Brief staatssecretarissen met notitie 'Niet voor alle leeftijden: audiovisuele media en de bescherming van jeugdigen' - Bescherming van jeugdigen tegen schadelijke invloeden van audiovisuele media - Hoofdinhoud

Deze notitie is onder nr. 1 toegevoegd aan dossier 25266 - Bescherming van jeugdigen tegen schadelijke invloeden van audiovisuele media.

Officiële titel	Bescherming van jeugdigen tegen schadelijke invloeden van audiovisuele media; Brief staatssecretarissen met notitie 'Niet voor alle leeftijden: audiovisuele media en de bescherming van jeugdigen'
Document­datum	10-03-1997
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST20111
Kenmerk	25266, nr. 1
Van	Volksgezondheid, Welzijn en Sport Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1996–1997

25 266

Bescherming van jeugdigen tegen schadelijke invloeden van audiovisuele media

Nr. 1

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT EN VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Rijswijk, 10 maart 1997

Hierbij bieden wij u mede namens de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken een notitie aan, getiteld: «Niet voor alle leeftijden: audiovisuele media en de bescherming van jeugdigen». Deze heeft tot doel het standpunt van het kabinet te presenteren ten aanzien van de bescherming van jeugdigen tegen schadelijke producten op het brede terrein van de audiovisuele media.

In deze notitie gaan wij in op recente ontwikkelingen op het beleidsterrein, zowel in Nederland als in Europese context. Dat betreft zowel de technologische en commerciële ontwikkelingen als die van de wetenschap, met name als het gaat om de invloed van mediageweld op jeugdigen. Het huidige beleid en de relevante wet- en regelgeving worden beschreven en knelpunten geïnventariseerd.

Wij hebben de volgende uitgangspunten voor beleid geformuleerd:

– betere bescherming van jeugdigen door kwalitatief betere normen, een meer deskundige toepassing van normen en consistente en gedegen voorlichting;

– een opzet die toepasbaar is op nieuwe ontwikkelingen in de media;

– harmonisatie tussen de diverse branches in de bedrijfstak in termen van classificatiemethodiek;

– betere handhaafbaarheid en betere handhaving, inclusief sancties;

– een sluitend systeem in overeenstemming met Grondwet en internationale regelgeving.

Belangrijk voor nieuw beleid is de achterliggende visie op verantwoordelijkheden van alle participanten en de daarvan afgeleide rolverdeling. Daarom wordt tamelijk uitvoerig ingegaan op de verantwoordelijkheden van:

– ouders en andere opvoeders;

– de aanbieders van audiovisuele producten;

– de overheid, mede om het maatschappelijk draagvlak voor nieuw beleid te verbreden.

Het geformuleerde beleid heeft een preventief en een repressief aspect.

Classificatie van mediaproducten is een belangrijk preventiemiddel. De uitvoering ervan is een taak van de mediaproducenten en kan – gezien de onderlinge verschillen tussen de diverse audiovisuele media – branche-gewijs vorm krijgen. De overheid heeft hier een stimulerende taak. Aanbevolen wordt daarbij een constructie die thans in de videobranche bestaat, te weten een privaatrechtelijk reglement over leeftijdsclassificatie, voorlichting over classificatienormen en andere productinformatie, een klachtenmeldpunt en de hantering van de classificatie en controle en handhaving van de afspraken binnen de branche. Ook privaatrechtelijke sancties behoren daarbij.

Ter bevordering van ondubbelzinnige en consequente informatie is van belang dat de ontwikkeling en het onderhoud van classificatienormen en -criteria, deskundigheidsbevordering e.d. voor de gehele bedrijfstak centraal geschiedt. De branches kunnen daarvoor een onafhankelijke privaatrechtelijke instelling als landelijk steunpunt creëren. Gezien het belang dat ook de overheid hecht aan harmonisatie en kwaliteitsverbetering kan zij deze ontwikkeling faciliteren door dit steunpunt voor de genoemde functies te subsidiëren.

In deze opzet is er geen plaats meer voor de Nederlandse filmkeuring, die thans als zelfstandig bestuursorgaan films voor openbare vertoningen classificeert. De Wet op de filmvertoningen zal worden ingetrokken.

Naast de zojuist aangegeven preventieve aanpak achten wij een strafrechtelijk sluitstuk voor alle media gewenst.

Om achteraf strafrechtelijk te kunnen optreden als schadelijk audiovisueel materiaal wordt aangeboden aan jeugdigen is een aanpassing van artikel 240a Wetboek van Strafrecht noodzakelijk. De notitie adstrueert dit aan de hand van jurisprudentie en doet een concrete suggestie voor verbetering.

Voor de televisie verdient het aanbeveling – mede op grond van Europese verplichtingen – om de bevoegdheid van het Commissariaat voor de Media om op te treden bij nalatigheid ten aanzien van het classificatiesysteem te handhaven. Nader onderzoek moet uitwijzen hoe ook hier een juridisch vangnet kan worden geconstrueerd.

Ten slotte gaat de notitie in op de vraag of verder gaande strafbaarstelling – in feite neerkomend op een verbod ook voor volwassenen van bepaald materiaal – wenselijk is. Zowel op principiële als op pragmatische gronden leidt dit tot de conclusie dat zulks niet het geval is.

Als de Kamer instemt met de getrokken beleidslijnen zal de uitvoering ter hand worden genomen.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, E. G. Terpstra

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, A. Nuis

Samenvatting

In opdracht van de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie en de staatssecretarissen van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen heeft een interdepartementaal samengestelde werkgroep een gemeenschappelijke beleidsvisie geformuleerd over de bescherming van jeugdigen tegen schadelijke invloeden van audiovisuele media.

Conform de opdracht is in deze notitie aandacht besteed aan recente ontwikkelingen op het beleidsterrein, zowel in Nederland als in Europese context. Dat betreft zowel de technologische en commerciële ontwikkelingen als die van de wetenschap, met name als het gaat om de invloed van mediageweld op jeugdigen. Het huidige beleid en de relevante weten regelgeving worden beschreven en knelpunten geïnventariseerd.

De volgende uitgangspunten voor beleid zijn geformuleerd:

– betere bescherming van jeugdigen door kwalitatief betere normen, een meer deskundige toepassing van normen en consistente en gedegen voorlichting;

– een opzet die toepasbaar is op nieuwe ontwikkelingen in de media;

– harmonisatie tussen de diverse branches in de bedrijfstak in termen van classificatiemethodiek;

– betere handhaafbaarheid en betere handhaving, inclusief sancties;

– een sluitend systeem in overeenstemming met Grondwet en internationale regelgeving.

Belangrijk voor een nieuw beleid is de achterliggende visie op verantwoordelijkheden van alle participanten en de daarvan afgeleide rolverdeling. Daarom wordt tamelijk uitvoerig ingegaan op de verantwoordelijkheden van:

– ouders en andere opvoeders;

– de aanbieders van audiovisuele producten;

– de overheid, mede om het maatschappelijk draagvlak voor nieuw beleid te verbreden.

Het beleid heeft een preventief en een repressief aspect.

Classificatie van mediaproducten is een belangrijk preventiemiddel. De uitvoering ervan is een taak van de mediaproducenten en kan – gezien de onderlinge verschillen tussen de diverse audiovisuele media – branche-gewijs vorm krijgen. De overheid heeft hier een stimulerende taak. Aanbevolen wordt daarbij de constructie die thans in de videobranche bestaat, te weten een privaatrechtelijk reglement over leeftijdsclassificatie, voorlichting over classificatienormen en andere productinformatie (klachtenmeldpunt), de hantering van de classificatie en controle en handhaving van de afspraken binnen de branche. Ook privaatrechtelijke sancties behoren daarbij.

Ter bevordering van ondubbelzinnige en consequentie informatie is het van belang dat de ontwikkeling en het onderhoud van classificatienormen en -criteria, deskundigheidsbevordering e.d. voor de gehele bedrijfstak centraal geschiedt. De branches kunnen daarvoor een onafhankelijke privaatrechtelijke instelling als landelijk steunpunt creëren. Gezien het belang dat ook de overheid hecht aan harmonisatie en kwaliteitsverbetering kan zij deze ontwikkeling faciliteren door dit steunpunt voor de genoemde functies te subsidiëren.

In deze opzet is er geen plaats meer voor de Nederlandse filmkeuring, die thans als zelfstandig bestuursorgaan films voor openbare vertoningen classificeert. De Wet op de filmvertoningen zal worden ingetrokken.

Naast de preventieve aanpak wordt een strafrechtelijk sluitstuk wenselijk geacht.

Om achteraf strafrechtelijk te kunnen optreden als schadelijk audiovisueel materiaal wordt aangeboden aan jeugdigen is een aanpassing van artikel 240a Wetboek van Strafrecht noodzakelijk. De notitie adstrueert dit aan de hand van jurisprudentie en doet een concrete suggestie voor verbetering.

Voor de televisie verdient het aanbeveling – mede op grond van Europese verplichtingen – om de bevoegdheid van het Commissariaat voor de Media om op te treden bij nalatigheid ten aanzien van het classificatiesysteem te handhaven. Nader onderzoek moet uitwijzen hoe ook hier een juridisch vangnet kan worden geconstrueerd.

