De toekomst van Europa

Met dank overgenomen van Europa Nu.
Conferentie over de toekomst van Europa: campagnemateriaal

Het debat over de toekomst van de Europese Unie i gaat in grote lijnen over drie vraagstukken. Ten eerste, welke bevoegdheden moet de EU hebben? Op welke beleidsterreinen zou de EU wel of niet een rol moeten spelen, en zo ja, hoe groot moet die rol zijn? Ten tweede, wie neemt de besluiten in de Europese Unie? En hoe is de democratische controle op die besluitvorming geregeld? Die twee vragen samen bepalen hoeveel soevereiniteit de lidstaten van de Unie overdragen aan de Unie. De derde vraag is waar de grenzen van de Europese Unie liggen. Welke landen mogen nog lid worden van de Unie? Omdat deze vraag niet gaat over hoe de Unie werkt wordt die discussie vaak apart gevoerd.

Het debat over de toekomst van de EU houdt nooit op, omdat de omstandigheden altijd veranderen. Bij de uitbraak van de COVID-19-pandemie rees de vraag wat de rol van de EU in volksgezondheidsbeleid was en zou moeten zijn. Wat de Unie kan en mag is vastgelegd in de Europese verdragen, maar niet iedere discussie hoeft meteen te leiden tot een aanpassing van die Verdragen. Ook binnen de huidige regels is er ruimte voor discussie.

In maart 2021 schetsten de Raad i, het Europees Parlement i en de Commissie i in een verklaring het format waarin de discussie over de toekomst van de EU gevoerd moest gaan worden. Het doel van deze Conferentie over de Toekomst van Europa is het vaststellen van de prioriteiten van de Europese Unie. De burger staat centraal in dit proces. Die moet via fysieke bijeenkomsten en digitale fora alle ruimte krijgen om te discussiëren over waar de Unie zich op moet richten. Op 19 april ging het digitale platform live waarop burgers voorstellen kunnen indienen en kunnen discussiëren. Op 9 mei, de dag van Europa, is de conferentie officieel van start gegaan.

Digitaal platform van de Conferentie over de Toekomst van Europa

1.

Vraagstukken

In grote lijnen kan de discussie over de toekomst van Europa in drie hoofdvragen verdeeld worden.

  • De eerste betreft het 'wie?' van de Europese politiek en het Europees beleid: welke landen mogen deel uitmaken van de EU en in hoeverre kunnen kleinere groepen EU-lidstaten binnen de EU verder integreren?
  • De tweede vraag gaat over het 'waarover?': welke besluiten moeten op Europees niveau genomen worden en welke niet?
  • Ten slotte is de 'hoe?'-vraag van groot belang: hoe moet Europese besluitvorming tot stand komen en hoe moet de democratische controle op deze besluitvorming worden geregeld?

Een andere belangrijke vraag gaat over het 'wat?' van het Europese beleid: wat zijn de Europese beleidsprioriteiten? Deze vraag gaat echter minder expliciet over de toekomst van Europa: om deze vraag te stellen moet eerst besloten zijn om überhaupt op Europees niveau over een bepaald beleidsterrein te beslissen.

De antwoorden op de eerst drie vragen zijn in veel gevallen terug te leiden op een bepaalde visie over het meest fundamentele vraagstuk van allemaal, namelijk het 'waarom?': wat levert Europese samenwerking eigenlijk op? Dat is moeilijk objectief vast te stellen, voor- en tegenstanders van Europese integratie wegen de voor- en de nadelen heel anders af.

'Wie?' - het uitbreidingsvraagstuk

De vraag hoe de Europese samenwerking er in de toekomst uit zal zien, hangt nauw samen met de vraag welke landen aan deze samenwerking meedoen. De toetreding van nieuwe lidstaten i doet ertoe. Sinds de toetreding van meerdere Centraal- en Oost-Europese landen in 2004, 2007 en 2013 verschillen de oostelijke en westelijke lidstaten bijvoorbeeld geregeld van mening. Dit maakt soms het niet gemakkelijk om besluiten te nemen, vooral niet op gebieden waar unanimiteit in de Raad i vereist is.

