Memorie van Toelichting wetsvoorstel windenergie op zee - Hoofdinhoud

Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in een integraal wettelijk kader voor het op grote schaal realiseren van windenergie op zee. In het "Energieakkoord voor Duurzame Groei" (verder: energieakkoord), dat het kabinet in september 2013 heeft gesloten met werkgevers, werknemers, natuur- en milieuorganisaties, energiebedrijven, decentrale overheden en vele andere organisaties, is afgesproken dat het kabinet zorg draagt voor een robuust wettelijk kader om de opschaling van windenergie op zee mogelijk te maken (Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 30 196, nr.

202).

Het huidige wettelijk kader is niet bevorderlijk voor realisatie van het afgesproken kostenreductiepad en snelle realisatie van windparken op zee. Op basis van de huidige regelgeving realiseert ieder windpark een eigen aansluiting op het landelijk hoogspanningsnet. Met name voor het landtracé is dit vanwege de impact op de ruimtelijke ordening geen houdbare situatie in het licht van de beoogde opschaling van windenergie op zee. Daarnaast heeft een net op zee of gebundelde aanleg van aansluitingen, los van het verschuiven van netkosten door socialisering, een kostenefficiëntie potentieel. Ook lopen bedrijven onder het huidige wettelijk kader onnodig risico's die zij moeten incalculeren in hun concurrentie om de subsidie. Hiermee wordt het de bedrijven onnodig moeilijk gemaakt om de afgesproken kostenreductie te realiseren. Bovendien maken bedrijven in het huidige stelsel onnodige kosten voor vergunningen. Onder het huidige systeem zijn kosten gemaakt voor zevenenzeventig initiatieven terwijl er uiteindelijk maar drie subsidie hebben gekregen. Voor een windpark op zee zijn vergunningen op grond van de Waterwet en Natuurbeschermingswet 1998, ontheffingen op grond van de Flora- en faunawet, diverse vergunningen voor het landtracé van de aansluiting en een besluit tot verlening van de SDE+ subsidie vereist. De besluitvormingsprocedures en bijbehorende bezwaar- en beroepsprocedures zorgen voor een lange doorlooptijd.

Om een gemiddelde kostprijsdaling van wind op zee met 40% per MWh te realiseren over de periode 2014-2024 zijn ook marktgedreven technologische innovaties van de sector nodig. Daarnaast moet het onderhavige wetsvoorstel leiden tot kostenreductie en kortere doorlooptijden. Daarom is een aantal uitgangspunten gehanteerd. Er is sprake van onzekerheidsreductie doordat ontwikkelaars voordat zij concurreren om subsidie de zekerheid krijgen dat de locatie geschikt is voor windmolens en de voorwaarden waaronder men het windpark kan ontwikkelen. Er is sprake van voldoende flexibiliteit, omdat ontwikkelaars de ruimte krijgen om te kiezen uit diverse techniekopties binnen de gestelde natuur- en milieukaders. Er zijn zo min mogelijk beslismomenten om stapeling van bezwaar en beroep, en daarmee samenhangende lange doorlooptijden, te voorkomen. Het wetsvoorstel gaat uit van een planmatige aanpak om de samenhang tussen optimaal ruimtegebruik op zee en land, de ontwikkeling van het elektriciteitsnetwerk en de ontwikkeling van een windpark te borgen. Tot slot wordt op basis van dit wetsvoorstel de subsidie gekoppeld aan het bouwen van een windpark op een specifiek bepaalde locatie waardoor onnodige ruimteclaims worden vermeden.

Het Rijk wijst in het nationaal waterplan, een structuurvisie, gebieden aan voor windenergie op zee. Het wetsvoorstel introduceert een 'kavelbesluit', waarmee het Rijk voorziet in ruimtelijke sturing op windparken op zee. In het kavelbesluit geeft het Rijk aan op welke locatie en onder welke voorwaarden een windpark en de aansluitverbinding kunnen worden gerealiseerd.

Vervolgens wordt via een SDE+ tender per kavelbesluit een partij geselecteerd die subsidie krijgt om het windpark op de kavel en de aansluitverbinding te realiseren. De partij krijgt ook een vergunning, die hem het alleenrecht geeft om op het betreffende kavel een windpark te bouwen en te exploiteren. Na vergunningverlening en voorafgaand aan de bouw laat de ontwikkelaar met een inrichtingsplan aan de handhaver zien dat het windpark gebouwd gaat worden conform de gestelde voorwaarden in het kavelbesluit. Dit inrichtingsplan is niet vatbaar voor bezwaar en beroep.

Er komt, daar waar dit efficiënter is dan een directe aansluiting van windparken op het landelijke hoogspanningsnet, een net op zee. Het onderhavige wetsvoorstel geeft de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet de taak het net op zee voor te bereiden. De taak om het net op zee daadwerkelijk aan te leggen alsmede de randvoorwaarden die daarbij horen en de regulering van het net op zee zullen onderdeel zijn van de herziening van de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet in het kader van STROOM. Hiervoor loopt momenteel nog onderzoek naar de technische, ruimtelijke en organisatorische aspecten van het elektriciteitsnet voor de aansluiting van windparken op zee op het landelijk hoogspanningsnet.

Hoofdstuk 2. Aanleiding en achtergrond

§ 2.1. Aanleiding

Op grond van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (verder: richtlijn hernieuwbare energie) dient Nederland ervoor te zorgen dat zijn aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in 2020 minstens gelijk is aan 14%. In de brief van 4 november 2013 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 31 239, nr. 172) geeft de minister van Economische Zaken aan dat de verwachting is dat het aandeel hernieuwbare energie stijgt van 4,6% (bandbreedte 4,2 -5,0%) in 2013 naar 5,7% (5,1 - 6,3%) in 2015. De SDE+ is het stimuleringsinstrument voor hernieuwbare energie, met als belangrijkste kenmerk dat de meest kosteneffectieve opties als eerste worden gestimuleerd. Nu de beschikbare subsidiebudgetten oplopen en een deel van de kosteneffectieve opties al zijn of worden gerealiseerd, kunnen windparken op zee ook een substantiële bijdrage leveren aan het halen van het doel van 14%. Daarom wordt nu onderhavige wetsvoorstel ingediend dat betrekking heeft op het uitgiftebeleid respectievelijk het net op zee zoals ook beschreven in de brief van 12 juni 2012 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 31 239, nr. 140).

In het energieakkoord is afgesproken dat het aandeel duurzame energie stijgt naar 14% in 2020 en 16% in 2023. Specifiek voor windparken op zee is afgesproken dat er de komende jaren subsidie komt voor 3.450 MW. Het bedrijfsleven dient door innovatie een kostenreductie van 40% te realiseren (Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 30 196, nr. 202).

In het energieakkoord is afgesproken dat het kabinet zorg draagt voor een robuust wettelijk kader om de opschaling van windenergie op zee mogelijk te maken. Het uitgangspunt bij deze opschaling is dat een windpark binnen vier jaar na het verkrijgen van een subsidiebeschikking operationeel is en is gebouwd volgens de stand der techniek van dat moment. Dit creëert optimale voorwaarden voor de opbouw van een krachtige windsector in Nederland met mondiale exportkansen.

In het energieakkoord is nader uitgewerkt wanneer voor windparken op zee subsidie wordt verleend. Via een gefaseerd tenderproces van in totaal 3.450 MW stelt het Rijk vanaf 2015 subsidie beschikbaar. Dit is weergegeven in onderstaande tabel. In het energieakkoord is afgesproken dat windparken met bestaande vergunningen aan de tenderprocedures - indien mogelijk binnen het taakstellende kostenreductiepad - kunnen meedoen.

Tender in	Windvermogen	Operationeel in
2015	450 MW	2019
2016	600 MW	2020
2017	700 MW	2021
2018	800 MW	2022
2019	900 MW	2023
totaal	3.450 MW

De reeds bestaande parken en de nog te bouwen of in aanbouw zijnde windparken met een vergunning en subsidie, tellen op tot circa 1000 MW. Met bovenstaande gefaseerd tenderproces wordt het operationeel windvermogen op zee opgeschaald naar circa 4450 MW in 2023.

Er zullen binnen het SDE+ budget middelen komen voor windparken op zee, die voldoende zijn om de hierboven afgesproken uitrol te realiseren. In de brief van 31 oktober 2013 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 31 239, nr. 171) is aangegeven naar aanleiding van het energieakkoord aparte tenderprocedures worden georganiseerd, te beginnen in 2015. De kostenontwikkeling en het uitrolpad, zoals afgesproken in het energieakkoord zijn daarbij leidend. De minister zal de komende tijd verder uitwerken hoe dat het beste vormgegeven kan worden in een SDE+ regeling Waar nodig zal het Besluit stimulering duurzame energieproductie hiertoe worden aangepast. Dat gebeurt niet met dit wetsvoorstel.

§ 2.2. Achtergrond en tekortkomingen huidig stelsel

Voor het realiseren van windparken op zee is een vergunning op grond van de Waterwet vereist (watervergunning). Sinds 1 januari 2014 moet de initiatiefnemer daarnaast beoordelen of er een vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 of een ontheffing van de Flora- en faunawet nodig vanwege de effecten van zijn werkzaamheden voor de natuurwaarden in en rond het projectgebied.

In het huidige stelsel doet de initiatiefnemer na het verkrijgen van een watervergunning een beroep op een subsidie op grond van SDE+. Op grond van het Besluit stimulering duurzame energieproductie kan de minister van Economische Zaken op aanvraag subsidie verstrekken voor de productie van hernieuwbare elektriciteit. De minister van Economische Zaken kan de subsidie verdelen op volgorde van binnenkomst of op volgorde van rangschikking.

Als eerste is er in Nederland op grond van de Beleidsregels near shore windpark gewerkt aan het in

2007 in gebruik genomen windpark Egmond aan Zee, dat ligt binnen de territoriale zee. Sinds 6 december 2000 was de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, nu Waterwet, ook van toepassing in de eez. Op basis hiervan is het in 2008 in gebruik genomen Prinses Amalia Windpark voor de kust van IJmuiden gerealiseerd.

De op 8 mei 2002 inwerkinggetreden Beleidsregels inzake de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken met betrekking tot installaties in de exclusieve economische zone gaven een belangrijke invulling aan de in abstracte termen gestelde regels van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Een essentieel onderdeel van de beleidsregels was de bepaling dat tot een nader te bepalen tijdstip geen vergunning zou worden verleend voor het oprichten van windturbines. Dit ’moratorium' is destijds afgekondigd, omdat de gedachten uitgingen naar enigerlei vorm van een uitgiftestelsel voor gebieden in de eez ter oprichting van windturbineparken. In het bijzonder is gewerkt aan de totstandbrenging van een stelsel met een voorselectie tussen aspirant-exploitanten die belangstelling hadden getoond voor hetzelfde gebied. Op 12 oktober 2004 gaf de minister van Economische Zaken naar aanleiding van het advies van de Raad van State aan af te zien van indiening van dit wetsvoorstel (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 575, nr. 5).

Als alternatief maakten de Beleidsregels inzake toepassing Wet beheer rijkswaterstaatswerken op installaties in de exclusieve economische zone het vanaf 31 december 2004 mogelijk een vergunning voor een windpark op zee aan te vragen. De essentie van dit stelsel was dat een ieder voor een gebied op zee een vergunning voor een windpark op zee kon aanvragen. De vergunning kon in beginsel alleen geweigerd worden met het oog op de bescherming van waterstaatsbelangen en het belang van de bescherming van de natuur. Er werd geen vergunning verleend voor een installatie in een gebied dat voor andere functies wordt vrijgehouden. Bij de vergunningverlening werd verder rekening gehouden met een doelmatig en veilig gebruik van de Noordzee. Ook werden aan een vergunning voorschriften verbonden ter bescherming van het milieu. Vergunningen werden niet geweigerd op grond van de vraag of het windpark - financieel gezien - wel gerealiseerd zou kunnen worden, omdat alleen subsidie werd verleend aan windparken die beschikten over een vergunning. Dit leidde tot negenenzeventig initiatieven, negentien vergunningaanvragen, waaruit uiteindelijk twaalf vergunningen zijn voortgekomen. Omdat met de Regeling windenergie op zee 2009 op grond van het Besluit stimulering duurzame energieproductie, een beperkte hoeveelheid subsidie beschikbaar is gesteld, worden nu slechts drie van deze vergunningen daadwerkelijk worden gerealiseerd.

Gelet op de omstandigheid dat de reeds door de minister van Verkeer en Waterstaat ontvangen startnotities de tot 2011 beoogde committering van 450 MW ruimschoots overschreden, én gelet op het voornemen om met een nieuw uitgiftestelsel en nieuwe groeimogelijkheden te gaan werken, heeft de toenmalige staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat in 2008 in afwachting van een nieuw stelsel voor het realiseren van windparken op zee een moratorium ingesteld¹. Sinds 1 april

2008 wordt in de eez tot een nader te bepalen tijdstip geen watervergunning verleend voor een installatie ten behoeve van de opwekking van elektriciteit met behulp van windturbines, met uitzondering van vergunningsaanvragen waarvoor voor 1 april 2008 een startnotitie was ingediend en voor 1 maart 2009 een ontvankelijke aanvraag.

Op basis van het stelsel zoals het gold vanaf 31 december 2004 tot 1 april 2008 worden er de komende jaren in Nederland nog drie windparken op zee gebouwd. Dit betreft het windpark Luchterduinen voor de kust tussen Noordwijk en Zandvoort en de windparken Buitengaats en Zee-energie - samen de Gemini windparken - ten noorden van de Waddeneilanden

Het huidige stelsel kent een aantal tekortkomingen. Er is geen koppeling tussen de toestemming van het Rijk om een windpark op zee aan te leggen en de verlening van subsidie door het Rijk voor de exploitatie van het windpark, terwijl windparken op zee de komende jaren niet zonder subsidie kunnen worden gerealiseerd. Het Rijk heeft onvoldoende sturingsmogelijkheden op de uitgifte van locaties voor nieuwe windparken in de tijd. De doorlooptijden tussen de vergunningaanvraag en realisatie van het windpark zijn lang. Er is niet voorzien in een mogelijkheid voor een netbeheerder om een net op zee aan te leggen.

2.2.1. Koppeling vergunningverlening en subsidie

In het huidige stelsel kan een vergunning niet worden geweigerd op grond van de vraag of het windpark wel gerealiseerd zou kunnen worden. Windparken op zee zullen de komende jaren zonder subsidie echter niet gerealiseerd worden. De huidige negen vergunningen zonder subsidie leggen intussen beperkingen op aan of het vergt tenminste afstemming met andere gebruikers van de Noordzee, indien zij op die locaties bijvoorbeeld gas zouden willen winnen of kabels en leidingen neerleggen. Op grond van de Beleidsregels intrekken watervergunningen windparken in de exclusieve economische zone gaat het bevoegd gezag uiterlijk in 2020 over tot het intrekken van de vergunning indien de vergunning niet is gebruikt. In de Beleidsnota Noordzee (Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 710, nr. 12) heeft het kabinet aangegeven dat bij de uitwerking van een nieuw stelsel voor vergunninguitgifte, de toekenning van SDE-subsidie en verwerving van de benodigde watervergunning aan elkaar gekoppeld zullen worden. Koppeling van efficiënt ruimtegebruik binnen de windgebieden aan daadwerkelijke realisatie is ook volgens het Integraal Beheerplan Noordzee 2015 uitgangspunt van nieuwe (wet- en) regelgeving. Dit om ervoor te zorgen dat er geen onnodige claims op de ruimte worden gelegd.

