Mededeling en Verordening inzake de bestrijding van illegale visserij. - Hoofdinhoud

• 1. 

  Algemene gegevens

Voorstel

Communication from the commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the regions On a new strategy for The Community to prevent, deter and eliminate Illegal, Unreported and Unregulated fishing, COM(2007) 601

Proposal for a council regulation Establishing a Community system to prevent, deter and eliminate illegal, unreported and unregulated fishing, COM(2007) 602 (Nederlandse versie nog niet beschikbaar).

Datum Commissiedocument

17 oktober 2007

Nr. Commissiedocument

COM(2007) 601 final en COM(2007) 602 final

Pre-lex

http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL =en&DosId=196266 en

http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=196267

Nr. Impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board

SEC(2007)1310, SEC(2007)1312 en SEC(2007)1336 http://ec.europa.eu/ governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1313_en.pdf

Behandelingstraject

Raad: Raadswerkgroep Visserij, Coreper, eerste presentatie Visserijraad d.d. 26­27 november 2007, verwachte besluitvorming in de Visserijraad eind 2008.

Eerstverantwoordelijk ministerie

LNV

Rechtsbasis

Artikel 37 van het EG verdrag Besluitvormingsprocedure en rol Europees Parlement: Gekwalificeerde meerderheid, raadplegingsprocedure

Comitologie

Zie artikel 52, het betreft het comité opgericht op basis van artikel 30 van Verordening (EG) nr. 2371/2002 (beheersprocedure)

Samenvatting BNC-fiche

Het voorstel van de Commissie bevat een breed pakket aan maatregelen ter bestrijding van illegale, niet gerapporteerde en ongereguleerde visserij (hierna zal engelse afkorting worden gebruikt IUU visserij = illegal, unreported en unregulated fishing). Het Gemeenschappelijke Visserijbeleid (GVB) is een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap. Voor het opnemen van het type en de hoogte van (strafrechtelijke) sancties bestaat echter geen Gemeenschapsbevoegdheid. Het subsidiariteitsbeginsel is niet van toepassing.

Nederland is positief over de groeiende aandacht wereldwijd voor het probleem van IUU-visserij en verwelkomt EU-maatregelen. Nederland is van oordeel dat bij de aanpak van IUU-visserij gestreefd moet worden naar evenwichtige en effectieve oplossingen, waarbij zowel de vlaggenstaat als de havenstaat verantwoordelijkheden hebben. Echter ook de sectoren zelf en de daarbij horende keten moeten een verantwoordelijkheid toebedeeld krijgen in de bestrijding van illegale visserij. Tegen deze achtergrond zal de voorliggende conceptverordening inzake IUU-fishing effectiever en efficiënter gemaakt kunnen en moeten worden. Dit voor wat betreft de algemene opzet van de verordening, de keuze van de instrumenten en de keuze om de verantwoordelijkheid voor handhaving en borging van de naleving vrijwel volledig bij de overheid neer te leggen.

Samenvatting voorstel

• a) 

  Inhoud voorstel: De mededeling van de Commissie, COM(2007) 601, behelst achtergrondinformatie over IUU-visserij en een aantal aanbevelingen om maatregelen te nemen die in het voorstel COM(2007) 602 genoemd zijn. In de mededeling doet de Commissie de aanbeveling dat de EU ter bevordering van wederzijdse assistentie samen met derde landen op internationaal niveau substantieel bijdraagt aan multilaterale inspanningen, met name in de FAO. Verder pleit de Commissie voor het bevestigen en intensiveren van de financiële hulp van de Gemeenschap aan ontwikkelings-kuststaten om zo het beheer en de monitoring van visserij-activiteiten in hun wateren en door hun schepen te bevorderen en rekening te houden met de gevolgen die IUU-wetgeving op ontwikkelingslanden heeft en met de noodzaak en kosten van bijkomende maatregelen. Tenslotte wil de Commissie een spoedige en brede ratificatie bevorderen van de International Labour Organization (ILO), «Consolidated convention on work in the fishing sector» en van conventies op het gebied van veiligheid van visserijvaartuigen, onder andere door de mogelijkheid te onderzoeken van integratie van deze conventies in Gemeenschapsrecht.

