Kamerbrief over Kabinetsappreciatie Commissievoorstellen MFK 2021-27 en herstelstrategie COVID-19 uitbraak - Parlementaire monitor

Parlementaire monitor
Vrijdag 10 juli 2020
kalender

Kamerbrief over Kabinetsappreciatie Commissievoorstellen MFK 2021-27 en herstelstrategie COVID-19 uitbraak

1.

Tekst

 

Aan de Voorzitter van de

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Binnenhof 4

Den Haag

Directie Integratie Europa

Rijnstraat 8

2515 XP Den Haag

Postbus 20061

Nederland

www.rijksoverheid.nl

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

Uw Referentie

T/04-05-2020/DIE-3

Bijlage(n)

1

Datum 9 juni 2020

Betreft Kabinetsappreciatie Commissievoorstellen Meerjarig Financieel Kader

2021-27 en herstelstrategie n.a.v. de COVID-19 uitbraak

Geachte voorzitter,

Op 27 mei jl. presenteerde de Europese Commissie in twee Mededelingen haar

strategie voor het herstel van de Europese Unie in reactie op de crisis die door de

COVID-19 uitbraak is ontstaan. Met deze strategie komt de Europese Commissie

tegemoet aan het verzoek dat de leden van de Europese Raad op 23 april jl.

deden.

In deze Kamerbrief worden vanwege de nauwe onderlinge samenhang de twee

mededelingen en vijf Commissievoorstellen als pakket toegelicht en beoordeeld.

1

Dit zijn de kernelementen van het voorgestelde pakket. Deze brief voorziet in de

toezegging om uw Kamer de kabinetsappreciatie te sturen voordat over het

Commissievoorstel in de (Europese) Raad gesproken wordt (notaoverleg Europese

Top d.d. 6 mei jl.). In deze brief wordt tevens ingegaan op de verzoeken van de

vaste commissie voor Europese Zaken d.d. 2 juni jl.

2

Daarbij zij aangetekend dat

deze Kamerbrief zich tot de hoofdlijnen beperkt. De verdere uitwerking van het

voorgestelde heeft de Europese Commissie opgenomen in (sectorale)

wetgevingsvoorstellen. Hierover zal het kabinet uw Kamer separaat schriftelijk

informeren. Het volledige overzicht van de Commissievoorstellen is opgenomen in

de bijlage.

Deze Kamerbrief start, na een korte samenvatting, met een toelichting en

appreciatie van de needs assessment. Daarna volgt een toelichting en appreciatie

van het nieuwe, tijdelijke herstelinstrument genaamd Next Generation EU, waarbij

apart ingegaan wordt op de financiering van Next Generation EU en de

beoordeling daarvan door het kabinet. Ook worden de aanpassingen van het

huidige Meerjarig Financieel Kader 2014-2020 (MFK) en de aangepaste en nieuwe

voorstellen voor het komende MFK voor de periode 2021-2027 en het Eigen

Middelen Besluit (EMB) toegelicht en beoordeeld. Omdat deze brief de BNC-fiches

1

Mededeling ‘Europe’s moment – United in Recovery’ – COM(2020) 456; Mededeling ‘The EU

budget powering the recovery plan for Europe’ – COM(2020 )442; Voorstel voor een

Verordening betreffende de oprichting het European Union Recovery Instrument –

COM(2020) 441; Aangepast voorstel voor de MFK-verordening 2021-2027 – COM(2020)

443; Aangepast voorstel voor het Eigen Middelen Besluit – COM(2020) 445; Aangepast

voorstel voor een Interinstitutioneel Akkoord – COM(2020) 444; Aangepast voorstel voor de

MFK-verordening 2014-2020 – COM(2020) 446.

2

2020Z09830/2020D21552

16

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

zal vervangen, wordt in de brief ingegaan op bevoegdheid, subsidiariteit en

proportionaliteit van het voorgestelde pakket. Aan het slot van de brief wordt

ingegaan op het onderhandelingsproces.

Kern

Het voorgestelde pakket bevat een regulier Meerjarig Financieel Kader (MFK)

2021-2027 met een vastleggingenplafond van 1.100 miljard euro, aangevuld met

een nieuw tijdelijk herstelinstrument (Next Generation EU) van 750 miljard euro

(gefinancierd met geld geleend op de kapitaalmarkt) en een verhoging van het

huidige MFK 2014-2020 met 11,5 miljard euro voor 2020. Het grootste onderdeel

van Next Generation EU is de Recovery and Resilience Facility (RRF). De RRF heeft

een omvang van 560 miljard euro, waarvan 310 miljard euro bestaat uit subsidies

en 250 miljard euro bestaat leningen. De resterende 190 miljard euro van Next

Generation EU wordt uitgegeven via EU-programma’s binnen het MFK.

De inzet van het kabinet is erop gericht om via Europese samenwerking duurzaam

herstel van deze uitzonderlijke crisis als gevolg van de COVID-19 uitbraak te

bespoedigen en verdere economische groei te bevorderen. De maatregelen die

hiervoor genomen worden moeten leiden tot sterkere lidstaten en een sterkere

Unie. Hiervoor zijn Europese solidariteit tussen lidstaten onderling en de daaraan

verbonden verantwoordelijkheid centrale uitgangspunten. De Unie staat voor de

uitdaging om de crisis als gevolg van de COVID-19 uitbraak aan te pakken. Om de

economische weerbaarheid en veerkracht structureel te verbeteren acht het

kabinet het van belang dat de benodigde structurele hervormingen in de lidstaten

plaatsvinden en dat investeringen bijdragen aan een duurzame versterking van

het groeivermogen, onder andere door invulling te geven aan de ambities op het

vlak van vergroening en digitalisering, en daarmee leiden tot duurzaam

werkgelegenheidsherstel. Ook moet het functioneren van de Interne Markt worden

hersteld en verder worden versterkt. Modernisering van de EU-begroting om deze

toekomstbestendig te maken blijft van onverminderd belang, evenals de noodzaak

om Europese uitgaven op een financieel houdbaar niveau te houden en tot een

eerlijke verdeling van de financiering ervan te komen. De naleving van

rechtsstatelijkheidsbeginselen en grondrechten en de bestrijding van fraude,

inclusief sterke betrokkenheid van de relevante EU instituties, zijn hierbij van

belang. Deze inzet is ook verwoord in het non-paper dat Nederland samen met

Denemarken, Oostenrijk en Zweden heeft opgesteld.

Het door de Europese Commissie voorgestelde pakket komt op een aantal punten

overeen met de Nederlandse inzet, zoals op het gebied van het belang van

hervormingen in de lidstaten en van modernisering van de begroting, evenals de

tijdelijkheid van de aanvullende middelen. Op een aantal belangrijke andere

punten, zoals de financiering, staan de voorstellen ver af van de Nederlandse

inzet. Het kabinet zal zich hier sterk voor inzetten en gezamenlijk optrekken met

gelijkgezinde lidstaten. Het kabinet zal uw Kamer in de aankomende periode

regulier op de hoogte houden van de voortgang in de onderhandelingen

.

Eerste bespreking van het voorgestelde pakket zal plaatsvinden tijdens de

Europese Raad van 19 juni 2020. Deze Europese Raad zal worden voorbereid door

een discussie in de Raad Algemene Zaken (RAZ) en door consultaties van de

Voorzitter van de Europese Raad met de lidstaten.

Needs assessment

Inhoud

De leden van de Europese Raad hebben op 23 april jl. geconcludeerd dat er een

grondige impactanalyse nodig is van de Europese Commissie om meer

16

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

duidelijkheid te hebben over de gevolgen van COVID-19 in de verschillende regio’s

en sectoren. In dat kader heeft de Europese Commissie op 27 mei jl. haar

zogeheten needs assessment gepresenteerd.