2.2.2. Gebrek aan sturingsmogelijkheden op locaties in de tijd

Er is een aantal redenen, waarom het gebrek aan sturingsmogelijkheden op de uitgifte van locaties voor nieuwe windparken in de tijd gaat knellen. In tegenstelling tot de eerste vergunningverleningen voor de windparken OWEZ en Amalia en daaropvolgende ronde vergunningverleningen voor de windparken Luchterduinen, Buitengaats en Zee-energie, gaat het nu om veel meer windparken. Bij een gemiddelde omvang van 300 tot 350 MW per windpark zal het bij de afgesproken 3.450 MW naar verwachting om circa tien tot twaalf nieuwe windparken gaan. Dit leidt er onder andere toe dat het meer dan hiervoor van belang is om de voor windparken op zee geschikte gebieden optimaal te benutten. In het huidige systeem is dat niet mogelijk, omdat daarvoor geldt 'wie het eerste komt het eerst maalt'. Indien onder het huidige stelsel een aanvrager een windpark midden in een geschikt gebied als eerste aanvraagt, is de kans groot dat de rest van dat geschikte gebied niet goed of helemaal niet meer bruikbaar is voor andere windparken. Bij een optimale indeling van een zeer geschikt gebied met de windparken meer aan de buitenkant, zouden misschien wel drie windparken mogelijk zijn. Het optimaal benutten van de beschikbare zeer geschikte ruimte voor windparken op zee, is dus een eerste reden dat het gebrek aan sturingsmogelijkheden op de uitgifte van locaties voor nieuwe windparken in de tijd gaat knellen.

Een tweede knelpunt is de aansluiting van de windparken op het hoogspanningsnet op land. Er is maar een beperkt aantal aansluitpunten in het elektriciteitsnet op land, waar windparken op zee op aangesloten kunnen worden. Naast de stations Eemshaven, Borssele en Maasvlakte, zullen windparken voor de kust van Noord- en Zuid-Holland vooral willen aansluiten op de drie stations Wateringen, Vijfhuizen (vanaf 2018 gereed) en Beverwijk. De stations Wateringen, Vijfhuizen en Beverwijk zijn, vanaf zee bezien, zeer lastig bereikbaar, omdat zij achter duingebieden en steden of dorpen liggen. Het zal niet acceptabel zijn om een zelfde tracé binnen enkele jaren meerdere keren open te graven om (weer) nieuwe kabels van (weer) een nieuw windpark te leggen.

In het verlengde hiervan ligt de derde reden dat een gebrek aan sturingsmogelijkheden op de uitgifte van locaties voor nieuwe windparken in de tijd een probleem is. Het gaat dan om de aanleg van het net op zee. Het is uiteindelijk de bedoeling een partij ook op de eez bevoegd te maken voor aanleg en beheer van het net. Onder het huidige stelsel heeft een dergelijke partij echter geen enkele houvast waar en wanneer windparken op zee gerealiseerd zullen worden. Een net op zee zal in dat geval niet snel goedkoper zijn dan een directe aansluiting van windparken op het landelijke hoogspanningsnet. Een net dat qua transportcapaciteit te ruim wordt ontworpen is geen efficiënte investering. Maar vanuit de ruimtelijke ordening op land kan een net op zee wel eens de enige oplossing zijn als er meer windparken binnen een korte tijd op hetzelfde aansluitpunt in het elektriciteitsnet op land aangesloten moeten worden.

Een vierde reden is de ligging van de kabels. In het huidige stelsel kunnen initiatiefnemers zelf de route van de kabel aanvragen. Met een toenemend aantal windparken is het wenselijk de kabels van de windparken dichtbij elkaar te leggen, zodat er zoveel mogelijk ruimte resteert voor windparken en de zandwinning en zandsuppletie nabij de kust. De noodzaak van zandsuppletie neemt toe als gevolg van de zeespiegelstijging. Het huidige stelsel bevat geen mogelijkheden om op de ligging van de kabels te sturen, met uitzondering van de ligging van de kabels in bestemd gebied tot 1 kilometer uit de kust waarvoor een inpassingsplan noodzakelijk is.

2.2.3. Doorlooptijd

De lange doorlooptijd heeft drie aspecten. Ten eerste betekent het huidige stelsel dat degenen die subsidie willen verkrijgen voor een windpark op zee, eerst over een vergunning moeten beschikken. Vanwege de gewenste concurrentie om de subsidie, zijn er aanzienlijk meer vergunningen nodig, dan het aantal windparken dat met de subsidie gerealiseerd kan worden. Dit leidt ertoe dat veel initiatiefnemers, maar ook de overheid, tijd en geld stoppen in een veelheid aan vergunningen, terwijl er maar een klein aantal benut wordt. In ronde twee waren dit drie van de negenenzeventig initiatieven of drie van de twaalf verleende vergunningen.

Een tweede aspect van de lange doorlooptijd is dat in de huidige situatie een vergunning wordt verleend op basis van een concreet turbinetype en indeling van het windpark. Vanaf het moment van aanvraag duurt het lang voordat de vergunning verleend is, vervolgens subsidie verkregen wordt en vervolgens de vergunningen voor de kabels over het land verkregen worden. Op dat moment is de kans groot dat een ander turbinetype en indeling van het windpark dan oorspronkelijk aangevraagd de voorkeur van de initiatiefnemer heeft. Dit vergt dan weer wijziging van de oorspronkelijke vergunning.

Het derde aspect dat te maken heeft met de doorlooptijd is het feit dat de vergunningen en ontheffingen, die op grond van de toepasselijke wetgeving nodig zijn, hun eigen procedure volgen. Ze kunnen ieder afzonderlijk getoetst worden voor de rechter. Dit zorgt in de praktijk vaak voor een lange doorlooptijd en wijzigingen in de voorschriften van de vergunningen met onzekerheid voor investeerders tot gevolg. Dit derde aspect geldt overigens alleen indien de rijkscoördinatieregeling niet van toepassing zou worden verklaard voor het onderhavige project.

2.2.4. Aansluiting op net

Bij de opschaling van wind op zee is voor de verbinding van de windparken op zee met het landelijk hoogspanningsnet op het land van belang dat dit gebeurt op een kostenefficiënte wijze en dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Een net op zee zal in sommige situaties wel en in andere situaties niet efficiënter zijn dan radiale aansluitingen van de windparken. Factoren die hierbij een rol spelen zijn de afstand, het vermogen van de windparken die aangesloten worden, de waardering van redundantie en netverliezen. De wijze waarop de kosten gesocialiseerd worden zijn wel anders. Bij een net op zee worden de kosten via de nettarieven gesocialiseerd. Zonder net op zee worden de kosten voor de aansluiting via de SDE+ gesocialiseerd. Radiale aansluitingen worden in beginsel enkelvoudig aangelegd, terwijl een net normaliter meervoudig wordt aangelegd. Redundantie vermindert de kans op transportonderbrekingen. Welke eisen ten aanzien van redundantie gelden ten aanzien van een net op zee wordt in het kader van de herziening van de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet (STROOM) bepaald.

Naast de kosten van een net of radiale aansluitingen moeten ook andere maatschappelijke kosten in beschouwing worden genomen. Hierbij moet onder meer worden gedacht aan het landtracé. Dit is vaak complex door de schaarse ruimte op land in combinatie met ontwerpeisen van de

infrastructuur en natuuraspecten. Het is duur en belastend om meerdere keren kabels via eenzelfde traject over land aan te leggen. Dat is mogelijk onnodig en onwenselijk belastend voor bewoners, bedrijven en de natuur. Voor wat betreft de uitbreiding van het bestaande net op land, heeft de keus voor een net op zee of radiale aansluitingen in principe geen gevolgen. Dezelfde hoeveelheid elektriciteit van de windparken op zee zal via de bestaande aansluitpunten op land verder afgevoerd moeten worden.

Per gebied zal, rekening houdend met bovenstaande factoren, besloten moeten worden of de windparken in dat gebied zullen worden aangesloten door middel van radiale aansluitingen of een net. De keuze is afhankelijk van verschillende factoren, zoals de verdere voorziene ontwikkeling van windparken in de nabijheid, ruimtelijke aspecten en de kosten van verschillende opties.

Voordat een kavelbesluit wordt genomen zal een keuze worden gemaakt, zodat potentiële exploitanten van een windpark voor deze kavel hier rekening mee kunnen houden bij het uitwerken van hun plannen. Dit geldt ook voor de overige aspecten ten aanzien van een net op zee die in het kader van de herziening van de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet (STROOM) worden gemaakt.

Op dit moment is de Elektriciteitswet 1998 slechts beperkt van toepassing binnen de eez. Er is geen beheerder voor netten binnen de eez aangewezen. Hierdoor kan, wanneer dit efficiënter zou zijn of vanuit ruimtelijke ordening noodzakelijk zou zijn, dit net niet worden aangelegd. Het is van belang dat de verbinding van de toekomstige windparken op zee met het landelijk hoogspanningsnet gebeurt op een kostenefficiënte wijze en met een goede ruimtelijke inpassing.

Hoofdstuk 3. Hoofdlijnen van het voorstel

Vanwege het in het energieakkoord afgesproken tijdpad en omdat alle elementen uit het onderhavige wetsvoorstel nodig zijn voor de tijdige opschaling van windenergie op zee, heeft de regering ervoor gekozen het nieuwe wettelijk kader voor windenergie op zee vorm te geven in een zelfstandige wet. De verwachte inwerkingtreding van reeds lopende wetstrajecten, zoals wijzigingen van het omgevingsrecht (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 118) en de wetgevingsagenda STROOM (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 750 XIII, nr. 2) komen te laat om het tijdpad voor windenergie op zee te realiseren. Het wetsvoorstel voor de Wet natuurbescherming is in behandeling bij de Tweede Kamer (Tweede Kamer, vergaderjaar 20112012, 33 348). Daar waar mogelijk geeft deze toelichting met name in hoofdstuk 4 al wel aan hoe het onderhavige wetsvoorstel samenhangt met andere wetgevingstrajecten of hoe onderdelen daar te zijner tijd eventueel in op kunnen gaan.

Het uitgiftestelsel omvat een aantal stappen en besluiten die genomen moeten worden voordat nieuwe windparken op zee gebouwd mogen worden. Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat windparken alleen gebouwd mogen worden op locaties (kavels) die zijn aangewezen in een kavelbesluit. Kavels worden uitsluitend aangewezen binnen een gebied dat is aangewezen in het nationaal waterplan. In het kavelbesluit wordt bepaald waar en onder welke voorwaarden een windpark gebouwd en geëxploiteerd mag worden. Het kavelbesluit bepaalt niet wie het recht heeft om op die locatie een windpark te bouwen en te exploiteren. Op het vaststellen van een kavelbesluit volgt de procedure van het verlenen van een vergunning. Alleen de houder van een vergunning heeft het recht om op de locatie van de kavel een windpark te bouwen en te exploiteren.

§ 3.1. Kavelbesluit en aangewezen windenergiegebieden

3.1.1. Aanwijzing van kavels

De minister van Economische Zaken wijst in overeenstemming met de minister van Infrastructuur en Milieu kavels aan waar een windpark inclusief aansluiting kan worden gerealiseerd. Om niet terug te vallen in een gebrek aan sturingsmogelijkheden op locaties in de tijd, is in dit wetsvoorstel niet voorzien in een procedure waarin marktpartijen de ministers kunnen verzoeken een kavelbesluit te nemen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet op grond van artikel 6:2 in de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen het niet nemen van besluiten.

Het aanwijzen van een kavel zal beginnen met het kennis geven van het voornemen hiertoe en mogelijk met het nemen van een voorbereidingsbesluit. Op dat moment is voor alle partijen in de windsector, maar ook voor andere belanghebbenden op de Noordzee, duidelijk op welk gebied en welke locatie binnen dat gebied een kavelbesluit betrekking gaat krijgen. In een concept-notitie reikwijdte en detailniveau kan vervolgens worden toegelicht welke aspecten op welke wijze in het MER onderzocht gaan worden. Hierop kunnen zienswijzen worden ingediend. Tijdens de periode van het schrijven van het MER die daarop volgt, kan vervolgens afstemming plaatsvinden met de windsector en andere belanghebbenden op de Noordzee. Deze afstemming zal uiteindelijk zijn beslag krijgen in een ontwerp-kavelbesluit. Het ontwerp-kavelbesluit wordt ter inzage gelegd en een ieder heeft dan de mogelijkheid een zienswijze in te dienen. In het kavelbesluit zal gemotiveerd worden wat met de zienswijzen is gedaan.

Het door het kabinet vastgestelde nationaal waterplan bevat de hoofdlijnen van het Noordzeebeleid en geeft aan bestaande en nieuwe gebruikers aan welke ruimte onder welke voorwaarden beschikbaar is voor activiteiten. Daarom moeten de windparken liggen binnen de gebieden die in het nationaal waterplan zijn aangemerkt als voor windenergie-opwekking geschikte gebieden. Het nationaal waterplan is het beleidsplan op basis van de Waterwet vastgesteld. Het nationaal waterplan is voor de ruimtelijke aspecten ervan een structuurvisie in de zin van de Wet ruimtelijke ordening.

Het nationaal waterplan schept ruimte voor windenergie op de Noordzee in 2020 (minimaal 1000 km²) en voorwaarden voor verdere doorgroei na 2020. Bij de vaststelling van het nationaal waterplan in 2009 zijn de windenergiegebieden Borssele (344 km²) en IJmuiden (1170 km²) aangewezen. Bij een partiële herziening van het nationaal waterplan in 2014 worden er meer gebieden aangewezen binnen de "zoekgebieden" Hollandse Kust en Ten Noorden van de Waddeneilanden (Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee). Alle aangewezen gebieden liggen in de eez, dat wil zeggen minimaal 23 km (12 zeemijl) uit de kust.

De in het nationaal waterplan aangewezen gebieden zijn in de meeste gevallen ruimer dan de economisch efficiënte omvang van een windpark. Een gebied waarin plaats is voor 1200 MW zal worden opgedeeld in meerdere kavels. Op dit moment is de efficiënte omvang van een windpark ongeveer 350 MW. Bij de keus voor de omvang van een kavel zullen onder andere de eigenschappen van het gebied, zoals bijvoorbeeld de ligging van kabels en leidingen of andere windparken, en de beschikbare subsidie in het jaar waarvoor het kavelbesluit wordt voorbereid, een rol spelen. Ook kan bij de concretisering blijken dat er uiteindelijk voor minder MW plaats is in de kavels, bijvoorbeeld omdat er in dat gebied afstand tot mijnbouwinstallaties of kabels en leidingen in acht moeten worden genomen.

3.1.2. Kenmerken van het kavelbesluit

Uit het nationaal waterplan volgt dat het kabinet in de ruimtelijke afweging prioriteit geeft aan activiteiten van nationaal belang, zijnde scheepvaart, olie- en gaswinning, CO₂-opslag, windenergie, zandwinning en -suppletie en defensie boven andere activiteiten. In de gebieden die zijn aangemerkt voor activiteiten van nationaal belang mogen andere activiteiten dit gebruik niet belemmeren. Wanneer activiteiten van nationaal belang stapelen in hetzelfde gebied, is het uitgangspunt dat gestreefd wordt naar gecombineerd en ruimte-efficiënt gebruik, mits de eerste initiatiefnemer daarbij geen onevenredige schade of hinder ondervindt.

In de rijksstructuurvisie windenergie op zee, een wijziging van en aanvulling op het nationaal waterplan, is een 'Afwegingskader voor veilige afstanden tussen scheepvaartroutes en windparken op zee' opgenomen. In deze structuurvisie is tevens aangegeven dat in overleg met onder meer de olie-, gas- en luchtvaartsector nadere invulling gegeven zal worden aan de mogelijkheden voor maatwerk met betrekking tot de obstakelvrije zone van 5 nautische mijl rond platforms met een helikopterdek, om veilig helikopterverkeer van en naar deze platforms - onder alle weersomstandigheden - te garanderen. Met het oog op efficiënt ruimtegebruik zal in overleg met betrokken partijen bekeken worden onder welke voorwaarden het mogelijk is veiligheidszones en onderhoudszones van kabels en leidingen te verkleinen. Ook de voorwaarden voor medegebruik, zoals duurzame niet-bodemberoerende visserij, mariene aquacultuur en recreatie behoeven uitwerking. Onderzocht wordt of en hoe de mogelijkheid om parken open te stellen op basis van afspraken tussen medegebruikers, windparkeigenaren en het Rijk in de praktijk gestalte kan krijgen. Dit kan mogelijk leiden tot een heroverweging van het huidige doorvaarverbod voor dit type activiteiten. Bij de kavelbesluiten zal rekening worden gehouden met de afspraken die zijn gemaakt ten aanzien van de verdere uitwerking (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 561, nr. 7).

