Het Verdrag van Prüm - Hoofdinhoud
Vandaag de plenaire behandeling van het Verdrag van Prüm. Dit verdrag regelt grensoverschrijdende samenwerking tussen politie en justitie op het gebied van migratie en opsporing van strafbare feiten. Een belangrijke zorg bij dit verdrag was dat de waarborgen van de Europese samenwerking (rol Europees Parlement en Commissie, advies Europese toezichthouder) werd omzeild doordat een groepje lidstaten via een verdrag de samenwerking is gaan regelen. Voor GroenLinks was de uitwisseling van persoonsgegevens en het gebruik voor andere doelen een andere reden om kritisch te zijn en uiteindelijk tegen te stemmen. Hieronder mijn bijdrage.
Aan de ruimte voor vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid binnen de EU is de laatste jaren voortvarend invulling gegeven, met name sinds de aanslagen van 11 september 2001. Veel kaderbesluiten en richtlijnen hebben sindsdien het licht gezien en uit het Haags Programma blijkt dat de EU blaakt van ambitie om de politiële en strafrechtelijke samenwerking te intensiveren. Het Verdrag van Lissabon zal dit communautariseren. Lidstaten geven er hiermee blijk van dat zij het belangrijk vinden dat de regels van de Europese besluitvorming, met hun checks and balances en de toenemende transparantie, ook worden toegepast op grensoverschrijdende politiële en justitiële samenwerking.
Waarom zijn dan zeven lidstaten - het zijn er eigenlijk zelfs maar vijf - waaronder Nederland, plotseling in de reflex geschoten van de intergouvernementele samenwerking? Enkele lidstaten hebben achter gesloten deuren een eigen tekst in elkaar getimmerd. Iedereen mag later meedoen. Dat is zelfs de bedoeling, zo is in de preambule te lezen. Voor anderen kan er natuurlijk nauwelijks nog niets aan de bepalingen worden veranderd. De Commissie, het Europees Parlement, de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming en uiteraard de andere lidstaten vissen vervolgens achter het net. Het Hof van Justitie ontbeert rechtsmacht door deze manoeuvre. Dat is slecht voor de rechtsbescherming en ook voor een geharmoniseerde uitwerking van het verdrag zelf.
Uit de gang van zaken spreekt een zekere arrogantie en in elk geval minachting voor de democratische en Europese beginselen. Mijn fractie hoort daarom graag van de regering waarom voor deze handelwijze is gekozen. Het zou kunnen dat als reden wordt aangevoerd dat er sprake is van aantoonbare impasse binnen de Raad hierover. Daar ziet het nu overigens helemaal niet naar uit, ook gelet op de voortvarendheid waarmee de implementatie van het kaderbesluit wordt behandeld. Als er wel sprake is van een impasse, waarom is dan niet gekozen voor een versterkte samenwerking in plaats van een verdrag buiten de EU om? Heeft de regering wel voldoende vertrouwen in de Europese instituties? Hoe noodzakelijk was het om de garantie te hebben van een bepaalde deadline? Er wordt wel steeds gezegd dat het nodig was om een deadline te stellen, maar waar zit die noodzakelijkheid dan in? Als wij de procedure voor goedkeuring bekijken, druipt de urgentie er niet bepaald vanaf.
De goedkeuringswet lag er ongeveer op hetzelfde moment als het EU-kaderbesluit. Wij hadden dus geen haast en de voortvarendheid van de Raad duidt niet op onoverkomelijke weerstand. De argumenten van de regering om voor deze weg te kiezen, overtuigen ons tot nu niet. Het is typisch dat de huidige gang van zaken bij het aannemen van het kaderbesluit dezelfde mankementen kent: geen consultatie, geen toelichting en geen effectbeoordeling. Dat is te betreuren.
Bij het Verdrag van Prüm en dus ook bij het betreffende kaderbesluit zijn burgerrechten in het geding. De burger moet het echter vooral doen met de considerans dat het EVRM en het grondrechtenhandvest van de EU in acht worden genomen. Het Hof heeft geen rechtsmacht, dus ook niet om het verdrag hieraan te toetsen. Los van deze principiële kwestie, maakt het verdrag het bouwwerk van de EU-samenwerking op dit terrein niet overzichtelijker en ook niet eenduidiger. In het Raadsbesluit zijn niet alle bepalingen overgenomen. Het beperkt zich tot de derde pijler en Schengen-gerelateerde bepalingen. Dan ontstaat straks de situatie dat het verdrag voor een deel onder het regime van het internationaal recht valt en voor een ander deel onder het EU-recht. Gaat het comité van ministers zich straks ook nog bezighouden met het deel dat straks al onder het EU-regime valt of gaat het zich beperken tot het overige? Zijn deze delen inderdaad zo eenvoudig te scheiden als de minister schrijft in de memorie van antwoord? Wie bepaalt wat prevaleert bij een overlap?