3

Hierin beschrijft de Commissie eerst

de manier waarop COVID-19 en bijbehorende maatregelen impact hebben

(gehad) op respectievelijk huishoudens, bedrijven en overheden. COVID-19 kan

volgens de Europese Commissie leiden tot een grote stijging van de werkloosheid,

met name onder kwetsbare huishoudens. Ook kan de COVID-19 uitbraak leiden

tot faillissementen bij bedrijven met daarbij vernietiging van (immaterieel)

bedrijfskapitaal, verlies voor aandeelhouders en verstoringen in waardeketens.

Mede als gevolg van nationale overheidsmaatregelen, zal de publieke schuld voor

alle lidstaten toenemen.

Vervolgens beschrijft de Europese Commissie de verschillen in impact tussen

sectoren en gebieden op het gebied van bbp-verlies en werkloosheid, en de mate

waarin lidstaten deze impact kunnen mitigeren. Zo zijn sommige lidstaten volgens

de Europese Commissie minder veerkrachtig en hebben zij kleinere publieke en

private buffers waardoor zij minder beleidsruimte hebben om de economische

gevolgen te mitigeren. Door de crisis dreigt de divergentie toe te nemen, kan een

ongelijk speelveld ontstaan tussen lidstaten, en worden grensoverschrijdende

productieketens verstoord, aldus de Europese Commissie. Dit zou de

convergentie, eenheid en de interne markt schaden volgens de analyse.

Ten slotte gaat de Commissie in op de investerings- en financieringsbehoefte.

Allereerst schat de Europese Commissie in hoeveel het eigen vermogen van

bedrijven afneemt door COVID-19. Hierbij worden de totale verliezen van

bedrijven geschat op 720 miljard euro tot eind 2020 in het basisscenario, wat zou

kunnen oplopen tot 1.200 miljard euro in een negatiever scenario. Hierdoor

ontstaat volgens de Europese Commissie een corresponderend tekort aan

aandelenkapitaal dat moet worden aangevuld om faillissement te voorkomen. De

sectoren waarin deze verliezen vooral zullen vallen zijn, onder andere, de horeca

en de culturele/recreatieve sector en in mindere mate groot- en detailhandel,

transport, industrie en de bouw.

Ten tweede stelt de Europese Commissie dat investeringen hard geraakt worden

door zowel lagere vraag, hogere onzekerheid, bottlenecks in toeleveringskanalen

en ongunstige financieringscondities. Er zijn volgens de Europese Commissie vier

typen investeringsbehoeften: wegvallende private investeringen door de impact

van de crisis; additionele investeringsbehoeften die aan het licht komen door de

crisis met het oog op strategische autonomie; bestaande investeringsbehoeften

voor de groene en digitale transities; en investeringen die nodig zijn om de

voorraad publieke kapitaalgoederen constant te houden. Deze behoeften kunnen

toenemen indien een negatiever scenario zich materialiseert, aldus de Commissie.

Ten derde redeneert de Europese Commissie dat COVID-19 ook een grote impact

heeft op de uitgaven aan sociale zekerheid en de gezondheidszorg. Hierbij gaat

het zowel om korte termijn uitgaven (bijvoorbeeld werkloosheidsuitkeringen en

acute zorg) als langere termijn investeringen (meer capaciteit rondom

infectieziekten en verbeteren zorgsystemen). Ook neemt de Europese Commissie

de sociale gevolgen mee van de economische crisis die is ontstaan door COVID-

19.

In de conclusie stelt de Europese Commissie dat op basis van deze analyse de

totale publieke financieringsbehoefte van de hele EU in 2020 en 2021 5.400

miljard euro zal bedragen, waarvan 1700 miljard euro toe te schrijven valt aan de

Coronacrisis.

3

Commission Staff Working Document, Identifying Europe’s Needs, SWD(2020) 98.

16

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

Ten slotte maakt de Europese Commissie een analyse van de potentiële

economische impact van het voorgestelde herstelinstrument. Middels een

simulatie vindt de Europese Commissie een positief effect op het totale bbp-

niveau in de EU in 2024 van 2¼ procentpunt ten opzichte van het basisscenario

uit de lenteraming van de Europese Commissie. Ook voorziet de EU dat het

instrument leidt tot een flinke toename in de werkgelegenheid, ongeveer 2

miljoen voltijdbanen meer ten opzichte van het basisscenario (zonder

herstelfonds) in 2024. Daarnaast loopt door het EU-herstelfonds de publieke

schuldquote volgens de simulatie af in lidstaten met een bbp per capita onder het

EU-niveau, terwijl in lidstaten met een bbp per capita boven het EU-niveau de

schuldquote licht toeneemt.

Appreciatie

Het kabinet heeft bij eerdere discussies inzake de inzet van EU-middelen ten

behoeve van het economisch herstel bepleit dat allereerst een grondige

impactanalyse nodig is om meer duidelijkheid te hebben over de gevolgen van

COVID-19 in de lidstaten, regio’s en sectoren. In dat kader verwelkomt het

kabinet de analyse van de Europese Commissie.

Het kabinet onderschrijft in algemene zin het economisch beeld dat de Europese

Commissie schetst in het eerste gedeelte van haar analyse. Zo deelt het kabinet

de vaststelling dat de COVID-19 uitbraak een zeer grote impact heeft op

werknemers, ZZP-ers, bedrijven en overheden. Ook erkent het kabinet dat de

impact sterk verschilt tussen regio’s en sectoren zoals de Europese Commissie

beschrijft in haar analyse. Daarbij merkt het kabinet op dat de analyse geen

duidelijke inzage biedt in de verwachte economische schade per lidstaat.

Tevens merkt het kabinet op dat de Europese Commissie, bij het beschrijven van

de ruimte die lidstaten hebben om de gevolgen van de crisis te mitigeren, alleen

gekeken heeft naar de publieke schuld en niet naar de private schuld, groei of

bijvoorbeeld de koopkrachtontwikkeling, terwijl dit onderdeel zou moeten

uitmaken van een integrale economische analyse. Sommige lidstaten met een

hoge publieke schuld hebben een lage private schuld en vice versa. De Europese

Commissie stelt vervolgens dat de crisis als gevolg van de COVID-19 uitbraak met

name een grote uitdaging is voor lidstaten met hoge publieke schuld- en

tekortratio’s. Hierbij past volgens het kabinet echter de kanttekening dat de

Europese Commissie in de context van de Pandemic Crisis Support binnen het

Europees Stabiliteitsmechanisme eerder deze maand heeft geconcludeerd dat de

publieke schulden van alle Eurolanden houdbaar zijn op de middellange termijn,

waarbij onder andere de “historisch lage rente” als relevante factor werd

beschouwd.

4

Deze zaken beziend ontbreekt een duidelijke onderbouwing voor het

verschaffen van subsidies (in plaats van leningen) vanuit de Recovery and

Resilience Facility (RRF). Ook kan naar mening van het kabinet meer aandacht

uitgaan naar de wijze waarop lidstaten omgaan met het doorvoeren van

structurele hervormingen die nodig zijn om hun economische fundamenten te

versterken door bijvoorbeeld schulden af te bouwen en pensioenstelsels te

hervormen en hun administratieve capaciteit te verbeteren.

