Bijlagen bij COM(2004)101 - Bouwen aan onze gemeenschappelijke toekomst - Beleidsuitdagingen en begrotingsmiddelen in de uitgebreide Unie 2007-2013 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2004)101 - Bouwen aan onze gemeenschappelijke toekomst - Beleidsuitdagingen en begrotingsmiddelen in de uitgebreide Unie 2007-2013. |
|---|---|
| document | COM(2004)101   |
| datum | 10 februari 2004 |
De Commissie doet de komende maanden gedetailleerde voorstellen voor vereenvoudiging op basis van deze beginselen. Enkele voorbeelden voor het interne en externe beleid kunnen al onder de aandacht worden gebracht:
i) Intern beleid
* De volgende generatie cohesieprogramma's moet zo worden opgezet dat elk programma door slechts een fonds (EFRO of ESF) wordt gefinancierd. In de onder het Cohesiefonds vallende lidstaten wordt aan vereenvoudiging en samenhang gewerkt door de acties in hetzelfde kader te plannen als de door het EFRO gesteunde acties.
* Alle maatregelen voor plattelandsontwikkeling voor alle regio's (ook de minder ontwikkelde regio's en lidstaten) worden gehergroepeerd in een enkele regeling voor financiering, planning, financieel beheer en controle. De concentratie op de regio's waarvoor een convergentieprogramma loopt, blijft ongewijzigd.
* Een nieuw instrument vervangt de huidige financieringsprogramma's voor milieu.
ii) Extern beleid: hiervoor wordt een vereenvoudigde structuur voorgesteld met zes instrumenten ter vervanging van de meer dan honderd bestaande.
* Er komen twee nieuwe instrumenten (die later kunnen worden samengevoegd) voor twee basisgebieden: economische samenwerking en ontwikkeling enerzijds en vrede en veiligheid anderzijds. Deze instrumenten komen in de plaats van het bestaande overaanbod aan geografische en thematische instrumenten en het EOF wordt in de EU-begroting opgenomen.
* Voor humanitaire hulp blijft een specifiek instrument bestaan.
* Er komt een nieuw (geïntegreerd) pretoetredingsinstrument ter vervanging van Phare, ISPA en Sapard. [3]
[3] Er wordt rekening gehouden met de eisen van het communautaire beleid die aan de toetredingslanden worden gesteld.
* Er is een afzonderlijk nieuw nabuurschapsinstrument nodig voor de grensoverschrijdende samenwerking tussen de uitgebreide Unie en de buurlanden.
* Voor de macrofinanciële bijstand verandert er niets.
Nieuw nabuurschapsinstrument
Het is in het belang van de hele EU om nieuwe scheidingslijnen op en rond haar grenzen te voorkomen en stabiliteit en welvaart binnen en buiten haar grenzen te bevorderen. De EU moet eensgezind optreden om dit ambitieuze doel te bereiken. De lidstaten zijn niet goed geplaatst om dit punt elk afzonderlijk aan te pakken. Het nieuwe nabuurschapsinstrument dat de Commissie voorstelt dient met name voor de duurzame economische en sociale ontwikkeling van deze grensgebieden, voor de vlotte werking en het beheer van de toekomstige buitengrenzen en voor maatregelen die zowel voor de EU als de buurlanden van belang zijn op het gebied van bijvoorbeeld milieu, volksgezondheid, misdaadpreventie en -bestrijding, en onderlinge samenwerking tussen de lidstaten en hun buurlanden.
De grensoverschrijdende aspecten van het nabuurschapsinstrument worden zo eenvoudig mogelijk uitgevoerd met een enkel rechtsinstrument, voortbouwend op de beginselen van de bestaande Europese grensoverschrijdende programma's: partnerschap, meerjarenplanning en medefinanciering.
IV. Nieuw financieel kader 2007-2013
A. Periode
Het nieuwe financiële kader moet een periode bestrijken die lang genoeg is om het hervormde communautaire beleid samenhangend en binnen redelijke begrotingsgrenzen geleidelijk in te voeren en twaalf nieuwe lidstaten met succes te integreren.
De Commissie en het Parlement hebben een mandaat van vijf jaar. Het financiële kader moet hierop beter worden afgestemd. Elke Commissie moet deelnemen aan de opstelling van een financieel kader dat ze deels ook moet uitvoeren. Uitgaande van de ervaring daarmee moet ze ook de basis leggen voor het volgende financiële kader. Het Parlement keurt overeenkomstig het financiële kader dat het heeft goedgekeurd de jaarlijkse begrotingen goed en ziet toe op de uitvoering ervan.