Ten slotte gaat de notitie in op de vraag of verder gaande strafbaarstelling – in feite neerkomend op een verbod ook voor volwassenen van bepaald materiaal – wenselijk is. Zowel op principiële als op pragmatische gronden leidt dit tot de conclusie dat zulks niet het geval is.

Inhoudsopgave

• 1. 

  Inleiding                                                                                                6

• 2. 

  Ontwikkelingenenstand van zaken                                                 7

2.1         Technologieencommercie                                                                 7

2.2         Wetenschap                                                                                          7

2.3         Juridisch kader                                                                                     8

2.4         Classificatiemethodenen-procedures                                               9

2.5         DeEuropese context                                                                          10

• 3. 

  Knelpuntenindehuidige praktijk                                                    11

3.1         Ontbreken van een algemeen kader                                                11

3.2         Het ontbreken van voldoende deskundigheid                                12

3.3         Beperkingen in de gehanteerde leeftijdsgrenzen                           12

3.4         Gebrekkige voorlichting                                                                    13

3.5         Gebrekkige handhavingenhandhaafbaarheid                               13

• 4. 

  Doelstellingen visieop verantwoordelijkheden                            13

4.1         Doelstelling                                                                                         13

4.2         Visieopverantwoordelijkheden                                                       14

• 5. 

  Uitwerkinginbeleid                                                                          16

5.1         Preventie: afsprakenindebranches                                                16

5.2         Preventie: een Landelijk steunpunt                                                  17

5.3         Deweg naar het doel                                                                         17

5.4         Strafrechtelijke enbestuursrechtelijke aanpak                               19

5.5         Verdergaande strafbaarstelling?                                                       21

• 6. 

  Actiepunten: een samenvatting                                                       22

Bijlage1:Deaudiovisuele bedrijfstak                                                            23

Bijlage 2: Classificatie van audiovisuele producten                                      24

• 1. 

  Inleiding

Beleidsmatig wordt sinds 1977 specifiek aandacht besteed aan de bescherming van jeugdigen tegen confrontatie met voor hen ongeschikt te achten audiovisueel beeldmateriaal. In dat jaar trad de Wet op de filmvertoningen in werking, waarin deze doelstelling centraal stond. In de Omroepwet werd een bepaling opgenomen over de uitzendtijden op televisie. Voorts werden met dezelfde doelstelling in 1988 afspraken gemaakt met de georganiseerde videobranche over leeftijdsclassificatie en andere elementen van productvoorlichting; afspraken die onlangs nog zijn aangescherpt.

Veranderingen in de maatschappij als geheel en in de leefomgeving van jeugdigen, alsook de snelle, en nog steeds voortgaande ontwikkeling en verbreiding van audiovisuele media maken het wenselijk het beleid te herzien en in een bredere, meer geïntegreerde context te plaatsen. Met de toename van het aanbod van bestaande en nieuwe audiovisuele media neemt ook het aanbod van voor jeugdigen mogelijk schadelijk beeldmateriaal merkbaar toe. Dat komt vooral tot uiting in een zowel absolute als relatieve stijging van geweldsscenes in mediaproducten. Door veranderingen in de gezinsstructuur en het arbeidspatroon zijn kinderen meer dan vroeger in de situatie dat zij hiermee in aanraking kunnen komen, bijvoorbeeld via de spelcomputer of het televisietoestel op de eigen kamer. Tegelijkertijd is er een groeiende consensus onder wetenschappelijke onderzoekers dat geweld in de media potentieel schadelijk is.

De hier geschetste ontwikkelingen zijn op zichzelf voldoende reden om het beleid ter bescherming van jeugdigen kritisch te beschouwen. Dat doende stuit men tevens op een aantal knelpunten, zoals:

– de behoefte aan meer houvast en meer deskundigheid bij het beoordelen van wat wel of niet schadelijk is voor jeugdigen;

– het gebrek aan afstemming en aan consistentie bij de diverse wet- en regelgeving op dit terrein;

– knelpunten rond de handhaafbaarheid en de handhaving.

Wij constateren dat het huidige beleid als geheel niet meer goed past bij de veranderde leefsituatie van jeugdigen, de ontwikkelingen in de media en in de gedragswetenschappen. Wij zien hierin voldoende aanleiding om het bestaande beleid op dit punt op onderdelen te heroverwegen en na te gaan hoe het anders kan worden vormgegeven. Doel is een meer effectieve bescherming van jeugdigen die meer recht doet aan de veranderde technische en maatschappelijke situatie en de gewijzigde inzichten over de invloed van audiovisuele media op de opgroeiende jeugd. De nieuwe opzet dient naar onze mening betrekking te hebben op alle relevante audiovisuele media en inhoudelijk zo consistent mogelijk te zijn. Tevens moet ze uitvoerbaar en handhaafbaar zijn en passen binnen de Grondwet en Europese regelgeving.

Daarbij geldt voor ons als uitgangspunt dat alle betrokken partijen – ouders en verzorgers van kinderen, bedrijfsorganisaties en individuele omroepen en bedrijven, maatschappelijke organisaties en in laatste instantie de rijksoverheid – een eigen verantwoordelijkheid hebben op dit terrein. Die eigen verantwoordelijkheid moet echter – meer dan nu het geval is – worden waargemaakt.

Wij zijn ervan overtuigd dat door het meer betrekken van deze partijen het draagvlak voor beleid kan worden vergroot, hetgeen zal leiden tot een meer effectieve bescherming van jeugdigen.

In deze notitie komen achtereenvolgens aan de orde:

– De ontwikkelingen en stand van zaken, zowel in Nederland als in de Europese context. – De knelpunten in de huidige praktijk. – Voorstellen voor een nieuwe opzet.

• 2. 

  Ontwikkelingen en stand van zaken

2.1  Technologie en commercie

Een korte terugblik op de ontwikkelingen in de audiovisuele bedrijfstak laat zien dat deze sector sterk aan verandering onderhevig is onder invloed van voortdurende technologische vernieuwing. Deze leidde met name in de laatste vijftien jaar tot het in snel tempo op de markt komen van nieuwe media en nieuwe mediaproducten en tot veranderd kijkgedrag bij de consument.

De introductie van de videorecorder aan het begin van de jaren tachtig was een commercieel succes. In 1983 was er in 11% van de huishoudens een videorecorder aanwezig. In 1995 was dit al in 68% van alle huishoudens het geval (CBS – Statistisch Jaarboek 1995). Een geheel nieuwe branche ontstond. Aanvankelijk haalde deze videobranche haar omzet hoofdzakelijk uit de verhuur van videofilms. Inmiddels heeft de koopvideo zijn intree gedaan. In 1995 was de omzet van koopvideo’s al aanmerkelijk groter dan die van de huurvideo’s. Daarmee gepaard ging een verandering van de afzetkanalen. Slechts 8% procent van alle koopvideo’s wordt thans door videotheken verkocht. De overige verkoop komt voor rekening van winkels in huishoudelijke artikelen, warenhuizen, speelgoedzaken en andere (gegevens NVPI video).

De teruggang in de verhuur van video’s werd ongetwijfeld ook beïnvloed door de gelijktijdige veranderingen op het terrein van de televisie. Door de introductie van commerciële televisie, gekoppeld aan de invoering van kabel-TV, ontstonden niet alleen een nieuw programmaaanbod en dus een ruimere keuze voor de t.v.-kijker, maar ook nieuwe productsoorten zoals abonnee-TV, pay-per-view, video-on-demand e.a.

Een andere nieuwe audiovisuele bedrijfstak ontstond bij gelegenheid van de introductie van de personal computer in het eind van de jaren tachtig. Met de toename van het bezit hiervan per huishouden van 21% in 1990 naar 34% in 1994 (CBS – Statistisch Jaarboek 1995) steeg ook de verkoop van computerspelletjes (multimedia).

De innovatie gaat ondertussen in hoog tempo door. Genoemd kunnen worden de geplande introductie (eind 1996) van de Digital Versatile Disc (per schijf tot 30 maal meer capaciteit dan de CD), kleinschalige toepassingen van virtual-reality, audiovisuele mogelijkheden met behulp van Internet, etc.

2.2  Wetenschap

¹ Zie onder meer het rapport «Media en Geweld» van Prof. J. Groebel en Drs. L. Smit, dat op 15 januari 1997 aan de Kamer is toegezonden.

Vooral in de laatste jaren zijn er uitgebreide onderzoeken verricht naar de relatie tussen geweld in de media en gewelddadig gedrag in de maatschappij¹. Overziet men alle research, dan is het mogelijk een patroon te onderkennen dat aantoont dat er een dergelijke relatie bestaat. Dat wil niet zeggen dat er een direct causaal verband is aangetoond, maar wel dat geweld in de media kan bijdragen tot het opwekken of versterken van een negatieve ontwikkeling bij kinderen die reeds in een ongunstige ontwikkelingssituatie verkeren. Dat geldt niet het minste voor situaties waar kinderen in een omgeving verkeren, waar geweld wordt geaccepteerd. Een Amerikaans onderzoek uit 1987, waarbij meer dan duizend onderzoeksprojecten werden geanalyseerd en dat meer dan honderdduizend personen betrof, leidde tot de conclusie dat zogenaamde antisociale televisieprogramma’s leiden tot meer antisociaal gedrag en vice versa.