Voor wat betreft de analyse van de financierings- en investeringsbehoefte

verwelkomt het kabinet dat de analyse van de Europese Commissie vanuit

verschillende invalshoeken is verricht. Tegelijkertijd ontbreekt volgens het kabinet

een onderbouwing van welk deel van de behoeften gefinancierd moet door

lidstaten zelf en welk deel door de EU. Zo neemt het kabinet kennis van de

4

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/05/11/4-annex-ii-

assessment-of-public-debt-sustainability-and-covid-related-financing-needs-of-euro-area-

member-states

16

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

conclusie dat er sprake is van 1.700 miljard euro aan additionele publieke

financieringsbehoeften door COVID-19 over 2020 en 2021, zowel nationaal als op

EU-niveau, maar is het kabinet op basis van de analyse niet in staat deze terug te

leiden naar de 750 miljard die de Europese Commissie voorstelt voor het EU-

herstelfonds. Ook is nog niet duidelijk of de aanzienlijke reeds gedane en

voorziene publieke financiering vanuit de lidstaten, de recent in de Eurogroep

overeengekomen maatregelen, waaronder het beschikbaar stellen van de ESM-

kredietlijn Pandemic Crisis Support, en de inzet van de ECB worden meegenomen

in de analyse. Daarmee ontbreekt een duidelijke relatie tussen de analyse

enerzijds, en het voorstel voor de omvang van het fonds anderzijds. Daarnaast

deelt het kabinet de vaststelling van de Europese Commissie dat sommige

getallen niet bij elkaar opgeteld kunnen worden in verband met dubbeltellingen.

Verder stelt het kabinet vast dat sommige berekeningen niet direct toebedeeld

kunnen worden aan COVID-19 maar al bestaande investeringsbehoeften betreffen

van voor de uitbraak van COVID-19, zoals de Europese Commissie zelf ook

noemt. Dit betreft met name de groene en digitale transitie, de wens om minder

afhankelijk te worden van het buitenland voor kritische processen en producten en

de wens de voorraad kapitaalgoederen op peil te houden. Het kabinet zal daarom

een nadere toelichting vragen van de needs assessment door de Europese

Commissie.

Het kabinet neemt kennis van de bevindingen op het gebied van de impact van

het herstelfonds. Het is positief dat – op basis van de analyse van de Europese

Commissie – het herstelfonds kan bijdragen aan economische groei,

werkgelegenheid en verbetering van de publieke financiën in sommige lidstaten.

Daarbij merkt het kabinet op dat de economische effecten afhankelijk zijn van de

toegevoegde waarde van de bestedingen en de mate waarin deze aangewend

worden voor productiviteitsverhogende investeringen. Tevens merkt het kabinet

op dat structurele hervormingen essentieel zijn voor duurzame economische groei

en weerbaarheid op de middellange termijn van zowel de meest getroffen

lidstaten als de Unie als geheel. Dit tezamen onderstreept het belang van

adequate randvoorwaarden voor de besteding van middelen uit het herstelfonds.

Next Generation EU

Inhoud

De Europese Commissie stelt de oprichting van een tijdelijk herstelpakket (hierna:

Next Generation EU) voor, ter grootte van 750 miljard euro. Via Next Generation

EU worden de middelen over de verschillende programma’s van de Unie verdeeld

overeenkomstig de strategie voor het herstel van de Europese Unie. Next

Generation EU moet bijdragen aan het herstel en het toekomstbestendig maken

van de Europese economie. De Europese Commissie stelt voor om dit via drie

pijlers te doen:

  • 1) 
    Herstel en reparatie van de economie door middel van publieke

investeringen. Gericht op de financiering van hervormingen en

investeringen in lidstaten, in lijn met Europese prioriteiten als vergroening

en digitalisering. De belangrijkste bouwsteen van deze pijler is de

Recovery and Resilience Facility die er speciaal op gericht is om de

sociaal-economische impact van de crisis te mitigeren en publieke

investeringen en hervormingen gericht op Europese prioriteiten te

ondersteunen. Daarnaast wordt een nieuw initiatief, REACT-EU, gestart

om via het cohesiebeleid bij te dragen aan economische en sociale

weerbaarheid van lidstaten en aan duurzaam herstel van de crisis. Verder

richten de publieke investeringen zich op de versterking van de

plattelandsontwikkeling (de tweede pijler van het GLB) en het Just

Transition Mechanism.

16

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

  • 2) 
    Mobiliseren van private investeringen, met name in strategisch relevante

sectoren. Daarbij dient ook steun te zijn voor gezonde bedrijven die door

de crisis evenwel dreigen om te vallen. De Europese Commissie stelt voor

om InvestEU te versterken middels de oprichting van een nieuwe Strategic

Investment Facility. Daarnaast stelt de Europese Commissie een Solvency

Support Instrument voor.

  • 3) 
    Verhogen van weerbaarheid voor crises. De Europese Commissie stelt

onder meer een nieuw gezondheidsprogramma, EU4Health, voor. Ook

andere crisisinstrumenten, zoals RescEU en het Union’s Civil Protection

Mechanism worden uitgebreid en versterkt. Ook Horizon Europe krijg

aanvullende middelen om in te zetten voor investeringen in onderzoek en

innovatie ten behoeve van gezondheidszorg en de groene en digitale

transities, om zo de Europese concurrentiekracht te versterken,

waaronder het innovatieve mkb.

Hieronder worden de belangrijkste elementen van Next Generation EU verder

toegelicht.

Het grootste onderdeel van Next Generation EU is de zogenoemde Recovery and

Resilience Facility (RRF). Deze faciliteit, waarvoor een omvang van 560 miljard

euro wordt voorgesteld, moet een ondersteuning vormen voor publieke

investeringen en structurele hervormingen. Doel van het RRF is het bevorderen

van cohesie en weerbaarheid; het reduceren van de sociale en economische

impact van de COVID-19-crisis; het stimuleren van de groene en digitale transities

en werkgelegenheidsgroei. De werking van het RRF bouwt voort op het eerdere

voorstel voor een Reform Support Programme, dat hiermee door de Europese

Commissie wordt ingetrokken. Dat voorstel omvatte de inrichting van het

Begrotingsinstrument voor Convergentie en Concurrentiekracht (BICC) voor

eurolanden en het Convergentie- en hervormingsinstrument (CRI) voor niet-

eurolanden, deze twee instrumenten komen dus te vervallen

5

. Om aanspraak te

maken op het RRF moeten lidstaten plannen indienen die bestaan uit structurele

hervormingen en publieke investeringsprojecten, als coherent pakket. De plannen

worden beoordeeld op hun bijdrage aan de hiervoor genoemde doelen, waarbij

o.a. wordt getoetst of deze aansluiten bij de landspecifieke aanbevelingen in het

kader van het Europees Semester. De publieke investeringen kunnen op vele

terreinen worden gedaan. In de plannen dienen mijlpalen en doelen met

betrekking tot de investeringen en structurele hervormingen te worden

afgesproken. Uitbetaling zal worden gebaseerd op de geboekte vooruitgang op

deze doelen. De middelen die lidstaten ontvangen bestaan uit zowel subsidies

(310 miljard euro) als leningen (250 miljard euro)

6

. Middelen zullen worden

verdeeld op basis van werkloosheidscijfers (2015-2019), de omvang van de

bevolking (2019) en het bbp per capita (2019). Aanvragen kunnen door lidstaten

worden ingediend tot eind 2024.

Ander onderdeel van Next Generation EU is een nieuw programma binnen het

cohesiebeleid, genaamd REACT-EU. Dit programma, met een voorziene omvang

van 50 miljard euro in de periode 2021-2022, dient bij te dragen aan economische

en sociale weerbaarheid van lidstaten en aan duurzaam herstel van de crisis. De

middelen worden verdeeld op basis van relatieve welvaart en de meest actuele

statistieken over de impact van de crisis als gevolg van de COVID-19 uitbraak op

de economieën van de lidstaten. In de herfst van 2020 zal de Europese Commissie

5

Het technische ondersteuningsinstrument (TSI) was ook een onderdeel van het voorstel

voor een Reform Support Programme, hiervoor heeft de Europese Commissie nu een nieuw

separaat voorstel gepresenteerd.

6

in 2018 prijzen.

16

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

een eerste verdeling voor 2020 en 2021 berekenen. Een jaar later worden de

middelen voor 2022 verdeeld, op basis van de dan meest recente statistieken.