De verordening bevat een brede definitie van IUU-visserij1. Daarnaast

bevat de verordening zeer gedetailleerde voorschriften en wordt de

uitvoerende taak van de Commissie vergroot. De bepalingen van de veror-

dening kunnen als volgt worden samengevat:

• · 

  alle geïmporteerde vis dient vergezeld te gaan van een certificaat;

• · 

  de aanlanding van vissersvaartuigen uit derde landen moet beter

worden gecontroleerd;

• · 

  er wordt een sanctieregime ingesteld voor IUU-vissers en hun

vlaggenstaten;

• · 

  de verantwoordelijkheid van lidstaten voor hun onderdanen in de strijd tegen IUU-visserij wordt vergroot;
• · 

  er wordt een communautair alarmsysteem opgezet; er komen maatregelen tegen «non ­ cooperating states». ·

• b) 

  Impact-assessment Commissie:

Er is door de Commissie een aantal opties overwogen.

• · 

  De implementatie van het huidige wettelijk kader in EU-wateren verbeteren en het beleid versterken van de EU in multilaterale en bilaterale organisaties om zo het externe deel van het IUU-visserijprobleem aan te pakken. Er is een groot risico dat deze optie slechts resulteert in een verklaring van goede wil en geen substantiële veranderingen tot gevolg heeft en de status quo handhaaft;
• · 

  Ontwikkeling van beleid, gebaseerd op een van geval tot geval ­ benadering, dat wordt aangepast aan de specifieke omstandigheden van vissoorten en gebieden. De kans is groot dat deze optie resulteert in oplossingen die niet meer aansluiten op het specifieke probleem op het moment dat ze aangenomen worden en dat deze optie zijn doel mist. Het is bovendien een kostbare optie, daar veel verschillende maatregelen nodig zijn en veel verschillende certificaten;
• · 

  Ontwikkeling van een nieuw uitgebreid pakket dat toeziet op EU-wateren en niet EU-wateren, gebaseerd op politieke principes en regels, om het huidige raamwerk te completeren en om betere naleving van de van toepassing zijnde regels veilig te stellen. Deze optie vereist veel werk en er zijn veel aanpassingen nodig. Er worden nieuwe taken en kosten gecreëerd die echter gematigd worden door verschillende mechanismen en bijkomende maatregelen. De kosten lijken proportioneel voor de behoefte van de Gemeenschap om het beleid tegen IUU-visserij substantieel te verbeteren. Nederland kan zich vinden in de afwegingen van de Commissie.

De Impact-assessmentboard is van mening dat de assessment een zeer gedegen en goed gestructureerde analyse van het probleem en de oorzaken geeft en een gedetailleerd onderzoek naar de actoren die door IUU geraakt worden. Het impact assessment had naar haar mening echter meer in moeten gaan op de discussie rond de sociaal economische gevolgen binnen en buiten de EU. Implicaties voor (relaties met) derde landen hadden benoemd moeten worden en het gekozen sanctieregime zou beter onderbouwd moeten worden. Nederland sluit zich hierbij aan.

Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel

• a) 

  Bevoegdheid: Het Gemeenschappelijke Visserijbeleid is een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap. Voor het opnemen van het type en de hoogte van (strafrechtelijke) sancties (in casu minumum-maximum boetes) bestaat echter geen Gemeenschapsbevoegdheid.
• b) 

  Functionele toets

· Subsidiariteit

Het Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB) is een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap. Het subsidiariteitsbeginsel is derhalve niet van toepassing.