Bij de afweging voor een kavelbesluit zullen diverse belangen een rol spelen. Gezien de afspraken uit het energieakkoord betreft dit bijvoorbeeld de verwachte snelheid waarmee een kavelbesluit genomen en het windpark gerealiseerd kan worden. Omdat de SDE+ als belangrijkste kenmerk heeft dat de meest kosteneffectieve opties als eerste worden gestimuleerd, zal rekening worden gehouden met de verwachte kosteneffectiviteit van het kavel. Naast de activiteiten van nationaal belang, zal ook rekening gehouden worden met andere belangen zoals die van de visserij en kabels en leidingen. Ook met de ligging van windparken ten opzichte van elkaar, zal rekening gehouden worden, zodat deze elkaars wind zo min mogelijk afvangen. Tot slot kunnen overwegingen met betrekking tot de natuur belangrijke afwegingen met zich mee brengen voor de locatie en timing van het nemen van de kavelbesluiten. De timing kan samen hangen met tijdelijke natuureffecten bijvoorbeeld tijdens het heien. Aan het kavelbesluit moeten voor alle locatiespecifieke aspecten regels en voorschriften worden verbonden om bovenstaande belangen te borgen. Ook komen de uitkomsten van het milieukundig onderzoek aan de orde in het kavelbesluit, alsmede de termijn waarbinnen de gevolgen van de ingebruikneming worden onderzocht en de daarbij te onderzoeken milieuaspecten.

In het kavelbesluit worden regels en voorwaarden opgenomen voor de bouw en exploitatie van een windpark op die kavel en de aansluitverbinding. In elk geval zullen de buitenste contouren van het op te richten windpark worden vastgelegd en kan een maat worden opgenomen waarmee jaarlijks een bepaalde minimumhoeveelheid elektriciteit kan worden geproduceerd in het kavelbesluit worden vastgelegd. In het kavelbesluit wordt niet het aantal windmolens en de exacte locatie van iedere mast bepaald. Er zijn immers meerdere varianten denkbaar om de minimum jaarlijkse elektriciteitsproductie van het park te realiseren. Vermogen van de turbines, lengte van de rotorbladen en tiphoogte zijn van invloed op het aantal windmolens dat nodig is om een bepaald vermogen te behalen. De keuze voor de inrichting van het windpark, dus met welke turbines, fundatietechnieken, rotorbladen en masten wordt overgelaten aan de partijen die daar het meeste verstand van hebben. Het Rijk kan en wil die keuzes niet maken. Tegelijkertijd biedt het vastleggen van de buitencontour van de kavel, met daarnaast mogelijkheden voor het opnemen van een minimale hoogte voor de onderkant van de wiek in de onderste stand boven zeeniveau, een maximale hoogte voor de bovenkant van de wieken in de bovenste stand boven zeeniveau, het maximumoppervlakte dat alle wieken samen mogen bestrijken op de kavel, een minimale afstand tussen de turbines en voorwaarden voor de diverse wijzen van fundatie, voldoende mogelijkheid om de milieu- en andere effecten vooraf te beoordelen.

Op het vaststellen van een kavelbesluit is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Het ontwerp van het besluit zal ter inzage worden gelegd en een ieder wordt in gelegenheid gesteld om gedurende zes weken te reageren op het ontwerp. De voorbereidingsprocedure is het formele einde van de voorbereiding van een ontwerp-kavelbesluit. Tijdens het traject dat leidt tot een ontwerp-kavelbesluit zal er veelvuldig contact zijn tussen het Rijk en belanghebbenden. Zo is informatie van de marktpartijen nodig om de laatste stand van de techniek op te kunnen nemen in het kavelbesluit. Turbinetypes, fundatietechnieken en mastontwerpen zijn nog volop in ontwikkeling en ieder kavelbesluit zal op deze punten actueel moeten zijn. Er is beroep in een instantie en de Raad van State zal binnen zes maanden na ontvangst van het verweer uitspraak doen.

3.1.3. Natuuraspecten

Een belangrijk onderdeel van het kavelbesluit behelst de toets van de natuuraspecten. Sinds 1 januari 2014 zijn de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet ook van toepassing op activiteiten in de exclusieve economische zone. Beide wetten geven uitvoering aan de Vogelrichtlijn² en Habitatrichtlijn.³ De Natuurbeschermingswet 1998 voorziet in de bescherming van natuurlijke habitats. De Flora- en faunawet voorziet in de bescherming van de aangewezen dier- en plantensoorten. In dit wetsvoorstel wordt de toets die ingevolge deze richtlijnen moet plaatsvinden geïntegreerd in het kavelbesluit. Het ecologisch belang is opgenomen als een van de criteria in voorgesteld artikel 4. De geïntegreerde uitvoering van de toets van de natuuraspecten wordt vervolgens nader uitgewerkt in de voorgestelde artikelen 6, 7 en 8.

3.1.3.1. Kaders Europese richtlijnen voor bescherming gebieden

De Habitatrichtlijn voorziet in artikel 3 in de vorming van een coherent Europees ecologisch netwerk, Natura 2000 genaamd. De doelstelling van het netwerk is om de betrokken natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te behouden of in voorkomend geval te herstellen. Als bijdrage aan de totstandkoming van Natura 2000 wijzen de lidstaten speciale beschermingszones aan voor de betrokken habitats. De aangewezen speciale beschermingszones voor vogels maken ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn deel uit van het Natura 2000-netwerk.

De Vogelrichtlijn verplicht de lidstaten er in artikel 3 toe om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten alle nodige maatregelen te treffen om een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen. Tot de maatregelen die in ieder geval moeten worden getroffen behoort de instelling van beschermingszones, waarvoor speciale beschermingsmaatregelen worden getroffen.

Artikel 4 van de Vogelrichtlijn verplicht ertoe om speciale beschermingsmaatregelen te treffen die gekoppeld zijn aan speciale beschermingszones. Speciale beschermingszones moeten worden aangewezen voor kwetsbare vogelsoorten. Bij de kwetsbare vogelsoorten gaat het om soorten die dreigen uit te sterven, om soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied, om soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen, en om andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen. Verder moeten speciale beschermingszones worden aangewezen voor geregeld voorkomende trekvogels.

Het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan (OSPAR)⁴ heeft tot doel om het maritieme milieu te beschermen in de NoordOostelijke Atlantische Oceaan. De Europese Unie is partij bij dit verdrag. De verplichtingen ten aanzien van soorten- en gebiedsbescherming die voortvloeien uit het OSPAR-verdrag zijn in Europees verband omgezet in de Vogel- en Habitatrichtlijn. De ’Marine protected areas' onder het OSPAR-verdrag zijn aangewezen als Natura 2000-gebied, of met het oog daarop op de communautaire lijst geplaatst.

Op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn dienen de lidstaten passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in Natura 2000-gebieden niet verslechtert en dat er geen significant storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen.

Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereist een specifieke toets vooraf ten aanzien van projecten en plannen die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van het gebied, en die op zich zelf of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het gebied. Een plan of project moet passend worden beoordeeld als het risico bestaat dat dit plan of project significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied. Het bevoegd gezag mag slechts toestemming geven voor dat plan of project, nadat het de zekerheid heeft verkregen dat het plan of project geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn, aldus het Hof van Justitie⁵.

Artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn bevat een uitzondering ten aanzien van de vereiste zekerheid: als een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang toch moeten worden gerealiseerd, kan toch toestemming worden verleend. Voorwaarde is dan wel dat de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. Onder dwingende redenen van groot openbaar belang worden volgens artikel 6, vierde lid, ook begrepen redenen van sociale of economische aard. Wanneer het betrokken gebied evenwel een gebied met een op bijlage I of II bij de Habitatrichtlijn als prioritair aangeduid type habitat of soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid of de openbare veiligheid worden aangevoerd. Voor het aanvoeren van andere dwingende redenen van groot openbaar belang is advies van de Europese Commissie nodig.

3.1.3.2. Kaders Europese richtlijnen voor bescherming soorten

Behalve de speciale bescherming van habitats en soorten in Natura 2000-gebieden voorzien de Vogel- en Habitatrichtlijn ook in een algemeen beschermingsregime voor de natuurlijk in het wild levende vogelsoorten en soorten. Dit regime geldt ook buiten de Natura 2000-gebieden.

Artikel 5 van de Vogelrichtlijn verplicht lidstaten ertoe de nodige maatregelen te nemen om een algemene regeling voor de bescherming van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten in te voeren. Deze regeling richt zich op alle van nature in Europa voorkomende vogels. Daarbij is niet relevant of de vogelsoort voorkomt in de Noordzee of het gebied als trekvogel gewoonlijk passeert. De bescherming omvat onder andere verboden op het opzettelijk vangen, doden en verstoren van vogels en op het opzettelijk beschadigen of vernielen van nesten en eieren. Artikel 12 van de Habitatrichtlijn vereist dat lidstaten een systeem vaststellen voor de strikte bescherming van de soorten, genoemd in Bijlage IV van de richtlijn. Voor de werkzaamheden, waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft, zijn de in de Noordzee voorkomende zeezoogdieren relevant, alsmede de vliegende soorten voor zover deze buiten de kusstrook voorkomen (vleermuizen). Tot het beschermingssysteem behoren in ieder geval verboden op het opzettelijk doden, vangen of verstoren van deze soorten, alsmede het beschadigen of vernielen van vaste voortplantings- of rustplaatsen.

Artikel 9 van de Vogelrichtlijn en artikel 16 van de Habitatrichtlijn geven limitatief aan onder welke voorwaarden afgeweken kan worden van de verbodsbepalingen. Lidstaten mogen onder voorwaarden inbreuken op de genoemde verboden toestaan als er geen ander bevredigend alternatief is en er geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de beschermde soorten. Afwijkingen mogen voorts uitsluitend worden toegestaan als deze gerechtvaardigd kunnen worden op grond van een in de richtlijnen aangewezen belang, zoals bijvoorbeeld volksgezondheid en openbare orde.

3.1.3.3. Implementatiewijze in Nederland bescherming gebieden

In het aanwijzingsbesluit van Natura 2000-gebieden worden de instandhoudingsdoelstellingen voor de habitats en soorten in de betrokken gebieden vastgelegd. Deze worden in termen van behoud, verbetering of herstel gesteld. De uitwerking van de instandhoudingsdoelstellingen geschiedt vervolgens per Natura 2000-gebied in de zogenoemde beheerplannen.

Aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is onder meer uitvoering gegeven met de vergunningplicht in de Natuurbeschermingswet 1998 voor handelingen en projecten die mogelijk schadelijk zijn voor een Natura 2000-gebied.

Artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn zijn geïmplementeerd in de artikelen 19d, 19f, 19g en 19h, in samenhang met artikel 19d en artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998. De ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereiste voorafgaande toestemming heeft in Nederland de vorm gekregen van een vergunning (in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998).

3.1.3.4. Implementatiewijze in Nederland bescherming soorten

De Flora- en faunawet geeft uitvoering aan de bepalingen omtrent de strikte bescherming van soorten. De wet verbiedt het doden, het vangen en het verstoren van inheems beschermde dieren plantensoorten, evenals het beschadigen, verstoren of vernielen van voortplantings-, verblijf-en rustplaatsen. Als beschermde inheemse diersoorten zijn aangewezen alle van nature in Nederland voorkomende zoogdieren, vissen, reptielen en amfibieën en alle van nature in Europa voorkomende vogels. De Flora- en faunawet beschermt daarmee meer soorten dan de Habitatrichtlijn. De wet verbiedt tevens meer handelingen dan vereist wordt door de Europese richtlijnen. Bij totstandkoming van de Flora- en faunawet is bijvoorbeeld gekozen om het vereiste van opzet niet op te nemen in de verbodsbepalingen, waardoor ook het niet-opzettelijk doden of verwonden van beschermde dieren verboden is.

De wet biedt de kaders waarbinnen uitzonderingen op de verboden kunnen worden toegestaan. De minister van Economische Zaken kan vrijstelling of ontheffing verlenen van de verboden. Artikel 75 van de Flora- en faunawet bevat de voorwaarden waaronder vrijstellingen en ontheffingen kunnen worden verleend. Zo mag de verlening van een ontheffing of vrijstelling geen afbreuk doen aan de staat van instandhouding van de betreffende soort (vijfde lid). Daarnaast geldt voor een aantal soorten dat er geen andere bevredigende oplossing mag zijn en dat de uitzondering nodig is ten behoeve van bij of krachtens artikel 75, zesde lid, aangewezen belang.

Bovenstaande betekent dat de ontwikkelaar van een windpark in de territoriale zee en exclusieve economische zee rekening moet houden met de effecten van de bouw en exploitatie van het windpark op de dieren die in het plangebied voorkomen. Naast de in het plangebied voorkomende vogels en zeezoogdieren kan eventueel gaan om vleermuizen en vissen. Uit de eerder opgedane kennis⁶ bij vergunningverlening op grond van de Waterwet blijkt dat gevolgen van windparken op zee vooral kunnen bestaan uit geluidsoverlast voor zeezoogdieren en vissen tijdens de bouw, en aanvaringskansen voor kustbroedvogels en trekvogels na het operationeel worden van het park.

3.1.3.5. Regeling in wetsvoorstel bescherming gebieden

Voorgesteld wordt dat de beoordeling van de natuuraspecten deel uitmaken van het kavelbesluit. Dat betekent dat geen afzonderlijke vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 is vereist voor windparken op zee. In het kavelbesluit worden op basis van voorafgaand onderzoek zo nodig regels opgenomen voor de bouw en exploitatie van een windpark en de aansluiting op die kavel en worden onder meer de buitencontour van de kavel, de minimale hoogte voor de onderkant van de wieken, de maximale hoogte voor de bovenkant van de wieken en de minimale afstand tussen de turbines aangegeven. Ook worden regels ten aanzien van het onderwatergeluid opgenomen. Op het tijdstip waarop het kavelbesluit wordt vastgesteld, is nog onbekend door wie het windpark zal worden gerealiseerd en welke materialen en technieken zullen worden gebruikt. Om de gevolgen voor de natuur vast te kunnen stellen, zullen de op dat moment bekende technieken en materialen onderzocht moeten worden.

De minister van Economische Zaken maakt, in overeenstemming met de minister van Infrastructuur en Milieu, in het kader van het kavelbesluit de passende beoordeling van de gevolgen van de bouw en exploitatie van het windpark voor Natura 2000-gebieden. Omdat het Rijk in de passende beoordeling de uiterste varianten die het kavelbesluit mogelijk maakt onderzoekt op de gevolgen voor de natuur en aantoont dat de effecten van alle mogelijke varianten tussen deze uitersten liggen, hoeft de houder van een windvergunning daarnaast geen afzonderlijke vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 aan te vragen. Daarvoor is wel vereist dat het project - de bouw en de wijze van exploitatie van het windpark - in het kavelbesluit voldoende concreet zijn beschreven. Verder moet de passende beoordeling van de gevolgen van het windpark voor Natura 2000-gebieden op het moment dat de vergunning wordt aangevraagd nog actueel zijn.

Wanneer de minister van Economische Zaken, in overeenstemming met de minister van Infrastructuur en Milieu, op grond van de passende beoordeling niet met zekerheid kan vaststellen dat de gevolgen van het Natura 2000-gebied niet door het windpark zullen worden aangetast, kan hij toch het kavelbesluit vaststellen, mits er geen alternatieve oplossingen zijn en sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang. In dat geval moeten de ministers vóórdat zij het kavelbesluit vaststellen, onderzoeken of er geen alternatieven zijn. Zoals uit de voorgaande paragrafen blijkt, is de bevordering van windenergie aan te merken als een dwingende reden van openbaar belang. In dat geval moeten de ministers in het kavelbesluit de verplichting voorschrijven om compenserende maatregelen te treffen.

3.1.3.6. Regeling in wetsvoorstel bescherming soorten

Onderhavig wetsvoorstel beoogt de afweging omtrent bescherming van in het wild levende soorten te integreren in het wettelijk kader voor de bouw en exploitatie van windparken op zee. In de voorstellen wordt aansluiting gezocht bij de beleidsuitgangspunten, zoals die zijn opgenomen in het wetsvoorstel natuurbescherming, dat bij Koninklijke boodschap van 20 augustus 2012 (33 348), bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal aanhangig is gemaakt. Het kabinet neemt daarin de bepalingen van de Vogel- en Habitatrichtlijn tot uitgangspunt.