De Commissie stelt een overgangsperiode van zeven jaar (2007-2013) voor alvorens een vijfjarige cyclus in te voeren, omdat de ontwikkeling van de marktgerelateerde uitgaven en directe betalingen voor de landbouw in de EU van 25 tot 2013 vastligt en de lopende uitvoering van de structuurfondsen en de aanpassingen bij alle instellingen enige tijd vergen.
B. Indeling en ontwikkeling van de uitgaven
De huidige indeling van de uitgaven in de financiële vooruitzichten stamt grotendeels uit de eerste en de daaropvolgende financiële vooruitzichten. De huidige financiële vooruitzichten zijn gestructureerd volgens acht uitgavenrubrieken (elf als ook de subrubrieken worden meegerekend). Het onderbrengen van de middelen in een groot aantal rubrieken en subrubrieken maakt het systeem rigide en belemmert nodige aanpassingen en een doeltreffender gebruik van de middelen voor de beleidsdoelstellingen van de EU.
Begrotingsdiscipline is gerechtvaardigd, maar mag het hoofddoel, namelijk middelen aanwenden voor politieke en economische doelstellingen, niet overschaduwen.
Een kleiner aantal rubrieken geeft niet alleen de brede beleidsdoelstellingen weer, maar biedt ook de nodige beweegruimte voor ontwikkelingen die niet altijd tien jaar van tevoren precies kunnen worden voorspeld. Voor het nieuwe financiële kader stelt de Commissie vijf grote uitgavenrubrieken voor:
(1) een eerste rubriek, gericht op concurrentiekracht en cohesie ter bevordering van duurzame groei, met twee subrubrieken:
1a. concurrentiekracht ter bevordering van groei en werkgelegenheid: uitgaven voor onderzoek en innovatie, onderwijs en opleiding, veiligheid en milieuduurzaamheid van EU-netten, ondersteuning van een geïntegreerde interne markt en van het beleid terzake, en uitvoering van de sociale agenda;
1b. cohesie ter bevordering van groei en werkgelegenheid: uitgaven voor de convergentie van de minst ontwikkelde lidstaten en regio's, aanvulling van de EU-strategie voor duurzame ontwikkeling buiten de minder welvarende regio's en steun voor interregionale samenwerking;
(2) duurzaam beheer en bescherming van natuurlijke hulpbronnen: omvat naast de uitgaven voor het gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid [4] ook uitgaven voor milieu;
[4] Het EOGFL-Oriëntatie en het FIOV, die momenteel bij de structuurfondsen horen, worden bij deze rubriek ingedeeld. De overgedragen bedragen blijven echter meetellen voor het plafond van 4% voor structuur- en cohesiefondsen voor de nieuwe lidstaten.
(3) burgerschap, vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid: met inbegrip van uitgaven voor acties op het gebied van vrijheid, justitie en binnenlandse zaken en burgerschap [5];
[5] En daarnaast: grensbewaking, asielbeleid, empowerment van de burgers, institutionele versterking, toegang tot publieke goederen, voedselveiligheid, volksgezondheid, consumentenbescherming, cultuur, audiovisuele sector, jeugd, informatie en dialoog met de burgers.
(4) de EU als mondiale partner [6];
[6] Hieronder vallen alle externe acties, met inbegrip van de pretoetredingsinstrumenten, het nabuurschapsbeleid, armoedebestrijding en civiele crisispreventie en civiel crisisbeheer. Ook de huidige reserves voor noodhulp en leninggaranties worden bij deze rubriek ingedeeld [alsmede het Europees Ontwikkelingsfonds, zodra het in de EU-begroting is opgenomen].
(5) de administratieve uitgaven van de Commissie worden rechtstreeks gekoppeld aan de beleidsuitgaven, volgens het beginsel van activiteitsgestuurd management op basis waarvan de jaarlijkse begroting wordt opgesteld, en worden daarom opgenomen in de kredieten in de vorige vier rubrieken. Een restrubriek administratie blijft bestaan, voor uitgaven voor andere instellingen dan de Commissie en voor pensioenen en Europese Scholen.
