKEL I, onderdeel J (artikel 167 van de WPO)

Het LBK zal vervallen.In dit besluit is vastgelegd dat het slechts van toepassing is op de schooljaren 2002/2003 tot en met 2005–2006.De kaders die in het LBK gesteld zijn, komen voort uit het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid dat wordt vervangen door het met dit wetsvoorstel beoogde onderwijsachterstandenbeleid.Ook de verplichting tot het opstellen van een onderwijsachterstandenplan vervalt.Op grond van artikel 165 van de WPO zullen bij algemene maatregel van bestuur nadere voorwaarden voor VVE en schakelklassen worden vastgelegd.

Artikel I, onderdeel I (artikelen 166 en 166a van de WPO)

Het gaat bij het bestrijden van grote achterstanden in de Nederlandse taal alleen om de bestrijding van onderwijsachterstanden.Dit artikel is niet van toepassing op zorgleerlingen en op doorstroming van bijvoorbeeld hoogbegaafde leerlingen.

Artikel 166 van de WPO

In het eerste lid wordt de basis gelegd voor het inrichten van de schakel-

klas waarin leerlingen die een grote achterstand in de Nederlandse taal hebben, in een speciaal daartoe ingerichte groep gedurende een jaar onderwijs volgen.Ten behoeve van deze leerlingen zal voor het gehele jaar een speciaal op hen gericht onderwijsprogramma worden vastge-steld.De tweede volzin is toegevoegd om het aantal uren onderwijs per jaar voor leerlingen die deelnemen aan onderwijsactiviteiten als bedoeld in artikel 166, eerste lid, in de WPO vast te leggen.Ook is het mogelijk dat de leerlingen «van de aparte groep» een deel van het reguliere onderwijsprogramma volgen.In de algemene maatregel van bestuur zal de verhouding tussen de varianten van schakelklassen en het aantal door de gemeenten, gezien de omvang van de bekostiging, mogelijk te realiseren schakelklassen nader worden uitgewerkt.Afwijking van delen van het reguliere onderwijsprogramma wordt gedurende dat jaar mogelijk gemaakt door het tweede lid.

In het tweede lid is vastgelegd dat burgemeester en wethouders de criteria (zoals wat er onder een grote achterstand in de Nederlandse taal moet worden verstaan) voor toelating tot de schakelklas vaststellen na overleg met de bevoegde gezagsorganen van alle scholen in de gemeente.In dit overleg worden ook de scholen in de gemeente aangewezen waaraan een schakelklas verbonden mag worden.Het is vervolgens aan het bevoegd gezag van de school om te bepalen welke leerlingen aan de criteria voldoen.In het derde lid is vastgelegd dat leerlingen slechts gedurende een jaar aan de schakelklas als omschreven in het eerste lid, deel mogen nemen en alleen na schriftelijke instemming van de ouders van de leerling.De instemming van de ouders kan blijken uit een apart schriftelijk stuk bij de toelating van de leerling als de leerling speciaal voor deze schakelklasvariant wordt ingeschreven op de school. Als de leerling reeds ingeschreven staat bij de school waaraan de scha-keklas verbonden is zal schriftelijke instemming van de ouders op een andere wijze moeten blijken.

Artikel 166a van de WPO

In artikel 166a wordt de mogelijkheid gecreëerd dat er tijdens het verlengde deel van een verlengde schooldag onderwijs wordt gegeven aan leerlingen die een grote achterstand in de Nederlandse taal hebben. Hiervoor gelden dezelfde voorwaarden als voor de schakelklasvariant bedoeld in artikel 166, eerste lid, zij het dat gedurende het schooljaar niet kan worden afgeweken van het reguliere onderwijsprogramma en de reguliere onderwijstijden.Deze leerling volgt dus het reguliere programma en daarbuiten de activiteiten gericht op het bevorderen van de beheersing van de Nederlandse taal indien dit van belang is in het kader van het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden. Daarnaast bestaat de mogelijkheid, anders dan in de schakelklasvariant van artikel 166, eerste lid, voor leerlingen die niet zijn ingeschreven aan de school die het verlengde deel van de verlengde schooldag organiseert, om met instemming van hun ouders deel te nemen aan het verlengde deel van de verlengde schooldag.Dat betreft de situatie wanneer op hun eigen school geen onderwijs als bedoeld in het eerste lid gegeven wordt.

ARTIKEL I, onderdeel L (artikel 168 van de WPO)

Het tweede lid van artikel 168 van de WPO is aangepast, in verband met de verwijzing naar artikel 166 van de WPO, die niet meer correct is in verband met de gewijzigde inhoud van dit artikel.

In het kader van het Grotestedenbeleid worden de middelen voor de G31 vanaf het moment dat dit wetsvoorstel in werking is getreden tot 1 januari 2010, opgenomen in de BDU SIV.Om die reden moeten zij van toekenning

van de uitkering voor onderwijsachterstanden op grond van het eerste lid van artikel 168 worden uitgezonderd.Het vierde lid van artikel 168 voorziet hierin en wordt toegevoegd om te voorkomen dat gemeenten die onder de BDU SIV vallen, dubbele bekostiging zouden ontvangen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden.