Dit betekent allereerst dat de verboden van de Flora- en faunawet in dit wetsvoorstel buiten toepassing worden verklaard voor zover zij verder gaan dan vereist wordt op grond van de Europese kaders. Concreet gaat het om het thans geldende verbod op handelingen die leiden tot het niet-opzettelijk doden, verwonden of bemachtigen van dieren, behorende tot beschermde inheemse diersoorten en het verbod op de verstoring van vogels zonder dat dit van wezenlijke invloed is. Voorwaarde is dat het gaat om handelingen, waarop het kavelbesluit betrekking heeft, oftewel de handelingen die betrekking hebben op de bouw en de exploitatie van het betreffende windpark.

Voor het overige blijft de Flora- en faunawet van toepassing. Waar de werkzaamheden met betrekking tot de bouw en exploitatie van het windpark leiden tot overtreding van in die wet opgenomen verboden, kan de minister van Economische Zaken, met inachtneming van de kaders van de Vogel- en Habitatrichtlijn, vrijstelling verlenen. Met het oog op de beoogde geïntegreerde aanpak wordt voorgesteld dat de minister van Economische Zaken die vrijstelling in het kavelbesluit verleent in plaats van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, zoals bepaald in artikel 75 van de Flora- en faunawet. De overheid zal bij de voorbereiding van het kavelbesluit de effecten van het project beoordelen om te borgen dat deze effecten geen afbreuk doen aan de instandhouding van beschermde soorten. Ten aanzien van vogels en soorten, genoemd in Bijlage IV van de Habitatrichtlijn kan de vrijstelling slechts worden verleend met het oog op een van de belangen die zijn aangewezen op grond van artikel 75, zesde lid, onderdeel c, van de Flora- en faunawet. Op deze wijze is geborgd dat de verleende vrijstelling past binnen de kaders van artikel 9 van de Vogelrichtlijn en artikel 16 van de Habitatrichtlijn.

§ 3.2. De vergunning

Een kavelbesluit geeft nog niemand het recht om een windpark op zee te bouwen. In de systematiek van het wetsvoorstel kan alleen een vergunning worden verleend voor locaties die bij kavelbesluit zijn aangewezen. De belangrijkste functie van de vergunning is het bepalen welke partij op een kavel gerechtigd is om een windpark te realiseren en te exploiteren. In de procedure met subsidie wordt de vergunning aangevraagd in de periode dat ook subsidie kan worden aangevraagd en de vergunning verleend gelijktijdig met de beslissing op de subsidie. Naast de op naamstelling van de vergunning zal in de vergunning worden opgenomen voor welk tijdvak de vergunning geldt - dit volgt uit en binnen welke termijn na het onherroepelijk worden van de vergunning, gestart moet worden met de bouw. Tot slot wordt in het kavelbesluit bepaald welke kosten, die samenhangen met het nemen van een kavelbesluit, degene die de vergunning krijgt, verschuldigd is.

Nadat het kavelbesluit is vastgesteld, zal de minister van Economische Zaken via een tender bepalen aan wie de vergunning wordt verleend. In de tender kunnen alle marktpartijen die een windpark op dat kavel zouden willen realiseren, een aanvraag indienen. Het is te verwachten dat telkens meerdere aanvragen voor een kavel worden ingediend zodat een rangschikking gemaakt moet worden van de aanvragen die voldoen aan de ingangseisen. De ingangseisen worden gesteld om zekerheid te verkrijgen dat aanvragers een serieus plan hebben om een windpark te realiseren en daarvoor ook de financiële mogelijkheden hebben. Voor iedere aanvraag zal daarom worden nagegaan of in de aanvraag voldoende aannemelijk is gemaakt dat de bouw en exploitatie van het windpark gefinancierd kan worden, technisch haalbaar is, economisch haalbaar is en tijdig kan worden gestart.

De tenderprocedure kan één kavel of meerdere kavels en wel of niet één of meerdere bestaande vergunningen omvatten. Indien er één kavel beschikbaar is, zullen alle aanvragen zich richten op die ene kavel of op de eigen bestaande vergunning. Indien er meerdere kavels beschikbaar zijn, kunnen aanvragers een aanvraag voor een of meerdere kavels indienen. Het is niet op voorhand uitgesloten dat in één tenderprocedure meerdere vergunningen aan dezelfde aanvrager worden verleend. Als zich een dergelijke situatie voordoet, zal wel worden beoordeeld of het realistisch dat deze marktpartij meerdere windparken te gelijkertijd kan financieren.

De tenderprocedure voor de vergunning zal, zolang subsidie vereist is voor het realiseren van windparken op zee, samenvallen met de procedure voor de subsidieverlening (zie paragrafen 2.2.1.1 en 4.9). Het zou immers ongewenst zijn als beide procedures tot een andere "winnaar" zouden leiden. Aan de subsidieverlening zullen ook eventuele financiële garanties worden verbonden die te maken hebben met het ook daadwerkelijk realiseren van het windpark waarvoor subsidie is verleend. Wanneer er geen subsidie meer nodig is, zal de rangschikking van de aanvragen geschieden aan de hand van de rangschikkingscriteria die in het wetsvoorstel zijn opgenomen. Tot deze criteria behoren in ieder geval de verwachte productie van het windpark, de kennis en ervaring van de aanvrager en de kwaliteit van het ontwerp van het windpark. Bij de kwaliteit van het ontwerp van het windpark kan het bijvoorbeeld gaan om de vraag in welke mate het ontwerp van het windpark de effecten op andere belangen zoals natuur, visserij, scheepvaart of olie- en gaswinning beperkt. Zonder het exacte ontwerp van het windpark vast te leggen, zou de minister in het geval dit onderscheidend is in de rangschikking, aan de vergunning de voorwaarden en voorschriften verbinden die zorg dragen voor het beperken van de effecten op een of meer van de andere belangen.

§ 3.3. Uitbreiden taken netbeheerder voorbereidingsfase

De ruimtelijke ordening is de meest kritische factor voor de tijdige realisatie van een net op zee en de daarop aan te sluiten windparken op zee. Om het tijdspad te kunnen halen dat in het Energieakkoord is afgesproken, is het van belang dat zo snel mogelijk wordt begonnen met de voorbereidingen van deze ruimtelijke ordeningsactiviteiten voor een eventueel net op zee. Daarom krijgt in het onderhavige wetsvoorstel de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet de taak de aanleg van het net op zee voor te bereiden. De ruimtelijke ordening is de meest kritische factor voor de tijdige realisatie van een net op zee en de daarop aan te sluiten windparken op zee. In het wetsvoorstel tot herziening van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet dat volgt uit de wetgevingagenda STROOM (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 750 XIII, nr. 2) zal in samenhang met de regulering van het net op zee een beheerder voor een net op zee worden aangewezen, daar waar dit efficiënter is dan een directe aansluiting. In dat wetsvoorstel zal ook de kostentoerekening van het net op zee aan de orde komen, alsmede de verdere invulling van de taak van de netbeheerder voor het eigendom en beheer van het net op zee en bijbehorende ontwerpcriteria en aansprakelijkheden. De wijze waarop de kosten gesocialiseerd worden zijn bij een net op zee wel anders dan bij radiale aansluitingen. Bij een net op zee worden de kosten via de nettarieven gesocialiseerd. Zonder net op zee worden de kosten voor de aansluiting via de SDE+ gesocialiseerd.

Het begrip net op zee behoeft overigens enige nuance. Omdat de gebieden die in de structuurvisie zijn aangewezen voor wind op zee tamelijk verspreid over de Noordzee liggen, is het goed mogelijk dat geen kostenefficiëntie behaald kan worden met het realiseren van een integraal en vermaast net dat al deze gebieden met elkaar verbindt.

Voor wat betreft de uitbreiding van het bestaande net op land, heeft de keus voor een net op zee of radiale aansluitingen in principe geen gevolgen. Dezelfde hoeveelheid elektriciteit van de windparken op zee zal via de bestaande aansluitpunten op land verder afgevoerd moeten worden, of windparken op zee nu via radiale aansluitingen of via een net op zee op deze punten in het bestaande hoogspanningsnet aangesloten worden.

Dit wetsvoorstel beperkt zich tot de fase van de voorbereiding van het ontwerp en de voorbereiding van het land- en zeetracé van voorziene locaties voor het net op zee. De taak en de toewijzing daarvan om het net op zee aan te leggen en te beheren wordt opgenomen in de integrale herziening van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet, als onderdeel van de wetgevingsagenda STROOM. De keuze voor het "knippen" van de taken voor het net op zee heeft twee redenen. Ten eerste kan geen tijd verloren gaan met het ontwerpen van de diverse mogelijke uitbreidingen. Als aansluiting via een net efficiënter is dan radiale aansluitingen, moet dat net ook gereed zijn wanneer de windparken zijn gerealiseerd. Met de voorbereidingen daarvoor moet vroegtijdig worden gestart. Tegelijkertijd bieden ontwerpstudies ook inzicht in de kosten voor de diverse uitbreidingen. De tweede reden vormt de wetgevingsagenda STROOM. In dat kader worden de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet herzien, waarbij met name ook aandacht zal zijn voor de inrichting van het netbeheer, de taken van de netbeheerder en de tarifering. De taak en toewijzing daarvan tot aanleg en beheer en een regeling van de tarifering van het net op zee wordt niet vooruitlopend op de integrale herziening in de Elektriciteitswet 1998 opgenomen. Die wijziging zou slechts van tijdelijke aard zijn en het is van belang dat deze taak integraal wordt bezien met de reguliere netbeheer taken. Bovendien kan worden gewacht op STROOM omdat dit wetsvoorstel naar verwachting in werking zal zijn getreden als er sprake is van de fase van aanleg van een eerste net op zee.

Zoals hierboven uiteen is gezet wijzigt dit wetsvoorstel de Elektriciteitswet 1998 door de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet de taak te geven voor de voorbereiding van een net op zee. De taak omvat in elk geval de uitvoering van de noodzakelijke technische onderzoeken en het voorbereiden van de verkrijging van vergunningen voor die gebieden die door het Rijk worden aangemerkt als te ontwikkelen gebieden op de korte en middellange termijn.

Aan de nieuwe taak zijn ook kosten gebonden. De kosten die de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet maakt bij de uitvoering van de nieuwe taak komen met terugwerkende kracht in aanmerking voor verwerking in de transporttarieven. De keus om de kosten van de voorbereiding van een net op zee apart te vergoeden is met de voorziene inwerkingtreding van STROOM van tijdelijke aard. Met STROOM wordt ook besloten wie wordt aangewezen als netbeheerder op zee.

De voorbereidende activiteiten van de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet vinden plaats rekening houdend met de keuzes welk gebied op de korte en middellange termijn ontwikkeld zal worden voor wind op zee. Het is van belang dat de voorbereidende fase tijdig kan beginnen omdat deze het kritische pad bepaalt voor de realisatie van een net op zee en derhalve ook de realisatie van windparken. De kosten die bij deze voorbereiding gemoeid zijn, zijn zeer klein in verhouding tot de kosten voor realisatie van een net op zee. Het is noodzakelijk om tijdig te beginnen met de voorbereidingen, ook als er nog geen volledige zekerheid zou zijn voor de daadwerkelijke realisatie van een net op zee. De verwerking in de tarieven staat los van een besluit nadien van het Rijk of de investeringen in het net op zee ook daadwerkelijk dienen plaats te vinden door de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet. De kosten voor de voorbereidingshandelingen komen derhalve ook voor verwerking in de transporttarieven in aanmerking als uiteindelijk besloten zou worden om in het relevante gebied geen net op zee te realiseren of de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet niet wordt aangewezen als netbeheerder op zee. Het is aan de Autoriteit Consument & Markt om te beoordelen in hoeverre de gemaakte kosten ook efficiënte kosten zijn.

Hoofdstuk 4. Internationaal kader en verhouding tot bestaande regelgeving

Onderhavig wetsvoorstel is van toepassing op het Nederlandse deel van de Noordzee. De Noordzee is vanaf circa één kilometer uit de kust niet gemeentelijk en provinciaal ingedeeld. Daarbuiten valt het beleid en beheer van de Noordzee onder de directe verantwoordelijkheid van het Rijk. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de territoriale zee (binnen de 12-mijlszone) en de exclusieve economische zone. De begrenzing van de Nederlandse territoriale zee is vastgelegd in de Wet grenzen Nederlandse territoriale zee. Het VN-zeerechtverdrag vormt het internationaalrechtelijke kader voor de uitoefening van de rechtsmacht van kuststaten over hun territoriale zee, continentaal plat en exclusieve economische zone.

§ 4.1. Rijkswet instelling Nederlandse exclusieve economische zone

Met de Rijkswet instelling exclusieve economische zone heeft Nederland gebruik gemaakt van het recht van de kuststaat om, met inachtneming van de grenzen die het volkenrecht daaraan stelt, een eez in te stellen. De rechtsmacht van een kuststaat in zijn eez is beperkter dan die in zijn territoriale zee. Met de instelling van de eez heeft Nederland soevereine rechten ten behoeve van de exploratie en exploitatie, het behoud en het beheer van de levende en niet-levende natuurlijke rijkdommen van de wateren boven de zeebodem en van de zeebodem en de ondergrond daarvan, en met betrekking tot andere activiteiten voor de economische exploitatie en exploratie van de zone, zoals de opwekking van energie uit het water, de stromen en de winden. Ook heeft Nederland met de instelling van de eez rechtsmacht ten aanzien van de bouw en het gebruik van kunstmatige eilanden, installaties en inrichtingen, het wetenschappelijk zeeonderzoek en de bescherming en het behoud van het mariene milieu. Nederlandse wetten gelden in principe alleen binnen het Nederlandse grondgebied en zijn alleen mede van toepassing in de eez voor zover dat in de betreffende wet geregeld is. Onderhavig wetsvoorstel bepaalt dan ook uitdrukkelijk dat het van toepassing is in de eez.

§ 4.2. Waterwet

Onderhavig wetsvoorstel kan niet los worden gezien van de Waterwet. In het nationale waterplan op grond van die wet zijn de gebieden op de Noordzee aangewezen die in beginsel geschikt zijn voor realiseren van windenergie. De Waterwet biedt voorts het kader voor regulering van activiteiten op zee, met uitzondering van scheepvaart en mijnbouw. Op grond van de Waterwet is het oprichten en in stand houden van windturbines in waterstaatswerken vergunningplichtig (artikel 6.13 van het Waterbesluit). Deze vergunningplicht zal vervallen bij inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel. De met de watervergunning te beschermen belangen zullen worden geborgd door het kavelbesluit en de daaraan te verbinden regels en voorschriften voor de locatiespecifieke aspecten van windparken. De Waterwet blijft echter relevant voor windparken en de daarmee samenhangende activiteiten. Op grond van de Waterwet kunnen algemene (niet-locatiespecifieke) regels met betrekking tot windparken op zee worden gesteld (artikel 6.6 Waterwet). In het kavelbesluit of op basis van algemene regels zal worden geborgd dat er voldoende financiële middelen beschikbaar zijn om het windpark na zijn economische levensduur ook weer af te breken. Het instellen van een veiligheidszone rondom een windpark zal blijven plaatsvinden op grond van artikel 6.10 Waterwet.

§ 4.3. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

De Wabo is niet van toepassing in de eez en is alleen relevant wanneer er sprake zou zijn van windparken in de territoriale zee. De Wabo is van toepassing op het oprichten en in werking hebben van een inrichting in de territoriale zee voor zover daarvoor geen regels gelden op grond van de Waterwet (artikel 8.3, tweede lid, Wabo). Niet-watergerelateerde zaken (bijvoorbeeld luchtemissies) zouden dus onder de Wabo-vergunningplicht vallen voor zover windparken zijn aangewezen als vergunningplichtige inrichtingen. Volgens artikel 3.3 van het Besluit omgevingsrecht is de minister van Infrastructuur en Milieu bevoegd voor vergunningverlening inrichtingen (m.u.v. mijnbouwwerken) in de territoriale zee buiten provinciegrenzen.

Aangezien de afweging die in het kader van de omgevingsvergunning gemaakt zou worden met betrekking tot de bouw en werking van windparken volgens dit wetsvoorstel reeds plaats vindt bij het kavelbesluit, wordt voorgesteld de onder dit wetsvoorstel vallende activiteiten in het Besluit omgevingsrecht uit te zonderen van de omgevingsvergunningplicht.