In Zweden is onlangs een longitudinale studie afgesloten waarin enkele duizenden kinderen en adolescenten gedurende twintig jaar werden gevolgd. Een deelproject hield zich bezig met geweld op televisie in relatie tot kinderen en adolescenten. Een conclusie was dat er een relatie bestond tussen overvloedige consumptie van televisieprogramma’s met gewelddadige beelden op jonge leeftijd (4–8 jaar) en agressiviteit, onrustig gedrag en gebrek aan concentratievermogen later op school.

Op de lange duur kunnen mensen die zich sterk aangetrokken voelen tot visueel geweld op televisie, videofilm en/of computerspellen zelf blijk geven van vooringenomen en soms antisociale gedachten en meningen, die kunnen leiden tot agressief gedrag. Dergelijke mediaproducten kunnen ook het effect hebben dat de kijker waargenomen gewelddadig gedrag zal imiteren in zijn eigen gedrag. Hoewel slechts een beperkte groep zover komt, kunnen toenemende geweldservaringen in de media bij veel anderen leiden tot een grotere onverschilligheid tegenover gewelddadigheid. Aangezien de kijker geweld in de media niet kan veranderen, noch er direct op reageren, kan hij of zij een emotioneel passieve afstandelijkheid ontwikkelen ten aanzien van werkelijke ervaringen.

2.3 Juridisch kader

In de Nederlandse situatie is er op het terrein van wet- en regelgeving inzake bescherming van jeugdigen tegen schadelijke audiovisuele producten een grote variatie. Op deze plaats wordt volstaan met een korte kenschets.

Artikel 7, derde lid, Grondwetbetreft de vrijheid van meningsuiting door andere middelen dan de drukpers en radio en televisie. Het derde lid van artikel 7 Grondwet vormt derhalve het kader waarbinnen de wet- en regelgeving inzake de classificatie van film, video en nieuwe audiovisuele middelen dient te passen. De eerste volzin van deze bepaling verbiedt elke vorm van preventief toezicht op de inhoud door de overheid, behoudens ieders verantwoordelijkheid voor de wet. De tweede volzin staat een bij wet geregeld preventief toezicht toe op de inhoud ter bescherming van de goede zeden¹ ten aanzien van vertoningen die toegankelijk zijn voor jeugdige personen jonger dan 16 jaar. In het kader van deze nota betekent dit dat de overheid wel ten aanzien van filmvertoningen voor jeugdigen een classificatiesysteem mag opleggen, maar niet ten aanzien van de andere audiovisuele middelen.

In de Wet op de filmvertoningen (WOF)van 1977 is een classificatiesysteem nader uitgewerkt. Deze wet verbiedt de bioscoopexploitant de vertoning van films aan jeugdigen beneden twaalf, respectievelijk zestien jaar, als deze niet voor vertoning aan jeugdigen van die leeftijd zijn toegelaten. De vastgestelde leeftijdsgrenzen (16 jaar en ouder, 12 jaar en ouder, alle leeftijden) moeten in de aankondigingen en bij de ingang duidelijk worden aangegeven. De wet stelt sancties op overtreding van de wettelijke voorschriften. Voorts regelt de wet de wijze van leeftijdsclassificatie van films door een specifiek lichaam, de Nederlandse filmkeuring. Aanbieding van films voor keuring is niet verplicht, maar niet-gekeurde films mogen niet worden vertoond aan jeugdigen beneden de leeftijdsgrens van 16 jaar.

¹ Onder de bescherming van de goede zeden wordt ook begrepen de bescherming tegen sadistische vertoningen en vertoningen van oorlogsgeweld (Kamerstukken II 1975/76, 13 872, no. 3 blz. 36).

De Mediawetconfirmeert zich aan de Wet op de filmvertoningen als het gaat om de doorwerking van de classificatie van bioscoopfilms door de Nederlandse filmkeuring. Als door de filmkeuring geclassificeerde films worden uitgezonden op televisie, worden de leeftijdsgrenzen van 12 en 16 jaar vertaald in verplichte uitzendtijden na 20.00 uur respectievelijk 21.00 uur. Voor niet-gekeurde films en andere programma’s moeten de omroepen zelf beoordelen wat niet geschikt is voor jeugdigen en het tijdstip van uitzending daarop afstemmen. De omroep dient deze beoordeling en eventuele keuringsresultaten voor de uitzending mee te delen. Bij abonneetelevisie geldt de verplichting om bij uitzending van gekeurde films van de ongeschiktheid voor jeugdigen mededeling te doen. Voor niet-gekeurde films en andere programma’s geldt de eigen verantwoordelijkheid van de omroep. Het Commissariaat voor de Media is belast met het toezicht op de naleving van de Mediawet en derhalve ook op de uitoefening van die eigen verantwoordelijkheid. Flagrante verwaarlozing kan leiden tot sancties, maar uitsluitend achteraf.

Het Reglement en bijbehorendeConvenant Videovoorlichtingvan 6 mei 1996 zijn van geheel andere aard. Het reglement is een overeenkomst tussen drie organisaties uit de branche met afspraken over de classificatie, de distributie, de voorlichting, de te hanteren sancties en andere zaken inzake de verhuur en verkoop van videobanden en computerspellen. Dit nieuwe reglement wordt bekrachtigd en erkend in een apart Convenant (voorheen Gentlemen’s agreement) tussen de branche en het ministerie van VWS. Toezicht op de handhaving van het reglement wordt uitgeoefend door een Raad van Toezicht uit de branche.

Het Wetboek van Strafrechtkent sinds 1985 een nieuw artikel 240a, dat luidt: «Met gevangenisstraf van ten hoogste twee maanden of geldboete van de tweede categorie wordt gestraft hij die een afbeelding of voorwerp, waarvan de vertoning schadelijk is te achten voor personen beneden de leeftijd van zestien jaar, verstrekt, aanbiedt of vertoont aan een minderjarige van wie hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden, dat deze jonger is dan zestien jaar.» Dit strafrechtsartikel biedt in beperkte mate de mogelijkheid tot repressief ingrijpen indien sprake is van schadelijkheid voor jeugdigen.

2.4 Classificatiemethoden en -procedures

Voor zover mediaproducten worden voorzien van een classificatie, geschiedt dit meestal door benoeming van het genre waartoe het product behoort (bijv. humor, horror of seks) en door de aanduiding van schadelijkheid of ongeschiktheid voor bepaalde leeftijdsgroepen. De meest gebruikte leeftijdsgrenzen in Nederland zijn die van «AL» («alle leeftijden»), «12 jaar en ouder» en «16 jaar en ouder». In een enkel geval wordt ook nog wel eens de leeftijdscategorie «18 jaar en ouder» gebruikt.

Er zijn echter grote verschillen in de manier waarop tot dit oordeel wordt gekomen en in de daarvoor gebruikte procedure.

De Nederlandse Filmkeuring classificeert voor vertoning in de bioscoop elke aangeboden film of trailer op schadelijkheid met behulp van een commissie van vijf leden. Deze worden per zitting geselecteerd uit de in totaal veertig leden; personen van verschillende leeftijd, sekse, regio en levensbeschouwelijke en maatschappelijke stroming. Een herkeuring kan worden aangevraagd door minimaal twee personen van de desbetreffende commissie (interne herkeuring) of door de verhuurder van een ter keuring aangeboden film (externe herkeuring).

In 1995 werden in totaal 116 hoofdfilms en 100 voorfilms en/of trailers ter classificatie aangeboden.

Classificatie van videofilmsgeschiedt primair door de importeur/ producent zelf door middel van een daartoe formeel aangewezen deskundig te achten medewerker. Deze classificeert aan de hand van een scoreformulier bevattende leeftijdsaanduidingen en toetsingscriteria (porno, drugs, brutaliserend geweld, angstaanjagende scènes, open criterium). Ter controle wordt het ingevulde formulier minimaal 6 weken voor release aan de Raad van Toezicht Videovoorlichting aangeboden, zodat deze zo nodig tijdig stappen kan zetten.

In 1995 werden in totaal 408 hoofdfilms geclassificeerd; voorfilms en/of trailers worden niet apart geclassificeerd maar krijgen dezelfde beoordeling als de hoofdfilm.

De praktijk ten aanzien van televisieprogramma’sis zeer divers. Een groot aantal omroeporganisaties kiest zeer bewust voor een aankoop- en programmeringsbeleid dat uitgaat van strenge normen ten aanzien van het vertonen van gewelddadige beelden, in het bijzonder in jeugdprogramma’s en ook in het algemeen vóór 21.00 uur. Bij sommige commerciële kanalen speelt juist de aantrekkingskracht van programmaonderdelen met veel geweld een belangrijke rol in de programmeringsstrategie. Voor zover bekend vindt echter in beide beschreven gevallen nauwelijks toetsing van individuele programma’s plaats op een wijze waarbij systematisch de schadelijkheid voor jeugdigen van het programma-onderdeel wordt bepaald, zoals dat door de Nederlandse filmkeuring en volgens het Reglement Videovoorlichting geschiedt.

De classificatie en daaraan gekoppelde distributie van multimedia-productenstaat, voor zover daarvan al sprake is, nog in de kinderschoenen. In de praktijk worden CD-I’s en CD-Rom’s dan ook zelden van een leeftijdsaanduiding voorzien. Positieve uitzondering hierop vormen de spelletjes die verkocht worden door de video-detaillisten aangesloten bij de Nederlandse Video Detaillisten Organisatie (NVDO). Op grond van het Reglement Videovoorlichting worden in principe alle in bij de NVDO aangesloten videotheken verkochte spelletjes momenteel geclassificeerd en voorzien van leeftijdsstickers.

