Toelichting bij COM(2015)596 - Wijziging van Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2015)596 - Wijziging van Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval. |
|---|---|
| bron | COM(2015)596   |
| datum | 02-12-2015 |
1.1Algemene context
De economie van de Unie verliest thans een aanzienlijke hoeveelheid potentiële secundaire grondstoffen die zich in afvalstromen bevinden. In 2013 bedroeg de totale afvalproductie in de EU ongeveer 2,5 miljard ton, waarvan 1,6 miljard ton niet hergebruikt of gerecycleerd werd en dus verloren ging voor de Europese economie. Naar schatting zou nog 600 miljoen ton kunnen worden gerecycleerd of hergebruikt. Ter illustratie werd slechts een beperkt deel (43 %) van het stedelijk afval in de Unie gerecycleerd; de rest werd gestort (31 %) of verbrand (26 %). Derhalve mist de Unie grote kansen om de hulpbronnenefficiëntie te verbeteren en om de economie een meer circulair karakter te geven.
Op het gebied van afvalbeheer bestaan er binnen de Unie ook grote verschillen tussen de lidstaten onderling. In 2011 waren er zes lidstaten die minder dan 3 % van hun stedelijk afval stortten, maar stortten 18 lidstaten 50 %, en sommige landen zelfs meer dan 90 %. Deze ongelijkheid moet dringend worden aangepakt.
De voorstellen tot wijziging van Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen 1 , Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval 2 , Richtlijn 1999/31/EG betreffende het storten van afvalstoffen 3 , Richtlijn 2000/53/EG betreffende autowrakken 4 , Richtlijn 2006/66/EG inzake batterijen en accu's, alsook afgedankte batterijen en accu's 5 en Richtlijn 2012/19/EU betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur 6 maken deel uit van het pakket circulaire economie, dat ook de mededeling van de Commissie "Closing the loop – An EU action plan for the Circular Economy" bevat.
1.2Motivering en doel van het voorstel
Aan de recente trends is te zien dat verdere vooruitgang op het gebied van hulpbronnenefficiëntie mogelijk is en dat dit grote economische, sociale en milieuvoordelen kan opleveren. Het omvormen van afval tot een hulpbron is essentieel voor een efficiënter hulpbronnengebruik en voor het sluiten van de lus in een circulaire economie.
De wettelijk bindende doelstellingen in de EU-wetgeving inzake afval hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan de verbetering van het afvalbeheer, de bevordering van innovatie op het gebied van recycling, de beperking van het gebruik van stortplaatsen en het creëren van prikkels om het consumentengedrag te veranderen. Verbetering van het afvalstoffenbeleid kan aanzienlijke voordelen opleveren: duurzame groei en nieuwe werkgelegenheid, een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen, directe besparingen die zijn verbonden aan betere afvalbeheerpraktijken en een beter milieu.
Het voorstel tot wijziging van Richtlijn 2008/98/EG komt tegemoet aan de wettelijke verplichting tot herziening van de doelstellingen voor afvalbeheer van die richtlijn. De voorstellen, die deel uitmaken van het pakket circulaire economie en de zes eerder genoemde richtlijnen wijzigen, bouwen deels voort op het voorstel dat de Commissie in juli 2014 indiende en vervolgens in februari 2015 introk. Zij stemmen overeen met de doelstellingen van het stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik 7 en het zevende milieuactieprogramma 8 , waaronder volledige toepassing van de afvalhiërarchie 9 in alle lidstaten, een vermindering van de absolute hoeveelheid afval en de hoeveelheid afval per hoofd van de bevolking, het waarborgen van hoogwaardige recycling en het gebruik van gerecycleerd afval als een belangrijke, betrouwbare bron van grondstoffen voor de Unie. Zij dragen ook bij aan de uitvoering van het EU-grondstoffeninitiatief 10 en schenken aandacht aan het voorkomen van voedselverspilling. Bovendien vereenvoudigen deze voorstellen de verslagleggingsvereisten van alle zes de richtlijnen.
2. UITKOMSTEN VAN DE RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN VAN DE EFFECTBEOORDELING
2.1Studies
In de voorstellen en de bijgaande effectbeoordelingen zijn de technologische, sociaaleconomische en kosten-batenaspecten van de uitvoering en verdere ontwikkeling van de EU-wetgeving inzake afval beoordeeld. Daarnaast zijn in een aanvulling van de effectbeoordeling de mogelijke effecten van aanvullende varianten op de voornaamste in de effectbeoordeling vastgestelde beleidsopties geanalyseerd.