Daarnaast stelt de Europese Commissie ook een intensivering van 15 miljard euro

van het fonds ten behoeve van plattelandsontwikkeling (pijler 2 van het GLB,

totaalbudget 90 miljard euro) en een intensivering van 32,5 miljard euro van het

Just Transition Fund (JTF) (totaalbudget 40 miljard euro) voor, om duurzaam

crisisherstel te stimuleren.

Naast publieke investeringen zet de Europese Commissie in haar voorstellen ook

in op het mobiliseren van meer private investeringen, door het bieden van een

combinatie van eigen vermogen, leningen en garanties middels garantstellingen

aan de Europese Investeringsbank groep (EIB). Ten eerste, een Solvency Support

Instrument (SSI) gericht op het bieden van solvabiliteitssteun aan bedrijven die

door de crisis in nood zijn geraakt via financiële intermediairs (31 miljard euro,

inclusief 5 miljard euro in 2020, gericht op het mobiliseren van 300 miljard euro

aan private investeringen). Dit instrument zal met name gericht zijn op het

aanvullen van nationale regelingen op dit gebied en het verzekeren van een

Europees gelijk speelveld. Ten tweede, een Strategic Investment Facility voor het

ontwikkelen en waarborgen van kritieke waardenketens (15 miljard euro, dat tot

150 miljard euro aan investeringen moet mobiliseren). Ten derde, een verhoging

van het InvestEU programma tot 15,3 miljard euro om meer investeringen te

mobiliseren (meer dan 240 miljard euro), o.a. op het terrein van duurzame

infrastructuur en digitalisering.

Ten slotte wil de Europese Commissie bijdragen aan het verhogen van de

weerbaarheid voor crises door lessen te trekken uit deze crisis. Zo stelt de

Europese Commissie een nieuw gezondheidsprogramma, EU4Health, voor met een

budget van 9,4 miljard euro. Dit is een aanzienlijke versteviging ten opzichte van

vorige voorstellen op dit terrein onder het ESF+ (413 miljoen euro). Het nieuwe

programma beoogt de weerbaarheid bij crises te vergroten en heeft daarnaast ook

aandacht voor de aanpak van medicijn- en vaccintekorten en biedt ondersteuning

aan nationale gezondheidssystemen. Ook stelt de Europese Commissie voor

andere crisisinstrumenten, zoals RescEU en het Union Civil Protection Mechanism

(UCPM) te versterken en uit te breiden. Verder krijgt Horizon Europe aanvullende

middelen (stijgt met 13,5 miljard euro naar een totaalbudget van 94,4 miljard

euro) om in te zetten voor investeringen in onderzoek en innovatie ten behoeve

van gezondheidszorg en de groene en digitale transities, om zo de Europese

concurrentiekracht te versterken waaronder het innovatieve mkb. Als laatste

onderdeel van deze pijler stelt de Europese Commissie voor om de budgetten voor

het Instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale

samenwerking (NDICI) en humanitaire hulp te verhogen. Het budget voor NDICI

stijgt met 10,5 miljard naar 86 miljard euro. Het budget voor humanitaire hulp

neemt met 5 miljard toe tot 14,8 miljard euro.

Appreciatie

Het kabinet ziet structurele hervormingen als essentiële randvoorwaarden om

duurzaam economisch herstel en convergentie te bevorderen. Het kabinet is

derhalve positief over de koppeling van structurele hervormingen aan middelen

voor publieke investeringen. Publieke investeringen staan als gevolg van de

economische crisis onder druk, waarbij lidstaten verschillen in de mate waarin zij

in staat zijn hun investeringen op peil te houden. Hierdoor dreigt de divergentie in

de EU verder toe te nemen en komen gemeenschappelijke Europese doelen in het

geding. Dit rechtvaardigt gezamenlijk Europees optreden, mede ter versterking

van onze mondiale positie tegen de achtergrond van mondiale economische

betrekkingen die onder druk staan. Het kabinet zet zich ervoor in dat structurele

hervormingen als duidelijke voorwaarde worden gesteld voor toegang tot

middelen voor publieke investeringen. De landspecifieke aanbevelingen die in het

16

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

kader van het Europees Semester worden vastgesteld kunnen daarbij als basis

dienen, waarbij het wel belangrijk is dat deze zowel het ambitieniveau behouden

van voorgaande jaren als dat de aanwending van middelen voorwaardelijk is aan

de effectieve uitvoering van genoemde structurele hervormingen om de

weerbaarheid verhogen. Het kabinet is ook positief over de opname van de groene

en digitale transities als transversale thema’s in het voorstel. Het kabinet is echter

kritisch over de onderbouwing van de omvang en de verdeling van de faciliteit. De

omvang, verdeling en het brede inzetbereik kunnen niet worden herleid naar de

investeringsbehoefte die als gevolg van de crisis ontstaat. Het is volgens het

kabinet van belang dat de impact van de COVID-19 uitbraak een rol speelt in de

verdeling van de faciliteit. Daarnaast is het kabinet kritisch over het verstrekken

van subsidies middels de RRF, aangezien de middelen hiervoor door de EU met

leningen worden gefinancierd, die vervolgens vanuit de (afdrachten aan de) EU-

begroting worden terugbetaald.

Het kabinet is tevens kritisch op de voorgestelde verhoging van het cohesiebudget

met het REACT-EU programma, het doortrekken van de versoepelingen van de

maatregelen uit de CRII+ en de verhoging van de tweede pijler van het budget

voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) betreffende

plattelandsontwikkeling. Net als bij het RRF kunnen de omvang en verdeling niet

worden herleid naar de investeringsbehoefte die als gevolg van de crisis ontstaat.

Het kabinet heeft vragen over de tijdigheid waarmee deze middelen ingezet

zouden kunnen worden voor direct crisisherstel. Daarnaast is een belangrijk

aandachtspunt dat er geen thematische concentratie (waaronder op innovatie)

van toepassing is op de voorgestelde verhoging van het cohesiebudget.

Het kabinet deelt de inhoudelijke focus die de Europese Commissie wil geven aan

het herstel met investeringen in onderzoek, innovatie, klimaat en vergroening. Dit

is in lijn met de eerdere kabinetsinzet over modernisering. Het is van belang dat

geborgd wordt dat de investeringen uit het Next-Generation EU-pakket voor ten

minste 25% ten goede komen aan klimaat en bijdragen aan de doelen van de

Green Deal en de uitvoering van de nationale energie- en klimaatplannen. Tevens

deelt het kabinet de analyse van de Europese Commissie dat een snel herstel van

de werkgelegenheid essentieel is. Lidstaten moeten voorkomen dat tijdelijke

werkloosheid een structureel karakter krijgt. Ook het voorstel voor een

eigenstandig en versterkt gezondheidsprogramma sluit aan op behoefte die het

kabinet ziet om de weerbaarheid van gezondheidssectoren in lidstaten te

vergroten. Evenwel moeten de investeringen die de Europese Commissie op deze

terreinen voorstelt, aansluiten bij de werkelijke financieringsbehoefte als gevolg

van de COVID-19 crisis. Het kabinet zal de budgettaire aspecten van de

voorstellen afwegen binnen het kader van de bredere Nederlandse inzet voor het

MFK.