Om toch meer landen tot de EU toe te kunnen laten zonder dat de samenwerking vastloopt, is het een mogelijkheid om op bepaalde beleidsterreinen met kleinere groepen landen samen te werken. Op die manier kunnen landen die verder de diepte in willen gaan op bepaalde onderdelen van integratie dat ook doen, maar hebben andere landen de mogelijkheid om op die beleidsterreinen hun nationale soevereiniteit te behouden. Deze aanpak staat onder andere bekend als een Europa van verschillende snelheden i.

'Waarover?' - het soevereiniteitsvraagstuk

Op sommige beleidsterreinen, zoals het mededingingsbeleid, worden vrijwel alle belangrijke besluiten op Europees niveau genomen. Op het gebied van defensie is dit bijvoorbeeld juist niet het geval: daar hebben de individuele lidstaten nog altijd zelf de touwtjes in handen. Over de vraag op welke beleidsterreinen de besluiten op Europees niveau behandeld moeten worden, zijn de meningen van lidstaten sterk verdeeld. Vanuit het perspectief van het subsidiariteitsbeginsel i en het proportionaliteitsbeginsel i moeten besluiten op een zo lokaal mogelijk niveau genomen worden en behoort de EU niet verder te gaan dan nodig is bij het uitvoeren van nieuwe regelgeving.

Voorstanders van verdere integratie zijn van mening dat de Europese landen door gezamenlijk, overkoepelend Europees beleid beter in staat zijn om crises en andere uitdagingen aan te pakken. Tegenstanders van deze supranationale i strategie zien bij het overhevelen van bevoegdheden naar Europees niveau juist veel problemen ontstaan. Landen zouden niet meer in staat zijn zelf beleid te maken waarmee ze hun eigen problemen op kunnen lossen. Zij zien meer in intergouvernementele i samenwerking, waarbij uitsluitend tussen regeringen wordt samengewerkt. Op deze manier kan een nationale regering geen Europese besluiten 'opgelegd' krijgen.

Zie ook: subsidiariteit en proportionaliteit in de Europese Unie i

'Hoe?' - het democratisch vraagstuk

Het Europese besluitvormingsproces wordt soms als ondemocratisch gepresenteerd. De leden van de Europese Commissie i zijn bijvoorbeeld niet door de Europese burgers verkozen. Aan de andere kant worden de hoofdlijnen van het Europese beleid door de Europese Raad i uitgestippeld. Die bestaat uit staatshoofden, die wel naar aanleiding van verkiezingen aangesteld zijn. Daarnaast is er in het wetgevingsproces sinds het in werking treden van het Verdrag van Lissabon een nog belangrijker rol weggelegd voor het direct verkozen Europees Parlement i. De macht van het Parlement werd toen sterk vergroot doordat meer wetten worden vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure i, waarbij zowel de Raad van Ministers i als het Parlement meebeslissen.

Een groot probleem met grotere democratische controle is dat dit vrijwel altijd gepaard gaat met een sterker supranationaal karakter van de EU. Veel lidstaten zijn bijvoorbeeld tegen direct verkozen Eurocommissarissen, omdat zij vrezen zo hun nationale invloed op de Commissie te verliezen. Om diezelfde reden moeten wetten altijd door de Raad van Ministers worden goedgekeurd, die weer bestaat uit afgevaardigden uit de nationale regeringen. Zo blijft de macht van de het Europees Parlement nog altijd beperkt ten opzichte van die van nationale parlementen.

Dat de verschillende vraagstukken die centraal staan in het debat over de toekomst van Europa sterk met elkaar verwikkeld zijn, blijkt zowel uit de geschiedenis van de Europese integratie als uit de verschillende plannen voor de toekomst van Europa.

2.

