Wie heeft er wat te zeggen over de 'historische' deal van 1800 miljard euro

De Europese regeringsleiders² hadden vier lange dagen nodig om het eens te worden over het Europees Herstelfonds³ (750 miljard euro) en de Europese meerjarenbegroting voor 2021-2027⁴ (1074 miljard euro). Traditiegetrouw zat er voor iedere lidstaat wel iets in waarmee ze thuis konden komen om als een succes te verkopen. Net zo voorspelbaar is dat er van alle kanten de nodige kritiek is op het onderhandelingsresultaat. Kritiek die zowel gaat over de inhoud als over het proces. Op de kritiek op dat laatste valt nog wel het een en ander af te dingen.

De procedure

Allereerst is het akkoord tussen de regeringsleiders niet meer dan een uitkomst van een vergadering vastgelegd in de zogenaamde conclusies van de Raad. Dit akkoord vormt het kader waarin de Europese Commissie⁵ vervolgens met een voorstel moet komen. In de praktijk betekent dit het uitschrijven van wat er is besloten. Dat kan nog steeds gevoelig liggen, zoals bij het uitwerken van hoe de koppeling tussen fondsen en het je als lidstaat houden aan de regels van de rechtstaat nu precies gaat werken. Om iedereen tevreden te houden zijn de regeringsleiders op dat punt niet heel precies geweest in het formuleren van hun conclusies.

Is de Commissie klaar, dan kan de besluitvorming plaatsvinden. Pas dan weten we eigenlijk echt waar we het over hebben. Reken maar dat de Commissie in nauw contact staat met de lidstaten bij het uitwerken dit akkoord tot een volledig voorstel.

Een tweede essentieel punt is dat het formeel om twee verschillende zaken gaat. Er is de meerjarenbegroting (MFK), die wordt vastgesteld volgens de instemmingsprocedure⁶, en het herstelfonds, wat geregeld wordt via een wijziging van het 'eigen middelen'-besluit. Dat laatste is een raadsbesluit, en dat zal lopen via de raadplegingsprocedure⁷.

Tegen het MFK kan het Europees Parlement⁸ (EP) alleen ja of nee zeggen, van amenderen is geen sprake. Over het herstelfonds moet het EP weliswaar om advies worden gevraagd, maar besluit de Raad (de lidstaten dus) in haar eentje. Voor zowel het MFK als het herstelfonds besluit de Raad met unanimiteit.

Kritiek op het democratische gehalte

De meest gehoorde klacht is dat het allemaal niet democratisch is, dat de EU miljarden uitgeeft zonder dat 'wij' daar iets over te zeggen hebben.

De vraag is dus wie de afspraken van de regeringsleiders controleert en beoordeelt, en hoe. Dat is, in weerwil van critici, heel duidelijk. De lidstaten hebben in beide trajecten het laatste woord, en dus is er een belangrijke rol weggelegd voor de parlementen van iedere afzonderlijke lidstaat.

Nederland

In Nederland heeft de Tweede Kamer vóór de top een debat gehouden met minister-president Rutte over de inzet van Nederland bij de begrotingsonderhandelingen. Partijen hebben daar aangegeven wat volgens hen de rode lijnen zijn, wat acceptabel is en wat niet. Geen van moties om tegen het oprichten van een herstelfonds behaalde een meerderheid. Met andere woorden, van de Tweede Kamer kreeg Rutte dus ruimte om in te stemmen met een herstelfonds.

In een onderhandeling met 27 lidstaten geen enkele lidstaat helemaal zijn zin krijgt. Helemaal je eigen gelijk halen kun je buiten de EU doen. De Britten tonen nu aan hoe effectief dat is.

Nu is er vanuit de politiek kritiek op hoe het fonds er uit komt te zien, waar het geld naar toe gaat en op welke voorwaarden. De Kamer zou Rutte ter verantwoording kunnen roepen. Overtuigt Rutte de Kamer niet van het onderhandelingsresultaat, dan kan de Kamer aangeven dat Rutte en Blok in de Raad tegen moeten stemmen als het uiteindelijke voorstel in stemming wordt gebracht. Gaan ze tegen de wens van de Kamer in en stemmen ze namens Nederland voor, dan leidt dat vrijwel zeker tot een motie van wantrouwen tegen het kabinet. Met een gerede kans dat die het ook zal halen.

Precies zoals het bij nationale wetgeving ook gebeurt.

Komt dat Kamerdebat er nu meteen? Nee, het is reces. Er zijn politici die nu roepen dat Nederland wordt 'kaalgeplukt' en jarenlang in een Europees keurslijf wordt geduwd, maar dat is toch niet belangrijk genoeg om de Kamer direct van reces terug te roepen voor een debat. Zo oogt kritiek gratuit.

Europees Parlement

Het Europees Parlement hield wel daags na de top een debat. Het EP liet weten tegen de begroting te zijn zoals nu is afgesproken. Over het MFK-deel van dit akkoord heeft het een belangrijke stem, en er zal door Commissie en lidstaten nog gekeken moeten worden naar de kritiek van het EP.