Omwille van de samenhang en de transparantie moet het Solidariteitsfonds in het financiële kader worden opgenomen. Dit fonds wordt hiervoor samen met de gerelateerde middelen ondergebracht in de rubriek voor cohesie (1b). Zoals voor de reserves voor noodhulp en leninggaranties, die in de rubriek voor de EU als mondiale partner worden ingedeeld, heeft de nieuwe indeling geen invloed op de desbetreffende begrotingsprocedures of de specifieke beheersmethoden. De middelen worden pas aangesproken wanneer dat nodig is.
C. Flexibiliteit
Tot 2013 moeten de prioriteiten van de routekaart binnen bepaalde grenzen kunnen worden herzien.
* De procedure voor de herziening van de uitgavenplafonds moet het voornaamste instrument blijven om het financiële kader aan grote duurzame wijzigingen van de beleidsprioriteiten aan te passen. Het afgelopen decennium is herziening echter vrijwel onmogelijk gebleken. Mede hierdoor zijn voor nieuwe prioriteiten of dringende behoeften diverse ad-hocinstrumenten en structuren opgericht. De Commissie stelt voor om vóór de indiening van elke voorlopige ontwerp-begroting de behoeften na te gaan, bijvoorbeeld in een driehoeksoverleg tussen het Parlement, de Raad en de Commissie.
* De jaarlijkse begrotingsprocedure moet flexibel genoeg zijn om de Commissie en de begrotingsautoriteit toe te staan binnen het financiële kader snel op kortetermijncrisissen of onvoorziene politieke of economische gebeurtenissen te reageren. Voor het nieuwe financiële kader stelt de Commissie een combinatie van bestaande instrumenten voor met een nieuwe herverdelingsflexibiliteit ter vervanging van het flexibiliteitsinstrument. Hierdoor kan de begrotingsautoriteit kredieten binnen bepaalde grenzen over de uitgavenrubrieken herverdelen. Dit geldt niet voor de kredieten voor cohesie en plattelandsontwikkeling in meerjarenprogramma's, die noodzakelijkerwijs bij het begin van de periode aan de lidstaten moeten worden toegewezen.
* De Commissie stelt voor de aanpassing van de uitgaven aan nieuwe omstandigheden te versnellen door middel van een Groeiaanpassingsfonds onder de rubriek voor duurzame groei (1a) om de uitvoering van de groei- en cohesiedoelstellingen van de routekaart voor duurzame ontwikkeling te verbeteren, flexibel op aanpassingen van de routekaart te kunnen reageren en in geval van onvoorziene gebeurtenissen met aanzienlijke of groter dan verwachte gevolgen voor de groei en de werkgelegenheid te kunnen bijsturen. Dit Fonds moet de Unie ook toestaan te reageren op crisissen als gevolg van onvoorziene internationale economische en handelsontwikkelingen. Na de jaarlijkse beoordeling van de voortgang met de routekaart op de voorjaarsbijeenkomst van de Europese Raad wordt het fonds gebruikt om deze voortgang bij te sturen met extra uitgaven voor programma's in de rubrieken voor concurrentiekracht of cohesie, ter stimulering van investeringen en overheidssteun voor belangrijke projecten.
* Onder de rubriek voor concurrentiekracht ter bevordering van groei en werkgelegenheid is tot 1 miljard euro per jaar beschikbaar. Daarnaast wordt voorgesteld tot 1 miljard euro per jaar aan niet-gebruikte vastgelegde middelen van de cohesie-instrumenten (EFRO en ESF) overeenkomstig de "n+2"-regel aan het Groeiaanpassingsfonds toe te voegen.
V. Financieringsregeling
De Commissie zal specifieke voorstellen over de eigen middelen doen in het verslag [7] terzake dat ze deze zomer aan de Raad voorlegt, maar vestigt de aandacht op twee elementen van het huidige stelsel van eigen middelen.
[7] Ingevolge het besluit over de eigen middelen.
A. Stelsel van eigen middelen
Het huidige stelsel van eigen middelen krijgt kritiek omdat de transparantie voor de EU-burgers en de financiële autonomie te gering zijn en omdat het complex en ondoorzichtig is.
Het financieringsstelsel werkt financieel bekeken echter vrij goed, want de financiering is vlot verlopen terwijl de beheerskosten laag liggen.
Om de gebreken van het stelsel te verhelpen kan de EU-begroting voor een groter deel uit belastingen worden gefinancierd. Een relatief grote en zichtbare financiering uit door de EU-burgers of marktdeelnemers betaalde belastingen kan de BNI-bijdragen deels vervangen. Het financieringsstelsel voor de eigen middelen van de EU zou hierdoor niet langer grotendeels op nationale bijdragen berusten en zou beter passen bij een Unie van lidstaten en van het Europese volk.
