Toelichting bij COM(2022)349 - Wet ter versterking van de Europese defensie-industrie door middel van gemeenschappelijke aanbestedingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)349 - Wet ter versterking van de Europese defensie-industrie door middel van gemeenschappelijke aanbestedingen. |
|---|---|
| bron | COM(2022)349   |
| datum | 19-07-2022 |
• Motivering en doel van het voorstel
De geopolitieke context van de Unie, die al jarenlang wordt gekenmerkt door een instabiele situatie in de naburige regio’s van Europa en door een complexe en uitdagende omgeving, is ingrijpend veranderd in het licht van de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne. De terugkeer van territoriale conflicten en intensieve oorlogvoering op Europees grondgebied vereist dat de lidstaten hun defensieplannen en -capaciteiten heroverwegen.
De staatshoofden en regeringsleiders van de EU hebben zich er op 11 maart 2022 in Versailles toe verbonden de Europese defensievermogens te versterken in het licht van de Russische militaire agressie tegen Oekraïne. In de verklaring van Versailles staat met name dat de lidstaten de defensie-uitgaven moeten verhogen; door middel van gezamenlijke projecten intensiever moeten samenwerken; tekorten moeten dichten en doelstellingen inzake vermogens moeten halen; innovatie moeten stimuleren, onder meer door civiel/militaire synergieën; en de defensie-industrie van de EU, met inbegrip van kmo’s, moeten versterken en ontwikkelen. Daarnaast heeft de Raad de Commissie verzocht om “in coördinatie met het Europese Defensieagentschap, uiterlijk medio mei met een analyse te komen van de lacunes op het gebied van defensie-investeringen en alle verdere initiatieven voor te stellen die nodig zijn om de Europese industriële en technologische defensiebasis te verstevigen”.
In antwoord op dit verzoek hebben de Europese Commissie en de hoge vertegenwoordiger op 18 mei 2022 een gezamenlijke mededeling gepresenteerd over de analyse van de investeringskloof op defensiegebied en de te volgen koers (de “gezamenlijke mededeling”). In die mededeling werden drie belangrijke soorten lacunes toegelicht: een financiële kloof, een industriële kloof en een capaciteitstekort. In de gezamenlijke mededeling wordt opgemerkt dat de recente begrotingsverhogingen van de lidstaten plaatsvinden na jaren van aanzienlijke bezuinigingen en ernstige onderinvesteringen. Dergelijke onderinvesteringen in defensie-uitgaven hebben geleid tot industriële en vermogenstekorten in de EU en tot de huidige lage voorraden defensiematerieel. De overdracht van defensiematerieel aan Oekraïne, in combinatie met een op vredestijd toegesneden voorraad, heeft geleid tot het ontstaan van dringende en kritieke lacunes op het gebied van militaire uitrusting.
In de gezamenlijke mededeling wordt eraan herinnerd dat de lidstaten dringend de paraatheid op defensiegebied moeten herstellen in het licht van de veiligheidssituatie en de overdrachten aan Oekraïne. Het aanvullen van de materieelvoorraden zou hen met name ook in staat stellen verdere bijstand aan Oekraïne te verlenen.
In de gezamenlijke mededeling wordt aangegeven dat, aangezien de lidstaten hun voorraden zullen aanvullen en de hoeveelheid defensiematerieel zullen verhogen, zij de gelegenheid moeten aangrijpen om dit op een gezamenlijke manier te doen. Dit zou meer waar voor zijn geld opleveren, de interoperabiliteit verbeteren en voorkomen dat de meest blootgestelde EU-lidstaten worden geconfronteerd met een onmogelijkheid om te krijgen wat zij nodig hebben, vanwege tegenstrijdige eisen aan de defensie-industrie, die niet op korte termijn kan inspelen op een dergelijke sterke vraag.
Zonder coördinatie en samenwerking dreigen meer investeringen van de lidstaten in defensie de versnippering van de Europese defensiesector te verdiepen, het potentieel voor samenwerking gedurende de gehele levenscyclus van de uitrusting te beperken, de externe afhankelijkheid te versterken en de interoperabiliteit te belemmeren. Keuzes met betrekking tot kortetermijnovernames zullen op langere termijn gevolgen hebben voor de marktsterkte van de Europese industriële en technologische defensiebasis (EDTIB) en voor de kansen voor de komende decennia.