De gekozen Europese volksvertegenwoordigers doen hun controlerende werk, zoals je mag verwachten.

Kan dat herstelfonds zo maar?

De Europese Commissie mag namens de Unie geld gaan lenen om het herstelfonds in eerste instantie te financieren. Dat zou tegen het Verdrag in gaan en helemaal niet mogen, de EU heeft die bevoegdheid niet.

Hier komt het verschil tussen de begroting en tussen het herstelfonds weer om de hoek kijken. Het klopt dat voor de jaarbegroting van de Europese Unie een dergelijke manier van financieren niet lijkt te zijn toegestaan. Maar het herstelfonds is geen onderdeel van de reguliere begroting. Bovendien lijkt het Verdrag met betrekking tot het 'eigen middelen'-besluit genoeg ruimte te laten om extra inkomsten om die leningen af te lossen toe te staan.

Wat ook vergeten wordt is dat de Commissie namens de EU al enige jaren geld leent. Voor bijvoorbeeld het EFSM⁹, het noodfonds dat is opgezet in de nasleep van de financiële crisis, mag de Commissie leningen uitschrijven. Het verschil is dat bij het EFSM de lidstaten direct garant staan voor het bedrag, en ditmaal de EU begroting zelf het onderpand is. Dat is nieuw, maar het principe dus niet.

Casper van Vliet is redacteur voor Europa Nu, en gespecialiseerd in institutionele ontwikkelingen.

• 1. 

  Casper van Vliet was redacteur/projectmanager bij PDC, partner van het Montesquieu Instituut. Hij hield zich voor europa-nu.nl én voor de Monitoren van PDC bezig met ontwikkelingen omtrent de Europese Unie en met Nederlandse en Europese wetgevingsprocessen. Casper van Vliet is expert op het gebied van Europese instituties en regelgeving.
   
• 2. 

  De Europese Raad bestaat uit de regeringsleiders of staatshoofden van de 27 lidstaten van de Europese Unie, de vaste voorzitter en de voorzitter van de Europese Commissie. Alleen de regeringsleiders of staatshoofden hebben stemrecht tijdens de vergaderingen. De Europese Raad heeft geen wetgevingstaak, maar stelt wel de politieke richting van de EU vast.
   
• 3. 

  Met het Europees Herstelfonds - door de Europese Commissie 'NextGenerationEU' genoemd - wil de Europese Unie de economische klap van de uitbraak van het COVID-19-virus opvangen. Het herstelfonds heeft een omvang van 807 miljard euro (prijspeil 2022, onderhevig aan inflatie), bestaande uit 338 miljard euro aan subsidies, 386 miljard aan leningen en 83 miljard voorzien voor andere Europese steunprogramma's. Italië en Spanje, de zwaarst getroffen lidstaten, ontvangen het meeste geld uit het herstelfonds.
   
• 4. 

  Het Meerjarig Financieel Kader 2021-2027 (MFK) is het akkoord waarin de begroting van de Europese Unie voor een periode van zeven jaar op hoofdlijnen wordt vastgesteld. De EU legt in deze meerjarenbegroting vast wat de hoogte van het budget van de EU is, waar het geld aan uitgegeven wordt en hoeveel iedere lidstaat moet bijdragen. Het MFK voor 2021-2027 komt uit op 1.074,3 miljard euro. Om de economische gevolgen van de coronacrisis op te vangen is afgesproken dat er boven op de normale begroting een coronaherstelfonds komt van 750 miljard euro. In juni 2023 heeft de Commissie de lidstaten gevraagd om 66 miljard euro extra aan de meerjarenbegroting bij te dragen. Dit bedrag zou vooral nodig zijn om Oekraïne de komende jaren financieel te blijven steunen. Daarnaast zou het geld gebruikt worden voor het asiel- en migratiebeleid en voor subsidies aan Europese industrieën en technologieën.
   
• 5. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 6. 

  Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures die in de Europese Unie gebruikt worden. De instemmingsprocedure wordt bij enkele belangrijke besluiten gebruikt, en voor een aantal zaken waar de lidstaten meer controle over willen houden. Het woord instemming slaat op de rol van het Europees Parlement. Dat moet een voorstel goed- of afkeuren, maar mag geen wijzigingen aanbrengen.
   
• 7. 

  Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures die in de Europese Unie gebruikt worden. De raadplegingsprocedure wordt vooral gebruikt voor politiek gevoelige zaken waar de verantwoordelijkheid voor beleid vooral bij de lidstaten zelf ligt, en waar de lidstaten het bij Europese besluitvorming unaniem eens over moeten zijn.
   
• 8. 

  Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
   
• 9. 

  Het EFSM is in 2011 in werking getreden met als doel lidstaten in financiële problemen te ondersteunen. Waar het ESM geld leent voor een 'gemeenschappelijke spaarpot' door het uitgeven van obligaties op de markt, sluit het EFSM leningen af op verzoek van lidstaten in financiële problemen. Ditzelfde is het verschil tussen het EFSM en het EFSF (de voorganger van het ESM). Verder is het EFSM een fonds van de 27 EU-lidstaten, terwijl het EFSF van de negentien landen van de eurozone is.