Gezien de graad van belastingharmonisatie in de EU komen momenteel drie financieringsbronnen in aanmerking: 1) een belasting op bedrijfsinkomsten, 2) BTW en 3) een energiebelasting. De belastingdruk voor de burgers hoeft in geen van deze gevallen toe te nemen, daar de EU-belasting kan worden gecompenseerd door een overeenkomstige afname van het deel van de belasting in kwestie dat naar de nationale begroting vloeit, of van andere soorten belasting. De financiering uit belastingen dient immers ter gedeeltelijke vervanging van, en niet als aanvulling op, de huidige betalingen van de lidstaten op basis van hun BNI. Als de BNI-betalingen afnemen, kunnen de lidstaten andere inkomstenbronnen zonder gevaar voor de begrotingsstabiliteit met hetzelfde bedrag reduceren.
De Commissie is niet van plan in de nabije toekomst een nieuwe bron van eigen middelen voor te stellen. Ze zet haar analyse en conclusies uiteen in het verslag over de eigen middelen dat ze vóór de zomer zal indienen. Onder voorbehoud van die conclusies kan een procedure worden gestart om de basis te leggen voor een nieuwe bron van eigen middelen die op middellange termijn een belangrijk deel van de nationale bijdragen moet vervangen.
B. Correctie van wanverhoudingen in de begroting
De Europese Unie is een solidaire gemeenschap. Delen van haar begroting zijn duidelijk op solidariteit afgestemd en andere posten dienen de specifieke doelstellingen van de uitgavenprogramma's in kwestie. Er zullen altijd lidstaten zijn met een positieve of negatieve nettobijdrage aan de EU-begroting, maar het beleid komt de hele Unie ten goede.
Bepaalde buitensporige wanverhoudingen kunnen echter een probleem zijn. Bijsturing daarvan kan daarom nodig zijn, maar dit moet aan strikte beperkingen worden onderworpen.
Het mechanisme van deze bijsturing moet zijn afgestemd op de correctie van buitensporige nettobijdragen aan de EU-begroting en een eerlijke behandeling van lidstaten met een vergelijkbare betalingscapaciteit. Sinds medio de jaren tachtig wordt voor één lidstaat een correctie uitgevoerd, die door alle andere lidstaten wordt gefinancierd. In 2002 werd het aandeel van vier lidstaten in deze financiering tot 25% van hun normale aandeel gereduceerd. De Commissie stelt een algemeen systeem voor om begrotingslasten die niet in verhouding staan tot de relatieve welvaart te corrigeren (overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van Fontainebleau van 1984) en om te voorkomen dat de correcties te groot worden.
De uitbreiding leidt tot een aanzienlijke toename van de correctie van de begrotingsbijdrage van één lidstaat, die niet in evenredigheid is met zijn relatieve welvaart, waardoor de financieringskosten voor de overige lidstaten dienovereenkomstig stijgen en de correctie een overcompensatie wordt.
Zonder wijziging neemt de vertekening ten gunste van deze ene lidstaat aanzienlijk toe. De bestaande correctie helemaal afschaffen zou niet door alle lidstaten worden aanvaard, noch de nettobijdragen van lidstaten met een vergelijkbare welvaart dichter bij elkaar brengen.
Er moet een nieuw algemeen correctiemechanisme worden toegepast voor nettobijdragen boven een vooraf bepaalde solidariteitsdrempel (een percentage van het BNI, afhankelijk van de relatieve welvaart). Solidariteit moet een hoeksteen van de Unie blijven. Daarom moeten de nieuwe, algemene correcties beperkt blijven tot buitensporige en ongerechtvaardigde fiscale lasten en moeten alle lidstaten aan het mechanisme bijdragen.
Voor dit mechanisme moeten een aantal parameters worden bepaald voor de in aanmerking genomen categorieën uitgaven en inkomsten, de drempels waarboven nettosaldo's (deels) worden gecompenseerd, het percentage van te corrigeren buitensporige nettobijdragen en de financieringsregels terzake.
De Commissie zal hiervoor gedetailleerde voorstellen indienen in het kader van het volledige financiële pakket, dat zowel op inkomsten als op uitgaven betrekking heeft.