Gezien de noodzaak om de lidstaten tijdig en doelgericht te ondersteunen bij het versterken van hun defensievermogens in deze noodsituatie, heeft de Europese Commissie voorgesteld gemeenschappelijke aanbestedingen via de EU-begroting te stimuleren door middel van een specifiek kortetermijninstrument tot vaststelling van de wet ter versterking van de Europese defensie-industrie door middel van gemeenschappelijke aanbestedingen (het “instrument”).
De financiële steun van de EU die via het instrument wordt verleend, moet de coöperatieve procedure voor overheidsopdrachten op defensiegebied van de lidstaten stimuleren en ten goede komen aan de EDTIB, en tegelijkertijd waarborgen dat de strijdkrachten van de EU-lidstaten in staat zijn op te treden, dat de energievoorziening veilig wordt gesteld en dat de interoperabiliteit wordt vergroot.
Een dergelijk instrument moet worden opgezet om de lidstaten die bereid zijn gemeenschappelijke aanbestedingen te volgen, ertoe aan te zetten deze leemten op te vullen. Het instrument moet een specifiek instrument zijn om de negatieve gevolgen en consequenties van de oorlog in Oekraïne in de Unie aan te pakken.
Het instrument volgt op de oprichting van een gezamenlijke taskforce voor overheidsopdrachten op defensiegebied ter ondersteuning van de coördinatie van hun behoeften op zeer korte termijn op het gebied van aanbestedingen om de nieuwe veiligheidssituatie het hoofd te bieden. Na de invoering van het instrument zal de Commissie een voorstel doen voor een verordening betreffende het Europees defensieinvesteringsprogramma (EDIP). De EDIP-verordening kan de spil vormen voor toekomstige gezamenlijke ontwikkelings- en aanbestedingsprojecten die van groot gemeenschappelijk belang zijn voor de veiligheid van de lidstaten en de Unie, en, in het verlengde van de logica van het instrument voor de korte termijn, voor de eventueel daarmee samenhangende financiële bijdragen van de Unie ter versterking van de Europese industriële defensiebasis, met name waar het projecten betreft die niet door één lidstaat alleen kunnen worden ontwikkeld of aanbesteed.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het instrument is in overeenstemming met het Europees Defensiefonds. Het vormt een aanvulling daarop en berust op dezelfde rechtsgrondslag. Terwijl het EDF de samenwerking van juridische entiteiten op het gebied van defensieonderzoeks- en ontwikkelingsprojecten stimuleert, zal het instrument de samenwerking op het gebied van gemeenschappelijke defensieaanbestedingen ondersteunen. Het instrument sluit ook aan bij de aanpak van het Europees Defensiefonds wanneer het gaat om het verbieden van steun voor goederen of diensten die door het toepasselijke internationale recht verboden zijn, of voor dodelijke autonome wapens zonder de mogelijkheid van betekenisvolle menselijke controle over selectie- en inzetbeslissingen bij aanvallen op mensen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het instrument zal bestaande samenwerkingsinitiatieven op defensiegebied van de EU, zoals de permanente gestructureerde samenwerking (PESCO), aanvullen en synergieën genereren met de uitvoering van het strategisch kompas voor veiligheid en defensie en andere EU-programma’s, zoals het Europees Defensiefonds.
Het instrument zal ook worden uitgevoerd in volledige overeenstemming met het vermogensontwikkelingsplan van de EU (CDP) waarin de prioriteiten op het gebied van defensievermogens op EU-niveau zijn vastgesteld, alsook met de gecoördineerde jaarlijkse evaluatie van de EU inzake defensie (CARD), waarin onder meer nieuwe mogelijkheden voor defensiesamenwerking worden geïdentificeerd. In deze context kan ook rekening worden gehouden met relevante activiteiten van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) en andere partners, op voorwaarde dat zij de veiligheids- en defensiebelangen van de Unie dienen en geen lidstaat van deelname uitsluiten.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel is erop gericht het concurrentievermogen van de EDTIB te bevorderen door de samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van gemeenschappelijke overheidsopdrachten op defensiegebied te ondersteunen, en is gebaseerd op artikel 173 VWEU (ondersteuning van het concurrentievermogen van de Europese industrie).