Van de wijze waarop bescherming van jeugdigen plaatsvindt ten aanzien van de overige audiovisuele media dient hier vermeld te worden dat het gebruik van virtual-realitytoepassingen in speelautomaten-arcades vaak gekoppeld is aan de leeftijdsgrens van 16 jaar en ouder.

Vooralsnog ligt het accent bij het gebruik van Internet, o.a. in verband met de beschikbare capaciteit, in mindere mate op het doorgeven van audiovisuele producten.

Desondanks stelt Internet aan alle betrokkenen eisen in termen van de beheersbaarheid van ongewenste producten die vergelijkbaar zijn met die van de andere audiovisuele branches. Ook hier is sprake van door de branche zelf getroffen preventieve maatregelen.

Bij dit laatste dient hoofdzakelijk gedacht te worden aan de providers (zij geven gebruikers toegang tot het Internet) die daartoe o.a. een meldpunt kinderporno hebben ingericht.

2.5 De Europese context

De Europese Unie

De introductie van satelliettelevisie in de tachtiger jaren heeft geleid tot een Europese aanpak van grensoverschrijdende media. Daarbij kwam ook de bescherming van jeugdigen en de handhaving van de goede zeden aan de orde. In 1989 kwam de Richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen «Televisie zonder grenzen» tot stand. Artikel 22 van deze richtlijn regelt de bescherming van jeugdigen in het bijzonder tegen programma’s die de lichamelijke, geestelijke of zedelijke ontwikkeling ernstig zouden kunnen aantasten, in het bijzonder programma’s met pornografische scènes of met nodeloos geweld.

De bepalingen van de Mediawet en het Wetboek van Strafrecht ter bescherming van jeugdigen vormen de Nederlandse implementatie van deze richtlijn. Nieuwe inzichten over de schadelijkheid voor jeugdigen van geweld in de media en ontwikkelingen in de VS, met name de ontwikkeling van de V-chip en de verplichting tot classificatie van programma’s door de omroepen, spelen thans een belangrijke rol bij de herziening van de Europese richtlijn uit 1989. Vanuit het Europese Parlement zijn vergaande voorstellen gedaan voor nieuwe regelgeving. In juli van dit jaar heeft de Commissie het gemeenschappelijk standpunt van de Raad van ministers van de Europese Unie aan het Europese Parlement meegedeeld. Voorgesteld wordt de oude tekst aan te scherpen en daaraan toe te voegen dat indien dergelijke programma’s ongecodeerd worden uitgezonden, zij worden voorafgegaan door een akoestische waarschuwing of dat zij gedurende de gehele uitzending herkenbaar zijn aan een visueel symbool. Verder behelst het voorstel de bepaling dat de commissie in samenwerking met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten een onderzoek instelt naar de mogelijke voor- en nadelen van verdere maatregelen om ouders en verzorgers meer controle te geven over de programma’s waar minderjarigen naar kunnen kijken. In de overwegingen van het voorstel is aangegeven dat het voorstel niet per se maatregelen vereist die voorafgaande controle van televisieuitzendingen inhouden. Van de zijde van de Nederlandse regering is nadrukkelijk gesteld dat implementatie van de voorgestelde bepalingen bij uitstek door middel van zelfregulering door omroeporganisaties zou moeten kunnen plaatsvinden. Naar verwachting zal de herziene richtlijn in verder overleg met het Europese parlement medio 1997 tot stand komen. Implementatie op nationaal vlak dient dan voor 1 januari 1999 plaats te vinden.

In het kader van de zich uitbreidende informatiemaatschappij bestaat binnen de Europese Unie veel aandacht voor de maatschappelijke gevolgen van de introductie van nieuwe media. De Europese Commissie heeft op 16 oktober 1996 een Groenboek uitgebracht over de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid. Een belangrijk punt van aandacht daarin is hoe bij naar hun aard grensoverschrijdende media zoals Internet gekomen kan worden tot een goede internationale afstemming van het weren van verboden uitingen – bijvoorbeeld kinderporno en racistische propaganda – en van de bescherming van jeugdigen tegen onverhoedse confrontatie met materiaal dat hun geestelijke of lichamelijke gezondheid ernstig kan schaden. Zelfregulering door aanbieders en distributeurs zal een belangrijk element dienen te vormen in de aanpak van deze problematiek.

De Raad van Europa

In het kader van de Raad van Europa wordt thans gewerkt aan een Aanbeveling inzake de uitbeelding van geweld in de elektronische media. Daarbij zijn onder andere de Europese organisaties van publieke en commerciële omroepen (EBU en ACT) nauw betrokken. De EBU heeft voor zijn leden reeds richtlijnen voor programma’s in verband met de uitbeelding van geweld opgesteld.

• 3. 

  Knelpunten in de huidige praktijk

De meest in het oog springende knelpunten die zich in de praktijk voordoen bij de uitvoering van de bestaande wet- en regelgeving zijn de volgende.

3.1 Ontbreken van een algemeen kader

Een bepaald mediaproduct vindt tegenwoordig zijn weg naar de consument langs meerdere wegen. Dezelfde film wordt eerst in de bioscoop vertoond, vervolgens als video op de markt verhuurd en later ook verkocht, daarna uitgezonden op een abonneekanaal en vervolgens op een open kanaal en later nog in een uitgebreide versie als televisieserie vertoond. Tijdens deze cyclus komt in toenemende mate daarnaast ook verspreiding via het Internet voor. Voor alle «vensters» voor zo’n product gelden verschillende systemen van classificatie. Hierdoor ontstaan veel doublures en mogelijk verwarring bij het publiek wanneer de geschiktheid in verschillende stadia anders wordt beoordeeld. Daar komt nog bij dat de normen die bij televisie worden gehanteerd, in het algemeen niet kenbaar worden gemaakt.

In de afgelopen jaren is, volgend op de ontwikkeling van nieuwe media, een gedifferentieerd geheel van leeftijdsclassificatie ontstaan. Dit heeft geleid tot een gebrek aan harmonisatie tussen de afzonderlijke branches. Het ontbreekt aan algemeen geldende uitgangspunten c.q. voorwaarden waarvan niet alleen bestaande maar ook nieuwe media gebruik kunnen maken dan wel waaraan zij moeten voldoen indien het gaat om leeftijdsclassificatie met het oog op bescherming van jeugd. Aangezien de ontwikkeling van nieuwe media en mediaproducten zich naar verwachting de komende jaren in versneld tempo zal voortzetten, zal het ontbreken van dergelijke algemene uitgangspunten zich sterker doen gevoelen.

3.2  Het ontbreken van voldoende deskundigheid

De toename van de mate en hoeveelheid audiovisueel geweld waarmee jeugdigen tegenwoordig worden geconfronteerd, heeft bij diverse producenten van mediaproducten de vraag doen ontstaan naar kennis en deskundigheid, nodig bij de beoordeling van de mate van schadelijkheid van audiovisuele producten voor jeugdigen.

Opvallend is in dit verband het recente verzoek van een aantal tv-omroepen aan het Commissariaat voor de Media en de Nederlandse Filmkeuring om deskundige ondersteuning bij de classificatie van hoofdfilms en trailers. Ook binnen de videobranche leeft momenteel die behoefte aan kennis en deskundigheid. De Raad van Toezicht Videovoorlichting heeft daarom het plan opgevat om een verdere professionalisering op dit terrein te bewerkstelligen.

3.3  Beperkingen in de gehanteerde leeftijdsgrenzen

De vraag doet zich voor of de momenteel door alle branches gelijkelijk gehanteerde leeftijdscategorieën (AL, 12 en 16 jaar en ouder) een adequate bescherming bieden aan jeugdigen. Met name doet zich de vraag voor of de categorie AL voldoende is. Het onafhankelijke Nederlands Instituut van Psychologen (NIP) suggereert dat het wenselijk zou zijn om een extra leeftijdscategorie van 6 of 7 jaar toe te voegen. Een leeftijdscategorie die overigens ook in de meeste andere Europese landen wordt gehanteerd.

In een aantal Angelsaksische landen hanteert men de vergelijkbare categorie PG (parental guidance). Films van deze categorie zijn toegankelijk voor jeugdigen mits zij door een ouder/verzorger begeleid worden.

Ook kan de vraag worden gesteld of de aan leeftijdsgrenzen gekoppelde tijdstippen waarop tv-omroepen hun programma’s uitzenden – na 20.00 uur voor programma’s voor 12 jaar en ouder en na 21.00 uur voor programma’s van 16 jaar en ouder – voldoen aan de eisen van deze tijd. Met name doet zich de vraag voor of het tijdstip van 21.00 uur nog wel realistisch is, gezien het latere tijdstip waarop jeugdigen «tegenwoordig» naar bed gaan. Een leeftijdsgrens van 22.00 uur (vgl. de BBC) voor 16 jaar en ouder is wellicht effectiever.