§ 4.4. Wet milieubeheer

De Wet milieubeheer is een kaderwet die algemene regels bevat voor de bescherming van het milieu. Hoofdstuk 7 (de voorschriften voor de milieu-effectrapportage), Hoofdstuk 12, titel 3 (de voorschriften omtrent rapportage door bepaalde inrichtingen) en Hoofdstuk 16, titel 2 (de voorschriften omtrent inrichtingen die broeikasgassen uitstoten) zijn ook van toepassing in de eez (zie artikelen 7.1a, 12.19 en 16.3). De Hoofdstukken 8 (Inrichtingen) en 9 (Stoffen en produkten) voorzien in de mogelijkheid om de op grond van die hoofdstukken gestelde regels mede van toepassing te laten zijn in de eez.

Hoofdstuk 7 over milieu-effectrapportages (m.e.r.) is uitgewerkt in het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (Besluit m.e.r.) dat onder andere de activiteiten aanwijst die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu en m.e.r.-(beoordelings)plichtig zijn. Het kavelbesluit zal aan het Besluit m.e.r. worden toegevoegd.

Het kavelbesluit is een besluit als bedoeld in artikel 7.1 van de Wet milieubeheer. Bij de voorbereiding van een besluit tot aanwijzen van een kavel zal dus een MER moeten worden opgesteld. In dit MER zullen de uiterste varianten qua turbinetypes, fundatietechnieken en mastontwerpen op hun milieueffecten worden beoordeeld en aangetoond worden dat de effecten van de andere varianten binnen deze bandbreedte liggen. De partij waaraan uiteindelijk de vergunning wordt verleend hoeft geen nieuwe mer uit te voeren zolang technieken toepast die binnen de bandbreedte van het kavelbesluit passen.

§ 4.5. Wet ruimtelijke ordening

De Wet ruimtelijke ordening is in beginsel ook van toepassing in de eez. Structuurvisies op grond van deze wet kunnen dus ook betrekking hebben op het Nederlandse deel van de Noordzee. Het op de Waterwet gebaseerde nationale waterplan is tevens een structuurvisie in de zin de van Wro. Gemeentelijke bestemmingsplannen volgen de begrenzing van de bestuurlijke indeling, die voor de kuststrook reikt tot 1 kilometer uit de kust. Alhoewel de Wro in artikel 10.3 voorziet in de mogelijkheid van het opstellen van een rijksbestemmingsplan voor (delen van) de territoriale zee of eez, heeft het Rijk hiervan vooralsnog geen gebruik van gemaakt. In het kader van de ontwikkeling van het uitgiftestelsel voor windparken op zee is afgezien van het inzetten van het instrument rijksbestemmingsplan, omdat dit instrument - alhoewel het kenmerken van het voorgestelde kavelbesluit bevat - tekortschiet voor de aanwijzing van kavels (afweging natuur-, water- en milieubelangen) en de daarbij te stellen regels.

§ 4.6. Elektriciteitswet 1998

Dit wetsvoorstel kan niet los worden gezien van de Elektriciteitwet 1998. In de paragrafen 2.2.4 en 3.3 is al ingegaan op de Elektriciteitswet 1998. Op dit moment is de Elektriciteitswet 1998 niet van toepassing ten aanzien van netten buiten de 12 mijlszone. Hierdoor kan op dit moment een net op zee niet worden aangelegd. In het wetsvoorstel tot herziening van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet zal, in samenhang met de regulering van het netbeheer, de taak het net op zee aan te leggen en te beheren, daar waar dit efficiënter is dan een directe aansluiting, en de toewijzing van die taak worden opgenomen. In dat wetsvoorstel zal dan ook de kostentoerekening van het net op zee aan de orde komen, alsmede de verdere invulling van de taak van de netbeheerder voor het eigendom en beheer van het net op zee en bijbehorende ontwerpcriteria. In het onderhavige wetsvoorstel zal de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet de taak krijgen het net op zee voor te bereiden.

§ 4.7. Mijnbouwwet

De Mijnbouwwet biedt het kader voor de regulering van mijnbouwactiviteiten (met name olie- en gaswinning, maar ook activiteiten als de opslag van CO₂) binnen het Nederlandse grondgebied en op het Nederlandse continentale plat. Het continentale plat heeft in de Nederlandse situatie hetzelfde geografische bereik als de eez. De ontwikkeling van windparken op zee zal kunnen botsen met de uitvoering van mijnbouwactiviteiten. Thans voorziet het op de Mijnbouwwet gebaseerde Mijnbouwbesluit in een instemmingsvereiste voor het plaatsen van mijnbouwinstallaties. De minister van Economische Zaken kan instemming weigeren in verband met de opwekking van elektriciteit. Het voornemen is om gelijktijdig met de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel, in het Mijnbouwbesluit expliciet te regelen dat in gebieden waarvoor een voorbereidings- of kavelbesluit geldt geen mijnbouwinstallaties mogen worden geplaatst, tenzij de minister daarvoor ontheffing heeft verleend.

§ 4.8. Wet installaties Noordzee

De Wet installaties Noordzee (WIN) heeft sinds zijn inwerkingtreding in1964 aan betekenis ingeboet door de totstandkoming of uitbreiding van diverse wetten die mede van toepassing zijn in de Nederlandse eez (extraterritoriale werking). Niettemin blijft de WIN relevant in de Nederlandse eez doordat die wet bepaalt dat de Nederlandse strafwetgeving toepasselijk is op ieder die zich op of met betrekking tot een installatie ter zee aan enig strafbaar feit schuldig maakt. De WIN biedt de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur andere Nederlandse wettelijke voorschriften van toepassing te verklaren ten aanzien van installaties ter zee (artikel 3). Een dergelijke maatregel moet onverwijld worden ingetrokken, indien niet binnen drie maanden na inwerkingtreding een wetsvoorstel bij de Staten-Generaal is ingediend ter vervanging van die maatregel. De WIN voorziet tevens in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur de bevoegde autoriteiten, colleges en ambtenaren belast met de uitvoering van de krachtens artikel 3 van toepassing verklaarde voorschriften, dan wel het ten uitvoer leggen van rechterlijke uitspraken, aan te wijzen. Hieraan is uitvoering gegeven door middel van het Besluit van 8 december 1964, tot toepassing van artikel 4 van de Wet installaties Noordzee. Dit besluit wijst de rechtbank te Amsterdam aan als bevoegd rechtscollege voor strafbare feiten begaan op installaties in de zin van de Wet. De zaak wordt behandeld en beslist door de kantonrechter van de rechtbank. Dit besluit verschaft opsporingsambtenaren, deurwaarders en ambtenaren de mogelijkheid hun bevoegdheden uit te oefenen op installaties ter zee.

§ 4.9. Kaderwet EZ-subsidies

Voorlopig zullen er geen windparken op zee worden gerealiseerd als daarvoor geen subsidie wordt verleend. Het kader voor de subsidieverlening is het Besluit stimulering duurzame energieproductie op grond van de Kaderwet EZ-subsidies. In de brief van 4 november 2013 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 31 239, nr. 172) geeft de minister van Economische Zaken aan dat hij naar aanleiding van het energieakkoord aparte tenders zal organiseren, te beginnen in 2015. De kostenontwikkeling en het uitrolpad, zoals afgesproken in het energieakkoord zijn daarbij leidend. De minister werkt de komende tijd verder uit hoe dat het beste vormgegeven kan worden in een SDE+ regeling. Waar nodig zal het Besluit stimulering duurzame energieproductie aangepast worden.

Met dit wetsvoorstel wordt de procedure voor de vergunning samengevoegd met de procedure voor de subsidieverlening en wordt aan de aanvrager aan wie de subsidie wordt verleend, ook de vergunning verleend.

Hoofdstuk 5. Uitvoering en handhaving § 5.1. Uitvoering

Een kavelbesluit zal worden voorbereid door de minister van Economische Zaken. Bij het kavelbesluit gaat het om een belangenafweging die de beleidsvelden van zowel de minister van Economische Zaken als de minister van Infrastructuur en Milieu betreft. De vergunning wordt verleend door de minister van Economische Zaken.

Omdat het wetsvoorstel mede strekt tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 is het wetsvoorstel conform van artikel 6 van de Regeling gegevensuitwisseling ACM en ministers voor een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets voorgelegd aan de Autoriteit Consument & Markt.

§ 5.2. Handhaving

Het wetsvoorstel voorziet in het instrumentarium voor de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke handhaving van het verbod om zonder vergunning op grond van deze wet een windpark op te richten of in werking te hebben van het verbod om in strijd met het kavelbesluit en de vergunningvoorschriften te handelen. De instrumenten voor bestuursrechtelijke handhaving zijn de bevoegdheden strekkend tot het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van een last onder dwangsom alsmede het intrekken van de vergunning.

Aan de minister van Economische Zaken wordt de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang toegekend. Ingevolge de Algemene wet bestuursrecht is aan deze bevoegdheid tevens de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom verbonden. De bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom waarin thans de Waterwet voorziet ten aanzien van watervergunningen voor windparken op zee wordt in dit wetsvoorstel gecontinueerd.

Het strafrecht is eveneens een belangrijk aspect van de handhaving. In het verleden werd het vaak nog gezien als een ultimum remedium, maar steeds meer wordt betoogd dat de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke handhaving complementair zijn. Om de strafrechtelijke handhaving te verzekeren zal overtreding van de voorschriften uit het wetsvoorstel als economisch delict worden aangemerkt. Dit sluit aan bij de huidige sanctionering van de water, mileu- en natuurwetgeving.

De Wet op de economische delicten kent met name in de sfeer van opsporing en vervolging een uitgebreider pakket aan bevoegdheden dan het commune strafrecht en is daardoor geschikt voor toepassing jegens bedrijven.

Hoofdstuk 6. Bedrijfseffecten

§ 6.1. Inleiding

Om een zinvolle vergelijking te kunnen maken van de effecten op de regeldruk is een vergelijking gemaakt met het stelsel zoals het gold vanaf 31 december 2004 tot 1 april 2008 en beschreven is in paragraaf 2.2. Hierbij wordt aangetekend dat in vergelijking met periode tussen 1 april 2008 en inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, het grootste bedrijfseffect is dat nadat het Rijk kavelbesluiten heeft genomen, weer nieuwe vergunningen voor windenergie op zee kunnen worden aangevraagd en verleend.

Bij de in het energieakkoord afgesproken 3.450 MW en met een gemiddelde omvang van 300 tot 350 MW per windpark zal het in de periode tot en met 2019 naar verwachting om vergunningverlening voor circa tien tot twaalf nieuwe windparken gaan. Het aantal bedrijven dat door het wetsvoorstel geraakt wordt is lastig te bepalen. Dit is onder andere afhankelijke van welke en hoeveel verschillende partijen de tenders om SDE+ subsidie zullen winnen en welke subcontractors zij hebben. Gezien de grote schaalomvang van windenergie op zee, zullen dit naar verwachting geen MKB-bedrijven zijn.

Het in onderhavige wetsvoorstel voorgestelde uitgiftestelsel omvat een aantal stappen en besluiten die genomen moeten worden voordat nieuwe windparken op zee gebouwd mogen worden. Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat windparken alleen gebouwd mogen worden op locaties (kavels) die zijn aangewezen in een kavelbesluit. Kavels worden uitsluitend aangewezen binnen een gebied dat is aangewezen in het nationaal waterplan. In het kavelbesluit wordt bepaald waar en onder welke voorwaarden een windpark gebouwd en geëxploiteerd mag worden. Op het vaststellen van een kavelbesluit volgt de procedure van het verlenen van een vergunning. Alleen de houder van een vergunning heeft het recht om op de locatie van de kavel een windpark te bouwen en te exploiteren. In de situatie dat SDE+ subsidie beschikbaar is voor de kavel, vindt de selectie plaats via de selectiecriteria van de SDE+ en wordt de vergunning verleend aan degene aan wie subsidie wordt verleend. Tot slot wordt voorzien dat het Rijk voor elk kavelbesluit ook diverse studies zal verrichten naar het windklimaat, het golfklimaat en de bodemgesteldheid en deze beschikbaar stelt aan de projectontwikkelaars. Dit om de risico's voor de projectontwikkelaars, en daarmee de subsidiebehoefte, te verlagen.

Een groot deel van de effecten hangt niet met dit wetsvoorstel samen, maar met de kavelbesluiten die op grond van dit wetsvoorstel genomen worden. Bijvoorbeeld de milieueffecten zullen volledig meegewogen worden door het opstellen van een m.e.r. voorafgaand aan het kavelbesluit. Omdat de administratieve lasten en nalevingskosten ook pas ontstaan na het nemen van kavelbesluiten, zijn de lasteneffecten in dit wetsvoorstel daarom slechts globaal indicatief en niet kwantitatief beschreven.

Het wetsvoorstel heeft geen regeldrukeffecten voor burgers. Het wetsvoorstel heeft ook geen gevolgen voor decentrale overheden of professionals in de publieke sector. Door het toepassen van de uniforme voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht voor de totstandkoming van de kavelbesluiten en beroep in één instantie bij de Raad van State wordt ook het aantal rechtsgangen beperkt. Hierdoor zal de werklast voor de rechtspraak afnemen.

Zoals in paragraaf 3.3 aangegeven zijn de kosten van de uitbreiding van de taken van de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet met de voorbereiding van het ontwerp en de voorbereiding van het land- en zeetracé van voorziene locaties voor het net op zee zeer klein in verhouding tot de kosten voor realisatie van een net op zee. De handhavingskosten voor de Autoriteit Consument & Markt zullen navenant relatief klein zijn.

§ 6.2. Administratieve lasten voor bedrijven

Dit wetsvoorstel zelf heeft geen gevolgen voor administratieve lasten. Zolang er geen kavelbesluiten worden genomen, ontstaan er geen administratieve lasten. Als er wel kavelbesluiten worden genomen, nemen de administratieve lasten voor de bedrijven af, in vergelijking met het stelsel zoals het gold tot 1 april 2008, omdat nu niet meer de projectontwikkelaar alle milieu-informatie en de gegevens over het windklimaat, het golfklimaat en de bodemgesteldheid voor zijn vergunningaanvraag hoeft te verzamelen, maar het Rijk dit doet voor het kavelbesluit. Daar staat tegenover dat projectontwikkelaars zich op basis van deze gegevens voor de tien tot twaalf nieuwe windparken telkens in een ander kavel moeten verdiepen om te bepalen of en zo ja met welk bod zij mee willen doen in de selectieprocedure voor de verlening van subsidie en een vergunning. Ook komen de kosten die samenhangen met het kavelbesluit ten laste van degene die het windpark uiteindelijk gaat ontwikkelen. In het stelsel zoals het gold tot 1 april 2008 kon telkens met de eigen vergunning voor dezelfde locatie mee worden gedongen naar subsidie. Dit effect wordt echter kleiner ingeschat dan het feit dat het Rijk de gegevens verzamelt en beschikbaar stelt.

De administratieve lasten voor bedrijven die samenhangen met de subsidie op grond van het Besluit stimulering duurzame energieproductie, zijn geen onderdeel van dit wetsvoorstel. De administratievee lasten hiervan worden verantwoord in het Besluit stimulering duurzame energieproductie en ministeriële regelingen die hierop zijn gebaseerd.

In het eerdere stelsel waren er 79 initiatieven, 19 vergunningaanvragen en vooralsnog 12 verleende vergunningen met alle milieu-informatie, klimaat en bodemgegevens en bezwaren en beroepen, waarvan er drie subsidie hebben gekregen. In het voorgestelde stelsel worden er echter alleen kavelbesluiten genomen als de verwachting is dat er ook subsidie beschikbaar is om de windparken ook daadwerkelijk op die kavel te realiseren of wanneer de verwachting is dat de windparken ook zonder subsidie op die kavel gerealiseerd kunnen worden. Hierdoor zal de verhouding tussen het aantal kavelbesluiten en de gerealiseerde windparken aanzienlijk verbeteren ten opzichte van het eerdere stelsel en zullen de administratieve lasten navenant dalen.