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Hoewel samenwerking verschillende duidelijke voordelen biedt (toegenomen interoperabiliteit, lagere eenheids- en onderhoudskosten), blijven de EU-lidstaten defensiesystemen grotendeels op nationale wijze aankopen.
–grotere complexiteit en administratieve lasten van de samenwerking;
–verschillende nationale voorschriften;
–verschillende aanbestedingskalenders en een gebrek aan begrotingssynchronisatie;
–overwegingen in verband met de beveiliging van informatie;
–overwegingen in verband met het industriebeleid op het gebied van de nationale defensie;
–gebrek aan nationale deskundigheid op het gebied van aanbestedingsbureaus.
Volgens de defensiegegevens van het EDA voor 2020 hebben de EU-lidstaten slechts 4,1 miljard EUR geïnvesteerd in de gezamenlijke aankoop van defensiematerieel (11 % van hun totale uitgaven), een daling van 13 % ten opzichte van 2019.
Dit ligt ver onder de benchmark van 35 % waartoe de lidstaten zich hebben verbonden. Versnippering van de vraagzijde van de defensiemarkt leidt tot een reeks problemen en inefficiënties, ook aan de aanbodzijde, terwijl de onderhoudskosten van een groot aantal verschillende systemen stijgen.
Als deze huidige trend niet wordt aangepakt, zal deze het concurrentievermogen van de EDTIB aanzienlijk blijven ondermijnen en de marktvooruitzichten de komende tien jaar kunnen aantasten.
Tegelijkertijd zien de lidstaten in de huidige context van de defensiemarkt, die wordt gekenmerkt door een toegenomen veiligheidsdreiging en een realistisch vooruitzicht op een zeer intensief conflict, hun defensiebegrotingen snel verhogen en streven naar soortgelijke aankopen van materieel. Dit leidt tot een grotere vraag dan de EDTIB-productiecapaciteit, die momenteel is afgestemd op vredestijd.
Bijgevolg kan een sterke prijsinflatie worden verwacht, evenals langere vertragingen in de leveringstermijn, die de veiligheid van de EU-burgers kunnen schaden. De defensie-industrie moet zorgen voor de productiecapaciteit die nodig is om orders te verwerken, alsook voor kritieke grondstoffen en subcomponenten. In dit verband kunnen defensiefabrikanten grote orders bevoorrechten, waardoor de meest kwetsbare landen mogelijk aan het licht komen, zonder de kritieke omvang en financiële middelen om grote bestellingen te waarborgen.
Gefragmenteerde orders die door de lidstaten afzonderlijk worden geplaatst, zouden leiden tot beperktere marktvooruitzichten voor defensiebedrijven en zouden noodzakelijkerwijs leiden tot een grotere versnippering van het aanbod, waardoor de economische efficiëntie van de sector aanzienlijk zou worden geschaad en het concurrentievermogen van de EDTIB zou verslechteren.
Het stimuleren van gezamenlijke aanbestedingen is daarom noodzakelijk en zou het voordeel bieden dat, hoewel de defensie-industrie zich sneller kan aanpassen aan de huidige structurele veranderingen van de markt, de nationale strijdkrachten betere voorwaarden en uitvoeringstermijnen zouden krijgen door in de aankoopfase samen te werken. Bovendien zou samenwerking op het gebied van aankopen leiden tot lagere kosten voor de exploitatie, het onderhoud en het uit de handel nemen van de systemen (deze kosten worden geraamd op 55 % van de totale kosten van een uitrusting).
De huidige situatie vereist dan ook een beleidsinterventie op EU-niveau om het niveau van samenwerking te verbeteren door financiële samenwerking tussen de lidstaten bij het plaatsen van overheidsopdrachten op defensiegebied te stimuleren. Een dergelijke interventie is bevorderlijk voor de veiligheid van de EU-burgers en voor de EDTIB.