3.4  Gebrekkige voorlichting

In nagenoeg alle branches komt het voor dat noch het geadverteerde product noch de reclame ervoor geschikt is voor degenen die er mee geconfronteerd worden. Een duidelijk voorbeeld zijn bepaalde inlays voor pornovideo’s. Maar ook kan worden gedacht aan een vooraankondiging van een omroep om b.v. 19.00 uur van een film, geclassificeerd voor 16 jaar en ouder, die na 21.00 uur wordt uitgezonden. Slechts zelden wordt daarbij mededeling gedaan van de ongeschiktheid voor jeugdigen. Voorts komt het voor dat voorfilms (zogenaamde trailers) voor een video of bioscoopfilm die geclassificeerd is op 16 jaar en ouder, worden gekoppeld aan een hoofdfilm, geclassificeerd voor en dus beschikbaar voor de categorie van 12 jaar en ouder. Verwarrend in dit verband is verder dat de Nederlandse filmkeuring aangeboden trailers apart keurt en niet standaard de classificatie van de hoofdfilm meegeeft, zoals tegenwoordig wel in de videobranche gebeurt.

3.5  Gebrekkige handhaving en handhaafbaarheid

De handhaafbaarheid – en bijgevolg ook de handhaving – van alle classificatiesystemen is gebrekkig. Zo is sinds de instelling van de Wet op de filmvertoningen in 1977 nog nooit een bioscoophouder door het OM vervolgd voor overtreding van deze wet ofschoon alle betrokkenen het er over eens zijn dat de wet wordt overtreden. Ook met het in 1988 gesloten convenant Videovoorlichting werd de hand gelicht. Het recentelijk gesloten nieuwe Convenant zal naar verwachting beter kunnen worden gehandhaafd door het verbeterde toezicht en sancties. Een aantal distributeurs en detaillisten van video’s valt echter niet onder de werking van het nieuwe Convenant. Naast videotheken die geen lid zijn van de NVDO (circa 150 van de 900) betreft het hier in hoofdzaak warenhuizen, boekhandels e.a.

Ook bij de handhaving van de Mediawet speelt een aantal problemen. Sommige speelfilms worden door distributeurs niet aangeboden aan de Nederlandse filmkeuring maar krijgen in de bioscoop automatisch het predikaat 16 jaar en ouder. In de Mediawet geldt voor deze films de eigen verantwoordelijkheid van de omroep die deze film de leeftijdscategorie 12 jaar en ouder kan geven en vervolgens om 20.30 uur uitzenden. Voor films met een vergelijkbare inhoud die echter geen bioscooproulement hebben gehad kan hetzelfde gebeuren. Omroepen zijn niet verplicht om hun beoordeling van mogelijke ongeschiktheid te documenteren. Zoals eerder vermeld bestaat er ook geen breed aanvaarde methode om televisieprogramma’s te beoordelen op hun schadelijke effecten voor jeugdigen.

De handhavingspraktijk van het Commissariaat voor de Media wordt zodoende beperkt tot de formele aanknopingspunten die de Mediawet biedt.

Bij de ontwikkeling van een nieuw systeem zal een oplossing moeten worden gevonden voor de hier geconstateerde knelpunten.

• 4. 

  Doelstelling en visie op verantwoordelijkheden

4.1 Doelstelling

Gezien de geconstateerde knelpunten in de huidige praktijk is een andere opzet inzake de bescherming van jeugdigen tegen schadelijke audiovisuele producten noodzakelijk. Deze notitie bevat een voorstel voor een dergelijke opzet.

Met dit voorstel wordt gestreefd naar

– betere bescherming van jeugdigen door kwalitatief betere normen, een meer deskundige toepassing van normen en consistente en gedegen voorlichting;

– verbeterde handhaafbaarheid en handhaving dat wil zeggen voldoende daadwerkelijke handhaving incl. sancties;

– harmonisatie, i.c. geen wezenlijke verschillen tussen de branches in termen van classificatie, voorlichting en uitvoering;

– een opzet die toepasbaar is op nieuwe ontwikkelingen in media-land;

– een sluitend systeem dat in overeenstemming is met de Grondwet en met internationaal aangegane verplichtingen.

4.2 Visie op verantwoordelijkheden

Effectieve bescherming van jeugdigen tegen schadelijke audiovisuele producten is alleen dan mogelijk indien alle verantwoordelijke partijen het belang ervan inzien en bereid zijn er een constructieve bijdrage aan te leveren. Voor beleid ter zake is een maatschappelijk draagvlak nodig. Wij zijn van oordeel dat in de laatste jaren dat draagvlak groter is geworden. Er wordt meer en ook meer genuanceerd over gesproken en bij de omroepen en de mediabranche is er meer dan voorheen aandacht voor dit aspect van het media-aanbod. Gewezen werd reeds op de ontwikkelingen in de videobranche en de grotere aandacht bij omroepen voor de classificatie van programma’s. In de hier gepresenteerde nieuwe opzet trachten wij zo veel mogelijk in te spelen op deze ontwikkeling, omdat dan alleen de kans op succes aanwezig is.

Uitgangspunt voor deze nieuwe opzet vormt de eigen verantwoordelijkheid van diverse betrokkenen bij de bescherming van jeugdigen tegen schadelijke audiovisuele producten.

Dit vereist een heldere visie op de te onderscheiden verantwoordelijkheden.

De ouders en andere opvoeders

¹ Zie het rapport «Blokkeringstechnieken tegen geweld via de audiovisuele media» van N. J. Baas, WODC/Ministerie van Justitie 1996.

Aan de opvoeding tot kritische kijkers en gebruikers van mediapro-ducten leveren ouders een belangrijke bijdrage. Zij beperken zich daarbij niet tot het weren van producten die schade kunnen aanrichten maar dragen ook hun eigen normen en waarden over. Het zijn op de eerste plaats de ouders die verantwoordelijk zijn voor wat hun kinderen onder ogen krijgen. Om die verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken, kunnen ouders soms een steuntje in de rug gebruiken. Daarbij moet gedacht worden aan het beschikbaar stellen van adequate informatie over het product.

De media spelen zelf een rol in het voortdurende bewustwordingsproces bij ouders. Nieuwsrubrieken en praatprogramma’s besteden er aandacht aan. Kranten en andere informatieve bladen schrijven erover. Organisaties als de Stichting Jeugdinformatie Nederland (project Kinderkast) en Cinekid richten zich ook op de ouders door middel van publiciteit en ouderavonden op basisscholen.

In de videobranche is recent een voorlichtingscampagne gestart waarin ouders – o.a. door middel van posters en een brochure – bewust worden gemaakt dat niet elke video voor kinderen geschikt is.

Opdat ouders kunnen voorkomen dat hun kinderen in hun afwezigheid te veel naar de televisie kijken of naar niet voor hen geschikte programma’s, heeft de elektronische industrie een aantal blokkeringstechnieken ontwikkeld die het gebruik van televisie, videorecorder of computer geheel of gedeeltelijk kunnen verhinderen¹. De bekendste van deze technieken is momenteel de in Canada ontwikkelde violence-chip. Canadese televisiemaatschappijen zijn verplicht hun programma’s van een code te voorzien die op het gebruik van deze V-chip is afgestemd. Ook de Amerikaanse fabrikanten van televisietoestellen zijn verplicht om m.i.v. 1998 alle nieuwe toestellen van een V-chip te voorzien. Het Europese parlement is voorstander van een V-chip in de E.U. De Europese Commissie en de Europese ministers voor Mediazaken stellen echter voor eerst onderzoek naar invoering van een V-chip te verrichten. De Nederlandse regering meent dat er onvoldoende redenen zijn om deze als verplichting gekoppeld aan een uniforme classificatie, in te voeren. Wel acht zij nader onderzoek gewenst, met name om de vereiste standaardisatie te bereiken waardoor deze techniek voor ouders die dat wensen, daadwerkelijk ter beschikking kan komen.

Uit informatie van een aantal producenten van tv-toestellen en videorecorders in Nederland blijkt dat een groot deel van het totale aantal hier verkochte tv-toestellen al met een blokkeringsmogelijkheid in de vorm van het kinderslot is uitgerust.

De laatste tijd is de overtuiging dat onderwijs en jeugdwerk een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de media-educatie, sterk gegroeid. Bij de vernieuwing van het onderwijs dient dit onderdeel meer aandacht te krijgen in het curriculum¹. Daarbij kan men gebruik maken van een aantal schriftelijke en audiovisuele programma’s waarvan de belangrijkste zijn het tv-programma van de Nederlandse Onderwijs Televisie «Anders TV kijken» en het video programma «Kritisch TV kijken». Het programma van de NOT wordt het komende jaar in een geheel herziene versie uitgebracht, gekoppeld aan een uitgebreide voorlichtingscampagne gericht op o.a. scholen en buurthuizen. Andere projecten in de school rond thema’s als «geweld in en om de school» en «pesten» bieden aanknopingspunten om de uitbeelding van geweld in diverse media ter sprake te brengen.

De aanbieders van audiovisuele producten

Mediabedrijven bepalen zelf de inhoud en vorm van hun producten. Dat brengt mee dat zij aanspreekbaar zijn op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid voor de effecten van die producten. Bezinning op de aard en hoeveelheid van producten die geweld en andere discutabele handelingen uitbeelden behoort deel uit te maken van hun normale praktijk. Het gaat er dan om wat er wel en niet zou moeten worden aangeboden vanuit de optiek van bijvoorbeeld opvoeding, criminaliteitspreventie of hulpverlening. Het is ook de verantwoordelijkheid van de producenten om aan hun klanten precieze en betrouwbare informatie te verschaffen over wat er te zien is.

