Verordening tot vaststelling van communautaire code betreffende overschrijding van grenzen door personen - Hoofdinhoud

Titel

Voorstel

voor een verordening van de Raad tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen

Datum Raadsdocument

9 juni 2004

Nr. Raadsdocument

10331/04

Nr. Commissiedocument

COM(2004)391 final

Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Justitie i.o.m.

BZ, BZK, DEF, EZ, FIN en V&W

Behandelingstraject in Brussel

Raadswerkgroep grenzen, Strategisch Comité voor Immigratie, Grenzen en Asiel (SCIFA), JBZ-Raad

Achtergrond, korte inhoud en doelstelling van het voorstel

Oorspronkelijk was de Commissie, zoals aangekondigd in de mededeling over de buitengrenzen en in het Plan voor het beheer van de buitengrenzen, voornemens een herziening van het Gemeenschappelijk Handboek voor te stellen. Daarbij zouden de verouderde of overtollige bepalingen worden geschrapt. Daarnaast zou het Handboek op andere punten nader worden uitgewerkt of worden verhelderd. Als basis hiervoor zouden een analyse van de problemen die zich in de praktijk voordoen, de resultaten van de Schengencontrolebezoeken, de aanbevelingen in de Schengencatalogus van beste praktijken of de werkzaamheden in een van de organen van de Raad moeten dienen.

Uit de discussies hierover is echter gebleken dat meer in het algemeen naar het gehele bestaande acquis op het gebied van personencontroles aan de grens moet worden gekeken. Dat betekent dat ook aandacht aan de desbetreffende bepalingen van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en andere besluiten van het uitvoerend comité van Schengen, moet worden besteed om een geconsolideerde en coherente tekst op dit gebied op te stellen.

Bovendien heeft de Commissie besloten van de gelegenheid gebruik te maken om een meer algemene regeling vast te stellen, die ook betrekking heeft op de binnengrenzen, met name op de mogelijkheden om de controles aan de binnengrenzen tijdelijk weer in te voeren indien de omstandigheden dat vereisen.

Dit voorstel voor een verordening gaat dus veel verder dan een eenvoudige herziening, in de strikte zin van het woord, van het Gemeenschappelijk Handboek. Het voorstel is namelijk gericht op de vaststelling van een «communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen», met een deel «buitengrenzen» (titel II) en een deel «binnengrenzen» (titel III). Er bestaat een duidelijke complementariteit tussen beide delen: niet alleen in de definities van «buitengrenzen» en «binnengrenzen», maar ook omdat de voorgeschreven controles aan de buitengrenzen (titel II van deze verordening), dezelfde zijn als de grenscontroles die krachtens titel III van deze verordening in beginsel verboden zijn aan de binnengrenzen.

Voor de binnengrenzen is de inhoud van artikel 2 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en besluit SCH/COM-ex(95)20, 2e herz. van het uitvoerend comité van Schengen overgenomen en aangepast aan het juridisch kader van de Gemeenschap. Daarnaast is een nieuw element aan het bestaande acquis toegevoegd, namelijk de mogelijkheid om gelijktijdig en gezamenlijk de controles aan de binnengrenzen opnieuw in te voeren in geval van bijzonder ernstige grensoverschrijdende dreigingen (met name bij grensoverschrijdende terroristische dreiging).

Voor de buitengrenzen wordt een onderscheid gemaakt tussen de basiscontrolebeginselen en de praktische uitvoeringsvoorschriften voor deze controles, inclusief de specifieke controlevoorschriften voor de verschillende soorten grenzen (land-, lucht- en zeegrenzen). Deze voorschriften zijn opgenomen in de bijlagen I tot XII bij deze verordening en kunnen in de toekomst worden gewijzigd door middel van een comitéprocedure overeenkomstig artikel 202 van het EG-Verdrag en Besluit (EG) nr. 468/ 1999.

Deze praktische uitvoeringsvoorschriften zijn aan deze basisverordening gehecht omdat het grotendeels om bestaande regels gaat, die deel uitmaken van het Gemeenschappelijk Handboek of waarin andere bestaande Schengenbesluiten zijn verwerkt. Op deze manier kan het volledige bestaande acquis op het gebied van de grenzen (binnen- én buitengrenzen) in een enkel besluit worden ondergebracht, waardoor een ware «communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen» ontstaat.

Tegelijkertijd vindt de Commissie dat deze praktische uitvoeringsvoorschriften toepassingsmaatregelen behelzen voor de in titel II van deze verordening vervatte beginselen en dat zij dus in de toekomst moeten worden gewijzigd door middel van een comitéprocedure1.