· Proportionaliteit

Positief, een breed en vergaand pakket is noodzakelijk om de Europese markt te beschermen tegen IUU-producten.De maatregelen lijken proportioneel met het oog op de behoefte van de Gemeenschap om het beleid tegen IUU-visserij substantieel te verbeteren. Op dit moment is echter de relatie tussen deze verordening en bestaande EU-regelgeving nog niet duidelijk. Deze onoverzichtelijke situatie staat een effectieve inbedding in het nationale handhavingsen sanctieregime in de weg. De ter tafel liggende verordening overlapt materieel namelijk voor een groot deel met de inspectie, controle en toezichtvoorschriften van de basisverordening (2371/2002) en de controleverordening (2847/1993), omdat de verordening ook betrekking heeft op gedragingen van EU-vissers en op visserij in de communautaire wateren. Deze overlap leidt vooralsnog tot onduidelijkheid en rechtsonzekerheid. De definitie van IUU-visserij is dermate breed geformuleerd, dat in het concrete geval onduidelijk zal zijn welk handhavings- en sanctieregime van toepassing zal zijn, die van onderhavige verordening of die uit de andere verordeningen. Verder zal de Nederlandse inzet zijn dat de bevoegdheden van de lidstaten met betrekking tot sanctionering worden gerespecteerd, het is aan de lidstaten om een juiste mix van instrumenten en sancties toe te passen. Ook hier is van belang dat het handhavings- en sanctieregime van de concept IUU-verordening een onduidelijke overlap vertoont met de andere bestaande verordeningen op het visserijterrein.

• c) 

  Nederlands oordeel:

Nederland is positief over de grote aandacht wereldwijd voor het probleem van IUU-visserij en verwelkomt de EU-maatregelen. Er wordt echter sterk gefocust op inspectie-, controle- en handhavingregimes van de nationale overheid. Nederland plaatst kanttekeningen bij de uitvoerbaarheid en effectiviteit hiervan. De uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van regelgeving is één van de belangrijkste elementen van het programma van de EU voor «better regulation». Een systeem met een grotere rol voor de private sector is mogelijk effectiever. Vast moet staan dat de algemene opzet van de verordening, de keuze van de instrumenten en de borging van de naleving effectief en perspectiefvol zijn. Meer in het bijzonder moet in de verordening meer aandacht worden besteed aan de eigen verantwoordelijkheid en het zelfregulerend vermogen van de sector. Zo kan en moet de sector worden bewogen om zelf door de keten heen de producten terug te leiden tot individuele vissersschepen. Dit voorkomt een systeem dat volledig afhankelijk is van controle op certificaten door overheidsinstanties. In de huidige opzet moet de overheid namelijk de certificaten van alle geïmporteerde vis controleren, evenals alle te exporteren vis van een certificaat voorzien.

Implicaties financieel

• a) 

  Consequenties EG-begroting: geen.
• b) 

  Financiële, consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/of decentrale overheden:
• · 

  Controles op certificaten en maatregelen tegen onderdanen die betrokken zijn bij IUU-visserij zullen extra financiële en personele lasten met zich mee brengen.
• c) 

  Financiële, consequenties (incl. personele) bedrijfsleven en burger: Een aantal voorgestelde verplichtingen (zoals de regels omtrent het overladen van vis en het moeten tonen van gedetailleerde certificaten bij aanlanding, import en export) zullen kosten voor het bedrijfsleven met zich mee brengen. Het weren van illegale producten van de EU-markt zal voor ondernemers echter ook positieve effecten hebben, doordat bijvoorbeeld valse concurrentie verminderd wordt en het imago van de sector verbetert.
• d) 

  Administratieve lasten voor Rijksoverheid, decentrale overheden en/of bedrijfsleven en burger:

De eisen op het gebied van vangstcertificaten en verificatie brengen administratieve lasten mee voor ondernemers en controle instanties. De nieuwe verordening schept ook verplichtingen voor burgers en bedrijfsleven. Zo zullen EU-burgers informatie moeten verstrekken aan de betreffende lidstaat omtrent enige band (juridisch, economisch of financieel) die zij hebben met vissersvaartuigen uit derdelanden, op straffe van een sanctie. Op dit terrein moet de verordening worden doorgelicht en volgens Nederland worden verbeterd.