Het kabinet onderschrijft de onderbouwing dat de verschillende mogelijkheden

van solvabiliteitssteun die lidstaten kunnen bieden aan bedrijven in nood als

gevolg van de COVID-19 crisis kan leiden tot een ongelijk speelveld, maar steunt

tegelijkertijd het opstellen van concentratielimieten. Het kabinet vindt het positief

dat het SSI als uitgangspunt heeft dat alleen bedrijven die voor de uitbraak van

de COVID-19 crisis gezond waren worden ondersteund en het instrument een

tijdelijk karakter heeft. Tegelijkertijd plaatst het kabinet wel een aantal

kanttekeningen. Zo dient het voorstel zo vormgegeven te worden dat

marktverstoringen en het overeind houden van niet levensvatbare bedrijven wordt

voorkomen. Ook moet duidelijk uitgewerkt worden welke bedrijven in aanmerking

komen voor steun en op welke wijze dit beoordeeld wordt. De taak die voorzien

wordt voor de EIB-groep (EIB en EIF) als uitvoerder van het instrument sluit aan

op de rol die de EIB-groep vervult onder het huidige EFSI-verordening en bij de

doelstellingen van beide instellingen. Het voorstel dient nog verder uitgewerkt te

worden (met name de producten en beoogde begunstigden). Daarnaast vraagt het

16

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

kabinet zich af of de EIB-groep het SSI operationeel en financieel kan dragen met

de huidige kapitaalbasis.

Het kabinet is in principe voorstander van de inzet van het InvestEU programma;

een verhoging van de financiering dient daarbij beoordeeld te worden in het kader

van de totale financiering. In relatie tot de oprichting van een Strategic

Investment Facility is het kabinet van mening dat de COVID-19 crisis aanleiding

geeft voor het investeren in het verminderen van de afhankelijkheid van derde

landen met betrekking tot de gezondheidszorg. Echter voor iedere sector is een

maatwerk aanpak gewenst, er moet voorkomen worden dat dit leidt tot onnodige

marktverstoring op de interne markt en (in de handelsbetrekkingen) met derde

landen. Eventuele kwetsbaarheden in waardeketens moeten worden geanalyseerd

en op een proportionele manier geadresseerd. Strategische autonomie is geen

doel op zich. Zo zal het kabinet kritisch kijken naar de definitie van strategische

activiteiten, de vormgeving en uitvoering van de ondersteuning en de effectiviteit

van de governance-structuur. Het kabinet ziet verder de mogelijkheden die het

instrument biedt om innovatie en vergroening in de EU te stimuleren en de

concurrentiekracht en weerbaarheid van de EU te versterken. Wat betreft de

uitvoering van deze omvangrijke aanpassingen van InvestEU, is helderheid nodig

of de EIB-groep de verhoogde inzet operationeel en financieel kan dragen.

Ten aanzien van RescEU/UPCM acht het kabinet het van belang dat er eerst een

grondige evaluatie en nadere analyse plaatsvindt voordat (vergaande) wijzigingen

kunnen worden overwogen. Het kabinet is wel voorstander van het versterken van

de lidstaten in haar taken om adequate crisisrespons te geven.

Financiering Next Generation EU

De Europese Commissie stelt voor om het herstelpakket van 750 miljard euro

voor de periode 2020-2024 tijdelijk en alleen in deze buitengewone omstandigheid

te financieren middels leningen op de kapitaalmarkt. Volgens de Europese

Commissie is dit nodig omdat lidstaten een verschillend vermogen hebben om te

reageren op de effecten van de COVID-19-crisis. Financiering middels hogere

afdrachten van de lidstaten zou op dit moment verdere druk leggen op de

nationale begrotingen van de lidstaten en de schulden verder op laten lopen.

De besteding van de door de Europese Commissie geleende middelen vindt plaats

via zowel subsidies als leningen aan lidstaten. In totaal wordt 500 miljard euro als

subsidie, financieel instrument of garantie aangewend als versterking van onder

meer bestaande programma’s op de begroting en voor de financiering van het

subsidie-onderdeel van de Recovery and Resilience Facility (RRF). De resterende

250 miljard euro wordt in de vorm van (back-to-back) leningen, via het RRF,

verstrekt aan lidstaten. Deze leningen aan lidstaten worden verstrekt onder

dezelfde voorwaarden (rente, looptijd en nominale waarde) als waartegen de

Europese Commissie leent op de kapitaalmarkt. De aflossing van de leningen voor

het subsidiedeel van 500 miljard euro vindt plaats via de EU-begroting door alle

lidstaten gezamenlijk over een periode van 30 jaar, tussen 2028 en 2058. De

rente op de leningen bedraagt volgens de inschatting van de Europese Commissie

in totaal 17,4 miljard euro in de periode van het volgende MFK (2021-2027) en

moet worden gedekt door de EU-begroting.

Om deze additionele leningen op de kapitaalmarkt mogelijk te maken verhoogt de

Europese Commissie tijdelijk het plafond uit het Eigen Middelen Besluit (EMB), dat

het maximale financiële beroep aangeeft dat de Europese Commissie mag doen op

de lidstaten. Hierdoor is sprake van een hogere marge tussen het uitgavenplafond

van het MFK en het Eigen Middelenplafond, de zogenoemde headroom. Deze

marge wordt door de Europese Commissie gebruikt als garantie bij het aangaan

16

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

van leningen op de kapitaalmarkt. Om de voorgestelde 750 miljard euro te

kunnen lenen op de kapitaalmarkt verhoogt de Europese Commissie tijdelijk het

Eigen Middelenplafond voor verplichtingen en betalingen met 0,6 procent van het

EU Bruto Nationaal Inkomen (BNI). Daarnaast stelt de Europese Commissie voor

om haar via het Eigenmiddelenbesluit te machtigen om de

middelen op de

kapitaalmarkten te lenen. Deze verhoging wordt geoormerkt voor de aanpak van

de COVID-19 crisis en vervalt wanneer aan de verplichtingen is voldaan, uiterlijk

bij afloop van de looptijden in 2058.

De Europese Commissie stelt voor om een deel van de afbetaling via nieuwe eigen

middelen te laten lopen. Hierbij houdt de Europese Commissie vast aan eerder

gepresenteerde voorstellen voor afdrachten op basis van niet gerecycled plastic

afval en ETS-opbrengsten van de lidstaten. De Commissie heeft het voorstel voor

een afdracht op basis van de Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB)

in het aangepaste EMB voorstel niet geschrapt, terwijl dit geen onderdeel meer

uitmaakte van de laatste versie van het onderhandelingsdocument. Daarnaast

benoemt de Europese Commissie vier voorbeelden van andere nieuwe eigen

middelen die in de loop van het nieuwe MFK verkend zouden kunnen worden: een

uitbreiding van de ETS-grondslag naar scheepvaart en luchtvaart (gebaseerd op

eerder ETS-voorstel), een Carbon Border Adjustment Mechanism (Commissie

kondigt voorstel aan in 2021), een Digitax voor grote multinationals (gebaseerd

op het werk in OESO-kader) en een interne markt gebruikersheffing voor grote

bedrijven. Deze vier opties heeft de Europese Commissie nu niet uitgewerkt in

concrete voorstellen.

Appreciatie

Het kabinet vindt het onwenselijk om lopende uitgaven uit de EU-begroting met

leningen te financieren. De Europese Commissie mag namens de Europese Unie

obligaties uitgeven om leningen aan landen te verstrekken (o.a. EFSM, BoP-

programma, SURE). Nieuw aan dit voorstel is dat de Europese Commissie op de

kapitaalmarkt leent om daarmee de EU-afdrachten van lidstaten aan het

herstelpakket tijdelijk te verlagen. Het kabinet is kritisch over deze constructie.

Samen met Denemarken, Oostenrijk en Zweden heeft het kabinet een

gezamenlijk non-paper verspreid met voorstellen voor een tijdelijk fonds om het

economisch herstel te ondersteunen met leningen aan lidstaten.

