Memorie van toelichting - Wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001 met het oog op afschaffing van de aftrek van uitgaven voor monumentenpanden en de aftrek van scholingsuitgaven (Wet fiscale maatregelen rijksmonumenten en scholing) - Hoofdinhoud
Deze memorie van toelichting i is onder nr. 3 toegevoegd aan wetsvoorstel 34556 - Wet fiscale maatregel rijksmonumenten i.
Inhoudsopgave
| Officiële titel | Memorie van toelichting - Wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001 met het oog op afschaffing van de aftrek van uitgaven voor monumentenpanden en de aftrek van scholingsuitgaven (Wet fiscale maatregelen rijksmonumenten en scholing) |
|---|---|
| Documentdatum | 20-09-2016 |
| Publicatiedatum | 02-05-2018 |
| Kenmerk | 34556, nr. 3 |
| Externe link | origineel bericht |
Wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001 met het oog op afschaffing van de aftrek van uitgaven voor monumentenpanden en de aftrek van scholingsuitgaven (Wet fiscale maatregelen rijksmonumenten en scholing)
Memorie van toelichting
Inhoudsopgave
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING 7
De fiscale aftrek van uitgaven voor monumentenpanden en de fiscale aftrek van scholingsuitgaven in de inkomstenbelasting zijn belastinguitgaven op de begroting van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). Vorig jaar op Prinsjesdag heeft het kabinet in een brief aan de Tweede Kamer aangekondigd een aantal specifieke maatregelen te onderzoeken die de uitvoering van het belastingstelsel kunnen vereenvoudigen. Hierbij is aangegeven onder meer te kijken naar de aftrek van uitgaven voor monumentenpanden en de aftrek van scholingsuitgaven in de inkomstenbelasting.1 Dit onder meer in overeenstemming met het advies van de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen (commissie Van Dijkhuizen).2 In het voorliggende wetsvoorstel wordt voorgesteld de genoemde twee belastinguitgaven om te zetten in niet-fiscale uitgavenregelingen met een beperkter budget. De overwegingen die ten grondslag liggen aan deze maatregelen worden hierna toegelicht.
De fiscale aftrek van uitgaven voor monumentenpanden is een regeling die particuliere eigenaren van rijksmonumentpanden in staat stelt de kosten van onderhoud van een rijksmonumentenpand fiscaal in aftrek te brengen als persoonsgebonden aftrekpost. Het budgettaire beslag van de met deze regeling gemoeide middelen wordt voor 2017 geraamd op € 57 miljoen. Voorgesteld wordt deze regeling per 2017 te beëindigen. De Tweede Kamer is over deze maatregel geïnformeerd in de brief van de Minister van OCW van 20 september 2016 over aanpassingen in de financiering van de monumentenzorg en deze maatregel dient mede ter invulling van rijksbrede begrotingsproblematiek. Aan het voorstel de fiscale aftrek van uitgaven voor monumentenpanden per 2017 te beëindigen liggen de volgende overwegingen ten grondslag. In de eerste plaats is dat de beperkte mogelijkheid om te sturen op de besteding van de met deze regeling gemoeide middelen, inherent aan elke belastinguitgave. Het zijn immers de particuliere monumenteigenaren die bepalen welk onderhoud wanneer aan het monumentenpand wordt uitgevoerd. Op de prioriteit van het onderhoud (achterstallig of niet) heeft het Rijk geen invloed. Binnen het totaal van financiële ondersteuning van rijksmonumenten is de fiscale aftrek van uitgaven voor monumentenpanden de enige regeling met een openeindekarakter (in tegenstelling tot bijvoorbeeld de Subsidieregeling instandhouding monumenten). De besteding van de met de fiscale regeling gemoeide middelen onttrekt zich aan een integrale afweging hoe deze middelen jaarlijks het beste ingezet kunnen worden voor het onderhoud van het totaal aan rijksmonumenten dat ons land rijk is. Voorts is overwogen dat inherent aan de fiscale vormgeving van deze regeling is, dat hetzelfde type onderhoud verschillend wordt gesubsidieerd. De hoogte van het fiscale voordeel van de aftrek is immers afhankelijk van het inkomen van de monumenteigenaar. Het fiscale voordeel kan uiteenlopen van 36,55% tot 52% van het aftrekbare bedrag.3 Uit een in 2009 uitgevoerde evaluatie van de fiscale regeling kwam naar voren dat de aftrek weliswaar laagdrempelig, goed uitvoerbaar en populair is bij de gebruikers, maar dat niet aantoonbaar is dat zonder de aftrek géén onderhoud gepleegd