Vragen en antwoorden over de verordening betreffende verpakking en verpakkingsafval - Hoofdinhoud

Waarom moeten we actie ondernemen met betrekking tot verpakkingen en verpakkingsafval?

Verpakkingen hebben een grote impact op het milieu. De productie van verpakkingen is een van de grootste aanjagers van de winning van nieuwe materialen. Verpakkingsafval verontreinigt de lucht en de bodem, en zorgt voor ongeveer de helft van het zwerfvuil op zee. Hoewel de recyclingpercentages in de EU zijn toegenomen, is er de afgelopen tien jaar meer dan 20 % meer afval geproduceerd, met name afval van wegwerpverpakkingen — meer dan er wordt gerecycled. Zonder aanvullende maatregelen zou in 2030 46 % en in 2040 61 % meer kunststofafval worden geproduceerd dan in 2018[1].

De productie van verpakkingen en het beheer van verpakkingsafval vormen een economisch complexe en belangrijke sector met een totale omzet in de EU van 370 miljard euro. Die sector heeft dan ook een belangrijke rol bij en een groot potentieel voor de totstandbrenging van een schone, duurzame en circulaire economie in Europa, overeenkomstig de Europese Green Deal.

De huidige richtlijn betreffende verpakking en verpakkingsafval, die in 1994 is vastgesteld, heeft er niet toe geleid dat de negatieve milieueffecten van verpakkingen kleiner zijn geworden. Daarbij gaat het onder meer om verspillende overtollige verpakkingen, steeds meer niet-recyclebare verpakkingen in de verpakkingsmix, verwarrende etikettering die het voor consumenten lastig maakt om afval te scheiden, en zeer weinig gebruik van gerecycled materiaal in kunststofverpakkingen, hetgeen leidt tot een enorm verlies van waardevolle hulpbronnen.

Hoe draagt het voorstel bij tot de doelstellingen van de Europese Green Deal wat betreft het tegengaan van klimaatverandering, het terugdringen van de verontreiniging en het versterken van de circulaire economie?

Een efficiënter gebruik van materialen door het gebruik van gerecyclede materialen in plaats van primaire grondstoffen te stimuleren en door de circulaire economie te ondersteunen, zal ertoe bijdragen dat economische groei wordt losgekoppeld van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, dat tegen 2050 klimaatneutraliteit wordt bereikt en dat het verlies aan biodiversiteit een halt wordt toegeroepen. Het vermindert ook onze afhankelijkheid van grondstoffen en fossiele brandstoffen, versterkt ons concurrentievermogen en bevordert onze open strategische autonomie, waardoor de economie van de EU beter bestand wordt tegen verstoringen in mondiale waardeketens.

Als alle maatregelen in het voorstel worden toegepast, worden de broeikasgasemissies als gevolg van verpakkingen in 2030 beperkt tot 43 miljoen ton, vergeleken met 66 miljoen ton in een scenario met ongewijzigd beleid. Hiermee zou de sector op schema komen te liggen voor klimaatneutraliteit in 2050 en voor het verwezenlijken van de doelstellingen van de Europese Green Deal om de verontreiniging tegen 2050 tot nul terug te brengen. Er zou 1,1 miljoen m³ water worden bespaard. Ook zou de economie en de samenleving 6,4 miljard euro aan kosten van milieuschade bespaard blijven, vergeleken met het uitgangsscenario voor 2030.

Alleen al door de maatregelen inzake het gehalte aan gerecycled materiaal kan de behoefte aan fossiele brandstoffen in de EU met 3,1 miljoen ton per jaar worden verminderd (ongeveer een kwart van de fossiele brandstoffen die momenteel nodig zijn voor de productie van kunststofverpakkingen).

Daarnaast wordt met het voorstel beoogd de recyclebaarheid van verpakkingen te verbeteren, hetgeen zou bijdragen tot het verhogen van de recyclingpercentage van verpakkingen van 66,5 % in 2018 tot 73 % in 2030 (het aandeel van afval dat wordt gestort, zal afnemen van 18,7 % tot 9,6 %).

Wat merkt de consument van dit voorstel?

Als alle verpakkingen kunnen worden gerecycled, bijvoorbeeld als gevolg van nieuwe ontwerpnormen, kunnen consumenten een actieve rol spelen bij de vermindering van afval.

Met het voorstel wordt ervoor gezorgd dat consumenten bepaalde producten kunnen verkrijgen in herbruikbare of navulbare verpakkingen, of zelfs zonder verpakking. Het voorstel bevat daartoe verplichte streefcijfers voor hergebruik of navulling. Ook wordt een verbod op bepaalde soorten onnodige verpakkingen voorgesteld (bv. wegwerpverpakkingen voor groenten en fruit, wegwerpverpakkingen in restaurants en cafés wanneer consumenten daar eten, en kleine wegwerpverpakkingen in hotels).