§ 6.3. Inhoudelijke nalevingskosten voor bedrijven

Dit wetsvoorstel zelf heeft geen gevolgen voor de inhoudelijke nalevingskosten. Zolang er geen kavelbesluiten worden genomen, ontstaan er geen inhoudelijke nalevingskosten. Als er wel kavelbesluiten worden genomen, veranderen de inhoudelijke nalevingskosten niet met dit wetsvoorstel. De vergunningsvoorschriften, die nu veelal zijn opgenomen in de huidige watervergunningen, zullen na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel voor de nieuwe windparken een plek krijgen in het kavelbesluit of in algemene regels. Het onderhavige wetsvoorstel verandert inhoudelijk niets aan deze voorschriften.

§ 6.4. Overige bedrijfseffecten

De eisen en voorschriften voor het windpark worden met dit wetsvoorstel eerder bekend voor de bedrijven. Dit komt doordat het Rijk de projectontwikkelaars vooraf in het kavelbesluit en de algemene regels duidelijkheid geeft over de voorwaarden waaronder op een kavel een windpark gerealiseerd kan worden. De voorwaarden komen niet pas bij de vergunningverlening tot stand, zoals in het huidige stelsel. Doordat de voorwaarden eerder bekend zijn, kunnen de bedrijven in een eerder stadium een optimaler (financieel) ontwerp van het windpark maken.

In het wetsvoorstel wordt aansluiting gezocht bij de beleidsuitgangspunten van het wetsvoorstel natuurbescherming (zie paragraaf 3.1.3.6), waarin het kabinet de bepalingen van de Vogel- en Habitatrichtlijn tot uitgangspunt neemt. Hierdoor worden minder handelingen verboden dan thans het geval is en dalen de nalevingskosten enigszins.

Hoofdstuk 7. Advisering en consultatie

Gedurende een termijn van zes weken heeft een ieder zijn zienswijze kunnen indienen op het ontwerp van dit wetsvoorstel via www.internetconsultatie.nl.

Hoofdstuk 8. Overgangsrecht

Naar aanleiding van de motie Van Veldhoven (Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32 500 A, nr. 52) heeft de toenmalige staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu op 31 januari 2012 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 000 A, nr. 58) laten weten dat de reeds verleende vergunningen geldig blijven tot 2020, indien de vergunninghouders kunnen aantonen dat er in de periode tot 2020 reëel zicht is op het realiseren van windturbineparken in het in de vergunning genoemde gebied. Mocht in de periode tot 2020 duidelijk worden dat de vergunde parken (om bedrijfseconomische redenen) door de windsector niet worden gebouwd, dan kan de minister van Infrastructuur en Milieu de desbetreffende vergunningen intrekken. Dit is verder uitgewerkt in de Beleidsregels intrekken watervergunningen windparken in de exclusieve economische zone (Staatscourant 2013 nr. 21981).

De negen windparken, waarvoor onder de huidige regelgeving vergunning is verleend op grond van de Waterwet, zullen naar verwachting zonder subsidie niet gerealiseerd worden. Deze vergunningen blijven op grond van de Beleidsregels intrekken watervergunningen windparken in de exclusieve economische zone in beginsel behouden tot 2020. Deze worden in 2020 ingetrokken indien er op dat moment sprake is van niet-gebruiken. Mocht in de periode tot 2020 duidelijk worden dat de vergunde parken toch niet worden gebouwd, dan kunnen de vergunningen eerder ingetrokken worden.

Het onderhavige wetsvoorstel verandert niets aan deze situatie, doordat het wetsvoorstel bepaalt dat de vergunningplicht niet van toepassing is op windparken waarvoor voorafgaand de datum van inwerkingtreding van deze wet een vergunning op grond de Wet beheer rijkswaterstaatwerken of de Waterwet is verleend.

II. ARTIKELEN

Artikel 1

De definitie van kavelbesluit is van groot belang voor het wetsvoorstel. Alleen locaties die bij kavelbesluit zijn aangewezen komen in aanmerking voor een vergunning. Hieruit volgt dat het alleen op die locaties is toegestaan om een windpark te bouwen en te exploiteren. In de definitie van kavelbesluit is vastgelegd wat tot het kavelbesluit behoort. Allereerst geeft een kavelbesluit de begrenzing van een gebied weer. Alleen binnen die grens is het toegestaan windmolens op te richten. Het kavelbesluit omvat ook het tracé voor de aansluitverbinding van het windpark op het landelijk hoogspanningsnet. Een kavelbesluit heeft als het ware een staartje. Hoe lang dat staartje is, is afhankelijk van de locatie waarop het windpark op het landelijk hoogspanningnet kan worden aangesloten. Indien ten behoeve van de ontsluiting van een aantal kavels een net op zee wordt aangelegd, zal het tracé in het kavelbesluit zich uitstrekken tot het transformatiestation in zee. Als kavel en transformatorstation beide in de eez liggen, beperkt het tracé voor de aansluiting dat onderdeel is van het kavelbesluit zich tot de eez. Het tracé wordt langer naarmate het net verder van het kavel ligt. In het geval geen net op zee wordt aangelegd om bepaalde windparken te ontsluiten, zullen deze windparken worden aangesloten via een transformator- of verdeelstation dat op het land is geplaatst. In dat geval loopt het tracé in het kavelbesluit tot de laagwaterlijn, bedoeld in de artikelen 1, tweede lid, en 2, eerste lid, van de Wet grenzen Nederlandse territoriale zee. In de Wet grenzen Nederlandse territoriale zee is bepaald waar de laagwatergrens en de basislijnen lopen. De landwaartse begrenzing van de eez wordt bepaald ten opzichte van de Lowest Astronomical Tide (LAT): het laagste getijdenniveau dat voorspeld kan worden onder gemiddelde meteorologische omstandigheden en onder elke combinatie van astronomische omstandigheden, kort gezegd de ’laagste eblijn'.

Het vereiste om een vergunning te hebben voor het bouwen en exploiteren is gekoppeld aan het begrip windpark. Een windpark is gedefinieerd als een samenstel van productie-installaties voor de opwekking van elektriciteit met behulp van wind. Met samenstel wordt bedoeld dat het moet gaan om een groep windmolens. Een enkele windmolen op een boorplatform kwalificeert bijvoorbeeld niet als een windpark.

Artikel 2

Het wetsvoorstel voorziet in toepasselijkheid in de eez. De Nederlandse wetgeving is in beginsel alleen van toepassing binnen de landgrenzen. Extraterritoriale werking van wet moet in die wet uitdrukkelijk worden bepaald. In het nationaal waterplan zijn gebieden aangewezen die in de eez liggen.

Artikel 3

De verbodsbepaling die is opgenomen in artikel 3 is de basis van de vergunning. De vergunningseis voor de bouw of exploitatie van een windpark geldt alleen in de territoriale zee en de exclusieve economische zone. De vergunning geeft het recht om op zee elektriciteit door middel van wind te produceren.

Artikel 4

De tweede bouwsteen van dit wetsvoorstel wordt gevormd door het kavelbesluit. Artikel 4, eerste lid, bepaalt dat de minister van Economische Zaken in overeenstemming met de minister van Infrastructuur en Milieu een kavelbesluit kan nemen. Het nemen van een dergelijk besluit is opgenomen als een bevoegdheid, en niet als een verplichting. Hiermee behoudt het Rijk de regie waar en op welk moment locaties beschikbaar komen voor nieuwe windparken op zee.

In het tweede lid is bepaald dat alleen in gebieden die zijn aangewezen in het nationaal waterplan als geschikte gebieden, kavels kunnen worden aangewezen. Deze bepaling voorkomt dat het mogelijk is om de ordenende functie van het nationaal waterplan teniet te doen. In het tweede lid is tevens opgenomen tot waar het kavelbesluit reikt. Dit is van belang in verband met het tracé van de aansluitverbinding. Het kavelbesluit strekt zich maximaal uit tot kavelbesluit tot de laagwaterlijn als bedoeld in de Wet grenzen Nederlandse territoriale zee.

De Noordzee kent meerdere gebruikers en functies. Bij het aanwijzen van kavels zal telkens rekening worden gehouden met de maatschappelijke functies van de zee. Qua terminologie is in artikel 4, derde lid, onderdeel a, aangesloten bij artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de

Waterwet, zij het dat watersystemen is vervangen door de zee, omdat er geen sprake is van andere watersystemen dan de zee. Een van de maatschappelijke functies betreft scheepvaart. Om het scheepvaartverkeer te ordenen zijn onder andere scheepvaartroutes en ankerplaatsen aangewezen. Bij het aanwijzen van gebieden die geschikt zijn voor windenergie in het nationaal waterplan is rekening gehouden met de grote scheepvaartroutes. Bij de nadere aanwijzing van een kavel zal rekening gehouden moeten worden overig scheepvaartverkeer.

De minister betrekt bij de afweging tot het nemen van een kavelbesluit onder andere het ecologisch belang. De Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet vormen de kaders voor deze afweging met inachtneming van wat in voorgesteld artikel 6, 7 en 8 is bepaald over de toepassing van die wetten. Dat zijn voor wat betreft de Flora- en faunawet niet alleen de verboden genoemd in voorgesteld artikel 8, eerste lid, maar bijvoorbeeld ook de zorgplicht, bedoeld in artikel 2 van de Flora- en faunawet.

Als een gebied wordt aangewezen als kavel en daarna voor dat kavel een vergunning wordt verleend, betekent dit dat andere gebruikers of functies beperkt worden. Dit kan ook toekomstig gebruik betreffen. Een voorbeeld hiervan betreft mijnbouw. In sommige gebieden die zijn aangewezen in het nationaal waterplan vindt reeds winning naar olie of gas plaats en staan er in die gebieden dan ook mijnbouwinstallaties. Bij het vaststellen van een kavelbesluit zal met dit bestaande gebruik rekening moeten worden gehouden bij het bepalen van de buitengrenzen van een kavel. Het is echter ook mogelijk dat er voor een gebied wel een opsporings- of winningsvergunning op grond van de Mijnbouwwet is verleend, maar de vergunninghouder in dat gebied nog geen mijnbouwinstallatie heeft geplaatst. In dat geval zal bij het vaststellen van de buitengrens van het kavel geen rekening worden gehouden met de locatie van de mijnbouwinstallatie. Opsporing en winning binnen een kavel is mogelijk, maar de vergunninghouder van de opsporings- of winningsvergunning zal vanaf het moment van bekendmaking van het voorbereidingsbesluit voor het kavelbesluit er rekening mee moeten houden dat alleen een mijnbouwinstallatie in het kavel zal mogen plaatsen indien het gaat om een tijdelijke mijnbouwinstallatie die tijdig wordt verwijderd of indien gecombineerd en ruimte-efficiënt gebruik mogelijk is en het windpark daarbij geen onevenredige schade of hinder ondervindt.

Daarnaast spelen ook belangen van financiële aard. In het nationaal waterplan zijn meerdere gebieden aangewezen als geschikt gebied. De kosten voor het realiseren van een windpark varieert per gebied. Hierbij speelt afstand tot de kust, waterdiepte en bijvoorbeeld de ligging van de windparken ten opzichte van elkaar een rol. Het is daarom van noodzakelijk om bij het aanwijzen van een kavel andere belangen af te wegen. In het derde lid is daarom een aantal belangen opgenomen worden betrokken bij het aanwijzen van een kavel. De afweging kan ook tot gevolg hebben dat binnen gebied dat is aangewezen in het nationaal waterplan (voorlopig) geen kavels worden aangewezen.

Omdat er veel belangen spelen bij het aanwijzen van een kavel, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing op de voorbereiding van besluit tot aanwijzing van een kavel. Op deze wijze is geborgd dat een ieder een zienswijze kan indien op het ontwerpbesluit tot aanwijzing van een kavel.

Artikel 5

Als na weging van de belangen die zijn opgenomen in artikel 4, derde lid, blijkt dat een kavel kan worden aangewezen, worden conform het bepaalde in de artikelen 4, vierde en vijfde lid, 6, 7 en 8 de voorbereidingen getroffen om een kavelbesluit te nemen. In het wetsvoorstel is er voor gekozen om nagenoeg alle locatiespecifieke randvoorwaarden die noodzakelijk zijn voor de bouw en exploitatie van een windpark, in het kavelbesluit op te nemen. In artikel 5, eerste lid, is om deze reden dat aan een kavelbesluit altijd regels worden verbonden. In het kavelbesluit worden met name regels opgenomen die van toepassing zijn op de houder van vergunning. Voorbeelden van dergelijke regels zijn locatiespecifieke geluidsnormen die in acht moeten worden genomen tijdens de bouw, periodes waarin niet mag worden geheid en minimale en maximale tiphoogte van de rotorbladen. Ook kunnen normen over de dichtheid van het park worden opgenomen om te komen tot optimalisatie van het totaal aantal beschikbare kevels op zee. Sommige regels zullen anderen dan de vergunninghouder binden. Zo is een kaart waarop de buitengrenzen van het kavel worden aangegeven voor een ieder bindend, omdat deze grenzen bepalend zijn voor scheepvaartroutes.

Omdat een kavelbesluit zich tot een ieder richt tot zal een kavelbesluit bekend worden gemaakt in de Staatscourant. Tegen een kavelbesluit staat beroep in één instantie bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open.

Naast regels zal een kavelbesluit ook andere onderdelen bevatten. In het derde lid is opgenomen dat onder andere de uitkomsten van gedane onderzoeken worden opgenomen in een kavelbesluit. Tevens zal tijdens de operationale fase van het windpark periodiek gemonitord worden wat de effecten op met name de fauna zijn. Op deze wijze kunnen de voorwaarden die aan de vrijstelling die in het kavelbesluit wordt verleend voor het bepaalde in de artikelen 9 tot en met 13 van de Flora- en faunawet moeten worden versoepeld of verzwaard

Het vijfde lid bepaalt dat het een ieder verboden is om in strijd met een kavelbesluit en de daaraan verbonden regels te handelen. Samen met de vergunning bepaalt een kavelbesluit wat er wel en niet mag tijdens de bouw en exploitatie van een windpark. Bij overtreding van dit verbod kan de minister van Economische Zaken handhavend optreden door een last onder dwangsom op te leggen. Daarnaast is overtreding van artikel 5 strafbaar gesteld in de Wet op de economische delicten.

Artikel 6

Dit artikel regelt dat de vergunningplicht ingevolge artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 niet geldt voor projecten of andere handelingen waarop het kavelbesluit betrekking heeft. Dat betekent dat de houder van een windvergunning niet nog een afzonderlijke vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 hoeft aan te vragen. Ingeval het windpark mogelijk significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, maakt de ministers van Economische Zaken, in overeenstemming met de minister van Infrastructuur en Milieu, in het kader van het kavelbesluit de vereiste passende beoordeling. De toestemming wordt in dat geval niet verleend in een afzonderlijke natuurbeschermingswetvergunning, maar bij het kavelbesluit.

Dit artikel heeft zowel betrekking op projecten als op andere handelingen in de zin van de Natuurbeschermingswet 1998. De begrippen "project" en "andere handeling" zijn niet gedefinieerd in de Natuurbeschermingswet 1998 of in de Habitatrichtlijn. De betekenis van deze begrippen is volledig ingevuld door de jurisprudentie. Blijkens de jurisprudentie van het Europese Hof dient voor de uitleg van het begrip project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn aansluiting te worden gezocht bij de mer-richtlijn⁷. In artikel 1, tweede lid, van de mer-richtlijn is het begrip project gedefinieerd als 'de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken, of andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten'. Volgens het Europese Hof volgt daaruit dat met een 'project' materiële werken of ingrepen worden bedoeld.⁸

Over de exacte inhoud van het begrip 'andere handeling' bestaat nog weinig jurisprudentie. In de (weinige) uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak over andere handelingen wordt dit begrip veelal afgezet tegen het begrip 'project', waarbij de Afdeling steeds verwijst naar het feit dat er geen fysieke ingreep in het natuurlijk milieu of landschap plaatsvindt, zodat geen sprake is van een project maar een andere handeling.

De bouw en exploitatie van een windpark is aan te merken als een project in de zin van de Natuurbeschermingswet 1998. Een voorbeeld van een andere handeling kan het onderhoud van het windpark zijn, mits daarbij geen sprake is van materiële werken of ingrepen.