Hoewel deze praktische uitvoeringsvoorschriften inhoudelijk grotendeels overeenkomen met de bestaande bepalingen van het Gemeenschappelijk Handboek, zijn waar nodig ook wijzigingen aangebracht, met name om:

• a) 

  overtollige bepalingen (bijvoorbeeld herhalingen van bepaalde arti-

kelen van de Schengenuitvoeringsovereenkomst of van bepaalde

delen van de Gemeenschappelijke Visuminstructies) en overbodige

bepalingen (bijvoorbeeld het huidige punt 1.1 van deel I over de

gevolgen van het toestaan van de binnenkomst, omdat het recht om

zich gedurende maximaal drie maanden vrij te verplaatsen binnen de

Schengenruimte al bij andere bepalingen van het acquis wordt gere-

geld2), te schrappen.

• b) 

  bepaalde delen verder uit te werken in het licht van de recente bespre-

kingen in de bevoegde organen van de Raad (bijvoorbeeld over de

aanpassing van de infrastructuur/gescheiden rijen bij de grens-

doorlaatposten op het land of over controles van privé-vliegtuigen),

voorstellen van de Commissie of de lidstaten over bepaalde specifieke

punten (bijvoorbeeld over klein grensverkeer, de afstempeling van

reisdocumenten of de weigering van toegang)3, en de aanbevelingen

in de Schengencatalogus van beste praktijken. Over het deel betref-

fende de controle van de zeegrenzen moest uitvoeriger worden

gesproken, ook met deskundigen van de lidstaten. In de nieuwe bepa-

lingen die worden voorgesteld is dus ook rekening gehouden met de

besprekingen met deze deskundigen, die op 4 december 2003 in

Brussel hebben plaatsgevonden;

• c) 

  bepaalde punten te verhelderen of bij te werken, zoals de bepalingen

over zeelieden (het huidige punt 6.5 van deel II van het Handboek).

Vanzelfsprekend zijn in de nieuwe tekst alle aanpassingen verricht die

nodig zijn in verband met de overschakeling van een inter-

gouvernementeel op een communautair kader (zo is «overeenkomstsluitende partijen» vervangen door «lidstaten»).

Tenslotte zal de Commissie zich, als de besprekingen over het onderhavige voorstel ver genoeg gevorderd zijn, beraden op de vorm en de inhoud van de praktische handleiding voor de grenswacht. Daarbij moet rekening worden gehouden met de discussies die hierover al eerder zijn gevoerd1.

Rechtsbasis van het voorstel

Artikel 62, punt 1 en punt 2 onder a van het EG-Verdrag.

Besluitvormingsprocedure en rol Europees Parlement: Gelet op de rechtsbasis van het voorstel, zijn artikel 67, lid 2, tweede streepje van het EG verdrag als ook verklaring 5, tweede streepje, bij het slokakte van het Verdrag van Nice van toepassing. Dit houdt in dat Raad eerst een besluit dient te nemen om de co-decisieprocedure van artikel 251 van het EG-verdrag toe te passen. Bij dit besluit zal moeten worden meegenomen of er reeds wat betreft artikel 62 2a een akkoord is bereikt over de werkingssfeer van de maatregelen met betrekking tot de overschrijding van de buitengrenzen van de lidstraten door personen. De besluitvormingsprocedure voor dit voorstel is afhankelijk van voornoemd besluit. Tot die tijd beslist de Raad met eenparigheid van stemmen en heeft het Europees Parlement een adviesrecht.

Instelling nieuw Comitologie-comité

Ja. Voorgesteld wordt een regelgevend comité in te stellen. In dit verband dient te worden verwezen naar de zaak bij het Hof, zoals beschreven in voetnoot 1. Nederland heeft zich in deze procedure aan de zijde van de Commissie geschaard. Naar verwachting zal het Hof in november 2004 uitspraak doen in deze zaak. De discussie over het instellen van een nieuw Comitologie besluit zal tot die tijd uitgesteld worden.

Subsidiariteit en proportionaliteit

Subsidiariteit

positief: Krachtens artikel 62, punt 1 en punt 2 onder a van het EG-Verdrag is de Gemeenschap zowel bevoegd maatregelen betreffende de overschrijding van de binnengrenzen van de lidstaten vast te stellen om te waarborgen dat geen personencontroles worden uitgevoerd aan deze grenzen, als om maatregelen betreffende de overschrijding van de buitengrenzen aan te nemen. Deze maatregelen moeten binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam worden aangenomen.

De bestaande communautaire bepalingen betreffende de overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten en betreffende het niet-verrichten van personencontroles aan de binnengrenzen maken deel uit van het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie. Dit bestaande acquis moet echter worden verduidelijkt, verder worden uitgewerkt en worden aangevuld. Het spreekt dus vanzelf dat het bestaande acquis inzake de binnen- en de buitengrenzen alleen verder kan worden uitgewerkt door middel van communautaire maatregelen op basis van het EG-Verdrag.