7

De Nederlandse

inzet is onveranderd. Aangezien het om een nieuwe constructie gaat met

bovendien grote omvang, bestudeert het kabinet nog de verenigbaarheid met de

in de Unieverdragen neergelegde uitgangspunten voor de financiering van de EU-

begroting en zal daar vragen over stellen. Daarnaast is Nederland ook kritisch op

de omvang van de verhoging van het Eigen Middelenplafond. Het kabinet acht het

belangrijk dat de verwerking in de begroting van de middelen voor het

herstelinstrument duidelijk en separaat plaatsvindt. Het is positief dat alle

middelen van het herstelinstrument Next Generation EU, inclusief de

rentebetalingen, door de Europese Commissie duidelijk afgebakend worden

gepresenteerd op de begrotingen om het tijdelijke en uitzonderlijke karakter te

benadrukken en zoveel mogelijk transparantie te betrachten.

Nederland blijft terughoudend ten aanzien van de introductie nieuwe eigen

middelen. Voor Nederland vormt het BNI-middel het uitgangspunt voor de EU-

afdrachten. De voorstellen voor een afdracht op basis van niet-gerecycled

plasticafval en ETS-opbrengsten worden integraal beoordeeld in de komende MFK-

onderhandelingen. Zoals toegelicht in de appreciatie van het oorspronkelijke

voorstel voor het Eigen Middelenbesluit

8

, sluiten de voorstellen voor afdrachten op

7

Non Paper, bijlage bij SO RAZ 26 mei 2020.

8

Kamerstuk 21501-20, nr. 1379

16

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

basis van ETS en niet-gerecycled plasticafval aan bij de klimaatdoelstellingen van

het kabinet. De omvang van de milieueffecten van een eigen middel op basis van

niet-gerecycled plasticafval is moeilijk in te schatten, maar het kabinet is wel

positief over deze benadering. Vanuit het oogpunt van onder andere de beoogde

transparantie, vereenvoudiging en voorspelbaarheid van het stelsel van eigen

middelen is het kabinet echter terughoudend over deze voorstellen. De

Nederlandse positie ten aanzien van een CCCTB als eigen middel is ongewijzigd.

Eventuele toekomstige voorstellen voor andere nieuwe eigen middelen apprecieert

Nederland te zijner tijd. Deze opties zijn niet nader uitgewerkt en daarom moeilijk

te beoordelen.

Het kabinet is van mening dat de voorgestelde omvang van Next Generation EU

onvoldoende onderbouwd is door de Europese Commissie. Dit heeft het kabinet

eerder in deze Kamerbrief toegelicht in een reactie op de needs assessment.

Aanpassingen MFK en EMB en het Interinstitutioneel Akkoord

Inhoud

De Europese Commissie stelt voor om het voorstel voor reguliere MFK voor de

periode 2021-2027 aan te passen. Daartoe heeft zij een aantal voorstellen gedaan

om verschillende fondsen en instrumenten meer toe te spitsen op crisisherstel en

verhogen van de weerbaarheid van de EU. Het voorgestelde uitgavenplafond van

het MFK voor de periode 2021-2027 is verhoogd van 1.095 miljard euro in

vastleggingen (plafond zoals voorgesteld in het onderhandelingsdocument van de

voorzitter van de Europese Raad van 14 februari jl., de zogenoemde negotiating

box) naar 1.100 miljard euro.

Concreet stelt de Europese Commissie voor om aan de volgende programma’s

extra middelen toe te wijzen ten opzichte van de laatste versie van de negotiating

box: Digital Europe, CEF Transport, Interne Markt Programma, Erasmus Plus,

Creative Europe, Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, Visserijfonds, Asiel en

Migratiefonds, Grensbewakingsfonds (IBMF), Intern Veiligheid (ISF) Europees

Defensiefonds, Pre-toetredingssteun. De bijdragen aan het BICC en CRI komen te

vervallen; het Reform Support Programme wordt, zoals hierboven aangegeven,

vervangen door de RRF.

Verder geeft de Europese Commissie aan dat het voorstel voor het MFK voor de

periode 2021-2027 alleen cosmetisch gewijzigd zal worden ten opzichte van het

laatste versie van de negotiating box. De architectuur, de balans tussen de

prioriteiten en de elementen zoals de ambitie om 25 procent klimaatgerelateerde

uitgaven te besteden in het MFK, de conditionaliteit t.a.v. rechtsstatelijkheid en

maatregelen ter bestrijding van fraude blijven noodzakelijk voor een gebalanceerd

herstel en lijken te worden behouden. Daarnaast stelt de Europese Commissie

voor om in 2024 een mid-term review van de landenenveloppen van het

cohesiebeleid uit te voeren op basis van de dan beschikbare statistieken om de

lidstaten en regio’s te kunnen ondersteunen die de middelen het meest nodig

hebben. Dit kan leiden tot een opwaartse aanpassing van de MFK-plafonds met

maximaal 10 miljard euro. In onderstaande tabel is een vergelijking opgenomen

tussen het huidige voorstel, het meest recente onderhandelingsdocument (ER

februari jl.) en het oorspronkelijke Commissievoorstel van mei 2018 (hoogte

vastleggingenplafond per uitgavencategorie).

Vergelijking Commissievoorstellen MFK (in miljarden euro; prijzen

2018)

16

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

Voorstel

mei 2018

Negotiating

Box 14 feb

2020

Voorstel

mei

2020

Verschil

NB 14 feb

2020 -

voorstel

mei 2020

  • 1. 
    Onderzoek en innovatie

166

150

141

-9

  • 2. 
    Cohesie en waarden

392

380

374

-6

wv. Cohesie (EFRO, ESF, CF)

331

316

323

7

  • 3. 
    Landbouw

337

354

357

3

wv. GLB

324

329

333

4

  • 4. 
    Migratie en

grensmanagement

31

22

31

9

  • 5. 
    Veiligheid en Defensie

24

14

19

5

  • 6. 
    Extern

109

102

103

1

  • 7. 
    Administratie

76

73

75

2

Verder stelt de Europese Commissie voor om de flexibiliteit voor onvoorziene

uitgaven te verhogen door versterking van daarvoor bestemde speciale

instrumenten. Om sneller te kunnen reageren op toekomstige crises zowel binnen

als buiten de EU, stelt de Europese Commissie voor om de budgetten voor

speciale instrumenten (het Europees Solidariteitsfonds, de Noodhulpreserve, het

Flexibiliteitsinstrument en het Globaliseringsfonds) onder het volgende MFK te

verhogen tot 37,7 miljard euro (Commissievoorstel mei 2018: circa 16,8 miljard

euro). De speciale instrumenten worden in het Commissievoorstel bovenop de

MFK-plafonds gefinancierd.

De Europese Commissie stelt voor het plafond voor eigen middelen permanent te

verhogen naar 1,46% EU-BNI (vastleggingen) en 1,40% EU-BNI (betalingen).

9

De

Europese Commissie doet dit omdat ze voldoende marge wil behouden tussen de

MFK-plafonds en de plafonds uit het EMB om alle financiële verplichtingen en

garanties in elk jaar en onder elke omstandigheid te kunnen dekken. Door de

crisis als gevolg van de COVID-19 uitbraak verslechteren de economische

vooruitzichten en daalt het BNI. Dit betekent dat ook het Eigenmiddelenplafond in

miljarden euro daalt. Om voldoende marge te behouden moeten de plafonds,

uitgedrukt in procenten van het BNI, worden verhoogd. Daarnaast wordt het

Eigenmiddelenplafond tijdelijk met 0,6% BNI verhoogd naar 2% EU-BNI om de

uitzonderlijke middelen voortvloeiend uit het tijdelijke herstelpakket te kunnen

financieren. Deze tijdelijke verhoging mag alleen worden gebruikt voor de

financiering van de 750 miljard euro die wordt geleend om de gevolgen van

COVID-19 te bestrijden.