Mijn fractie is er verheugd over dat de Tweede Kamer het advies van de commissie-Meijers ter harte heeft genomen met het amendement op de goedkeuringswet, zodat de uitvoeringsbesluiten aan democratische controle onderhevig zijn. Juist nu Europeesrechtelijke controle ontbreekt, lijkt ons dat van groot belang.
Data-uitwisseling vindt plaats op grond van het beschikbaarheidsbeginsel, dat wil zeggen dat de nationale instanties in alle verdragsstaten online toegang krijgen tot databestanden waartoe hun nationale collega's ook toegang hebben. Het lijkt eenvoudig omdat het één systeem is. Wat er achter ligt, is echter verre van eenduidig. Elke lidstaat heeft zijn eigen normen en criteria om te bepalen welke gegevens in het databestand komen. Zo kan een Nederlandse instantie plotseling over veel meer informatie beschikken vanuit een andere staat over een persoon dan over personen die in een Nederlands bestand zitten, of andersom. Ook de bewaartermijnen hangen af van het nationaal recht van de verstrekkende staat.
Al met al is er dus geen coherentie bereikt. Er worden verschillende normen toegepast, waardoor betrokken burgers moeilijk kunnen achterhalen op basis van welke regels wat met hun gegevens gebeurt. Tegelijkertijd ontberen zij ook voldoende rechtsbescherming. Ook die hangt weer af van nationale regels. De verdragsstaten hebben dus eigenlijk vooral een mechanisme opgetuigd dat de operationele samenwerking ten goede komt. Het is duidelijk dat dit belangrijk is bij grensoverschrijdende samenwerking, maar bij dit laatste en bij wederzijdse erkenning hoort evengoed een coherent systeem van rechtswaarborgen voor burgers die met deze samenwerking geconfronteerd worden. Ik denk aan een stelsel van eenduidi8ge definities en criteria, een regeling voor inzage, toegang tot de rechter en een klachtenregeling. Door eenzijdig de operationele kant te regelen en op een bepaalde manier te harmoniseren, kunnen burgers in de verdrukking komen.
De ontwikkeling op dit gebied doet mij denken aan de voortvarende ontwikkelingen op het gebied van strafrechtelijke samenwerking, bijvoorbeeld van wederzijdse erkenning van straffen, terwijl tegelijkertijd een voorstel voor strafrechtelijke procedurele waarborgen de eindstreep niet haalt. Het een kan volgens onze fractie echter niet zonder het ander. Als wij de principes van de rechtsstaat in Nederland en in Europees verband hoog willen houden, moeten wij beide goed regelen. Daarom pleiten wij voor een hoog geharmoniseerd niveau van dataprotectie en voor voldoende capaciteit om de toezichthoudende organen ook echt de mogelijkheid te geven om hun taken inhoud te geven, zowel in budgettair opzicht als met betrekking tot de bevoegdheden.
Mijn fractie is positief over het feit dat persoonsgegevens pas worden verkregen bij de zekerheid van een match, alsook op basis van een rechtshulpverzoek. Voor het overige zijn de bepalingen met betrekking tot dataprotectie vrij algemeen geformuleerd. Hiermee kan niet met een verwijzing naar Conventie nr. 108 van de Raad van Europa volstaan worden; het moet preciezer en met meer waarborgen voor de betrokkene gebeuren. Dit geldt omdat het hierbij om zeer gevoelige informatie gaat, zoals DNA-gegevens en daaraan gerelateerde gegevens.
Voor het niveau van gegevensbescherming verwijst de minister onder andere naar het kaderbesluit bescherming persoonsgegevens. Deze verwijzing is niet bevredigend. Ten eerste is het kaderbesluit nog niet aangenomen, ten tweede is het niveau door de onderhandelingen zo laag geworden dat het volgens de Europese toezichthouder voor gegevensbescherming op sommige gebieden zelfs al onder het niveau van de Conventie van de Raad van Europa is gezakt. Het biedt eenvoudigweg te weinig waarborgen. Bovendien zal het kaderbesluit niet van toepassing zijn op nationale verwerking van persoonsgegevens. Het kent ook geen specifieke regels met betrekking tot automatische inzage in DNA-bestanden. Het verdrag zelf dient dus de specifieke, precieze waarborgen te geven.
Voor het overige sluit ik mij graag aan bij de desbetreffende vragen van de andere woordvoerders. Zij hebben namelijk ook vragen gesteld over de toegang tot de gegevens van burgers en over de noodzakelijke waarborgen daarbij.