Branche-organisaties kunnen hierbij een belangrijke rol spelen. Daar kunnen andere maatschappelijke organisaties ook terecht met hun visie.

Behalve bij producenten ligt een belangrijke taak bij hen die verantwoordelijk zijn voor de programmering en het assortiment in de handel. Zij kunnen een grote invloed uitoefenen op de productie van materialen die jeugdigen stimuleren op een verantwoorde manier met geweld om te gaan. Het Nederlands Instituut van Psychologen heeft er onlangs op gewezen dat de productie van goede kinderprogramma’s en -films minstens zo belangrijk is als het weren van schadelijke producten. De hier boven genoemde en door de overheid gesubsidieerde instellingen Cinekid en Kinderkast zetten zich juist daarvoor in.

¹ In het Advies Media-educatie (december 1996) heeft de Raad voor Cultuur aangegeven hoe media-educatie een integraal onderdeel van het curriculum van het basis-en voortgezet onderwijs dient te worden. Daardoor kan het onderwijs ertoe bijdragen dat kinderen zich ontwikkelen tot kritische mediagebruikers.

De overheid

De overheid heeft een verantwoordelijkheid zowel op het terrein van de preventie, i.c. het voorkomen dat jeugdigen in aanraking komen met schadelijke audiovisuele producten, als op het terrein van vervolging en bestraffing. Deze verantwoordelijkheid is nogmaals bevestigd door ratificatie van het VN-verdrag voor de Rechten van het Kind.

Het voorkomen dat jeugdigen schade ondervinden door confrontatie met voor hen ongeschikt audiovisueel materiaal is primair de verantwoordelijkheid van ouders en van aanbieders van audiovisuele producten. De overheid heeft op dit terrein allereerst een voorwaardenscheppende en faciliterende rol en dient zich toe te leggen op het bevorderen dat anderen hun verantwoordelijkheid omzetten in concrete inspanningen. De overheid zal zich op het terrein van de preventie vooral manifesteren in de rol van inspirator en stimulator.

De overheid heeft verder een eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het strafrecht. Het strafrecht dient de functie van juridisch sluitstuk te vervullen in een systeem voor de bescherming van jeugdigen, waaraan alle verantwoordelijke partijen daadwerkelijk een rol vervullen.

• 5. 

  Uitwerking in beleid

5.1 Preventie: afspraken in de branches

Classificatie van mediaproducten is het belangrijkste instrument ter bescherming van jeugdigen tegen schadelijke producten. Ze vormt een onderdeel van de zojuist beschreven eigen verantwoordelijkheid van aanbieders van mediaproducten. De overheid acht een zwaarder accent op deze verantwoordelijkheid van aanbieders noodzakelijk vanuit haar bovenomschreven visie op verantwoordelijkheden en haar wens het systeem beter handhaafbaar te maken door het creëren van een groter draagvlak voor de uitvoering.

Om tot een invulling te komen van deze verantwoordelijkheid kunnen branche-organisaties een belangrijke rol vervullen.

De overheid stuurt erop aan dat de branche-organisaties zelf afspraken maken over de classificatie van mediaproducten alsmede over de consequenties die aan een bepaalde classificatie zullen worden verbonden. Partijen verbinden zich op basis van vrijwilligheid aan de gemaakte afspraken.

In deze opzet is dus elke branche verantwoordelijk voor

– classificatie van haar producten;

– voorlichting over de toegepaste normen en criteria en alle overige productinformatie (d.m.v. stickers, in-lays e.d.);

– distributie/uitzending overeenkomstig de toegepaste classificatie (bijv. uitzending op afgesproken tijden)

– controle en handhaving van het afsprakensysteem binnen de branche

– klachtenlijn voor het publiek

De consequenties van een classificatie kunnen ook een absoluut verbod op verkoop, vertoning of uitzending van een product inhouden, eventueel gesanctioneerd door een boetestelsel. Partijen kunnen aan een dergelijke uitkomst gebonden worden op grond van reglementsafspraken.

De videobranche heeft voor zichzelf een privaatrechtelijk reglement opgezet dat de volgende onderdelen bevat:

– de rechten en plichten van de betrokken bedrijven en organisaties ten aanzien van leeftijdsclassificatie;

– de normen en criteria voor de leeftijdsclassificatie;

– de wijze waarop de resultaten van classificatie binnen en tussen de branches worden gebruikt c.q. worden overgenomen (i.v.m. harmonisatie);

– de te hanteren leeftijdsgrenzen en/of uitzendtijden;

– de wijze van toezicht en de (privaatrechtelijke) sancties op niet-naleving van afspraken.

Dit zou als voorbeeld kunnen dienen voor andere branches.

5.2  Preventie: een Landelijk Steunpunt

Gezien het gebrek aan harmonisatie tussen de verschillende bestaande systemen van leeftijdsclassificatie alsmede vanuit het oogmerk van een betere bescherming door kwalitatief betere leeftijdsclassificatie is voor de gehele bedrijfstak de ontwikkeling en onderhoud van classificatienormen, -criteria en leeftijdsgrenzen, deskundigheidsbevordering en voorlichting over (toepassing van) classificatiemethoden, productinformatie e.d. gewenst. Met het oog op het belang van harmonisatie en efficiëntie is het aan te bevelen dat een onafhankelijke privaatrechtelijke instelling namens de gehele bedrijfstak zich belast met deze taken. Deze instelling kan als een landelijk steunpunt fungeren dat de producenten en aanbieders van audiovisuele mediaproducten op een deskundige en onafhankelijke wijze met raad en daad terzijde kan staan. Tevens zou deze instelling als taak op zich kunnen nemen het volgen en jaarlijks evalueren van uitvoering van de gemaakte afspraken per branche en het doen van aanbevelingen voor verbetering.

Bevorderd moet worden dat de branches gezamenlijk hun verantwoordelijkheid nemen en een dergelijke instelling tot stand brengen. Gezien het belang dat de samenleving heeft bij harmonisatie en kwaliteitsverbetering van de classificatie zou facilitering kunnen plaatsvinden door de desbetreffende instelling voor de genoemde functies te subsidiëren.

Vergelijkbare systemen met een accent op de eigen verantwoordelijkheid van de branches in combinatie met een door de bedrijfstak beheerd instituut zijn terug te vinden in Duitsland (FSF) en het Verenigd Koninkrijk (BBFC), zij het dat daar de classificatie niet door de afzonderlijke branches plaatsvindt maar dat deze taak ook bij een (privaatrechtelijk) instituut is ondergebracht.

Uiteraard dient de instelling te beschikken over expertise op het terrein van normen, criteria, classificatiemethoden en voorlichting. De voornaamste kennisbron inzake audiovisuele schadelijkheid wordt gevormd door de vele universiteiten in binnen- en buitenland die zich de afgelopen decennia met dit onderwerp hebben beziggehouden. Daarbij geldt evenwel dat er weliswaar veel relevante wetenschappelijke kennis beschikbaar is maar dat het vooralsnog moeilijk is de verworven inzichten te vertalen naar concrete normen en criteria die praktisch te hanteren zijn bij de classificatie van producten. Dit is volgens deskundigen op dit terrein wel mogelijk maar zal enige tijd vergen.

De hierboven geschetste opzet biedt geen plaats voor een zelfstandig overheidsorgaan als de Nederlandse filmkeuring, dat films voor openbare vertoningen classificeert op basis van de Wet van de filmvertoningen. Het zal daarbij immers de eigen verantwoordelijkheid van de filmbranche zijn haar producten te classificeren en de afspraken daarover in een reglement vast te leggen. De Wet op de filmvertoningen zal vervallen zodra het nieuwe systeem functioneert.

5.3  De weg naar het doel

De overheid zal met de verschillende branches overleg voeren over de totstandkoming van de hierboven geschetste reglementen en landelijk steunpunt. Hiernavolgend wordt aangegeven wat de inzet zal zijn in het overleg met de diverse branche-organisaties.

Film en video

In het overleg met de in de Raad van Toezicht vertegenwoordigde organisaties (NVPI, NFC, NVDO en NVGD) zal de mogelijkheid worden besproken om de afspraken in het recent afgesloten Convenant Videovoorlichting, dat betrekking heeft op videofilm en multimedia (computerspellen) te verbreden, zodat ook de bioscoopfilm daarbij wordt betrokken. Dit ligt ook daarom voor de hand omdat de Nederlandse Federatie voor de Cinematografie ook thans reeds in de Raad van Toezicht Videovoorlichting is vertegenwoordigd en omdat de importeurs/distributeurs van bioscoopfilms en die van videofilms grosso modo identiek zijn. Ook de totstandkoming van het landelijke steunpunt zal in dit overleg aan de orde moeten komen.

De Raad van Toezicht Videovoorlichting heeft onlangs overigens reeds het initiatief genomen om een model te ontwikkelen voor een systeem van zelfregulering voor geweldsbeelden etc in de audiovisuele sector. Hij bepleit een gezamenlijk model van aanpak met het oog op harmonisatie van normen en criteria. Dit model bevat behalve een voorstel voor classificatie (normen en leeftijdsgrenzen) ook de oprichting van een gemeenschappelijk begeleidend instituut met drie geledingen, t.w. een bestuursverantwoordelijke Raad van Toezicht, een uitvoerend bureau en toetsingscommissies voor classificatie (second opinion). In het overleg met de Raad van Toezicht Videovoorlichting zal uiteraard op dit initiatief worden aangesloten.