De Conferentie over de Toekomst van Europa

Op 9 mei 2021, de Dag van Europa i, is de Conferentie over de Toekomst van Europa officieel gelanceerd in Straatsburg. De Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie staan samen aan het hoofd van de conferentie. Zij moeten het debat mogelijk maken en stimuleren. Het doel is ambitieus: zoveel mogelijk burgers uit de hele Europese Unie betrekken bij een discussie over de prioriteiten van de Europese Unie. De uitkomsten van alle discussies en debatten moeten in de lente van 2022 tot een eindconclusie hebben geleid. Die bevindingen moeten dan een richtsnoer zijn voor waar de EU prioriteit aan geeft en wat daarvoor nodig is.

Allereerst gaan alle Europese instellingen debatten organiseren. Er zal gekeken worden of alle groepen wel eerlijk vertegenwoordigd zijn in dit proces, dus een goede afspiegeling van mannen en vrouwen, nationaliteit, etniciteit, leeftijd, etc. De lidstaten en een brede waaier aan organisaties zijn uitgenodigd en zullen worden benaderd om ook hun steentje bij te dragen in het organiseren van en deelnemen aan discussies.

De debatten zullen over acht onderwerpen gaan:

  • klimaatverandering
  • gezondheid
  • werk en economie
  • de EU in de wereld
  • vrijheid en rechten
  • digitaal beleid
  • Europese democratie
  • een categorie 'andere ideeën', die de vrijheid geeft aan burgers om andere onderwerpen te introduceren.

In totaal zullen er vier of vijf burgerpanels en plenaire bijeenkomsten georganiseerd worden.

De plenaire vergadering van de bijeenkomst zal bestaan uit 108 afgevaardigden van nationale parlementen, 108 Europarlementariërs, 54 leden van regeringen (twee per lidstaat) en drie leden van de Europese Commissie. Er zullen 108 burgers deelnemen om de ideeën te bespreken die zijn voortgekomen uit de burgerpanels en uit het digitale platform: 80 vertegenwoordigers van de Europese burgerpanels, waarvan minstens een derde jonger dan 25 jaar zal zijn, 27 van nationale burgerpanels of conferentie-evenementen (een per lidstaat), en de voorzitter van het Europees Jeugd Forum. De eerste plenaire bijeenkomst zal naar verwachting eind juni 2021 plaatsvinden.

Om ervoor te zorgen dat alle burgers de discussies kunnen volgen, heeft de EU een meertalig en interactief digitaal platform ingericht waarop burgers voorstellen kunnen indienen, uitkomsten van bijeenkomsten terug te vinden zijn, en waar in online fora (verder) kan worden gediscussieerd. Op 19 april is dit digitale platform gelanceerd. De bijdragen hieraan zullen de basis vormen voor nationale burgerpanels en thematische evenementen zoals burgerdialogen.

Digitaal platform van de Conferentie over de Toekomst van Europa

3.

Een lange geschiedenis vooraf

Het debat over hoe Europa zich in de toekomst moet ontwikkelen wordt al gevoerd sinds de oprichting van de eerste voorloper van de EU, de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal i (EGKS) in 1952. In 1952 werden de beslissingen over de belangrijke basisindustrieën van die tijd, kolen en staal, overgeheveld van de lidstaten naar het Europese niveau. Een paar jaar later gingen de lidstaten ook samenwerken op het terrein van de landbouw en de interne markt. Bij deze onderwerpen behielden de lidstaten de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid.

Het oorspronkelijke idee achter deze Europese economische samenwerking was dat deze 'vanzelf' zou leiden tot Europese politieke eenwording. Stap-voor-stap zou de integratie op een beleidsterrein in integratie op andere beleidsterreinen moeten resulteren. Hier bleek echter een rem op te zitten. Integratie op politiek gevoelige terreinen kwam niet van de grond. Zo sneuvelde de oprichting van een Europese Defensie Gemeenschap i in 1954 in het Franse parlement. Europese landen bleken niet op ieder gebied bevoegdheden af te willen staan.

Op economisch gebied werd de integratie wel uitgebreid: in 1957 werd de Europese Economische Gemeenschap i (EEG) opgericht. De interne handelstarieven op veel producten werden verwijderd en de eerste subsidieprogramma's op het gebied van de landbouw werden gestart. In tegenstelling tot de EGKS lag de beslissingsbevoegdheid hier echter vrijwel geheel bij de lidstaten. Om verdere integratie op het 'waarover?'-vlak mogelijk te maken, moest dus op het 'hoe?'-vlak gas teruggenomen worden.