Voor de vraag of verschillende activiteiten tezamen als één project kunnen worden beschouwd, waarvoor in dat geval één vergunning moet worden aangevraagd, kijkt de Afdeling bestuursrechtspraak naar de feitelijke onderlinge verbondenheid van activiteiten. Een belangrijk criterium daarbij is of de ene activiteit kan worden uitgevoerd zonder de andere activiteit. Behalve de aard van de activiteiten speelt ook tijdfasering een rol bij de beoordeling of verschillende activiteiten één project vormen. In lijn met jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak kunnen de bouwvoorbereidende werkzaamheden, de bouw zelf en de exploitatie van een windpark als één project worden gezien⁹. Er is geen sprake van één project indien het activiteiten betreft die zowel naar hun aard als in tijd in voldoende mate van elkaar te onderscheiden zijn¹⁰.

Artikel 7

In dit artikel worden de delen van de verboden van artikel 9 en 10 van de Flora- en faunawet buiten toepassing gelaten, voor zover die meer handelingen verbieden dan verplicht is op grond van artikel 5 van de Vogelrichtlijn en artikel 12 van de Habitatrichtlijn. De grens tussen opzettelijk en niet-opzettelijk handelen is in dit geval afhankelijk van de geschatte kans dat dieren gedood of verwond worden. Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt immers dat onder het begrip "opzettelijk" in de zin van de Vogel- en Habitatrichtlijn ook voorwaardelijk opzet valt.¹¹ Handelen met voorwaardelijk opzet ten aanzien van bijvoorbeeld het doden van dieren houdt in dat iemand zich willens en wetens blootstelt aan een geenszins te verwaarlozen kans dat er dieren worden gedood. De minister zal in zijn afweging tot het nemen van een kavelbesluit beoordelen wat deze kans is, onder andere op basis van de binding van een soort met het plangebied en het gedrag van de soort (bijvoorbeeld de ligging van trekroutes en gebruikelijke vlieghoogte).

Artikel 8

De minister van Economische Zaken krijgt op basis van het eerste lid de bevoegdheid om in het kavelbesluit een vrijstelling te verlenen van de verboden van de Flora- en faunawet. Op basis van voorgesteld artikel 8 hanteert de minister voor het verlenen van een vrijstelling een afwegingskader vergelijkbaar met dat in artikel 75, vijfde en zesde lid. Een vrijstelling wordt slechts verleend indien dit geen afbreuk doet aan de gunstige staat van instandhouding van de desbetreffende soort. Daarbij wordt de door het Europese Hof van Justitie aangedragen en door het ORNIS-comité geformuleerde 1% mortaliteitsnorm gehanteerd. Indien het verwachte aantal additionele slachtoffers lager is dan 1% van de natuurlijke sterfte van de soort, dan gaat het om een kleine hoeveelheid die geen nadelige invloed heeft op de instandhouding.

Vrijstelling kan slechts worden verleend indien er geen andere bevredigende oplossing is en de vrijstelling nodig is met het oog op bij of krachtens de Flora- en faunawet aangewezen belangen. Ingevolge artikel 75, zesde lid, aanhef van de Flora- en faunawet zijn deze twee criteria alleen van toepassing als vrijstelling wordt verleend voor vogels, voor de diersoorten, genoemd in Bijlage IV van de Habitatrichtlijn of voor soorten die bij of krachtens algemene maatregel zijn aangewezen. In deze laatste categorie is onder andere de gewone zeehond aangewezen vanwege de kwetsbare status van de instandhouding van deze soort.¹² Het onderscheid tussen de drie genoemde categorieën is voorts van belang, omdat er meer belangen zijn aangewezen om een vrijstelling te verlenen voor de gewone zeehond, dan voor Europees beschermde soorten, en de Habitatrichtlijn meer belangen aanwijst dan de Vogelrichtlijn.¹³

Het kabinet is van mening dat de in het nationaal waterplan aangewezen windenergiegebieden zorgvuldig zijn gekozen. Bij de keuze voor een gebied zijn alle belangen op hoofdlijnen afgewogen, waaronder de natuuraspecten. Ingevolge voorgesteld artikel 4, tweede lid, kan er geen gebied in een kavelbesluit worden aangewezen buiten deze windenergiegebieden. Daarmee is in beginsel voldoende geborgd dat het windpark op de geschiktste locatie wordt gebouwd en dat er geen bevredigende alternatieven zijn. De minister zal bij elk kavelbesluit op basis van de specifieke omstandigheden beoordelen of de eventuele vrijstellingen kunnen worden gerechtvaardigd. In de regel zal die rechtvaardiging gezocht worden in de aangewezen belangen van "volksgezondheid en openbare veiligheid", "dwingende reden van groot openbaar belang"en "werkzaamheden in het kader van ruimtelijke inrichting en ontwikkeling". Het belang van windenergie ligt in het bijzonder in de bijdrage aan het beperken van de klimaatverandering, de transitie naar hernieuwbare energie en de vermindering van de afhankelijkheid van energie-exporterende landen en het verbeteren van de luchtkwaliteit. Door klimaatverandering kunnen de economie, de openbare veiligheid en volksgezondheid in gevaar komen. Te denken valt aan een zeespiegelstijging met risico op overstroming, langere droogteperiodes, zoetwatervoorziening, verandering van aanwezigheid infectieziekten, voorkomen van extreme hitte en koude en optreden van hittegolven. Door minder afhankelijk te worden van fossiele brandstoffen kan de klimaatverandering worden beperkt en vertraagd. Maar tevens zal de luchtkwaliteit sterk verbeteren, omdat er bij de productie van elektriciteit geen emissies vrijkomen welke schadelijk zijn voor de volksgezondheid en welke bijdragen aan klimaatverandering. De Europese Commissie bevestigt dat deze belangen de bouw van windmolens kunnen rechtvaardigen.¹⁴ Ook wordt waarde gehecht aan de verplichtingen uit de Europese richtlijn voor hernieuwbare energie.¹⁵ Ingevolge deze richtlijn dient Nederland er immers voor te zorgen dat het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in 2020 minstens gelijk is aan 14%. De realisatie van deze doelstelling is door het kabinet nader uitgewerkt in het Energierapport 2011. De opschaling van de bouw van windparken op zee, zoals beoogd in dit wetsvoorstel, is noodzakelijk om de kabinetsdoelstelling inzake de duurzame energievoorziening te kunnen halen.

Artikel 9

Het kan nodig zijn een locatie waarvoor een kavelbesluit wordt voorbereid reeds tijdens die voorbereiding te beschermen tegen veranderingen in en in de nabijheid van die locatie als die de verwezenlijking van een windpark in gevaar kunnen brengen. Veel relevante werken en werkzaamheden zijn reeds vergunningplichtig op grond van de Waterwet of de Mijnbouwwet. Bij vergunningaanvragen op grond van die wetten kan de afweging plaatsvinden of het betreffende werk in de weg zou staan aan de verwezenlijking van een windpark. Vergunningplichtige activiteiten kunnen reeds geweerd worden binnen de in het nationaal waterplan aangewezen gebieden als aannemelijk is dat die activiteiten in de weg zullen staan aan de uitgifte van kavels voor windparken. Voor het weren van niet-vergunningplichtige werken, zoals de aanleg van sommige kabels, en voor werken die weliswaar buiten de in het nationaal waterplan aangewezen gebieden liggen, maar wel invloed kunnen hebben op binnen die gebieden uit te geven kavels, kan het nodig zijn een voorbereidingsbesluit te nemen. Artikel 9 sluit aan bij het voorbereidingsbesluit dat is opgenomen in artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening.

Artikel 10

Aan het opstellen van een kavelbesluit zijn kosten verbonden voor het uitvoeren van de mer, passende beoordeling, onderzoeken naar de bodemgesteldheid, archeologisch en cultuurhistorisch onderzoek en overige milieukundig onderzoek. In de huidige situatie voert iedere aanvrager van een vergunning op grond van de waterwet deze kosten uit. Aanvragers aan wie geen vergunning of uiteindelijk geen SDE+ wordt verleend, blijven met deze kosten zitten. Mede om stapeling van kosten voor marktpartijen te voorkomen, stelt de rijksoverheid de kavelbesluiten vast en voert de rijksoverheid de onderzoeken uit. De marktpartij aan wie de vergunning wordt verleend is de enige die baat heeft bij de gedane onderzoeken. Om deze reden worden de kosten die kunnen worden toegerekend aan een kavelbesluit in rekening gebracht bij de degene aan wie de subsidie wordt verleend. Deze systematiek sluit aan bij artikel 6.13 van de Wet ruimtelijke ordening, waarbij de kosten die de rijksoverheid maakt voor het opstellen van een rijksinpassingsplan in rekening worden gebracht bij degene die profijt heeft van dat rijksinpassingsplan. Bij ministeriële regeling wordt bepaald welke kostensoorten tot de verhaalbare kostensoorten behoren. In het kavelbesluit wordt het bedrag opgenomen dat uiteindelijk in rekening wordt gebracht. Dit bedrag kan per kavelbesluit verschillen omdat het afhankelijk is van het aantal onderzoeken dat nodig is om een kavelbesluit te kunnen nemen en de zwaarte van die onderzoeken.

Artikel 11

Onder omstandigheden kan het nodig zijn het kavelbesluit te wijzigen of geheel of gedeeltelijk in te trekken. Deze omstandigheden worden aangegeven in artikel 11. Een aangewezen kavel legt een ruimtelijke claim op het aangewezen gebied en beperkt het gebruik van die ruimte door derden.

Om te voorkomen dat ruimtelijke claim lange tijd geldt, zonder dat er zicht is op daadwerkelijk gebruik van die ruimte door een windpark, is in artikel 11 opgenomen dat een kavelbesluit kan worden ingetrokken indien in de periode van drie jaar na onherroepelijk worden van een kavelbesluit, geen vergunning voor dat kavel wordt verleend. Andere gronden om een kavelbesluit te wijzigen of in te trekken zijn gelegen als zich feiten of omstandigheden voordoen waardoor het bouwen of exploiteren van een windpark niet langer toelaatbaar wordt geacht met het oog op de belangen de in artikel 4 opgenomen belangen. Ook kan een verdragsverplichting of een besluit van de Europese Unie leiden tot het wijzigen of intrekken van een kavelbesluit. Intrekken van een kavelbesluit is de uiterste remedie; telkens zal eerst worden gekeken of met wijziging van de regels die aan een kavelbesluit zijn verbonden voldaan kan worden aan verplichtingen die op latere datum uit een verdrag of bindend besluit volgen.

Artikel 12

Artikel 12, eerste lid, bepaalt dat er alleen een vergunning verleend kan worden voor een kavel dat is aangewezen op grond van artikel 4, eerste lid. Dit verankert de procedure waarin er eerst een kavelbesluit wordt alvorens de procedure tot verlening van een vergunning kan worden gestart. Deze bepaling voorkomt een mogelijke wildgroei van windparken op zee. Voor een goed beheer van de Noordzee is ruimtelijke sturing van windparken een vereiste.

Artikel 12, tweede lid, bepaalt dat geen vergunning wordt verleend, indien voor dat kavel al een vergunning geldt. Er is per kavel derhalve slechts één vergunning. Een vergunning geeft de houder daarvan het exclusieve recht om op een bepaalde locatie een windpark te bouwen en te exploiteren. Het is redelijkerwijs niet mogelijk om twee windparken door elkaar heen te bouwen. Niet alleen is er daarvoor waarschijnlijk te weinig ruimte, de windparken zouden ook elkaars wind afvangen en daardoor veel minder elektriciteit kunnen opwekken.

Artikel 13

Een aanvraag om een vergunning moet ten minste aan de eisen van artikel 13 voldoen om te kunnen leiden tot een verlening van de vergunning aan de aanvrager. De eisen van artikel 13 vormen minimumeisen.

De minimumeisen van artikel 13 worden uitgewerkt bij ministeriële regeling. Bij de regels met betrekking tot de minimumeisen kan gedacht worden aan concrete materiële normen, maar ook aan hoe procesmatig kan worden aangetoond dat aan een eis voldaan is. Bij de eis dat het windpark gefinancierd moet kunnen worden kan er bijvoorbeeld gedacht worden aan een concrete eis met betrekking tot het eigen vermogen van de aanvrager of de creditrating van de aanvrager. Bij de eis dat het ontwerp van het windpark technisch haalbaar moet zijn kan er een procesmatige eis worden opgenomen die vereist dat de aanvrager door middel van een verklaring van een onafhankelijke deskundige aantoont dat het ontwerp technisch haalbaar is. Omdat de vergunninghouder zich zal moeten houden aan het kavelbesluit waar zijn vergunningaanvraag betrekking op heeft, zal worden getoetst of het aannemelijk dat de vergunninghouder zich hier inderdaad aan zal houden.

Van belang is in ieder geval dat de uitwerking van de minimumeisen bijdraagt aan een transparante en eerlijke procedure, door middel van zo concreet en duidelijk mogelijke eisen. Een aanvraag die niet voldoet aan de eisen van artikel 13 wordt afgewezen.

Artikel 14

In paragraaf 3.2.1. (artikelen 14 tot en met 17) is de procedure opgenomen die wordt toegepast als er voor het realiseren van het windpark SDE+ wordt verleend.

Artikel 15

In artikel 15 is opgenomen dat de aanvraag voor de vergunning ingediend moet worden in de periode waarin de aanvraag voor SDE+ ingediend moet worden. Aan de aanvraag voor de vergunning worden geen andere eisen gesteld dan aan de aanvraag voor de SDE+. Dit houdt in dat als een aanvraag voor SDE+ wordt afgewezen omdat niet wordt voldaan aan de aanvraageisen, de aanvraag voor de vergunning op dezelfde gronden wordt afgewezen. De tijd tussen het bekendmaken van een kavelbesluit en de uiterste datum van indienen van een aanvraag zal zodanig voldoende ruim zijn dat partijen zich goed kunnen voorbereiden op het indienen van een aanvraag.

Aan het doen van een aanvraag zijn kosten verbonden voor de aanvrager. In het derde lid is bepaald dat ter vergoeding van de kosten die zijn verbonden met het behandelen van een aanvraag, een bedrag moet worden betaald. De kosten voor de aanvraag hebben als doel om alleen serieuze partijen een aanvraag te laten indienen. De kosten die samenhangen met het verlenen van de vergunning hangen samen met de kosten die zijn gemaakt voor het kavelbesluit en zullen vooraf per kavelbesluit bekend worden gemaakt en worden alleen in rekening gebracht bij degene die de vergunning krijgt en niet bij alle aanvragers.

Artikel 16

In artikel 16 is de selectieprocedure voor de verlening van een vergunning opgenomen. De verwachting is namelijk dat er steeds meerdere partijen een aanvraag zullen doen om een vergunning. Om voor een vergunning in aanmerking te komen, moeten de aanvragen voldoen aan de eisen die zijn opgenomen in de artikelen 13 en 15. Aanvragen die niet aan deze eisen voldoen zullen worden afgewezen.

Artikel 16 beschrijft de situatie dat SDE+ subsidie beschikbaar is voor het kavel waarvoor aanvragen voor een vergunning zijn ingediend. In dat geval vindt de selectie plaats via de selectiecriteria van de SDE+. In het geval bij de subsidieverlening het verdeelmechanisme van rangschikking wordt gevolgd, wordt de vergunning verleend aan die aanvrager die in de rangschikking van de SDE+ als hoogste wordt gerangschikt en aan wie subsidie wordt verleend. Er wordt op gewezen dat de aanvraag voor de vergunning van deze partij wel aan de eisen van de artikelen 13 en 15 moet voldoen. Voldoet hij niet aan deze eisen, dan wordt de aanvraag voor de vergunning afgewezen, ongeacht de plaats in de rangschikking van de SDE+. In de SDE+ zal als subsidievoorwaarde worden opgenomen dat degene aan wie subsidie wordt verleend ook tijdig een aanvraag heeft ingediend voor een windvergunning. Als bij de subsidieverlening het verdeelmechanisme van volgorde van binnenkomst wordt gevolgd, wordt de vergunning verleend aan de aanvrager die als eerste een aanvraag voor de SDE+ heeft ingediend en aan wie subsidie wordt verleend.

Artikel 17

Artikel 17 bepaalt dat op de aanvraag voor de vergunning gelijktijdig wordt besloten als op de aanvraag voor de SDE+. In het Besluit stimulering duurzame energieproductie is de beslistermijn vastgesteld op dertien weken; deze termijn kan eenmalig met dertien weken worden verlengd.