Door de toevoeging aan de BDU SIV kunnen de middelen ook voor de andere doelstellingen van de BDU SIV worden ingezet.Als de G31 de middelen inzetten voor onderwijsachterstanden, worden de artikelen in de WPO met betrekking tot onderwijsachterstanden van overeenkomstige toepassing.

ARTIKEL I, onderdeel M (artikel 169 van de WPO)

De systematiek van verantwoording is in overeenstemming gebracht met het kabinetsstandpunt (Kamerstukken II, 2004/05, 29 800 B, nr.16) ten aanzien van het rapport «Anders gestuurd, beter gestuurd.De specifieke uitkeringen doorgelicht» van de Stuurgroep Brinkman.Dit houdt in dat niet langer een afzonderlijke verantwoording voorzien van een verklaring van een accountant hoeft te worden overlegd om vast te kunnen stellen dat de specifieke uitkering voor onderwijsachterstanden besteed is overeenkomstig de bepalingen van de WPO.

De doelstellingen en de wijze van verantwoording en gegevensverstrekking voor de G31 zijn in het kader van het Grotestedenbeleid bij of krachtens het Besluit brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid en in prestatieconvenanten vastgelegd.

Het toezicht op de besteding van de achterstandsmiddelen door het bevoegd gezag vindt plaats via de bepalingen van titel IV, hoofdstuk I, afdeling 11 (verslaglegging en informatieverstrekking).

De gemeente is verplicht een goede administratie te voeren voor zover het gegevens met betrekking tot de bestrijding van onderwijsachterstanden betreft.Hierbij kan worden gedacht aan in- en uitstroom-gegevens en leerlingresultaten.Deze gegevens kunnen in het kader van een beleidsgericht onderzoek opgevraagd worden.De exacte eisen die gesteld worden aan het beschikbaar houden van geordende gegevens en het verstrekken daarvan, worden of bij algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling bekend gemaakt, afhankelijk van de aard van het voorschrift.

ARTIKEL I, onderdeel N (artikel 170 van de WPO)

De eerste twee leden van artikel 170 zijn in technische zin aangepast aan de nieuwe benaming van het beoogde onderwijsachterstandenbeleid.In verband met het vervallen van de verplichting om een onderwijsachterstandenplan op te stellen zijn enkele zinsnedes in de eerste twee leden geschrapt dan wel vervangen door een andere tekst en vervalt het derde lid.De systematiek van artikel 170 blijft voor het overige in tact.

ARTIKEL II, onderdeel F (titel IV, afdeling 9 en de artikelen 153, 154, 155 en 156 van de WEC), en ARTIKEL III, onderdeel E (artikelen 118a, 118b, 118c, 118d, 118e en 118f van de W.V.O.)

Het met dit wetsvoorstel beoogde onderwijsachterstandenbeleid heeft geen betrekking op de scholen die vallen onder de reikwijdte van de WEC en de W.V.O. Daardoor vervalt titel IV, afdeling 9, van de WEC en de daarin opgenomen artikelen 152, 153, 154, 155 en 156.In verband met de beoogde invoering van het Leerplusarrangement VO, vervallen in de W.V.O. de artikelen betreffende het huidige gemeentelijke onderwijsachterstandenbeleid. De inhoud van het huidige artikel 118a van de W.V.O

vervalt daardoor eveneens, maar van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in plaats van dit artikel een artikel op te nemen over het voeren van overleg.

Artikel 118c van de W.V.O. vervalt in verband met het vervallen van artikel 37 van het Inrichtingsbesluit W.V.O. bij het Besluit van 4 februari 2005 (Stb.74), houdende wijziging van enkele besluiten in verband met de beëindiging van de bekostiging van het onderwijs in allochtone levende talen.

ARTIKEL III, onderdeel D (artikel 118a van de W.V.O.)

Het overleg vindt plaats in het kader van het nog in te voeren leerplus-arrangement VO.Het vbo-groen in een AOC maakt hier onderdeel van uit. Vandaar dat de bevoegde gezagsorganen van in een gemeente gelegen agrarische opleidingscentra als bedoeld in artikel 1.3.3. van de Wet educatie en beroepsonderwijs, voorzover het betreft het daarin verzorgde voorbereidend beroepsonderwijs eveneens betrokken moeten worden bij het overleg.

ARTIKEL IV

Dit artikel is met name opgenomen omdat de wijze van verantwoorden van de specifieke uitkering voor onderwijsachterstandsmiddelen is gewij-zigd.Artikel 169 van de WPO is hiertoe aangepast.Voor het schooljaar 2005–2006 zal echter nog verantwoord moeten worden conform de systematiek zoals die luidde op de dag voor de inwerkingtreding van deze wet. Dat houdt in dat uit een afzonderlijke verantwoording voorzien van een verklaring van een accountant moet worden vastgesteld dat de specifieke uitkering voor onderwijsachterstanden besteed is overeenkomstig de bepalingen van de WPO.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, M.J.A.van der Hoeven