In de loop van de jaren gingen de lidstaten steeds nauwer samenwerken. De Europese verdragen i volgden elkaar op en iedere keer droegen de lidstaten bevoegdheden over naar het Europese niveau. De overdracht van bevoegdheden naar het Europese niveau verliep volgens twee lijnen, die respectievelijk raken aan het 'waarover?'- en het 'hoe?'-vraagstuk:

  • 1. 
    De lidstaten droegen op steeds meer terreinen bevoegdheden over aan het Europese niveau. De lidstaten bleven hun bevoegdheden op politiek gevoelige terreinen zelf houden.
  • 2. 
    De manier waarop de meeste besluiten genomen werd aangepast: waar eerst iedere individuele lidstaat besluiten kon tegenhouden door een vetorecht i, werd dat steeds vaker vervangen door besluitvorming op basis van gekwalificeerde meerderheid i. Ook mocht het direct door de bevolking gekozen Europees Parlement meebeslissen.

Het draagvlak voor verdere integratie leek al die jaren hoog. De voordelen van integratie, de interne markt in het bijzonder, stonden weinig ter discussie. In 2005 bleek echter dat dat een aanzienlijk deel van de Europese bevolking vond dat de grenzen van de samenwerking bereikt waren. In 2001 was voorgesteld een Europese Grondwet op te stellen. Deze grondwet zou als basis dienen voor verdere politieke integratie. Onderdelen van deze Grondwet waren o.a. een officiële Europese vlag en volkslied en het verminderen van het aantal onderwerpen waarop individuele lidstaten veto's uit mogen spreken. In 2005 verwierpen het Franse en Nederlandse volk de Europese Grondwet in referenda. De meeste andere Europese landen stemden wel voor de grondwet, waaronder een aantal ook door middel van een referendum.

Veel voorstellen en hervormingen uit de Europese Grondwet werden alsnog overgenomen in het Verdrag van Lissabon i, en de lijn die was ingezet werd doorgezet. Voorstanders van verdere Europese integratie vonden dat het verdrag niet ingrijpend genoeg was. Tegenstanders van (verdere) integratie hielden juist vol dat de EU op te veel gebieden te veel voor het zeggen had gekregen. Deze discussie is nog tot op de dag van vandaag aan de gang.

Juncker en de vijf scenario's

Voormalig Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker i presenteerde op 1 maart 2017 een witboek met vijf scenario's voor de toekomst van Europa. Ieder scenario schetst een ander beeld van de positie en rol van de Europese Unie in de politiek van het Europese continent in 2025. Hiermee wilde Juncker een debat in gang zetten, waarbij de lidstaten uiteindelijk duidelijk moesten maken van welk scenario zij een voorstander zijn.

De scenario's zijn te onderscheiden op basis van de antwoorden die zij geven op de 'waarover?' en 'hoe?'-vragen. Ze betreffen dus enerzijds het takenpakket van de Europese Unie: welke taken moet de EU oppakken en welke niet? Anderzijds staan ook de bevoegdheden waarover de EU moet beschikken om die taken uit te kunnen voeren centraal: hoeveel soevereiniteit zijn de lidstaten bereid af te staan aan de EU zodat zij haar taken uit kan voeren? Door duidelijke antwoorden op deze vragen te formuleren moet expliciet worden gemaakt welke macht de EU heeft verkregen van de lidstaten. Zo moet er einde komen aan de controverse over de werkverdeling tussen de EU en de individuele lidstaten.