Het verdrag beweegt zich op een gevoelig terrein met de uitwisseling van DNA-gegevens. Terecht zijn de uit te wisselen gegevens beperkt tot de niet-coderende delen van DNA. Niettemin moeten wij er rekening mee houden dat de technologische ontwikkelingen doorgaan en er straks misschien toch meer persoonsgerelateerde gegevens te halen zijn uit ook deze delen van DNA. Daarom vinden wij het belangrijk dat hiermee al rekening wordt gehouden door een formulering dat de gegevens nooit informatie moeten kunnen verstrekken over specifieke erfelijke eigenschappen. Kan de regering toezeggen dat dit principe in het uitvoeringsbesluit tot uitdrukking komt en dat er heldere definities komen inzake DNA-profielen?
Het verdrag voorziet ook in de mogelijkheid van afname en verzameling van DNA-materiaal. Deze vergaande mogelijkheid zou aan strikte noodzakelijkheids- en doelcriteria gebonden moeten zijn. Heeft Nederland inzicht in de wijze waarop in alle 27 lidstaten in deze waarborgen is voorzien? Tenslotte gaan straks alle lidstaten hiervan ook gebruik maken. Voor ons is dan ook belangrijk om te weten of daarbij voldoende zorgvuldigheid betracht zal worden.
Het verdrag is opgezet en bedacht van de zijde van vijf staten. Straks zullen er 27 aan meedoen, al gebeurt dat voor een deel via het kaderbesluit. Is het systeem, het mechanisme, daar wel tegen opgewassen? Het wordt immers veel gecompliceerder met 27 verschillende nationale regels, systemen en talen. Dat kan de foutmarge behoorlijk vergroten. Is daarover nagedacht en zullen daartoe aanpassingen verricht worden? Het noopt ook des te meer tot definities van begrippen om verwarring te voorkomen. Zo is de definitie van persoonsgegevens nog niet duidelijk genoeg. Is de regering bereid, zich hiervoor in te zetten bij de vaststelling van de uitvoeringsregels?
Zijn er voldoende waarborgen dat eventueel foute gegevens snel en relatief gemakkelijk hersteld kunnen worden? Wij weten bijvoorbeeld uit de ervaring met SIS dat de foutmarge relatief groot is en dat de herstelmogelijkheden heel klein zijn. Het is voor burgers een hardnekkig gevecht om een en ander te herstellen, als er verkeerde gegevens in hun bestand staan. De consequenties van foute persoonsgegevens kunnen ingrijpend zijn. Is er een doorzettingsmacht om zulke zaken op te lossen? Hiervoor is het ook noodzakelijk dat burgers geïnformeerd worden over het gebruik van hun gegevens. Anders hebben zij helemaal geen mogelijkheid om aan te geven dat iets niet klopt en dat dat veranderd moet worden. Artikel 40 geeft in principe het recht op kennisneming, maar beperkt dit recht tegelijkertijd met heel algemene formuleringen, bijvoorbeeld als het nodig is in verband met de democratische rechtsorde. Nu ook dit weer louter nationaal wordt uitgelegd en geregeld, zal er een grote verscheidenheid zijn. Dit recht is voor betrokkenen dan ook allerminst een zekerheid te noemen.
Het punt van de onafhankelijke toezichthouders houdt hiermee heel nauw verband. Nogmaals, krijgen zij voldoende mogelijkheden om hun taken waar te maken? Ook noopt het verdrag, gecombineerd met de implementatie in het kaderbesluit, niet tot een gezamenlijk toezicht op EU-niveau, een forum waarin de nationale toezichthouders ook weten hoe de toepassing elders is vorm gegeven en welke aanbevelingen daaruit voort zouden kunnen komen. Dit zou een geharmoniseerde toepassing kunnen bevorderen. Ik wil graag weten of de Nederlandse regering dit standpunt ook huldigt en of zij zich daarvoor zal inzetten op EU-niveau.
Ik kom tot mijn conclusie. Mijn fractie staat zeer kritisch tegenover het Verdrag van Prüm. Dat dit buiten de EU om tot stand is gekomen, is voor ons niet louter een formeel bezwaar. Het verdrag staat buiten de waarborgen die de rechtsorde van de EU biedt en dit initiatief bewijst geen dienst aan een evenwichtige totstandkoming van Europese grensoverschrijdende samenwerking. Het compliceert vooral en het biedt te weinig precieze waarborgen en eenduidige definities. Wij hopen dan ook dat wij in de toekomst van dit soort initiatieven gespaard blijven.