Ook zullen consumenten duidelijke etiketten te zien krijgen, wat het voor hen gemakkelijker maakt om afval te recyclen. Vaak weten consumenten niet welke verpakking in welke recyclingcontainer hoort. Met het voorstel wordt deze verwarring weggenomen, aangezien elke verpakking een etiket krijgt waarop is aangegeven waarvan de verpakking is gemaakt en in welke afvalstroom het thuishoort. Afvalcontainers krijgen dezelfde etiketten. Overal in de EU zullen dezelfde symbolen worden gebruikt.

Om het hergebruik of navullen van verpakkingen te bevorderen, zullen in de hele EU bindende streefcijfers gelden voor ondernemingen om verpakkingen te hergebruiken of na te vullen, bijvoorbeeld voor het meenemen van maaltijden of dranken. Ook zullen verpakkingsformaten in zekere mate worden gestandaardiseerd en worden herbruikbare verpakkingen van duidelijke etiketten voorzien.

In het voorstel wordt ook voorzien in verplichte statiegeldregelingen voor kunststof flessen en aluminium blikjes.

Welke voordelen heeft het voorstel voor kleine en middelgrote ondernemingen?

De voorgestelde maatregelen zijn specifiek onderzocht op de effecten op kmo's. De verpakkingsmarkt is een innovatieve markt in ontwikkeling, en kmo's bevinden zich in een goede positie om te slagen in de groene transitie. Met de voorgestelde maatregelen wordt hen voorspelbaarheid en rechtszekerheid geboden, waarmee de voorwaarden worden gecreëerd voor technologische vooruitgang en het verlagen van de kosten door middel van consistentere EU-brede regels in de verpakkingssector.

Op gebieden waarop aanzienlijke negatieve effecten werden verwacht, wordt voorgesteld vrijstellingen aan kmo's te verlenen wat de streefcijfers voor hergebruik of het verbod op wegwerpverpakkingen in restaurants betreft. De Commissie zal ook richtsnoeren opstellen om kmo's te helpen bij de naleving van de nieuwe regels.

De voorgestelde maatregelen moeten ook leiden tot het scheppen van 600 000 hoog- en laaggeschoolde banen in innovatieve kleine en middelgrote ondernemingen. Het zou gaan om banen in de logistiek, het onderhoud van infrastructuur voor terugname, de bediening en navulling in de detailhandel, het ontwerp van verpakkingen en de toeleveringsketens.

Hoe moet de nieuwe verordening ervoor zorgen dat verpakkingsafval wordt teruggedrongen?

In de voorgestelde regels inzake verpakking en verpakkingsafval staat afvalpreventie centraal. De overkoepelende maatregel om de toenemende productie van verpakkingsafval een halt toe te roepen, bestaat uit een streefcijfer van 15 % reductie per persoon per lidstaat in 2040 ten opzichte van de cijfers van 2018. Dit zou leiden tot een totale afvalvermindering van ongeveer 37 % in de EU vergeleken met een scenario waarin de wetgeving niet wordt aangepast. Het streefcijfer moet geleidelijk worden behaald (tegen 2030 5 % reductie ten opzichte van 2018, en tegen 2035 10 %).

Om dit streefcijfer te behalen, worden in de verordening maatregelen op EU-niveau voorgesteld, zoals meer hergebruik en navulling en een verbod op vermijdbare verpakkingen voor bepaalde toepassingen, bijvoorbeeld shampooflessen en andere miniatuurverpakkingen in hotels of wegwerpverpakkingen in restaurants of cafés als consumenten daar eten. Deze maatregelen moeten worden aangevuld met aanvullende nationale maatregelen, waarover de lidstaten zullen beslissen. Waar het voorstel geen bindende streefcijfers bevat, worden voorstellen gedaan voor bijvoorbeeld statiegeldregelingen voor herbruikbare verpakkingen, voor economische stimulansen zoals een heffing op wegwerpverpakkingen of informatieverstrekking aan consumenten over de kosten van de verpakking van een product, en voor het opleggen van verplichtingen aan ondernemingen om bepaalde aanvullende producten, zoals reinigingsmiddelen of andere producten, beschikbaar te stellen door middel van hergebruik- of navulsystemen.

Hoe worden met de voorgestelde maatregelen kunststofverpakkingen aangepakt?