De Europese Commissie verwacht dat het nieuwe Eigen Middelenbesluit op 1

januari 2021 in werking kan treden, na de vereiste nationale ratificaties. Pas na

inwerkingtreding van het nieuwe Eigen Middelenbesluit zou de Europese

Commissie gemachtigd zijn om middelen op de kapitaalmarkt te lenen voor de

financiering van het herstelinstrument. Daarom stelt de Europese Commissie als

overbruggingsmaatregel voor om het huidige vastleggingenplafond van het MFK

voor de periode 2014-2020 te verhogen met 11,5 miljard euro, door middel van

frontloading uit het MFK voor de periode 2021-2027, ten behoeve van het

cohesiebeleid (uit REACT-EU), het Solvency Support Instrument en het European

Fund for Sustainable Development. De Europese Commissie stelt voor om de

overbruggingsmaatregel vanaf september 2020 in te laten gaan. Hiertoe heeft de

9

Het Eigenmiddelenbesluit kent in tegenstelling tot de MFK-verordeningen geen einddatum.

16

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

Europese Commissie op 3 juni jl. een voorstel voor een aanvullende begroting

voor 2020 gepubliceerd (DAB6).

Het aangepaste MFK-voorstel en het EMB-voorstel gaan gepaard met een

aangepast voorstel voor het Interinstitutioneel Akkoord over begrotingszaken

tussen de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad. Hierin

worden werkafspraken gemaakt tussen de instellingen over begrotingsdiscipline,

de samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer. Voorgestelde

wijzigingen zijn praktisch van aard.

Appreciatie

De kabinetsinzet blijft gericht op een modern en financieel houdbaar MFK met een

eerlijke verdeling van de lasten. Een correctie op de afdrachten is hiervoor de

meest eenvoudige en transparante oplossing. Het kabinet zal zich blijven

inspannen voor de ingezette modernisering van de EU-begroting. Onderdeel van

die modernisering is de invoering van een effectieve koppeling tussen de

ontvangst van EU-middelen en de naleving van rechtsstatelijkheidsbeginselen, ook

wel bekend als de conditionaliteit ten aanzien van rechtsstatelijkheid, gelet op de

zorgen die bestaan over de rechtsstaat en met het oog op de bescherming van de

financiële belangen van de Unie. Sterke conditionaliteiten zijn voor het kabinet

onlosmakelijk verbonden met een moderne EU-begroting. Inhoudelijke

modernisering betekent voor het kabinet ook dat er binnen bestaand beleid meer

focus komt op onderzoek, innovatie, klimaat, migratie en veiligheid. Zo is het

kabinet voorstander van de doelstelling dat ten minste 25% van de EU-begroting

wordt besteed aan klimaatgerelateerde uitgaven. Ook zet het kabinet zich er voor

in dat excellentie en impact de leidende criteria blijven voor de toekenning van

middelen uit het onderzoeksprogramma Horizon Europe. Het kabinet deelt de

ambitie om fraude en georganiseerde criminaliteit in lidstaten te voorkomen en te

bestrijden. Het kabinet bepleit in dit verband dat, ingepast binnen de

kabinetsinzet voor een modern en financieel houdbaar MFK, Europol, Eurojust en

het EOM adequaat zijn toegerust. Het kabinet is kritisch over de voorgestelde

verhoging van programma’s die niet direct verband houden met het herstel van de

crisis als gevolg van de COVID-19 uitbraak, in lijn met de eerdere kabinetsinzet.

Daarnaast is het kabinet kritisch over de mogelijke opwaartse aanpassing van de

MFK-plafonds als gevolg van het voorstel van de Europese Commissie om in 2024

een mid-term review voor de landenenveloppen van het cohesiebeleid uit te

voeren. Het kabinet is het met de Commissie eens dat de EU-begroting flexibel

genoeg moet zijn om te kunnen reageren op onvoorziene omstandigheden. Wel is

het kabinet van mening dat de speciale instrumenten onder de MFK-plafonds

gefinancierd moeten worden om de voorspelbaarheid van de nationale EU-

afdrachten te vergroten. Dit is niet in het Commissievoorstel opgenomen. Het

kabinet is kritisch ten aanzien van de voorgestelde verhoging van het huidige MFK

voor 2020. Dit zal leiden tot hogere Nederlandse afdrachten; hoeveel is nog

onduidelijk. Zodra de Europese Commissie concrete voorstellen voor aanpassing

van de jaarbegroting 2020 presenteert, wordt uw Kamer daarover nader

geïnformeerd.

Het kabinet staat terughoudend tegenover de voorgestelde verhoging van het

Eigenmiddelenplafond en de omvang hiervan en zal vragen om verdere

onderbouwing van de voorgestelde verhoging. Het kabinet is wel positief over het

gegeven dat de verhoging voor COVID-19 als tijdelijk en eenmalig wordt

gepresenteerd. Verder geeft het kabinet voorkeur aan een Eigenmiddelenplafond

vastgesteld in miljarden euro’s in plaats van procenten van het BNI. Zo kan

worden voorkomen dat het Eigenmiddelenplafond krimpt bij economische

schokken.

Het kabinet is voorstander van het maken van goede werkafspraken tussen de

instituties in het Interinstitutioneel Akkoord.

16

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

Bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

Het kabinet beoordeelt de bevoegdheid voor het voorgestelde pakket als positief.

De Unie is op grond van artikel 311 VWEU bevoegd om een besluit vast te stellen

over het stelsel van eigen middelen van de Unie, en op grond van artikel 312

VWEU om een verordening tot bepaling van het MFK vast te stellen.

Het stelsel

van eigen middelen van de Unie kan in beginsel ook de keuze omvatten dat de

Commissie een uitzonderlijke, tijdelijke en beperkte machtiging krijgt om namens

de Unie geld op de kapitaalmarkt te lenen ten behoeve van lopende uitgaven van

de Unie. Het voorgestelde pakket raakt daarnaast aan meerdere beleidsterreinen

van de Unie, bijv. het terrein van het economisch beleid en het terrein van de

economische, sociale en territoriale samenhang. Op deze laatste terreinen is

sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (zie

respectievelijk artikel 4, lid 1, en artikel 4, lid 2 sub c, VWEU.) De door de

Europese Commissie voorgestelde rechtsgrondslag voor het EU herstelinstrument,

artikel 122 VWEU, voorziet in de mogelijkheid voor de Raad om - in een geest van

solidariteit tussen de lidstaten - bij besluit voor de economische situatie passende

maatregelen vast te stellen.

Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorgestelde pakket positief.

Immers, het grensoverschrijdende karakter van de gevolgen van de COVID-19

uitbraak rechtvaardigen maatregelen op EU-niveau. Als het herstel aan lidstaten

wordt overgelaten, volgt op de symmetrische schok van de COVID-19 uitbraak,

asymmetrisch herstel in de EU lidstaten.

Hierdoor dreigt de divergentie in de EU

toe te nemen en dit zet de interne markt onder druk.

Bij deze eerste beoordeling heeft het kabinet serieuze twijfels over de

proportionaliteit van belangrijke onderdelen van het voorgestelde pakket. De

Commissie stelt voor om eenmalig en tijdelijk 750 miljard euro voor de periode

2020-2024 te lenen op de kapitaalmarkt en hiervan vervolgens 500 miljard euro

te gebruiken voor de financiering van het subsidie-onderdeel van de RRF en te

gebruiken om lopende uitgaven uit de EU-begroting te financieren. Het kabinet

plaatst om de volgende redenen kanttekeningen bij de proportionaliteit hiervan.

Allereerste acht het kabinet het niet geschikt noch noodzakelijk om lopende

uitgaven uit de EU-begroting met leningen te financieren. Minder ingrijpend

optreden zou mogelijk zijn als de versterking van programma’s onder het nieuwe

MFK allereerst door ombuigingen en herprioritering binnen het MFK wordt

gefinancierd. Daarnaast is het kabinet voorstander om het economisch herstel te

ondersteunen met leningen aan lidstaten. Dit is minder ingrijpend dan

ondersteuning van economisch herstel door middel van subsidies aan lidstaten.