Televisie

De Europese richtlijn voor grensoverschrijdende televisie schept het kader voor de bescherming van jeugdigen. De Staatssecretaris van OCenW is in overleg met de NOS en de VESTRA (commerciële omroepen) over een stelsel van zelfregulering op het terrein van de televisie dat leidt tot implementatie van de afspraken en richtlijnen op dit gebied. Belangrijk daarbij zijn normen die door internationale omroeporganisaties, de EBU en de ACT, worden geformuleerd.

Het gaat daarbij zowel om de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de omroepen bij het uitbeelden van geweld als om de bescherming van jeugdige kijkers. De algemene verantwoordelijkheid die de Mediawet thans reeds bij de omroep legt, zou moeten worden uitgewerkt in een praktijk die het hele traject van beleid, classificatie, uitzendtijden en een gezamenlijke handhaving omvat. Daarbij zou ook de consistentie met de classificatie in andere branches, in het bijzonder de filmsector, aandacht moeten krijgen evenals de rol van het beoogde landelijke steunpunt.

Bij de implementatie van de Europese richtlijn ontkomt Nederland niet aan het scheppen van een wettelijk kader. De opvatting van de Nederlandse regering daarbij is dat dit zo beperkt mogelijk moet zijn in de lijn van het huidige artikel 53 van de Mediawet en dat nadere invulling in de vorm van zelfregulering zou moeten geschieden.

De rol van het Commissariaat voor de Media is het houden van toezicht op de naleving van de wettelijke bepaling. Door goede afstemming vooraf zou dit kunnen neerkomen op een algemene toets op correcte uitvoering van de zelfregulering.

Alleen in gevallen van grove nalatigheid ten aanzien van bescherming van jeugdigen is dan actief optreden van het Commissariaat aan de orde. Het toezicht van het Commissariaat voor de Media vormt zo de publiekrechtelijke waarborg voor het bestaan van een goedwerkend privaatrechtelijk systeem.

On-line diensten

Met de NVPI en de NLIP, de Vereniging van Nederlandse Internet Providers, zal overleg plaatsvinden over een systeem van zelfregulering met inbegrip van een gedragscode, in samenwerking met anderen.

5.4 Strafrechtelijke en bestuursrechtelijke aanpak

In het voorafgaande is een nieuw systeem van classificatie besproken, waarbij het gaat om het voorafgaand inhoudelijk beoordelen van audiovisuele producten op schadelijkheid voor jeugdigen. Zoals gezegd ligt hiervoor een eerste verantwoordelijkheid bij de branche zelf en heeft de overheid vooral tot taak het stimuleren dat de branche deze verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk neemt. Daarmee houdt de overheidstaak niet op. Wij achten het noodzakelijk dat de overheid in ieder geval door middel van het strafrecht repressief optreedt als schadelijke audiovisueel materiaal aan jeugdigen wordt aangeboden.

In dit verband is artikel 240a van het Wetboek van Strafrecht (Sr) relevant.

Artikel 240a (Sr.), luidt thans:

«Met gevangenisstraf van ten hoogste twee maanden of geldboete van de tweede categorie [f 5 000] wordt gestraft hij die een afbeelding of voorwerp, waarvan de vertoning schadelijk is te achten voor personen beneden de leeftijd van zestien jaar, verstrekt, aanbiedt of vertoont aan een minderjarige van wie hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden, dat deze jonger is dan zestien jaar.»

De strekking van artikel 240a is het voorkomen dat jeugdigen kennisnemen van voor hen schadelijke beelden. Dit is aldus uitgewerkt dat er een verbod is neergelegd op het verstrekken etc. aan een jongere onder de zestien van een afbeelding of voorwerp waarvan de vertoning schadelijk is te achten voor deze leeftijdsgroep. Artikel 240a Sr. beoogt niet de productie van dit materiaal te voorkomen. Aan artikel 240a ligt derhalve een ander uitgangspunt ten grondslag dan aan artikel 240b inzake kinderpornografie. Deze bepaling wil voorkomen – ter bescherming van kinderen van die leeftijdsgroep tegen seksueel geweld of seksueel misbruik – dat kinderpornografie met behulp van kinderen wordt vervaardigd. Het in omloop brengen van dergelijk materiaal is strafbaar gesteld om begunstiging van dit gedrag tegen te gaan.

Hoewel artikel 240a is opgenomen in de aan misdrijven tegen de zeden gewijde titel XIV in boek II van het Wetboek van Strafrecht laat de wetsgeschiedenis er geen twijfel over bestaan dat het aan de Wet op de filmvertoningen ontleende criterium (schadelijk is te achten) niet beperkt is tot uitingen van seksuele aard (aanstotelijk voor de eerbaarheid zoals was voorgesteld door de Adviescommissie zedelijkheidswetgeving) maar ook betrekking heeft op andere voor de ontwikkeling van de jeugd schadelijke factoren, zoals geweld. De schadelijkheid zal moeten worden geobjectiveerd. De vertoning van het object moet schadelijk zijn voor de betrokken leeftijdsgroep.

De bepaling veronderstelt – anders dan artikel 240b – een onmiddellijke confrontatie van een geïndividualiseerde jeugdige met het beeldmateriaal ten tijde daarvan. De afbeelding of het voorwerp moet op dat moment zichtbaar zijn. Hoewel de letterlijke tekst, het doel van de bepaling en oude rechtspraak van de Hoge Raad inzake artikel 240 Sr. (24 februari 1959, NJ 1959, 342: een nog niet ontwikkelde film kan als een afbeelding worden aangemerkt) ruimte zouden kunnen laten voor een ruimere interpretatie die mede omvat de omstandigheid dat de confrontatie met het schadelijke materiaal later plaatsvindt, is het strafbaar stellen van een onmiddellijke confrontatie kennelijk de bedoeling van de wetgever geweest (Kamerstukken I, 1984–1985, 15 836, nr. 61b, pp. 5 en 6; zie ook de notitie Jeugd en Video 1986: een kwestie van voorlichting, Ministeries van WVC en van Justitie, 1986, pp. 12 en 13).

De reikwijdte van deze bepaling is dus beperkt door de eis van de aanwezigheid van een geïndividualiseerde jongere en de directe confrontatie van die jongere met het schadelijke beeldmateriaal. Het vertonen van een voor jeugdigen schadelijke film of video op de TV of het aanbieden van schadelijke beelden op Internet heeft men niet beoogd strafbaar te stellen. Het verstrekken van een filmrolletje of een film- of videoband waarop schadelijk materiaal is vastgelegd, aan een jongere valt eveneens buiten het bereik van deze bepaling.

Van artikel 240a Sr. gaat thans een geringe strafrechtelijke bedreiging uit.

In verband met de hiervoor beschreven te beperkte strekking van art. 240a Sr. wordt voorgesteld dit artikel op twee punten te wijzigen, zonder overigens de strekking aan te tasten.

In de eerste plaats wordt voorgesteld om ook strafbaar te stellen het in handen van een jongere stellen van gegevensdragers waarop schadelijk beeldmateriaal is vastgelegd. Degene die een dergelijke gegevensdrager aanbiedt, schept immers de aanzienlijke kans dat de jongere kennis zal nemen van het daarop vastgelegde beeldmateriaal.

Voorts wordt voorgesteld de strafmaxima te verhogen tot een jaar onderscheidenlijk een geldboete van de vierde categorie (f 25 000).

Zo kunnen deze wijzigingen een deugdelijk strafrechtelijk sluitstuk zijn op de door en met de branches te maken afspraken.

Ten aanzien van de televisie bestaat er de mogelijkheid van een bestuursrechtelijke sanctionering van overtreding van de norm dat geen voor jeugdigen schadelijk materiaal vertoond mag worden.

De Mediawet kent in artikel 135 de mogelijkheid dat het Commissariaat voor de Media een administratieve sanctie oplegt in verband met de overtreding van een voorschrift van de Mediawet. Artikel 53 van de Mediawet bevat thans de norm dat uitzending van films of delen van films, die krachtens de Wet op de filmvertoningen na keuring niet zijn toegelaten voor personen beneden de leeftijd van twaalf, onderscheidenlijk zestien jaar, niet voor 20.00 uur, onderscheidenlijk 21.00 uur aanvangen. Nietgekeurde films of delen ervan en andere programmaonderdelen die de instelling ongeschikt acht voor personen jonger dan twaalf, onderscheidenlijk zestien jaar, mogen evenmin voor 20.00 uur, onderscheidenlijk 21.00 uur aanvangen.

Aangezien in het voorstel de filmkeuring krachtens de Wet op de filmvertoningen verdwijnt, vervalt het eerste deel van de norm. Dan blijft de vraag of het tweede deel van de norm in enigerlei vorm gehandhaafd dient te blijven. Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven wordt mede op grond van Europese verplichtingen de keuze gemaakt om een norm in de Mediawet te handhaven. De Mediawet zal waarborgen moeten bieden dat omroepen op systematische wijze de programma-onderdelen beoordelen op schadelijkheid voor jeugdigen en daaraan ten aanzien van het tijdstip van uitzending consequenties verbinden. Hierdoor behoudt het Commissariaat voor de Media de bevoegdheid op te treden bij nalatigheid ten aanzien van de uitvoering. Het Commissariaat kan zich bij de handhaving richten op de toetsingscriteria die door het onafhankelijk landelijk steunpunt worden ontwikkeld.