zou zijn.4 In de praktijk blijkt dat de fiscale regeling gevoelig is voor fouten en onbedoeld gebruik. Regelmatig wordt door de Belastingdienst vastgesteld dat belastingplichtigen kosten in aftrek brengen die niet in aanmerking komen, wat leidt tot correcties. Diverse onderhoudsuitgaven die fiscaal in aftrek worden gebracht hebben weinig of geen relatie met het behoud van monumentale waarden zoals onderhoud of reparatie van installaties. Toespitsen van de fiscale regeling op onderhoudsuitgaven die van belang zijn voor het behoud van monumentale waarden is echter lastig en compliceert de uitvoering en handhaving van de regeling voor de Belastingdienst. Uit de gegevens van de Belastingdienst over de afgelopen jaren blijkt dat circa 20% van de aanvragers in totaal 80% van de aftrek geniet. De hoogte van een aantal aftrekposten geeft aan dat het veelal gaat om grote ingrepen die niet als regulier onderhoud zijn te benoemen, maar restauraties of renovaties zijn. Voor grootschalige ingrepen zijn juist ook andere faciliteiten beschikbaar, zoals een restauratiebudget van jaarlijks € 20 miljoen via de provincies en laagrentende leningen via het Revolving Fund en het Revolving Fund+ van het Nationaal Restauratiefonds. In 2011 is geconcludeerd dat deze laagrentende leningen geschikt zijn om de jaarlijkse restauratiebehoefte bij woonhuismonumenten te financieren.5
Het kabinet heeft zich gerealiseerd dat de beëindiging van de fiscale aftrek van uitgaven voor monumentenpanden per 2017 zou kunnen leiden tot financieringsproblemen voor eigenaren van rijksmonumenten die reeds onomkeerbare financiële verplichtingen zijn aangegaan. Om die reden zal het na afschaffing van de regeling resterende budget van € 32 miljoen per jaar, in 2017 en 2018 worden gebruikt voor een overgangsregeling, die in werking treedt per 1 januari 2017. Deze regeling wordt onderdeel van de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS. De beleidsbrief die de uitwerking van de subsidies via deze Kaderregeling schetst, wordt oktober 2016 naar de Tweede Kamer gestuurd. De hoofdlijnen van de in te voeren overgangsregeling zijn reeds in de eerdergenoemde brief van 20 september 2016 opgenomen.
Met ingang van 2019 zal het met de overgangsregeling gemoeide budget van jaarlijks € 32 miljoen structureel worden ingezet binnen een herijkt financieringsstelsel voor monumentenzorg.
De fiscale aftrek van scholingsuitgaven is een regeling op grond waarvan een belastingplichtige kosten voor een opleiding of een studie gericht op een (toekomstig) beroep en waarvoor geen recht bestaat op studiefinanciering in aftrek kan brengen op zijn inkomen als persoonsgebonden aftrekpost. Het budgettaire beslag van de met deze regeling gemoeide middelen wordt voor 2017 geraamd op € 212 miljoen en voor 2018 op € 218 miljoen. Het Centraal Planbureau (CPB) heeft recent een evaluatiestudie gepubliceerd van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven.6 Uit deze studie blijkt onder meer dat het gebruik van de regeling beperkt is (2,6% van alle belastingplichtigen tussen de 25 en 60 jaar) en dat gebruikers relatief hoogopgeleid zijn. Het CPB becijfert een marginale deadweight loss, dat is het deel van een euro extra aftrek van scholingsuitgaven dat niet leidt tot extra scholing, van tussen de 73% en 100%, afhankelijk van de groep en het belastingtarief. Hoewel het CPB de gemiddelde deadweight loss niet kan berekenen suggereert de in het onderzoek vastgestelde geringe reactie op de financiële prikkel rond de schijfgrenzen volgens het CPB dat het effect van de aftrekpost ook als geheel beperkt is. Het CPB wijst er verder op dat de fiscale aftrek van scholingsuitgaven in de inkomstenbelasting voorfinancierring van de kosten van een opleiding noodzakelijk maakt wat voor het bereik van de regeling voor met name mensen met een laag inkomen of een laag opleidingsniveau niet gunstig lijkt. Op grond van de evaluatie van het CPB kunnen dus vraagtekens worden geplaatst bij de effectiviteit en doelmatigheid van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven. Daarnaast is het een regeling die voor de Belastingdienst lastig uitvoerbaar is, bijvoorbeeld de vaststelling of een bepaalde opleiding of studie waarvoor de kosten in aftrek worden gebracht is aan te merken als een opleiding of studie gericht op een (toekomstig) beroep.