BIJLAGE 1
Beginselen van administratief bestuur: minder direct beheer, betere controle op de uitvoering en meer efficiëntie
Een van de beginselen van de hervorming van de Commissie is dat de Commissie zich vooral moet bezighouden met de opstelling van en het toezicht op het beleid uit hoofde van het Verdrag. De uitvoering van dit beleid en de andere uitvoerende activiteiten op Europees niveau kunnen daarom aan andere organen worden gedelegeerd.
De delegatie van taken aan organen buiten de eigen diensten van de Commissie moet goed worden gecoördineerd. Uit recente besluiten over delegatie blijkt dat er behoefte is aan meer samenhang en eenvoudiger criteria terzake. Daartoe is de Commissie van plan bij delegatie in de toekomst de algemene coördinatie te versterken (op een van de manieren die haar ter beschikking staan; zie III.B). Voor de activiteiten die momenteel extern worden uitgevoerd of zijn gedelegeerd, brengt de Commissie de werkwijze fasegewijs in overeenstemming met de nieuwe aanpak.
De taken kunnen op diverse manieren worden uitgevoerd:
(1) Ze kunnen gezamenlijk met de lidstaten worden beheerd of aan nationale instanties worden gedelegeerd. Hiervoor kan worden gekeken naar de ervaring met het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het cohesiebeleid. Er zijn twee belangrijke criteria voor deze benadering: a) een aanzienlijke lokale dimensie en b) complementariteit met regionale en nationale programma's.
(2) Ze kunnen worden gedelegeerd aan:
a) administratieve bureaus. Bij de hervorming heeft de Commissie administratieve bureaus ingevoerd. Tot dusver zijn deze ingeschakeld voor uitvoerende taken zonder bepaalde duur of rechtstreeks verband met een programma. Deze bureaus hebben het voordeel dat ze goedkoper zijn en flexibeler kunnen werken doordat ze hun eigen personeelsformatie en begrotingslijnen hebben. Ze staan onder de directe controle van de Commissie.
b) agentschappen. Tot deze categorie behoren momenteel allerlei soorten organen met uiteenlopende functies, gaande van bijstand in de vorm van adviezen en aanbevelingen (Europese Autoriteit voor voedselveiligheid) tot inspectie (Europees Agentschap voor maritieme veiligheid) en goedkeuring van voor derden juridisch bindende besluiten (Bureau voor harmonisatie binnen de interne markt). De Commissie en de lidstaten zijn doorgaans in deze agentschappen vertegenwoordigd, eventueel naast belanghebbende derden. De Commissie draagt de volle verantwoordelijkheid voor het werk van deze agentschappen, al is ze er slechts beperkt bij betrokken. Dit geldt niet voor de uitvoerende agentschappen, die rechtstreeks onder controle van de Commissie staan en waarvan het statuut is vastgesteld bij een verordening van de Raad [8].
[8] Verordening (EG) nr. 58/2003 van de Raad van 19 december 2002, PB L 11 van 16.1.2003, blz. 1.
Delegatie moet opnieuw worden bekeken op basis van de volgende beginselen:
(1) De uitvoering van taken voor programma's van uitvoerende aard en met een bepaalde duur kan aan uitvoerende agentschappen worden gedelegeerd. De Commissie behoudt de controle over de uitvoering.
(2) Taken die tot een niet-bindend advies leiden, die verband houden met acties waarvoor de Commissie niet rechtstreeks verantwoordelijk is of waarbij de rol van de Commissie gering is, kunnen aan een agentschap met meer autonomie (naar het bestaande model) worden gedelegeerd. Momenteel worden sommige taken door agentschappen uitgevoerd zonder dat de Commissie er wezenlijk bij betrokken is, al draagt ze wel de volle verantwoordelijkheid voor het resultaat. Deze toestand moet dringend worden aangepakt.
(3) Voor nieuwe uitvoerende taken zonder bepaalde duur of voor voorbereidingstaken op basis waarvan de Commissie regelgevingsbesluiten kan nemen waarvoor ze verantwoordelijk is, komt een bureau in aanmerking.
(4) Sommige agentschappen voeren soortgelijke taken uit met niet meer dan een zijdelingse betrokkenheid van de Commissie, die echter wel volledig verantwoordelijk is voor het resultaat. Hier moet dringend iets aan worden gedaan.
BIJLAGE 2
ROUTEKAART - voorbeeld
>RUIMTE VOOR DE TABEL>