Krachtens artikel 5 van het EG-Verdrag gaat het optreden van de Gemeenschap «niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van dit Verdrag te verwezenlijken».

De vorm die voor dit optreden van de Gemeenschap wordt gekozen, moet

het mogelijk maken de doelstellingen van het voorstel te verwezenlijken

en het voorstel zo doeltreffend mogelijk ten uitvoer te leggen.

Proportionaliteit

positief: Omdat het voorgestelde initiatief, de vaststelling van een «communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen» een verdere ontwikkeling van het Schengenacquis inhoudt, is gekozen voor een verordening, teneinde een geharmoniseerde toepassing in alle lidstaten die het Schengenacquis toepassen, te waarborgen.

Consequenties voor de EU-begroting

Geen

Financiële, personele en administratieve consequenties voor de rijksoverheid, decentrale overheden en/of bedrijfsleven en burger

Geen. Eventuele budgettaire consequenties zullen worden opgevangen binnen de departementale begrotingskaders.

Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving/beleid, (informatie over het inschakelen van nationale agentschappen/zelfstandige bestuursorganen e.d., implementatie en uitvoering, notificatie en handhaving en/of sanctionering)

De ontwerp-verordening is een verduidelijking en een herschikking van reeds bestaande wet- en regelgeving die door de uitvoerende diensten reeds wordt toegepast. Hierdoor zullen er niet of nauwelijks gevolgen zijn voor nationale en decentrale regelgeving en beleid. Op het moment dat de ontwerp-verordening van kracht wordt, zullen de uitvoerende diensten hier van op de hoogte moeten worden gesteld via de daartoe geëigende kanalen.

Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen) dan wel voorgestelde datum inwerking treding (bij verordeningen en beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Inwerkingtreding 20 dagen na publicatie, toepasbaarheid: 6 maanden na inwerkingtreding.

Consequenties voor ontwikkelingslanden

Geen

Nederlandse belangen en eerste algemene standpuntbepaling

Nederland is voorstander van het verduidelijken van de EU wet- en regelgeving. In antwoord op de vragen van de Commissie voorafgaand aan de herziening van het Gemeenschappelijk Handboek heeft Nederland aangegeven voorstander te zijn van een algehele herziening. Daarnaast heeft Nederland destijds aangegeven het idee te steunen dat een wetgevend deel en een handboek deel zal worden opgesteld. Het voorstel voor de verordening, zoals dat door Commissie is gepresenteerd wordt dan ook door Nederland gesteund.

Met betrekking tot de opzet en inhoud van de concept-verordening zijn voor Nederland de volgende punten van belang. Het voorstel van de Commissie ziet erop dat die regels, die reeds algemeen verbindend zijn, worden opgenomen in een verordening, waarmee zij gecommunautariseerd worden. Hiermee wordt meer duidelijkheid geschapen over de status van de op dit moment nog versnipperde stukken wetgeving op het gebied van grensbewaking. Nederland kan zich vinden in de opzet die de Commissie heeft gekozen. De titels die handelen over definities en buitengrenzen bouwen in grote lijnen voort op hetgeen reeds is vastgelegd. Nederland kan hiermee instemmen. De titel over binnengrenzen is nieuw en legt in gemeenschapsrecht vast wat in de Schengenuitvoeringsovereenkomst reeds mogelijk was. Daarnaast worden een aantal mogelijkheden toegevoegd voor het laten herleven van de bewaking van de binnengrenzen en de rol van de Commissie hierin. Mede in het licht van de recente aanslagen in Madrid, wordt deze toevoeging door Nederland gesteund. Nederland is wel van mening dat de lidstaten een belangrijke stem moeten houden in de beslissing of de grensbewaking tijdelijk weer wordt ingevoerd. Daarnaast is voor Nederland van belang dat de mogelijkheid blijft bestaan het mobiel toezicht vreemdelingen in stand te houden. Op dit moment wordt deze mogelijkheid in de conceptverordening gecreëerd, hetgeen zo moet blijven. Tot slot stelt de Commissie in de concept-verordening voor om een comitologie procedure met een regelgevingsprocedure in te richten om wijzigingen aan te brengen. Nederland is er voorstander van dat uitvoeringsbeslissingen zo veel mogelijk door de Commissie worden genomen. Hierbij zij verwezen naar de zaak van de Commissie tegen de Raad inzake verordeningen 789 en 790/2001, waarbij Nederland zich aan de zijde van de Commissie heeft geschaard. Zie hiervoor hetgeen onder punt 8 is opgemerkt.