2.2Interne raadpleging
Binnen de Commissie heeft een effectbeoordelingsstuurgroep bestaande uit verschillende diensten van de Commissie (SG, ECFIN, GROW, CLIMA, JRC en ESTAT) de voorbereiding van de wetgevingsvoorstellen gevolgd.
2.3Extern overleg
De Commissie heeft een indicatieve lijst opgesteld van onderwerpen die moeten worden aangepakt en de eerste gesprekken met de voornaamste belanghebbenden gingen in februari 2013 van start. Overeenkomstig de minimumnormen voor raadpleging is er een online raadpleging gehouden, die liep van juni 2013 tot september 2013. Er werden 670 reacties ingediend, hetgeen een weerspiegeling was van de grote bezorgdheid onder het publiek over de situatie van het afvalbeheer in de EU en de hoge verwachtingen van EU-optreden op dit gebied. Tussen juni en september 2015 werd een specifieke raadpleging van de lidstaten gehouden, alsook een bredere raadpleging inzake de circulaire economie.
2.4Effectbeoordeling
Samen met het in juli 2014 goedgekeurde voorstel 11 zijn een effectbeoordeling en een samenvatting gepubliceerd. In de effectbeoordeling, die de voornaamste analytische basis blijft voor de herziene wetgevingsvoorstellen, zijn de voornaamste economische, sociale en milieueffecten van de verschillende beleidsopties voor de verbetering van het afvalbeheer in de EU beoordeeld. Verschillende doelscenario's zijn beoordeeld en met een 'basisscenario' vergeleken om de meest geschikte instrumenten – d.w.z. de instrumenten en doelstellingen die een minimum aan kosten en een maximum aan baten opleveren – vast te stellen.
De Raad voor effectbeoordeling van de Commissie heeft op 8 april 2014 een positief advies over de effectbeoordeling uitgebracht en tegelijkertijd een aantal aanbevelingen gedaan om het verslag nog te verbeteren. De raad verzocht om meer duidelijkheid over de probleemomschrijving en over de noodzaak van nieuwe tussentijdse doelstellingen, sterkere argumenten voor een stortverbod uit het oogpunt van subsidiariteit en evenredigheid en voor uniforme doelstellingen voor alle lidstaten, en nadere uitleg over de wijze waarop de uiteenlopende prestaties van de lidstaten in het voorstel in aanmerking worden genomen.
Inhoudsopgave
De effectbeoordeling leidde tot de conclusie dat een combinatie van opties de volgende voordelen biedt:
– vermindering van de administratieve lasten, met name voor kleine inrichtingen of ondernemingen, vereenvoudiging en betere uitvoering, waaronder door ervoor te zorgen dat de doelen geschikt zijn voor het beoogde doel;
– werkgelegenheid – tegen 2035 kunnen rechtstreeks meer dan 170 000 banen worden gecreëerd; de meeste daarvan kunnen onmogelijk buiten de EU worden verplaatst;
– vermindering van de broeikasgasuitstoot – tussen 2015 en 2035 kan meer dan 600 miljoen ton broeikasgasuitstoot worden vermeden;
– positieve effecten voor het concurrentievermogen van de Europese afvalbeheer- en recyclingsector, alsmede voor de productiesector van de EU (betere regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, verminderde risico's in verband met toegang tot grondstoffen);
– herinjectie van secundaire grondstoffen in de EU-economie, hetgeen op zijn beurt de afhankelijkheid van de EU van de invoer van grondstoffen vermindert.
Bij het voorstel is een analysenota ingediend als aanvulling op de effectbeoordeling. In die nota zijn een aantal aanvullende opties en varianten geanalyseerd teneinde beter rekening te kunnen houden met de verschillende uitgangsposities van de lidstaten.
3. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL
3.1Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
De belangrijkste punten van de voorstellen tot wijziging van de EU-wetgeving inzake afvalbeheer zijn:
– onderlinge afstemming van definities;
– verhoging van de doelstelling om tegen 2030 65 % van het stedelijk afval voor te bereiden voor hergebruik en te recyclen;
– verhoging van de doelstellingen voor de voorbereiding voor hergebruik en de recycling van verpakkingsafval, en vereenvoudiging van de reeks doelstellingen;
– geleidelijke beperking van het storten van stedelijk afval tot 10 % tegen 2030;
– grotere harmonisering en vereenvoudiging van het wetgevingskader inzake bijproducten en 'einde-afvalfase';
– nieuwe maatregelen ter bevordering van preventie (waaronder van voedselverspilling) en hergebruik;
– invoering van minimale operationele voorwaarden voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid;
– invoering van een systeem voor vroegtijdige waarschuwing om toe te zien op de naleving van de doelstellingen voor recycling;
– vereenvoudiging en stroomlijning van de verslagleggingsvereisten;
– aanpassing aan de artikelen 290 en 291 VWEU inzake gedelegeerde en uitvoeringshandelingen.
3.2Rechtsgrondslag en recht om te handelen
De voorstellen wijzigen zes richtlijnen die betrekking hebben op het beheer van verschillende soorten afvalstoffen. De voorstellen tot wijziging van Richtlijn 2008/98/EG, Richtlijn 1999/31/EG, Richtlijn 2000/53/EG, Richtlijn 2006/66/EG en Richtlijn 2012/19/EU zijn gebaseerd op artikel 192, lid 1, VWEU, en het voorstel tot wijziging van Richtlijn 94/62/EG is gebaseerd op artikel 114 VWEU.
Artikel 11, lid 2, van Richtlijn 2008/98/EG bevat een doelstelling om tegen 2020 50 % van het huishoudelijk en soortgelijk afval voor te bereiden voor hergebruik en te recyclen, en om 70 % van niet-gevaarlijk bouw- en sloopafval voor te bereiden voor hergebruik, te recyclen of anders nuttig toe te passen. Overeenkomstig artikel 11, lid 4, moest de Commissie die doelen uiterlijk op 31 december 2014 opnieuw bezien om zo nodig de doelen scherper te stellen en de vaststelling van doelstellingen voor andere afvalstromen te overwegen, rekening houdend met de milieugevolgen en de economische en sociale effecten van het vaststellen van de doelstellingen. Overeenkomstig artikel 9, onder c), moest de Commissie tegen einde 2014 afvalpreventie- en ontkoppelingsdoelstellingen voor 2020 vaststellen, gebaseerd op beste beschikbare praktijken met inbegrip van, indien nodig, een herziening van de in artikel 29, lid 4, bedoelde indicatoren. Ten slotte moest de Commissie overeenkomstig artikel 37, lid 4, in het eerste verslag dat uiterlijk op 12 december 2014 moest worden uitgebracht, een aantal maatregelen evalueren, waaronder regelingen voor producentenverantwoordelijkheid voor specifieke afvalstromen, streefdoelen, indicatoren en maatregelen die verband houden met recycling, alsmede activiteiten voor een nuttig gebruik van materiaal en energie die ertoe kunnen bijdragen dat de in de artikelen 1 en 4 vastgestelde doelstellingen op effectievere wijze kunnen worden verwezenlijkt.
Artikel 5, lid 2, van Richtlijn 1999/31/EG bevat drie streefdoelen voor het voorkomen van de stort van biologisch afbreekbaar stedelijk afval en verbiedt het storten van bepaalde afvalstromen. Het laatste streefdoel voor het voorkomen van de stort van biologisch afbreekbaar stedelijk afval moet uiterlijk op 16 juli 2016 door de lidstaten worden verwezenlijkt. Krachtens artikel 5, lid 2, wordt dit uiterlijk op 16 juli 2014 getoetst en vervolgens bevestigd of in het licht van de praktische ervaring van de lidstaten met de verwezenlijking van de twee eerdere streefdoelen gewijzigd teneinde een hoog niveau van milieubescherming te waarborgen.
Artikel 6, lid 1, van Richtlijn 94/62/EG bevat streefdoelen voor de terugwinning en recycling van verpakkingsafval, die krachtens artikel 6, lid 5, iedere vijf jaar moeten worden vastgesteld op basis van de praktische ervaring die is opgedaan in de lidstaten alsmede de resultaten van wetenschappelijk onderzoek en evaluatietechnieken, zoals levenscyclusanalyses en kosten-batenanalyses.