Er worden drie belangrijke maatregelen voorgesteld om het gebruik van kunststof in verpakkingen aan te pakken:

• - 

  het bevorderen van het gebruik van verpakkingen voor meervoudig gebruik in plaats van kunststof wegwerpverpakkingen. Uit de effectbeoordeling is gebleken dat er over het geheel genomen sprake zal zijn van een aanzienlijke vermindering van afval en negatieve milieueffecten, ook al worden verpakkingen voor meervoudig gebruik gemaakt van zwaarder kunststof dan (papieren, kunststof of andere) wegwerpverpakkingen;
• - 

  het verbieden van bepaalde soorten verspillende verpakkingen, waarvan de meeste uit kunststoffen voor eenmalig gebruik bestaan (bv. kleine wegwerpverpakkingen voor shampoo in hotels, groepsverpakkingen van drankblikjes, wegwerpverpakkingen in restaurants en cafés);
• - 

  verplichte hoeveelheden gerecyclede kunststof in nieuwe kunststofverpakkingen. Dit draagt bij tot een gesloten recyclingkringloop en helpt van kunststofafval een waardevolle hulpbron te maken. Ook wordt hiermee het verbruik van primaire natuurlijke hulpbronnen — fossiel dan wel biogebaseerd — verminderd.

Hoe zal het voorstel hergebruik en navulling van verpakkingen stimuleren?

Omdat er geen sprake was van regelgeving of beleid om de markten voor hergebruik en navulling in de EU te beschermen, is het aantal herbruikbare verpakkingen de afgelopen twintig jaar sterk gedaald[2]. De Commissie stelt krachtige maatregelen voor om dit recht te zetten:

• - 

  verplichte streefcijfers voor ondernemingen in de hele EU om ervoor te zorgen dat onderdelen van hun producten in herbruikbare of navulbare verpakking worden aangeleverd. Dit wordt voorgesteld voor sectoren waarin dit het meest zinvol is. In 2030 moet 20 % van de koude en warme dranken worden gevuld in een recipiënt die deel uitmaakt van een systeem voor hergebruik of in een door de consument zelf meegebrachte recipiënt. In 2040 moet dit percentage 80 % bedragen. Handelaars in bier zouden tegen 2030 bijvoorbeeld 10 % en tegen 2040 20 % van hun producten in navulverpakkingen moeten aanbieden. Voor bereide afhaalmaaltijden uit restaurants zou het streefcijfer in 2030 10 % bedragen en in 2040 40 %. 10 % van transportverpakkingen in de e-handel moet tegen 2030 herbruikbaar zijn. In 2040 moet dat 50 % zijn;
• - 

  een zekere mate van standaardisering van formaten van herbruikbare verpakkingen, bijvoorbeeld drankflessen, en verduidelijking van het ontwerp van hergebruik- en navulsystemen op basis van beste praktijken;
• - 

  etikettering van herbruikbare verpakkingen (bv. pictogrammen om de manier van hergebruik aan te geven) om consumenten te helpen geïnformeerde keuzes te maken.

De streefcijfers zijn gebaseerd op het onderzoek van de Commissie en in overeenstemming met de verwachtingen van de burgers. Ook wordt de verpakkingssector hiermee rechtszekerheid en tijd geboden om de nodige aanpassingen in de toeleveringsketen aan te brengen. De Commissie stelt ook vrijstellingen van deze doelstellingen voor, bijvoorbeeld voor zeer kleine winkels.

De lidstaten zullen maatregelen moeten nemen om het opzetten van hergebruik- en navulsystemen te bevorderen, evenals aanvullende maatregelen over zaken waarvoor het voorstel geen bindende streefcijfers bevat, zoals statiegeldregelingen voor herbruikbare verpakkingen, economische stimulansen en verplichtingen voor bedrijven om bepaalde aanvullende producten (bv. reinigingsmiddelen of andere producten) beschikbaar te stellen via systemen voor hergebruik.

Hoe draagt het voorstel bij tot het wegnemen van belemmeringen voor verpakkingen?

Een van de belangrijkste doelstellingen van het initiatief is om tegen 2030 alle verpakkingen op economisch haalbare manier recyclebaar te maken. De belangrijkste maatregel om de recyclebaarheid te vergroten, is het vaststellen van ontwerpcriteria waaraan alle verpakkingen moeten voldoen om te waarborgen dat zij recyclebaar zijn. Deze criteria gelden voor alle verpakkingsmaterialen en worden aangevuld met een systeem om na te gaan of de in de handel gebrachte verpakkingen recyclebaar zijn. Op die manier wordt bijgedragen tot het verhogen van het totale recyclingpercentage en worden de voorwaarden geschapen om van gerecyclede verpakkingen een hoogwaardige secundaire grondstof voor nieuwe producten te maken.

Daarnaast zijn de recyclingpercentages voor kunststofafval in de meeste lidstaten laag en wordt het gerecyclede afval alleen voor toepassingen van lage kwaliteit gebruikt. Om een aantrekkelijke markt voor secundaire grondstoffen te creëren, worden in het voorstel verplichte hoeveelheden gerecyclede kunststof in nieuwe kunststofverpakkingen vastgesteld. Door dergelijke wettelijke streefcijfers kan kunststofafval tot een waardevol product worden gemaakt, zoals blijkt uit onze ervaring met de bindende streefcijfers voor de hoeveelheid gerecycled materiaal in petflessen krachtens de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik.