Tegen een door het Commissariaat opgelegde boete staat beroep open bij de bestuursrechter.

De problematiek van de bescherming van jeugdigen tegen confrontatie met schadelijk beeldmateriaal op Internet en andere openbare on-line-

¹ Zie de voortgangsrapportage van het Actieprogramma Elektronische Snelwegen van 6 oktober 1996 (Kamerstukken II, 1996–1997, 24 565 nr. 3).

diensten wordt onderzocht, naast andere onderwerpen, in het kader van het project «Uitgangspunten van wetgeving op de elektronische snelweg». De resultaten daarvan zullen naar verwachting eind 1997 beschikbaar zijn.¹

5.5 Verdergaande strafbaarstelling?

Hiervoor is ingegaan op het thans bestaande strafrechtelijke en bestuursrechtelijke instrumentarium ter bescherming van jongeren tegen voor hen schadelijk beeldmateriaal. Gelet in het bijzonder op de beperkte reikwijdte van artikel 240a kan de vraag worden opgeworpen of verdergaande strafrechtelijke bescherming wenselijk is. Men zou daarbij kunnen denken aan een algemeen verbod van het aanbieden van voor jeugdigen schadelijk materiaal aan dezen op de TV of via Internet. Een dergelijk verbod komt de facto neer op een algeheel verbod, nu personen van alle leeftijden gebruik maken van deze media, en het niet mogelijk is aan de aanbiederskant te voorzien in de mogelijkheid dat uitsluitend personen vanaf 16 jaar kennisnemen van het beeldmateriaal.

Een dergelijk absoluut verbod gaat zeer ver. Het betekent immers dat de wetgeving (en de handhaving daarvan) erop gericht is te verhinderen dat beeldmateriaal dat schadelijk is voor jongeren tot een bepaalde leeftijd, beschikbaar komt, niet alleen voor deze jongeren, maar voor een ieder.

Een dergelijk algeheel verbod zou kunnen worden gegrond op twee verschillende overwegingen.

• 1. 

  Het belang dat kinderen jonger dan zestien jaar verstoken blijven van schadelijk beeldmateriaal dient zwaarder te wegen dan het belang dat personen vanaf die leeftijd kennis kunnen nemen van dat beeldmateriaal.

• 2. 

  Het beeldmateriaal is niet slechts schadelijk voor jongeren, maar ook voor ouderen.

ad. 1

Een dergelijk voorstel is ingrijpend, omdat het recht om via de media kennis te nemen van beeldmateriaal wordt beperkt vanwege de omstandigheid dat dit materiaal voor een deel van de kijkers, c.q. gebruikers, schadelijk is. Daarbij zij aangetekend dat het gaat om beeldmateriaal dat wat zijn totstandkoming betreft niet strafwaardig is en ook niet bestemd is om aan te zetten tot strafbaar gedrag. De strafwaardigheid van het aanbieden van het betrokken materiaal is uitsluitend gelegen in een mogelijk schadelijk effect op jongeren die ernaar kijken. Dat is de principiële kant aan de zaak.

Maar er zijn ook praktische bezwaren. Een dergelijk verbod kan alleen effect sorteren, indien het kan worden gehandhaafd. Dat nu is problematisch. Rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat een dergelijk verbod onvoldoende draagvlak in de samenleving zal hebben. Een deel van het volwassen publiek heeft nu eenmaal behoefte aan dit beeldmateriaal. Dat betekent dat er op de aanbodzijde druk ontstaat om dit materiaal via andere wegen aan te bieden.

ad. 2

Deze overweging is eerst aan de orde, indien er beeldmateriaal bestaat waarvan in wetenschappelijk opzicht is vastgesteld dat ook volwassenen daarvan ernstige schade kunnen ondervinden. Zolang de schadelijkheid voor volwassenen echter niet vaststaat, kan in het kader van ons beleid deze overweging niet de grondslag vormen voor een algeheel verbod.

Overigens geldt ook hier wat hiervoor over de handhaafbaarheid van een dergelijk verbod is opgemerkt.

De voorlopige conclusie is dat verdergaande strafrechtelijke bescherming niet zo ver moet gaan dat dit neer komt op een absoluut verbod.

• 6. 

  Actiepunten: een samenvatting

De beleidsaanpak, die in hoofdstuk 5 is beschreven, leidt voor de rijksoverheid tot de volgende actiepunten:

• 1. 

  Overleg met de relevante bedrijfsorganisaties van de diverse branches binnen de bedrijfstak van de audiovisuele media over de gewenste opzet van een preventief stelsel van jeugdbescherming en consumentenvoorlichting in zelfbeheer.

Daarbij wordt uitgegaan van de in 5.3. aangegeven verantwoordelijkheid van de onderscheiden branches voor:

– leeftijdsclassificatie van haar producten;

– voorlichting over de gebruikte normen en criteria en alle overige productinformatie;

– distributie c.q. uitzending overeenkomstig de classificatie;

– de controle en handhaving van de afspraken binnen de branche;

– de instelling van een klachtenmeldpunt voor het publiek.

– een stelsel van sancties voor de branchegenoten die zich niet aan de afspraken houden.

In 5.3. is aangegeven wat per branche de inzet van het overleg zal zijn.

• 2. 

  Bevorderen van en zo mogelijk aansluiten bij initiatieven uit de branche zelf met betrekking tot het oprichten van één onafhankelijk branche-overschrijdend landelijk steunpunt voor de gehele bedrijfstak. Als taken voor zo’n steunpunt worden in 5.2. genoemd:

– ontwikkeling en onderhoud en harmonisatie van classificatienormen, criteria en leeftijdsgrenzen;

– deskundigheidsbevordering;

– voorlichting over (toepassing van) classificatiemethoden;

– het volgen en jaarlijks evalueren van de uitvoering van de gemaakte afspraken per branche;

– het doen van aanbevelingen voor verbetering;

– eventuele andere taken, die de branches aan het steunpunt willen delegeren.

De rijksoverheid kan het landelijk steunpunt faciliteren voor branche-overschrijdende taken, die leiden tot harmonisatie en kwaliteitsverbetering.

• 3. 

  Indiening van een Voorstel van Wet ter aanpassing van artikel 240a van het Wetboek van Strafrecht, zoals aangegeven in 5.4. Als gevolg hiervan zullen ook film en video waarop schadelijk beeldmateriaal is vastgelegd onder de werking van dit wetsartikel vallen. Tevens zal worden voorgesteld het strafmaximum te verhogen.

• 4. 

  Intrekking van de Wet op de filmvertoningen, als gevolg waarvan de Nederlandse filmkeuring wordt opgeheven.

• 5. 

  Aanpassing van de Mediawet aan de nieuwe opzet, waarbij tevens de implementatie van de herziening van de Europese richtlijn «Televisie zonder Grenzen» wordt betrokken.

Bijlage 1

De audiovisuele bedrijfstak

De audiovisuele bedrijfstak kan worden verdeeld in vijf branches met bijbehorende productsoorten: de bioscoopfilm; de video; het TV-programma, de multimedia (CD-I, CD-Rom) en overige media (Internet e.d.). Ofschoon de productsoorten veel gelijkenis vertonen, zijn er grote verschillen tussen de branches onderling in termen van productie, distributie en ontsluiting (Schema 1). Die verschillen zijn er ook binnen de afzonderlijke branches. Zo is er binnen de videobranche sprake van enerzijds een groep erkende en goed georganiseerde videotheken en anderzijds een groep niet erkende en ongeorganiseerde detaillisten waaronder warenhuizen, speelgoedzaken en boekwinkels die videobanden verkopen.

Schema 1 – Audiovisuele bedrijfstak

• 5. 

  Overige media –virtual-reality/ Internet e.a.

divers divers divers

NLIP

Afkortingen

NFC – Nederlandse Federatie voor de Cinematografie

NLIP – Vereniging van Nederlandse Internetproviders

NOS – Nederlandse Omroep Stichting

NVDO – Nederlandse Video Detaillisten Organisatie

NVGD – Nederlandse Vereniging van Grammofoonplaten Detailhandelaren

NVPI – Nederlandse Vereniging van Producenten & Importeurs van beeld en geluidsdragers

VECAI – Vereniging van exploitanten & machtiginghouders Centrale Antenne Inrichtingen

VEFICA – Vereniging van fabrikanten en importeurs van componenten voor antenne-inrichtingen

VESTRA – Vereniging voor satelliettelevisie- en radioprogramma-aanbieders

Bijlage 2

Classificatie van audiovisuele producten

Noot

• 1. 

  Onder distributie wordt verstaan – het daadwerkelijk overeenkomstig de classificatie verkopen, verhuren of uitzenden van een audiovisueel product.

• 2. 

  Voor tv-programma’s vormen in de meeste Europese landen de volgende bepalingen van Europese regelgeving het kader voor nationale regelgeving: artikel 22 van de Richtlijn «TV zonder grenzen» van de Raad van de Europese Unie; Artikel 7 van de conventie van de Raad van Europa inzake grensoverschrijdende televisie.