Vanwege de gerede twijfel over de effectiviteit en doelmatigheid van de aftrek scholingsuitgaven, de complexiteit van de uitvoering door de Belastingdienst en mede ter invulling van de ombuigingstaakstelling op de begroting van het Ministerie van OCW voor de oplossing van de rijksbrede begrotingsproblematiek, wordt voorgesteld de aftrek van scholingsuitgaven per 2018 af te schaffen. Van de opbrengst van deze maatregel zal vanaf 2018 jaarlijks € 90,8 miljoen (periode 2018-2022) en daarna structureel € 112 miljoen worden ingezet voor een gerichte uitgavenregeling in de vorm van scholingsvouchers voor de mensen die uit zichzelf minder snel geneigd zijn scholing te volgen, maar waarvan het maatschappelijk belang van scholingsdeelname groot is. Dit zal naar verwachting de toegevoegde scholingsimpuls van de nieuwe regeling ten opzichte van de aftrek scholingsuitgaven vergroten. Voor een uitgebreidere toelichting wordt verwezen naar de voortgangsrapportage Leven Lang Leren 2016 die de Minister van OCW en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 20 september 2016 naar de Tweede Kamer hebben gestuurd.
De reden om afschaffing van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven per 2018 op te nemen in het pakket Belastingplan 2017 is tweeërlei. Het geeft tijd om de details van de nieuwe regeling nader uit te werken. Bovendien wijst het CPB erop dat, als de overheid wil dat zoveel mogelijk mensen die daar baat bij hebben gebruikmaken van een regeling, bekendheid met de regeling en de communicatie hierover cruciaal is. Om de tijd daarvoor te kunnen nemen, wordt de beoogde besparing van € 106 miljoen op de begroting van het Ministerie van OCW een jaar later dan in 2017 gerealiseerd. Dit wordt opgelost door middel van kasschuiven. Daarnaast is het voordeel van het opnemen van de afschaffing van de aftrek scholingsuitgaven per 2018 in het pakket Belastingplan 2017, dat deze maatregel volledig kan meelopen in de (automatische) voorlopige aanslag 2018 waardoor betalingsproblemen voor burgers of invorderingsproblemen voor de Belastingdienst door onterecht genoten aftrek van scholingsuitgaven via de voorlopige aanslag wordt voorkomen. Dit speelt minder bij de aftrek van uitgaven voor monumentpanden omdat die aftrekpost geen deel uitmaakt van de automatisch door de Belastingdienst opgelegde voorlopige aanslagen en de groep belastingplichtigen die in aanmerking komt voor de aftrek van uitgaven voor monumentenpanden kleiner en homogener is en door de Belastingdienst gerichter geïnformeerd kan worden over de gevolgen van de afschaffing van deze regeling per 2017. Bovendien zou uitstel van de afschaffing van de aftrek van uitgaven voor monumentenpanden tot 2018 voorzienbaar tot aanzienlijke anticipatie-effecten leiden met voor de rijksbegroting negatieve budgettaire gevolgen.
De budgettaire opbrengst die met de in dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen wordt gerealiseerd, bedraagt structureel € 275 miljoen. Hiervan wordt € 131 miljoen ingezet voor de oplossing van rijksbrede begrotingsproblematiek. Voor een nadere toelichting hierop wordt verwezen naar de Miljoenennota 2017, respectievelijk de begroting van het Ministerie van OCW voor het jaar 2017.