De vijf scenario's in het kort:

  • 1. 
    Het functioneren van de EU gaat door op de huidige wijze. Per beleidsterrein is bepaald welke taken de EU toebedeeld heeft gekregen en de EU zorgt er, samen met de lidstaten, voor dat beleid en beleidsprogramma's worden uitgevoerd. Met name tijdens crises komt de vraag telkens weer op of en hoe verdere Europese samenwerking moet worden vormgegeven.
  • 2. 
    De EU richt zich op de interne markt i. De kern is een vrijhandelszone en de samenwerking op een grote hoeveelheid andere terreinen, zoals migratie en veiligheid, wordt niet langer in EU-verband vormgegeven. Veel Europese wet- en regelgeving zal worden ingetrokken, met alle daarbij behorende rechten en plichten.
  • 3. 
    De EU gaat samenwerken op een kleiner aantal, door de lidstaten te bepalen, beleidsterreinen. Die samenwerking wordt dan wel verder geïntensiveerd: er worden bevoegdheden overgedragen aan de EU op de gekozen beleidsterreinen. Voor de taken die de Europese Unie blijft uitvoeren is een sterker instrumentarium nodig.
  • 4. 
    De bestaande samenwerking op een aantal kernterreinen blijft in stand, maar de EU biedt landen de mogelijkheid om nauwer samen te werken op een reeks beleidsterreinen zoals belastingheffing of defensie. Landen die in eerste instantie niet mee willen doen, kunnen nauwere samenwerking tussen andere landen niet blokkeren. Landen mogen zich later alsnog aansluiten bij een 'kopgroep'.
  • 5. 
    De EU gaat verder integreren. Lopende initiatieven en programma's worden geïntensiveerd, de landen van de Eurozone i dragen bevoegdheden op sociaaleconomisch gebied over aan de EU en er komt een Europese defensie-unie i.

Het document van Juncker kreeg een vervolg. In de daaropvolgende maanden werden zes discussienota gepubliceerd, die verschillende onderwerpen behandelden: de sociale dimensie, de mondialisering, de verdieping van de economische en monetaire unie i, de toekomst van de Europese defensie, de toekomst van de EU-financiën en een duurzaam Europa tegen 2030. Ook in zijn laatste 'State of the Union' i in september 2018 sprak Juncker over de toekomst van de Europese Unie. Hij benadrukte dat Europa meer eenheid moet tonen als een het wereldspeler wil blijven. Daarom zou de Raad bij stemmingen over buitenlands beleid met gekwalificeerde meerderheid i moeten beslissen. Nu is er bijvoorbeeld nog unanimiteit i nodig om een besluit over buitenlands beleid te nemen.

Opmaat naar de conferentie

Nog voor haar aantreden sprak Von der Leyen i over een 'conferentie over de toekomst van Europa'. Duitsland en Frankrijk kwamen niet veel later samen met een voorstel voor een dergelijke conferentie; een set debatten over waar het met de EU naar toe moest.

De Commissie bouwde voort op dat voorstel en wilde de conferentie in twee fases verdelen. In de eerste fase moest het democratisch functioneren van de Europese Unie besproken worden: het 'hoe?'-vraagstuk. Een belangrijk knelpunt hierbinnen betrof de Europese verkiezingen: moeten er, in plaats van de nationale lijsten die we nu kennen, transnationale kandidatenlijsten komen? Dat kan alleen door de verdragen aan te passen, en dat punt heeft de uiteindelijke verklaring dan ook niet gehaald. In de tweede fase zou dan de 'wat' vraag centraal staan: de Europese beleidsprioriteiten. Alles wat daar genoemd werd - veiligheid, defensie, klimaat, migratie, de euro, ongelijkheid en de sociale markteconomie, inclusief sociale rechten, handel, de EMU en concurrentie - haalde de verklaring.

Het Europees Parlement zag de coronacrisis als voorbeeld van de beperkingen van de ruimte voor Europa om op te treden. Het Parlement wilde dan ook dat de Raad bij voorbaat toe zou zeggen de uitkomsten van een conferentie serieus te nemen en de EU te hervormen als daar om gevraagd zou worden. Zo ver wilde de Raad niet gaan. Concrete toezeggingen over wat er met de conclusies van het de conferentie zou gebeuren zouden de verklaring van ook niet halen.

Onderling geruzie tussen vooral de lidstaten in de Raad en het Europees Parlement over wie nu de leiding moest krijgen in dit proces, alsmede de ernst van de wereldwijde pandemie zorgden ervoor dat de start op zich liet wachten tot mei 2021.

4.

Meer informatie