Artikel 18

In paragraaf 3.2.2. (artikelen 18 tot en met 21) is de procedure opgenomen indien geen subsidie beschikbaar is.

Artikel 19

Indien geen subsidie beschikbaar is, wordt in artikel 19 voorgeschreven wat er ten minste in de aanvraag dient te worden opgenomen. Dit is van belang om de aanvragen goed te kunnen beoordelen. Bij ministeriële regeling zal worden bepaald welke gegevens en bescheiden de aanvrager bij de aanvrager moet overleggen om hieraan te voldoen. Tot slot is in artikel 19, net als in artikel 15, bepaald dat de aanvrager een bedrag moet betalen bij het indienen van zijn aanvraag.

Artikel 20

Indien er meerdere aanvragen voor een vergunning worden ingediend, vindt er een rangschikking plaats van de aanvragen op basis van de criteria die in het tweede lid zijn opgenomen. Ten aanzien van de genoemde criteria zal bij ministeriële regeling de onderlinge weging worden vastgesteld. Afhankelijk van bijvoorbeeld de locatie en omvang van het kavel kan aan het ene rangschikkingscriteria meer waarde worden gehecht dan aan het andere. De rangschikkingscriteria kunnen daarom bij de kavels verschillen.

Artikel 21

De minister van Economische Zaken heeft dertien weken om te beslissen op de aanvragen om een vergunning en kan eenmalig met ten hoogste dertien weken worden verlengd.

Artikel 22

Aan een vergunning zullen zo min mogelijk voorwaarden worden verbonden. De eisen waaraan de vergunninghouder zich moet houden zijn opgenomen in dit wetsvoorstel, het kavelbesluit en regels op grond van onder andere de Waterwet. De aanvrager krijgt daarmee zoveel mogelijk zekerheid. De voorwaarden die in de vergunning worden geconcretiseerd zijn opgenomen in artikel 22, eerste lid. In ieder geval zal in de vergunning worden bepaald voor welk tijdvak de vergunning geldt en voor welk gebied. Het tijdvak dient passend te zijn bij de te verwachte economische levensduur van het windpark en kan per windpark verschillend zijn. Thans is de economische levensduur van een windpark op zee twintig jaar. Door technische ontwikkelingen wordt de levensduur in de toekomst wellicht langer. In het tweede lid is wel de beperking opgenomen dat een vergunning voor maximaal 30 jaar geldt. Omdat de ruimte voor wind op zee en voor ander gebruik schaars, is het niet wenselijk dat een vergunninghouder voor onbeperkte tijd een locatie op zee in gebruik kan hebben. Anders dan in veel andere gevallen is op zee geen sprake van eigendom van de zeebodem of de waterkolom door de vergunninghouder. Op het moment dat zijn vergunning afloopt wordt wel of geen nieuw kavelbesluit genomen. Indien het vrijgekomen gebied opnieuw als kavel wordt aangewezen, kunnen alle dan op de markt zijnde partijen laten meedingen naar een vergunning voor een nieuwe periode.

In de vergunning zullen de activiteiten worden benoemd die de vergunninghouder moet verrichten. Deze activiteiten zijn in ieder geval bepaalde stappen in de bouw. Daarbij zal tevens worden bepaald in welke tijdvakken deze activiteiten moeten worden verricht. Deze voorwaarden hebben tot doel te borgen dat de vergunninghouder tijdig aanvangt met de bouw van het windpark. Stappen in de bouw zijn in ieder geval het aanbrengen van de fundatie, plaatsen van de palen, plaatsen van de turbines en leggen van de aansluitkabel. Het is mogelijk dat de minister op verzoek van de vergunninghouder ontheffing verleent van de verplichting om bepaalde activiteiten binnen een bepaald tijdvak te verrichten. Een voorbeeld is dat de vergunninghouder wegens weersomstandigheden de fundatie van alle windmolens niet binnen het tijdvak kan plaatsen.

Tot slot is in het derde lid de mogelijkheid opgenomen om voorschriften aan de vergunning te kunnen verbinden en de vergunning onder beperkingen te verlenen. Met deze bevoegdheid zal terughoudend worden omgegaan. Het is op voorhand echter niet geheel uit te sluiten dat een voor het kavel zeer specifieke beperking moet worden opgenomen.

Artikel 23

Het wetsvoorstel voorziet in overdraagbaarheid van de vergunning. De overdraagbaarheid is van belang in situaties waarin de vergunninghouder niet bij machte is om verder te gaan met de ontwikkeling van het windpark, terwijl er wel andere partijen de mogelijkheid hebben om de ontwikkeling voort te zetten. Zo wordt voorkomen dat de vergunninghouder in de problemen komt doordat hij bijvoorbeeld het windpark moet verwijderen en wordt voorkomen dat het reeds gedane investeringen verloren gaan. Het niet kunnen overdragen van de vergunning zou daarnaast ook kunnen leiden tot vertraging bij het bereiken van de doelstelling voor windenergie op zee. Om enige zekerheid te hebben dat de partij aan wie de vergunninghouder de vergunning wil overdragen in staat tot de verdere realisatie en of exploitatie van het windpark, dient de nieuwe partij te voldoen aan de eisen van artikel 13, eerste lid.

Artikel 24

Een vergunning kan worden gewijzigd of worden ingetrokken. Een wijziging zal met name kunnen zien op een verkleining van een gebied waarvoor de vergunning geldt. Het is niet de bedoeling om het instrument van wijziging vaak in te zetten, omdat dit spanning oplevert met de afwegingen die zijn gemaakt bij de aanwijzing van een kavel waarvoor een vergunning kan worden aangevraagd. Bij het kavelbesluit wordt immers afgewogen wat de omvang van een bepaald kavel moet zijn, gelet op efficiënt ruimtegebruik, belangen van derden, de doelstellingen met betrekking tot windenergie op zee en de maatschappelijke kosten.

Ook met de bevoegdheid tot het intrekken van een vergunning zal terughoudend worden omgegaan. De intrekking is het uiterste middel nadat is gebleken dat het overdragen van de vergunning niet tot de mogelijkheden behoort of de vergunninghouder na waarschuwing zich niet houdt aan de vergunning. Hierbij wordt opgemerkt dat een vergunning niet eerder zal worden ingetrokken dan nadat gebleken is dat de vergunninghouder heeft voldaan aan de verplichtingen tot het verwijderen van het windpark. Tot die tijd is het van belang dat de vergunning nog niet is ingetrokken zodat het mogelijk blijft om toezicht op de vergunninghouder uit te oefenen en zo nodig sanctie op te leggen.

Artikel 25

Het is mogelijk dat de vergunning wordt gehouden door meerdere partijen. Zeker bij de grote windparken is het mogelijk dat verschillende partijen een consortium vormen om samen in voldoende mate in staat te zijn om het windpark te realiseren. Artikel 25 maakt het daarom mogelijk dat er meerdere partijen één vergunning houden.

Artikel 26

De minister van Economische Zaken wijst ambtenaren aan die belast zijn met het toezicht op de naleving van deze wet. Op grond van het eerste lid, kan deze minister, in overeenstemming met de minister van Infrastructuur en Milieu, ook de ambtenaren van Rijkswaterstaat aanwijzen. De bevoegdheden van de toezichthouder zijn geregeld in titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 27

Voor de overtreding van het bepaalde bij of krachtens deze wet kan de minister van Economische Zaken een last onder dwangsom opleggen. Dit betreft allereerst overtreding van het verbod om zonder vergunning een windpark te bouwen of te exploiteren in de Nederlandse territoriale zee of exclusieve economische zone. Daarnaast bestaat ook de mogelijkheid een last onder dwangsom op te leggen indien de vergunninghouder of een andere partij zich niet houdt aan verplichtingen die zijn opgenomen in een kavelbesluit.

Artikel 28

Artikel 28 bepaalt uitdrukkelijk dat bij beroep tegen een besluit tot verlenen van een vergunning, er geen gronden kunnen worden aangevoerd die betrekking hebben op het kavelbesluit waarop de vergunning betrekking heeft. Die gronden kunnen alleen in een beroep tegen het kavelbesluit zelf worden aangevoerd.

Artikel 29

Om tot een snelle uitrol van windenergie op zee te komen is het van belang dat procedures die tegen het vaststellen van een kavelbesluit niet heel lang duren. Om deze reden het beroep beperkt tot beroep in één instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van en is in artikel 29 opgenomen dat deze rechter uitspraak doet binnen zes maanden na het indien van een verweerschrift.

Artikel 30

Artikel 30 verklaart paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht over het van rechtswege fictief positief beschikken op een besluit op aanvraag van toepassing op de toestemming die vereist is voor de overdracht van een vergunning (Lex silencio positivo, verder: LSP). Hier spelen geen bijzondere belangen van derden die aan toepassing van de LSP in de weg staan. Voor de wijziging of intrekking van een vergunning is de LSP niet van toepassing verklaard, omdat het wenselijk is dat er terughoudend wordt omgesprongen met de wijziging of intrekking van een vergunning. Het al dan niet toepassen van de LSP op deze besluiten op grond van deze wet is ook in overeenstemming met de toepassing van de LSP op besluiten die op grond van de Mijnbouwwet worden genomen.

Artikel 31

In paragraaf 3.3 van het algemeen deel van de toelichting is ingegaan op het net op zee. Er komt, daar waar dit efficiënter is dan een directe aansluiting van windparken op het landelijke hoogspanningsnet, een net op zee. De voorwaarden waaronder een net op zee tot stand komt en wie wordt aangewezen als netbeheerder worden niet opgenomen in dit wetsvoorstel, maar in het wetsvoorstel STROOM. Om te voorkomen dat pas wordt nagedacht over onder meer het landtracé van een dergelijk net als het wetsvoorstel STROOM is aanvaard, voorziet dit wetsvoorstel in het geven van een taak aan de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet om bepaalde voorbereidende handelingen te treffen voor een net op zee. Hiervoor is wijziging van de Elektriciteitswet 1998 nodig.

Artikel 31 voorziet daarin door in artikel 16, tweede lid, onderdeel n, de specifieke taak op te nemen dat de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet ten behoeve van het transport van elektriciteit die wordt opgewekt door middel van windenergie binnen de Nederlandse exclusieve economische zone of binnen de territoriale zee, voorbereidingshandelingen moet treffen voor de aanleg van verbindingen voor het transport van elektriciteit, waaronder begrepen het voorbereiden van vergunningaanvragen. In paragraaf 3.3 is reeds uitgebreid ingegaan op het net op zee en de voorbereidingstaken. Het geven van deze taak aan de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet betekent niet dat deze netbeheerder zal worden aangewezen als netbeheerder op zee. Zoals in paragraaf 3.3 is opgemerkt kan ook een andere netbeheerder worden aangewezen.

De netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet heeft in de periode van het tot stand komen van dit wetsvoorstel op verzoek van de minister van Economische Zaken al kosten die samenhangen met de nieuwe taak gemaakt. Om de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet niet met deze kosten te laten zitten is in het nieuwe artikel 41ba opgenomen dat deze kosten, voor zover ze zijn gemaakt tussen de datum van indienen van dit wetsvoorstel bij de Tweede Kamer en de datum van inwerkingtreding ervan, in de tarieven worden opgenomen.

Artikel 32

In hoofdstuk 2 van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrechts is opgenomen wanneer er sprake is van beroep in eerste aanleg bij de bestuursrechter. Artikel 32 voorziet, door het uitbreiden van genoemde artikel 3 van deze bijlage in beroep in één instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen een kavelbesluit. Zoals in de toelichting bij artikel 29 is aangegeven is beroep in één instantie gewenst om snel kavelbesluit te hebben dat een onherroepelijk is.

Tevens wordt aan artikel 4 toegevoegd dat in sommige gevallen tegen het verlenen van de vergunning beroep open staat bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Tegen het verlenen van subsidie op grond van de Kaderwet EZ-subsidies staat beroep in eerste aanleg open bij dit college. Indien er subsidie wordt verleend om de realisatie van een windpark mogelijk te maken, is in artikel 16 bepaald da de vergunning in die situatie wordt verleend aan de aanvrager waaraan de subsidie wordt verleend. Het is onwenselijk als het College van Beroep voor het bedrijfsleven zich uitspreekt over het verlenen van de SDE+ en tegelijkertijd de Afdeling bestuursrechtspraak zich uitspreekt over het verlenen van de vergunning. Aan artikel 4 van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht wordt daarom bepaald dat het beroep tegen de vergunning kan worden ingesteld bij het college, mits ook beroep wordt ingesteld tegen het verlenen van de subsidie.

Tegen overige besluiten staat beroep en conform artikel 8:105 van de Algemene wet bestuursrecht hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open.

Artikel 33

In het nieuwe artikel 6.5a van de Waterwet wordt opgenomen dat voor de bouw en exploitatie van een windpark waarvoor een vergunning op grond van het onderhavige wetsvoorstel wordt verleend, geen vergunning op grond van de Waterwet is vereist. Voor het overige blijft de Waterwet en daarop gebaseerde regelgeving wel van toepassing op windparken op zee.

Artikel 34

Het overtreden van de hoofdverplichtingen van dit wetsvoorstel wordt strafbaar gesteld via de Wet op de economische delicten. Dit betreft het handelen in strijd met een kavelbesluit, het zonder vergunning oprichten van een windpark, handelen in strijd met een vergunning en het niet voldoen aan de verplichting om een windpark te verwijderen.

Artikel 35

Zoals is beschreven in paragraaf 2.2 zijn er thans twee windparken gebouwd in de Noordzee en zullen er in de komende jaren drie nieuwe windparken worden gebouwd. Artikel 34 bepaalt dat de wet niet van toepassing is op die windparken waarvoor voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel een vergunning is verkregen op grond van de Waterwet, of diens voorganger, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. In deze vergunningen is bepaald dat de vergunning 15 jaar na de bouw van het windpark vervalt.

De Minister van Economische Zaken,

De Minister van Infrastructuur en Milieu,

Besluit houdende wijziging van de Beleidsregels inzake de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken op installaties in de exclusieve economische zone van 1 april 2008 (Staatscourant 2008, nr. 67 / pag. 23)

Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PbEU 2010, L 20).

Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206).

⁴

Parijs, 22 september 1998 (Trb. 1998, 169).

⁵

HvJ 7 september 2004, zaak C-127/02 (Kokkelvisserij).

⁶

Onderzoeken uitgevoerd in het kader van de milieu effect rapportages ten behoeve van reeds verleende watervergunningen voor de bouw en exploitatie van windparken in zee.

⁷

Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 deceember 2011 betrefende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PbEU 2012 L 26)

⁸

Zie onder o.a. arresten Kokkelvisserijzaak (HvJ EG 7 september 2004, C-127/02), Stadt Papenburg (HvJ EG 14 januari 2010, C-226/08), Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (HvJ 17 maart 2011, C-275/09).

⁹

ABRvS 27 december 2012, zaaknr. 201007498/1/R2 en 201007499/1/R2 inzake de herinrichting van het Eemshaventerrein, het uitbreiden en verdiepen van de Eemshaven, het verspreiden van baggerslib en het uitvoeren van onderhoudsbaggerwerk; ABRvS 25 februari 2009, zaaknr. 200800675/1/R2 inzake onderhoudswerkzaamheden aan de spoorlijn Budel-Weert.

¹⁰

ABRvS 26 december 2008, nr. 200705874/1; ABRvS 5 maart 2008, nr. 200606949/1.

¹¹

HvJ 30 januari 2002, zaak C-103/00 (Commissie tegen Griekenland), ro 36, 39, 43 e.v.

¹²

Bijlage 1 van het Besluit vrijstellingen beschermde dier- en plantensoorten.

¹³

Zie artikelen 2 tot en met 2d van het Besluit vrijstellingen beschermde dier- en plantensoorten.

¹⁴

EU Guidance on wind energy development in accordance with the EU nature legislation

¹⁵

Richtlijn nr. 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG.

3. Meer informatie

Wet windenergie op zee

4. Parlementaire Monitor

Met de Parlementaire Monitor volgt u alle parlementaire dossiers die voor u van belang zijn en bent u op de hoogte van alles wat er speelt in die dossiers. Helaas kunnen wij geen nieuwe gebruikers aansluiten, deze dienst zal over enige tijd de werkzaamheden staken.