Het beëindigen van de fiscale aftrek van uitgaven voor monumentenpanden per 2017 leidt tot een besparing van structureel € 57 miljoen, waarvan € 25 miljoen structureel wordt ingezet voor de oplossing van rijksbrede begrotingsproblematiek. De resterende € 32 miljoen wordt in 2017 en 2018 ingezet voor een niet-fiscale overgangsregeling. De beleidsbrief waarin deze overgangsregeling wordt uitgewerkt wordt in oktober 2016 naar de Tweede Kamer gestuurd. Met ingang van 2019 wordt de € 32 miljoen structureel ingezet binnen een herijkt financieringsstelsel voor monumentenzorg.
De budgettaire opbrengst van het afschaffen van de aftrek scholingsuitgaven per 2018 bedraagt € 218 miljoen. Voor de nieuwe regeling scholingsvouchers (inclusief uitvoeringskosten) zal hiervan in de periode 2018-2022 jaarlijks € 90,8 miljoen beschikbaar zijn, structureel is dit € 112 miljoen. Van de opbrengst van de afschaffing van de aftrek scholingsuitgaven wordt € 106 miljoen structureel ingezet voor rijksbrede begrotingsproblematiek. Voor het jaar 2017 wordt dit gerealiseerd via kasschuiven.
Dit wetsvoorstel bevat geen EU-aspecten.
De voorstellen van dit wetsvoorstel zijn door de Belastingdienst beoordeeld met de uitvoeringstoets nieuwe stijl. Voor deze voorstellen geldt dat de Belastingdienst die uitvoerbaar en handhaafbaar acht per de voorgestelde inwerkingtredingsdatum. De gevolgen voor de uitvoering zijn beschreven in de uitvoeringstoetsen die als bijlage zijn bijgevoegd.
Het wetsvoorstel betekent voor de Belastingdienst een vereenvoudiging van de uitvoering. Tegenover de incidentele kosten staan structurele besparingen. Deze zijn opgenomen in de hierna opgenomen tabel. De besparingen worden ingezet ter invulling van de bestaande taakstelling bij de Belastingdienst. De uitvoeringskosten bij de Belastingdienst zullen binnen begroting IX, artikel 1 worden ingepast.
Tabel 1: Overzicht additionele uitvoeringskosten Belastingdienst (Bedragen x € 1000, afgerond op veelvouden van € 100.000)
Afschaffing scholings- en monumentenaftrek |
||||||
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
|
Afschaffen monumentenaftrek |
- |
-750 |
-750 |
-1.360 |
-1.380 |
-1.380 |
Afschaffen scholingsaftrek |
- |
- |
- |
-20 |
-260 |
-260 |
Totaal vereenvoudiging |
- |
-750 |
-750 |
-1.380 |
-1.640 |
-1.640 |
Het vervallen van de fiscale aftrek van uitgaven voor monumentenpanden en fiscale aftrek van scholingsuitgaven leidt tot een structurele afname van de administratieve lasten voor burgers met € 0,75 miljoen. Door het vervallen van deze persoonsgebonden aftrekposten neemt de invultijd van de aangifte inkomstenbelasting af, waarbij van belang is dat het hier geen posten met vooringevulde gegevens betreft.
Ten behoeve van dit wetsvoorstel is advies gevraagd aan de Raad voor de Rechtspraak. De Raad voor de Rechtspraak verwacht per saldo geen toename van de werklast als gevolg van dit wetsvoorstel.
De Staatssecretaris van Financiën,
1 Kamerstukken II 2015/16, 34 302, nr. 5.
2 Kamerstukken II 2012/13, 33 447, nr. 2.
3 Gebaseerd op box 1 tarieven voor 2016 voor een niet-AOW-gerechtigde.
4 Kamerstukken II 2009/10, 32 156, nr. 2.
5 Kamerstukken II 2010/11, 32 156, nr. 31.
6 CPB-notitie 1 juli 2016, Evaluatie aftrekpost scholingsuitgaven.