Implicaties juridisch

Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid:

De hoogte van de geldboetes, voor welke geen rechtsbasis bestaat, past niet in het huidige wettelijke systeem. Overtreding van bij of krachtens de Visserijwet 1963 gestelde voorschriften wordt nu strafbaar gesteld via de Wet op de Economische Delicten (hierna: WED). Dit systeem maakt het moeilijk om te differentiëren in strafmaat voor een individueel delict. Bovendien valt de Visserijwet 1963 via de WED in de vierde boetecategorie, met een maximumgeldboete van EURO 16 750,­. De bevoegdheid van lidstaten om een juiste mix van instrumenten en sancties toe te passen zal ook op dit punt moeten worden gerespecteerd.

Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen en kaderbesluiten), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid: De verordening treedt in werking op de 7e dag volgend op publicatie in het Publicatieblad van de Europese Unie. Het certificeringssysteem treedt een jaar later in werking. Bij import en aanlanding moeten nu al controles op verschillende certificaten plaatsvinden. Aangezien daar al systemen voor bestaan is de verwachting dat bij dergelijke systemen kan worden aangesloten en dat binnen de termijn gebleven kan worden.

Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling: Het voorstel bevat een evaluatiebepaling (artikel 53, derde lid), die de Commissie opdraagt vijf jaar na inwerkingtreding een evaluatie uit te voeren.

Implicaties voor uitvoering en handhaving

Uitvoerbaarheid:

De verplichte controle op certificaten bij aanlandingen en vooral ook bij import van visproducten zullen vanwege de grote hoeveelheid producten die de EU-markt bereiken via de haven van Rotterdam extra werk met zich mee brengen voor de controle autoriteiten (Douane/AID) en Dienst Regelingen die de certificaten op authenticiteit controleert. Handhaafbaarheid:

De handhaafbaarheid van de regels onder hoofdstuk VIII m.b.t. onderdanen buiten de effectieve macht van de nationale overheden is klein. Zie voor nadere opmerkingen over uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid het algemene Nederlandse standpunt.

Implicaties voor ontwikkelingslanden

Ja.

Toelichting implicaties:

Doordat veel ontwikkelingslanden op dit moment niet over adequate controlesystemen beschikken is een deel van hen niet in staat aan te tonen dat hun producten op legale wijze gevangen zijn. Bij strikte naleving van de verordening zou dit kunnen resulteren in een barrière voor ontwikkelingslanden. De Commissie heeft toegezegd zich soepel op te stellen en te komen met een apart regime voor ontwikkelingslanden en te helpen bij de ontwikkeling van controlesystemen. Nederland zal de Commissie verzoeken haar voorstel voor een assessment naar de gevolgen voor ontwikkelingslanden nader uit te werken.

• 9. 

  Nederlandse positie

Nederland is positief over de groeiende aandacht wereldwijd voor het probleem van IUU-visserij en verwelkomt EU-maatregelen. Nederland is van oordeel dat bij de aanpak van IUU-visserij gestreefd moet worden naar evenwichtige en effectieve oplossingen, waarbij zowel de vlaggenstaat als de havenstaat verantwoordelijkheden hebben. Echter ook de sectoren zelf en de daarbij horende keten moeten een verantwoordelijkheid toebedeeld krijgen in de bestrijding van illegale visserij.

Tegen deze achtergrond zal de voorliggende conceptverordening inzake IUU-visserij effectiever en efficiënter gemaakt kunnen en moeten worden. Dit voor wat betreft de algemene opzet van de verordening, de keuze van de instrumenten en de keuze om de verantwoordelijkheid voor handhaving en borging van de naleving vrijwel volledig bij de overheid neer te leggen. De Nederlandse inzet zal in het bijzonder gericht zijn op de volgende punten:

• · 

  verantwoordelijkheid van de vlaggenstaat staat centraal;
• · 

  sterke rol voor private partijen;
• · 

  respectering bevoegdheden lidstaten met betrekking tot sanctionering;
• · 

  transparante wetgevingsystematiek;
• · 

  proportionele en realistische administratieve en uitvoeringslasten en
• · 

  overeenstemming met internationale verdragen (bijvoorbeeld WTO).

De inzet van Nederland richt zich ondermeer op de volgende verbeterpunten:

• 1. 

  Reikwijdte en algemene opzet van de verordening De relatie tussen deze verordening en bestaande EU-regelgeving is niet duidelijk. De ter tafel liggende verordening overlapt materieel voor een groot deel met de inspectie, controle en toezichtvoorschriften van de basisverordening (2371/2002) en de controleverordening (2847/1993), omdat de verordening ook betrekking heeft op gedragingen van EU-vissers en op visserij in de communautaire wateren. Deze overlap leidt tot onduidelijkheid en rechtsonzekerheid. De definitie van IUU-visserij is dermate breed geformuleerd, dat vooralsnog in het concrete geval onduidelijk zal zijn welk handhavingsen sanctieregime van toepassing zal zijn, die van onderhavige verordening of die uit de andere verordeningen. Ook is onduidelijk welke plaats deze verordening zal innemen in de lopende integrale vereenvoudiging van de regelgeving op het terrein van het Gemeenschappelijk Visserijbeleid. Hierbij moet acht worden geslagen op het algemene EU-beleid inzake «better regulation». De Nederlandse inzet is gericht op een betere inbedding van onderhavige verordening in het huidige systeem van EU-verordeningen. Nederland zal de Commissie verzoeken haar voorstel voor een diepteonderzoek naar de gevolgen van deze regeling voor ontwikkelingslanden nader uit te werken en op korte termijn meer inzage te geven in het meer soepele regime zoals dat wordt voorgesteld voor ontwikkelingslanden, en de ondersteuning die geboden zal worden aan ontwikkelingslanden bij de ontwikkeling van controlesystemen.

• 2. 

  Sanctieregime

De verordening bevat een sanctieregime en schrijft zogenoemde minimum ­ maximum boetes voor. Het Kabinetsbeleid inzake strafrecht en sancties in de eerste pijler (EG-verdrag) is dat de EU geen bevoegdheid heeft voor het opnemen van het type en de hoogte van sancties (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005­2006, 30 037, nr. 9). Het Hof van Justitie van de EU heeft zich op 23 oktober jl. in een zaak over sancties in de eerste pijler uitgesproken in lijn met dit Kabinetsstandpunt (scheepsverontreiniging, zaak C-440/05, Commissie v. Raad).

De hoogte van de geldboetes past niet in het huidige Nederlandse wettelijke systeem inzake sancties. Overtreding van bij of krachtens de Visserijwet 1963 gestelde voorschriften wordt nu strafbaar gesteld via de Wet op de Economische Delicten (hierna: WED). Dit systeem maakt het moeilijk om te differentiëren in strafmaat voor een individueel delict. Bovendien valt de Visserijwet 1963 via de WED in de vierde boetecategorie, met een maximumgeldboete van EURO 16 750,­.

De Nederlandse inzet is derhalve dat de bevoegdheden van de lidstaten met betrekking tot sanctionering worden gerespecteerd, het is aan de lidstaten om een juiste mix van instrumenten en sancties toe te passen. Ook hier is van belang dat het handhavingsen sanctieregime van de concept IUU-verordening een onduidelijke overlap vertoont met de andere bestaande verordeningen op het visserijterrein.