• Evenredigheid
De voorgestelde beleidsaanpak staat in verhouding tot de omvang en de ernst van de geconstateerde problemen, d.w.z. de noodzaak om de aanpassing van de industrie aan structurele veranderingen te versnellen en een gunstig klimaat voor samenwerking tussen ondernemingen binnen een systeem van open en concurrerende markten te bevorderen door samenwerking en coördinatie tussen de lidstaten te stimuleren. Het eerbiedigt de grenzen van mogelijke Uniemaatregelen uit hoofde van de Verdragen.
Het initiatief is beperkt tot de doelen die de lidstaten niet op bevredigende wijze alleen kunnen bereiken en waarvoor de Unie naar verwachting betere resultaten kan behalen.
• Keuze van het instrument
De Commissie stelt voor om het instrument op te richten middels een verordening van het Europees Parlement en de Raad. Dit is het meest geschikte rechtsinstrument aangezien alleen een verordening, met rechtstreeks toepasselijke juridische bepalingen, de nodige mate van uniformiteit kan bieden voor het oprichten en functioneren van een instrument van de Unie dat is gericht op het bevorderen van de versterking van een industriële sector in heel Europa.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Er bestaat geen eerdere wetgeving die betrekking heeft op of verband houdt met deze specifieke actie. Tot op heden waren er geen andere wetgevingsinitiatieven van de Unie op het gebied van defensie die tot doel hadden het concurrentievermogen van de EDTIB te versterken, met name door de aanpassing van de industrie aan structurele veranderingen, met inbegrip van de uitbreiding van haar productiecapaciteit, op een gezamenlijke manier te versnellen. Er waren ook geen andere wetgevingsinitiatieven van de Unie op het gebied van defensie die tot doel hadden de samenwerking tussen de deelnemende lidstaten bij het plaatsen van overheidsopdrachten op defensiegebied te bevorderen. Er is derhalve geen eerdere evaluatie of controle van de resultaatgerichtheid van bestaande wetgeving die voor dit wetgevingsinitiatief is verricht.
• Effectbeoordeling
In de conclusies van de Europese Raad van 30-31 mei 2022 werd de Raad verzocht het kortetermijninstrument met spoed te bespreken. Daarom dient de Commissie het voorstel in voor een verordening tot vaststelling van het instrument zonder effectbeoordeling, zodat de medewetgevers het zo spoedig mogelijk kunnen ontvangen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Het instrument zal naar verwachting niet leiden tot een toename van de administratieve lasten.
De voorgestelde op prestaties gebaseerde aanpak, waarbij wordt uitgegaan van conditionaliteit en uitbetalingen dus afhangen van het bereiken van mijlpalen en streefdoelen door het consortium, is ook een element van vereenvoudiging bij de uitvoering van het instrument.
• Grondrechten
Het vergroten van de veiligheid van EU-burgers kan bijdragen tot de bescherming van hun grondrechten.
Daarnaast komen acties voor gemeenschappelijke defensieaankopen van goederen of diensten die krachtens het toepasselijke internationale recht verboden zijn, niet in aanmerking voor steun uit het instrument.
Bovendien komen acties met het oog op de gemeenschappelijke aanschaf van dodelijke autonome wapens zonder de mogelijkheid van betekenisvolle menselijke controle over selectie- en inzetbeslissingen bij aanvallen op mensen niet in aanmerking voor steun uit het instrument.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De financiële middelen voor de uitvoering van het instrument voor de periode van XX 2022 tot en met 31 december 2024 bedragen 500 miljoen EUR in lopende prijzen.
De gevolgen voor de periode van het meerjarig financieel kader met betrekking tot de vereiste begroting en de vereiste personele middelen zijn nader uitgewerkt in het bij dit voorstel gevoegde financieel memorandum.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage
De Commissie moet haar acties regelmatig monitoren, de geboekte vooruitgang bij het behalen van de verwachte resultaten evalueren en synergieën met andere complementaire programma’s van de Unie onderzoeken. De Commissie moet een evaluatieverslag over het instrument opstellen en dat verslag doen toekomen aan het Europees Parlement en de Raad. In dit verslag zal met name de vooruitgang worden beoordeeld die is geboekt bij de verwezenlijking van de doelstellingen van het voorstel.