Het kabinet zal bij de nog volgende beoordeling van de sectorale

wetgevingsvoorstellen de bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit van deze

voorstellen beoordelen.

Eerste indicatie gevolgen EU-afdrachten

De huidige voorstellen bevatten nog onvoldoende informatie om een gedetailleerd

inzicht te kunnen geven in de gevolgen van het volgende MFK voor de omvang

van de Nederlandse afdrachten en netto-positie. Wel kan een eerste indicatie

worden gegeven, die zal wijzigen bij meer informatie en details. Pas bij een MFK-

akkoord kunnen de meerjarige afdrachtenramingen in de begroting van

Buitenlandse Zaken worden aangepast.

Het door de Europese Commissie voorgestelde pakket zou leiden tot substantieel

hogere afdrachten voor Nederland ten opzichte van de huidige meerjarenraming

in de Rijksbegroting, zoals opgenomen in de Miljoenennota 2020. Voor wat betreft

het reguliere deel van het nieuwe MFK (2021-2027; 1.100 miljard euro) leidt dit

16

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

tot een tegenvaller van circa 1½ miljard euro in 2021 oplopend naar circa 2¼

miljard euro in 2027. De oploop in de tegenvaller wordt veroorzaakt doordat de

Europese Commissie voorstelt om het behoud van de kortingen af te bouwen, net

als in het originele MFK-voorstel uit mei 2018. Ook valt de Europese Commissie

met betrekking tot de vergoeding van de inningskosten van de heffing van

invoerrechten, de zogenoemde perceptiekostenvergoeding terug op het voorstel

van mei 2018, 10% (huidig MFK: 20%). Tot slot draagt de verhoging van de

omvang van de speciale instrumenten, die in het Commissievoorstel buiten de

plafonds worden gefinancierd, bij aan de tegenvaller.

Voor wat betreft Next Generation EU (totaal 750 miljard euro, waarvan 500

miljard euro subsidies en 250 miljard euro leningen) leidt dit niet tot additionele

afdrachten tijdens het nieuwe MFK (2021-2027)

10

. De aflossing van het

subsidiegedeelte van 500 miljard euro dat vanaf 2028 tot 2058 plaatsvindt zal wel

opgebracht moeten worden middels hogere EU-afdrachten indien er niet wordt

bezuinigd. Wanneer lidstaten naar rato van hun BNI aan de aflossing bijdragen,

betekent dat voor Nederland vanaf 2028 een additionele afdracht van gemiddeld

circa 1 miljard euro per jaar over de gehele periode (tot en met 2058). De

Europese Commissie is voornemens om gedurende het volgende MFK een aantal

nieuwe eigen middelen voor te stellen ter financiering van het MFK en het

Herstelfonds. Er is echter onvoldoende informatie beschikbaar om een raming te

kunnen maken van de verdelingseffecten tussen de lidstaten van deze mogelijke

nieuwe eigen middelen. Voor wat betreft het leningendeel van 250 miljard euro

zullen de lidstaten die leningen ontvangen (Nederland valt daar in het voorstel

niet onder) die zelf moeten aflossen, dit betekent dus geen additionele lasten voor

Nederland.

De voorgestelde verhoging van het huidige MFK 2014-2020 van 11,5 miljard euro

heeft ook gevolgen voor de Nederlandse afdrachten aan de EU in 2020. De

Europese Commissie zal deze aanpassing van de jaarbegroting 2020 verwerken

middels een aanvullende begroting (DAB6). Over precieze gevolgen voor de

Nederlandse afdrachten in 2020 wordt uw Kamer in een separate brief

geïnformeerd. Deze worden bij de eerstvolgende budgettaire nota verwerkt in de

Rijksbegroting. Het kabinet beschouwt dit voorstel als integraal onderdeel van het

totaalpakket.

De afdrachtenramingen zijn met een groter dan gebruikelijke onzekerheid

omgeven. Het is onzeker hoe snel en volledig lidstaten zullen herstellen van de

huidige economische crisis, waardoor er ook verschuivingen kunnen optreden

tussen verdeling van de lasten en ontvangsten tussen de lidstaten. Daarnaast is

meer informatie nodig over de onderliggende aannames. Om die redenen kan ook

nog geen helder beeld van de Nederlandse nettobetalingspositie worden gegeven.

Duidelijk is dat het nieuwe voorstel ver af ligt van de Nederlandse inzet om een

afdrachtenstijging te vermijden. Het is daarom van belang dat de omvang van het

MFK naar beneden wordt bijgesteld en dat Nederland een substantiële

permanente correctie op de afdrachten krijgt om tot een voor het kabinet

acceptabel resultaat te komen.

Onderhandelingsproces

Het tijdpad voor de onderhandelingen over de nieuwe Commissievoorstellen is nog

onbekend. Duidelijk is dat deze nieuwe Commissievoorstellen het startpunt zijn

van de onderhandelingen over het herstelinstrument en de (aangepaste)

voorstellen voor het huidige en komende MFK en EMB, en dat deze

10

De te verwachten rentekosten van 17,4 miljard euro zijn opgenomen in de 1.100 miljard

euro van het reguliere MFK.

16

Onze Referentie

BZDOC-1088202430-75

onderhandelingen tijd zullen vergen. De posities van de lidstaten liggen nog ver

uit elkaar. Eerste bespreking van het voorgestelde pakket zal plaatsvinden tijdens

de Europese Raad van 19 juni 2020, die zal worden voorbereid door een discussie

in de Raad Algemene Zaken (RAZ) en door consultaties van de Voorzitter van de

Europese Raad met de lidstaten.

Op basis van deze besprekingen en de consultaties met de lidstaten zal de

Voorzitter van de Europese Raad naar verwachting werken aan een nieuwe versie

van het onderhandelingsdocument. Deze zogenoemde negotiating box bevat alle

politieke beslispunten en vormt daarmee concept ER-conclusies over een akkoord

betreffende het MFK en het EMB. Het is nog onduidelijk wanneer de lidstaten een

nieuwe versie van de negotiating box kunnen verwachten. Het kabinet zal uw

Kamer hiervan een aparte appreciatie geven.

Voor besluitvorming over het MFK is, op grond van artikel 312 VWEU,

eenparigheid van stemmen in de Raad vereist, en goedkeuring van het Europees

Parlement. Voor besluitvorming over het nieuwe EMB is, op grond van artikel 311

VWEU, eenparigheid van stemmen in de Raad vereist, na raadpleging van het

Europees Parlement, waarna goedkeuring door alle lidstaten vereist is

overeenkomstig hun eigen grondwettelijke bepalingen (inclusief goedkeuring door

het Nederlandse Parlement). Voor de meeste deelverordeningen waar de Europese

Commissie een voorstel (van aanpassing) voor doet, geldt dat de Raad hierover

met gekwalificeerde meerderheid besluit, met het EP als medewetgever. De inzet

van de Europese Commissie is om zowel het MFK als het EMB als de

deelverordeningen per 1 januari 2021 in werking te laten treden.

De Minister van Buitenlandse Zaken,

De Minister van Financiën,

Stef Blok

Wopke Hoekstra


2.

Bijlagen

 
 
 
 

3.

Parlementaire Monitor

Met de Parlementaire Monitor volgt u alle parlementaire dossiers die voor u van belang zijn, op de voet. De monitor signaleert de recent aan deze dossiers toegevoegde documenten en de vergaderingen waarin ze aan de orde komen. U ziet in één oogopslag van elk lopend wetsvoorstel de stand van zaken. Via e-mail-alerts en de nieuwsbrieffunctie zijn u en uw relaties altijd onmiddellijk op de hoogte.

Als u meer wilt weten over de Parlementaire Monitor, bekijk dan de uitgebreide beschrijving op www.pdc.nl of neem contact met ons op via info@parlementairemonitor.nl.