Hoe wordt met het voorstel de veiligheid van verpakkingen (vooral voor voedsel) verbeterd?

Het voorstel bevat verschillende maatregelen om de effecten van schadelijke stoffen (bv. zware metalen) op de menselijke gezondheid en het milieu aan te pakken gedurende de gehele levenscyclus van die stoffen: van de productie tot het gebruik en het einde van de levensduur.

De schadelijkste stoffen zullen uiteindelijk in de EU worden uitgefaseerd in verpakkingen voor consumentenproducten. Andere zorgwekkende stoffen die in verpakkingsmateriaal voorkomen, worden tot een minimum beperkt zodat verpakkingen en materialen die door recycling van verpakkingen worden geproduceerd gedurende hun hele levenscyclus geen negatieve effecten hebben op de menselijke gezondheid of het milieu.

In bepaalde sectoren zullen verplichtingen inzake hergebruik gelden. Die sectoren worden aangewezen na uitvoerige raadpleging, waarbij in aanmerking wordt genomen dat de optie voor hergebruik voldoet aan de functionele eisen inzake ondoordringbaarheid/netheid, gezondheid/hygiëne en veiligheid.

De bestaande specifieke wetgeving inzake voedselveiligheid, bijvoorbeeld inzake materialen die met levensmiddelen in contact komen of hygiënenormen, zullen ook volledig worden toegepast op alle verpakkingen, zowel wegwerpverpakkingen als herbruikbare verpakkingen.

Hoe worden consumenten met het voorstel geholpen om hun verpakkingsafval te scheiden?

Met het voorstel wordt de verwarring over welke verpakking in welke recyclingcontainer hoort, weggenomen. Elke verpakking zal voorzien zijn van een etiket waarop, waarschijnlijk in de vorm van één pictogram voor de hele EU, is aangegeven waaruit de verpakking bestaat en in welke afvalstroom die thuishoort. Afvalcontainers krijgen dezelfde etiketten. Op die manier, met dezelfde symbolen overal in de EU, zal het onmiddellijk duidelijk zijn waar elk soort verpakking moet worden weggegooid. Bovendien zal de verwarring over de correcte verwijdering van biologisch afbreekbare kunststoffen worden weggenomen, aangezien een zeer klein aantal producten voor compostering zal worden ontworpen en de rest naar materiaalrecycling moet gaan.

Welke gevolgen zullen de nieuwe regels hebben voor ondernemingen die verpakkingen produceren en ondernemingen die verpakkingsafval verwerken?

Voor de transitie naar een duurzamere verpakkingssector zijn structurele veranderingen nodig. De werkgelegenheid in de productie van wegwerpverpakkingen zal behoorlijk afnemen, maar er zullen veel meer nieuwe banen worden gecreëerd in systemen voor hergebruik en recycling van verpakkingen. Volgens de economische modellen van de Commissie zou het nieuwe systeem voor verpakkingen tegen 2030 ongeveer 600 000 nieuwe banen in de hergebruiksector opleveren. In financiële termen wordt een economische besparing van ongeveer 47,2 miljard euro in de EU verwacht. Als de besparingen worden doorberekend aan de consument, zou iedere EU-burger gemiddeld 100 euro per jaar kunnen besparen.

Wat betekent het voorstel voor internationale handelspartners?

De maatregelen zouden voor zowel binnenlandse als ingevoerde producten gelden. Europese en niet-Europese producenten zouden aan dezelfde eisen moeten voldoen.

Aangezien het voorgestelde initiatief gericht is op verdere harmonisatie, wordt ook de invoer van buiten de EU vergemakkelijkt, aangezien importeurs niet meer hoeven te voldoen aan uiteenlopende eisen van lidstaten. Derde landen (recentelijk Canada, de VS en Zuid-Korea) hebben in het kader van de regelmatige besprekingen over technische handelsbelemmeringen benadrukt dat zij graag meer harmonisatie in Europa zien, met name wat betreft etikettering en regels voor wegwerpverpakkingen. Zij hebben ook aangegeven dat de verschillende regelingen in de EU-landen momenteel leiden tot onnodige kosten voor ondernemingen uit die landen die in Europa actief zijn.

Meer informatie

Persbericht over de voorstellen inzake de circulaire economie

Vragen en antwoorden over biogebaseerde kunststoffen

Factsheet over verpakkingen en biogebaseerde kunststoffen

Actieplan voor de circulaire economie

[1] Gegevens afkomstig uit de effectbeoordeling bij het voorstel.

[2] Het marktaandeel van navulverpakkingen nam tussen 1999 en 2019 in Denemarken met 80 % af en in Duitsland met 19 %.