3.3Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel
De voorstellen zijn in overeenstemming met het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel van artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Zij beperken zich ertoe de bovengenoemde richtlijnen te wijzigen door een kader van gemeenschappelijke doelstellingen vast te stellen, waarbij het aan de lidstaten is over de precieze uitvoeringsmethoden te beslissen.
3.4Toelichtende stukken
De Commissie is van oordeel dat toelichtende stukken over de maatregelen van de lidstaten ter omzetting van de richtlijnen noodzakelijk zijn om de kwaliteit van de informatie over de omzetting van de richtlijnen te verbeteren.
De wetgeving inzake afvalstoffen wordt in de lidstaten vaak op uiterst gedecentraliseerde wijze omgezet, bijvoorbeeld op regionaal of lokaal niveau en in meerdere rechtshandelingen, afhankelijk van de administratieve structuur van de lidstaat. Als gevolg daarvan moeten de lidstaten bij de omzetting van de gewijzigde richtlijnen mogelijk een grote verscheidenheid aan wetgevingshandelingen op nationaal, regionaal en lokaal niveau wijzigen.
De voorstellen wijzigen zes verschillende afvalrichtlijnen en zijn van invloed op een groot aantal wettelijk bindende verplichtingen, waaronder een uitgebreide wijziging van de doelstellingen van Richtlijn 2008/98/EG, Richtlijn 1999/31/EG en Richtlijn 94/62/EG en een vereenvoudiging van Richtlijn 2000/53/EG, Richtlijn 2006/66/EG en Richtlijn 2012/19/EU. Dit is een ingewikkelde herziening van de wetgeving inzake afval die gevolgen kan hebben voor een aantal nationale wetgevingsmaatregelen.
De herziene doelstellingen voor afvalbeheer in de gewijzigde richtlijnen zijn met elkaar vervlochten, en daarom moeten zij met de nodige zorgvuldigheid worden omgezet in nationale wetgeving en later worden geïntegreerd in de nationale systemen voor afvalbeheer.
De bepalingen van de gewijzigde richtlijnen zullen gelden voor een breed scala van publieke en particuliere belanghebbenden in de lidstaten en zullen grote gevolgen hebben voor de geplande investeringen in infrastructuur voor afvalbeheer. Een volledige en correcte omzetting van de gewijzigde richtlijnen is essentieel om ervoor te zorgen dat de doelstellingen (te weten de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu, een efficiënter gebruik van hulpbronnen, het waarborgen van de werking van de interne markt en het vermijden van belemmeringen voor het handelsverkeer en concurrentiebeperking binnen de EU) worden verwezenlijkt.
De eis om toelichtende stukken toe te zenden kan voor sommige lidstaten een aanvullende administratieve belasting vormen. De toelichtende stukken zijn echter noodzakelijk om effectief te kunnen verifiëren of de richtlijn volledig en correct is omgezet, hetgeen om bovengenoemde redenen essentieel is. Er bestaan geen minder belastende maatregelen om een doeltreffende verificatie mogelijk te maken. Toelichtende stukken kunnen echter ook in belangrijke mate bijdragen tot het verminderen van de administratieve lasten die gepaard gaan met het toezicht op de naleving door de Commissie: zonder deze stukken zouden aanzienlijke middelen en veelvuldige contacten met nationale autoriteiten nodig zijn om de omzettingsmethoden in alle lidstaten te volgen.
Gelet op bovenstaande is het passend de lidstaten te verzoeken de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van een of meer documenten waarin het verband tussen de bepalingen van de richtlijnen tot wijziging van de afvalwetgeving en de overeenkomstige onderdelen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht.
3.5Gedelegeerde en uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie
In artikel 1, leden 4, 5, 6, 9, 11, 14, 15, 18, 19, 21 en 22, van het voorstel betreffende Richtlijn 2008/98/EG, artikel 1, leden 4, 6, 7, 9 en 10, van het voorstel betreffende Richtlijn 94/62/EG, artikel 1, leden 6 en 7, van het voorstel betreffende Richtlijn 1999/31/EG en de voorgestelde wijzigingen van de artikelen 1 en 3 van het voorstel betreffende de Richtlijnen 2000/53/EG en 2012/19/EU zijn de gedelegeerde en uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie beschreven en de overeenkomstige procedures voor de vaststelling van deze handelingen vastgesteld.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting, en gaat daarom niet vergezeld van het financieel memorandum als bepaald in artikel 31 van het Financieel Reglement (Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad).