Rapport Deel 1: Rapportage op hoofdlijnen - Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5 - Hoofdinhoud

Dit rapport Algemene Rekenkamer is onder nr. 1 toegevoegd aan dossier 30850 - Verantwoording en toezicht rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5.

Officiële titel	Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5; Rapport Deel 1: Rapportage op hoofdlijnen
Document­datum	26-10-2006
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST100987
Kenmerk	30850, nr. 1
Van	Algemene Rekenkamer (AR)
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2006–2007

30 850

Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5

Nr. 1

DEEL I: RAPPORTAGE OP HOOFDLIJNEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

’s-Gravenhage, 26 oktober 2006

Hierbij bieden wij u het op 13 oktober 2006 door ons vastgestelde rapport «Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5; Deel I: Rapportage op hoofdlijnen» aan.

Algemene Rekenkamer

drs. Saskia J. Stuiveling, president

Jhr. mr. W. M. de Brauw, secretaris

Inhoud

1                  Inleiding                                                                                          5

1.1               Relevantieendoel van het onderzoek                                         5

1.2               Financieel belang                                                                           5

1.3               Ontwikkeling kabinetsbeleid en governance codes                    6

2                  Algemene conclusie                                                                       7

Bijlage 1 Conclusies en aanbevelingen                                                      25

1 INLEIDING

1.1   Relevantie en doel van het onderzoek

Begin jaren negentig bleek dat er sprake was van een leemte in de parlementaire controle op zelfstandige organen die belast zijn met de uitvoering van het beleid. Omdat iedere burger te maken heeft met de diensten en producten van deze instellingen is de parlementaire controle daarop maatschappelijk zeer relevant. Achtereenvolgende kabinetten hebben sinds medio jaren negentig gewerkt aan kaders voor een betere ordening van sturing, toezicht en verantwoording bij deze instellingen. In 1998 begon de Algemene Rekenkamer een meerjarig onderzoek naar de ontwikkeling van verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s). Het doel was te stimuleren dat ministers in 2005 in staat zouden zijn de Staten-Generaal te informeren over het functioneren van deze instellingen. In dit rapport staat in hoeverre daar eind 2005 sprake van was.

1.2  Financieel belang

Veel belangrijke taken die in de wet geregeld zijn, zoals onderwijs, uitvoering sociale zekerheid, opsporing van strafbare feiten en handhaving van de openbare orde, beheer van de natuur en uitgifte van kentekens, worden uitgevoerd door zelfstandige instellingen die worden gefinancierd met publiek geld. Op grond van artikel 91, eerste lid van de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) is de Algemene Rekenkamer bevoegd om bij deze instellingen, de «rechtspersonen met een wettelijke taak» (RWT’s), onderzoek te doen.

Publiek geld naar RWT's

Figuur 1.1

Uitgaven Rijk 2004: €132,5 miljard

Rijksbijdragen aan RWT's

RWT's 2004: €117,5 miljard

Overige uitgaven Rijk

Premies en tarieven: €70,9 miljard

Premies en tarieven

o

Het gaat om instellingen als de Sociale Verzekeringsbank en Staatsbosbeheer, maar ook groepen van instellingen zoals keuringsinstellingen en politieregio’s. Het gaat om ongeveer 1900 instellingen die gezamenlijk jaarlijks bijna € 120 miljard publiek geld besteden, waarvan een groot deel (ruim € 70 miljard ofwel circa 60%) afkomstig is uit premies en tarieven.

Rijksmusea

Eén groep van publieke instellingen, de rijksmusea met een financieel

belang van circa € 80 miljoen, zijn bij bovenstaand overzicht van

financieel belang niet inbegrepen. Over de rijksmusea bestaat nog

verschil van inzicht over de RWT-status. Deze worden door de Algemene

Rekenkamer wel en door het Ministerie van OCW niet als RWT’s

aangemerkt.

1.3 Ontwikkeling kabinetsbeleid en governance codes

Om algemene uitgangspunten voor inrichting, verantwoording en toezicht bij zelfstandige publieke instellingen een wettelijke basis te geven, heeft de regering een wetsvoorstel ingediend voor de Kaderwet ZBO’s. In de kabinetsvisies op toezicht, waarvan de eerste in 2001 verscheen en de tweede in 2005, zijn kaders voor doelmatig toezicht vastgelegd. In de CW 2001 werd geregeld dat RWT’s en ZBO’s de ministers periodiek van informatie over hun prestaties moeten voorzien. In het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2003 gaf het kabinet aan dat uiterlijk 2005 alle RWT’s – tenzij aantoonbaar ondoelmatig – hun jaarverslag jaarlijks van een rechtmatigheidsoordeel dienen te voorzien.

In het Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet-Balkenende II (16 mei 2003) heeft het kabinet aangegeven dat rekening gehouden moet worden met de wens tot vermindering van regelzucht en bureaucratie en het versterken van de verantwoordelijkheid en zeggenschap van burgers en samenleving. Vanuit dat perspectief zijn door de WRR en de SER in 2004 en 2005 adviezen uitgebracht waarin gepleit werd voor meer ruimte voor professionals en maatschappelijk ondernemers, voor meer beïnvloeding door belanghebbenden en voor overheidstoezicht dat aansluit op bestaande checks and balanceszoals intern toezicht en horizontale verantwoording. De overheid dient de publieke belangen te borgen door duidelijke doelstellingen en randvoorwaarden te formuleren. Zo dient de overheid concreet invulling te geven aan het publieke karakter van een bepaalde dienst door elementen als kwaliteit, betaalbaarheid, leveringszekerheid te specificeren.

Bij de instellingen zelf vormden de ontwikkelingen rondom governance-codes een belangrijke impuls ter verbetering en versterking van hun intern toezicht en publieke verantwoording.

2 ALGEMENE CONCLUSIE

In ons eerste rapport (gepubliceerd op 20 januari 2000) van deze onderzoeksreeks, dat zich baseerde op de gegevens uit 1997, concludeerden wij dat er nog vele gebreken waren in de structuur van verantwoording en toezicht bij en door RWT’s.

Stand van zaken verantwoording en toezicht 1997

Figuur 2.1

Staten-Generaal

%

Verantwoording

Ministers

Verantwoording

Inzicht in:

veel inzicht

Op grond van het onderzoek over 2005 concludeert de Algemene Rekenkamer dat de activiteiten van de kabinetten én de publieke instellingen tot grote vooruitgang hebben geleid, zoals in figuur 2.2 is te zien.

RWT s

Figuur 2.2

Inzicht in:

Rechtmatigheid publiek geld

Bedrijfsvoering: publiek belang

Prestaties cfm. afspraken

veel inzicht

□

weinig inzicht

Ten opzichte van 1997 is duidelijk vooruitgang geboekt op verschillende elementen van de toezichts- en verantwoordingsketen. De ministeries en RWT’s voldoen vrijwel geheel aan de wet- en regelgeving die betrekking heeft op verschillende elementen van de toezichts-en verantwoordingsketen.

Maar de huidige wet- en regelgeving borgt niet dat de Staten-Generaal op hoofdlijnen het gewenste inzicht in het functioneren van de RWT’s wordt geboden. De Algemene Rekenkamer verstaat onder «het gewenste toezicht»: het inzicht dat de Staten-Generaal nodig hebben voor de dechargeverlening van de ministers.

Grotendeels op ordeis het zicht van de ministers op de rechtmatigheid bij RWT’s. Over 2005 geven bijna alle RWT’s inzicht in de rechtmatigheid. Het

zicht op de geleverde prestaties is goed op orde: praktisch alle ministeries benutten de ontvangen prestatie-informatie voor hun beleid en toezicht. Ook beschikken ongeveer alle ministeries inmiddels over een toezichts-visie, zij het dat die nog wel aangepast moet worden aan de recente Kaderstellende visie op toezicht 2005.

Deels op ordeis de publieke verantwoording door RWT’s. De scheiding tussen bestuur en intern toezicht enerzijds, en de publieke verantwoording daarover anderzijds kunnen bij veel instellingen beter. Verantwoording kan verder aan waarde winnen door meer aandacht te schenken aan de naleving van governancecodes en aan stakeholderdialoog.

Verbeteringen zijn noodzakelijkin het toezicht van ministers op bedrijfsvoering en in de informatievoorziening aan de Staten-Generaal. Het toezicht van de rijksoverheid heeft naar onze mening onvoldoende aandacht voor bedrijfsvoeringsaspecten die relevant zijn voor de borging van het publiek belang, zoals toegankelijkheid, continuïteit en kostenbeheersing. Daarnaast krijgen de Staten-Generaal naar onze mening nog onvoldoende inzicht in het functioneren van de (clusters van) RWT’s, in de totale geldstromen en vermogens bij de RWT’s en in het door de ministers uitgeoefende toezicht.

De Algemene Rekenkamer beveelt aan deze aspecten op orde te brengen, hetzij via afspraken, hetzij via aanpassingen in wet- en regelgeving.

3 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN PER THEMA

Bij de beoordeling van de stand van zaken 2005 dient meegewogen te worden dat er voor sommige thema’s nog geen breed gedeelde visie is op de eisen waaraan toezicht en verantwoording bij die specifieke thema’s moeten voldoen. Die thema’s heeft de Algemene Rekenkamer daarom niet oordelend, maar verkennend onderzocht. Dat wil zeggen dat van die thema’s alleen de status quo is beschreven. Onderstaand volgen nu eerst de thema’s die oordelend en daarna de thema’s die verkennend zijn onderzocht.

3.1 Oordelende onderzoeken

Toezicht

Ontwikkeling toezicht

Overzicht 3.1

Toelichting

Visies op intern toezicht zijn goed opgenomen in recent ontwikkelde governance codes. Bij veel instellingen zelf moeten die governance codes nog wel geïmplementeerd worden. De Kaderstellende visie op toezicht 2005 biedt een kader dat toezicht goed kan laten aansluiten bij de ontwikkelingen in het veld, zoals de governance codes. Toezichtsvisies zijn bijna bij alle ministeries aanwezig, maar moeten nog wel geactualiseerd worden.

XGrotendeels niet voldaan aan norm ^f Grotendeels voldaan aan norm

Intern toezicht bij RWT’s

Ter versterking van het intern toezicht is de afgelopen jaren bij een aantal RWT’s een raad van toezicht ingesteld. Bij andere organisaties zijn interne toezichtstaken bij soortgelijke organen ondergebracht, maar vaak blijken die organen verantwoordelijkheid te dragen voor een deel van de uitvoering van het beleid. Op die punten is binnen de organisatie geen sprake van scheiding van toezicht en uitvoering. Het gevolg is dat een externe toezichthouder, zoals de minister, bij die instellingen dan ook geen gebruik van het interne toezicht kan maken. Daarnaast zijn er instellingen die helemaal (nog) geen intern bestuurlijk toezicht hebben.

Goede voorbeelden

De Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW) onderschrijft de code Goed Bestuur van de Handvestgroep Publiek Verantwoorden. Voor markttoezichthouders zoals de AFM is geen aparte governancecode geformuleerd. De AFM en de Raad van Toezicht van AFM richten zich waar relevant naar de bepalingen van de code-Tabaksblat.

Toezicht door de ministers

Het is plausibel dat verticaal toezicht aan doelmatigheid wint wanneer het aansluit op het interne toezicht en andere vormen van checks and balancesbij de betrokken RWT’s, zoals invloed van direct belanghebbenden en informatie uit visitaties en benchmarks. De Algemene Rekenkamer sluit aan bij het in de Kaderstellende visie op toezicht 2005 neergelegde standpunt dat toezicht onderdeel is van een breder geheel van checks and balances. Wel wijst de Algemene Rekenkamer erop dat de horizontale checks and balancesop dit moment in het algemeen nog niet volledig ontwikkeld zijn, en daardoor nog niet zodanig functioneren dat zij ook voor de minister voldoende transparant, betrouwbaar en relevant zijn om zijn toezichtsinspanningen op te kunnen baseren.

Het blijkt dat (nog) niet alle ministeries gebruikmaken van informatie van raden van toezicht of andere informatiebronnen. Voorbeelden van toezichtsvisies waarin wel de relatie met intern toezicht is gelegd, zijn de toezichtsvisies van de ministeries van BZK, VROM, VenW en het toezicht op het hoger onderwijs. De rijksbrede implementatie van de uitgangspunten uit de Kaderstellende visie op toezicht 2005 biedt goede kansen voor het bewerkstelligen van toezicht op maat. Dat vraagt wel om dialoog. Wij constateren dat het merendeel van de betrokkenen daartoe bereid is. Onze aanbeveling is dan ook dat het kabinet en de vakministers betere checks and balancesbij de RWT’s bewerkstelligen, waarbij ze gebruik kunnen maken van de ervaringen van en met de koplopers onder de instellingen in de beleidssectoren. De Algemene Rekenkamer benadrukt daarbij de toegevoegde waarde van de governance codes die in veel sectoren al ontwikkeld zijn.

Goed voorbeeld van toezicht door minister

Het Ministerie van VROM beschikte eind 2001 al over toezichtsvisies per cluster van RWT’s. In de toezichtsvisies en arrangementen is de relatie met het intern toezicht geëxpliciteerd.

Het Ministerie van VROM is van mening dat horizontale verantwoording en toezichts-mechanismen nooit in de plaats kunnen komen van het verticale ministeriële toezicht. Maar wel kan en wil het Ministerie van VROM optimaal gebruikmaken van de uitkomsten en resultaten van maatschappelijke of horizontale verantwoording, zoals onafhankelijke visitaties, tevredenheidsonderzoeken en benchmarking. Dit geldt ook voor de werking van interne controlemechanismen zoals de activiteiten van een raad van toezicht.

Inzicht in rechtmatigheid

)ntwikk

Ontwikkeling inzicht in rechtmatigheid

Overzicht 3.2

Start 1997

Resultaat2005 | Toelichting

X

Door rijksbreed beleid is bewerkstelligd dat over 2005 voor 99% van de geldstromen verantwoording over de rechtmatigheid bestaat.

J\. Grotendeels niet voldaan aan norm          ^f Grotendeels voldaan aan norm

Het inzicht in rechtmatigheid is sinds 1997 duidelijk vooruitgegaan, vooral als gevolg van actief beleid van het kabinet op dit punt. In het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2003 gaf het kabinet aan met ingang van 2005 te streven naar jaarlijkse rechtmatigheidsoordelen bij de jaarverslagen van alle RWT’s, tenzij dat aantoonbaar ondoelmatig is. Dit streven heeft duidelijk succes gehad, zoals uit de volgende figuur blijkt.

Verantwoording rechtmatigheid publiek geld

Figuur 3.1

RWT's 1997: €100,3 miljard

Wel verantwoord

62,1%

RWT's 2004: €117,5 miljard

Wel verantwoord

Nog ontbrekend

Aantoonbaar 0,1% ondoelmatig

1,1% Verantwoord over 2005

^L 1,0% Nog ontbrekend

Met ingang van verslagjaar 2005 is circa 99% van de geldstromen bij RWT’s verantwoord met een rechtmatigheidsverklaring. Tot een bedrag van € 1 165,9 miljoen ontbreekt ook over 2005 nog een verantwoording

Overzicht 3.3

gig Deels voldaan aan norm ^f Grotendeels voldaan aan norm * betreft gegevens over 2000

De Algemene Rekenkamer vindt het belangrijk dat RWT’s zich verantwoorden over hun prestaties en bereikte effecten. Uit het onderzoek bleek dat alle ministeries de ontvangen prestatie-informatie benutten voor hun toezicht op de RWT’s en voor bijsturing van hun beleid. Op dit punt komt de Algemene Rekenkamer tot een positief oordeel. Wel behoeft de borging van de kwaliteit van prestatie-informatie nog aandacht bij de Ministeries van Justitie, Financiën, LNV, VenW, VROM en SZW.

Good practice voor de borging van de kwaliteit van de prestatie-informatie

Bij het Ministerie van EZ zijn aanvullende evaluaties op het punt van prestatie-indicatoren uitgevoerd. Dit zien wij als een good practice die meer navolging verdient.

Overzicht 3.4

Start 1997

Resultaat 2005 | Toelichting

X 1

Er is vooruitgang geboekt ten opzichte van 1997, zoals bij de vermelding van de RWT’s en ZBO’s, en de begrote en gerealiseerde bijdragen uit de rijksbegroting. Maar er is nog steeds geen sprake van een toereikende verantwoording aan de Staten-Generaal over het functioneren van RWT’s en het toezicht van de minister.

\t Grotendeels niet voldaan aan norm

De Algemene Rekenkamer is van mening dat de informatievoorziening door de ministers aan de Staten-Generaal niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet. De Algemene Rekenkamer hanteert als uitgangspunt dat de Tweede Kamer informatie – in geaggregeerde vorm – dient te ontvangen over het functioneren en presteren van de (clusters van) RWT’s en ZBO’s. De ministeries rapporteren conform de wettelijke voorschriften die dergelijke informatie over RWT’s niet verlangen. Maar wij zijn van mening dat zonder die informatie geen parlementaire controle op het functioneren van deze instellingen mogelijk is.

Daarnaast zouden de ministers volgens ons zich ook moeten verantwoorden over de wijze waarop zij hun toezicht hebben uitgevoerd. De verantwoording moet zodanig zijn dat ze geschikt is voor de decharge-verlening door de Tweede Kamer.

De jaarverslagen van de ministers over 2005 bieden meer informatie dan in 1997. Toch ziet de Algemene Rekenkamer twee essentiële tekortkomingen. Het gaat dan om de verantwoording over het toezicht door de minister en om de informatievoorziening over de geldstromen bij de RWT’s.

Het eerste punt betreft de verantwoording over het toezicht. Deze geschiedt nu door middel van een toezichtsparagraaf. Daarbij wordt gebruikgemaakt van de voorgeschreven «uitzonderingsrapportages»: ministers hoeven alleen in voorkomende gevallen «bijzonderheden» te melden. De Algemene Rekenkamer vindt uitzonderingsrapportages een logische keuze mits de «normaalpositie» helder is. De Algemene Rekenkamer is namelijk van mening dat de toezichtsparagrafen pas betekenis hebben voor de Staten-Generaal, als de minister duidelijk maakt wat hij als «normaal» ziet en welke toleranties hij hanteert. De minister dient aan de Staten-Generaal helder te maken welke aspecten van publiek belang hij onder zijn toezicht heeft laten vallen, bijvoorbeeld toeganke-

lijkheid, kostenbeheersing en integriteit van de publieke dienstverlening. Ook moet hij duidelijk maken bij welke mate van afwijken hij de Staten-Generaal informeert. Uit ons onderzoek blijkt dat niet op al die aspecten de gewenste transparantie is bereikt. Toch wordt daar amper melding van gemaakt in de toezichtsparagrafen.

Goede voorbeelden van ontwikkelingen in de richting van een duiding van de «normaalpositie» zijn de verantwoordingen van de ministeries van VROM en VenW.

Het jaarverslag van het Ministerie van VROM bevat enige informatie over de «normaalpositie», namelijk de mededeling dat het toezicht wordt ingevuld op basis van de «Toezichtvisie op zelfstandige organen VROM» en dat hierbij aansluiting is gezocht bij de Kaderstellende visie op toezicht 2005. Het ministerie werkt aan een toezichtsrappor-tage, met daarin een overzicht van de toezichtsbevindingen in het verslagjaar, inclusief verrichte activiteiten.

In het jaarverslag van het Ministerie van VenW ontbreekt nog een echte duiding van een «normaalpositie», maar in de bijlage over RWT’s/ZBO’s is wel informatie opgenomen over lopende onderwerpen in het toezicht per RWT, zoals over de afspraken tussen de minister en RWT, het goedkeuren van begroting en/of tarieven, de rechtmatigheid van de geldstromen, de wachttijden bij de dienstverlening, prestatie-indicatoren, kostenbeheersing, intern toezicht en scheiding publiek-privaat.

Het tweede punt is het ontbreken van geaggregeerde informatie over de geldstromen bij de RWT’s, inclusief premies en tarieven. Ook hier ontbreken voorschriften die dat regelen. Uit ons onderzoek blijkt dat het om een aanzienlijk financieel belang gaat: in totaal € 117,5 miljard, waarvan € 70,9 miljard uit premies en tarieven. De Algemene Rekenkamer vindt dat al het publieke geld publiek verantwoord dient te worden. Dat geldt dus ook voor de geldstromen uit premies en tarieven. Dit punt is in ons vorige rapport, dat op 10 maart 2004 gepubliceerd is, uitvoerig aan de orde geweest. Dat was reden voor leden van de Tweede Kamer om in maart 2004 en april 2004 bij het kabinet aan te dringen op transparantie en op een overzicht van de totale geldstromen.

Wij zijn van mening dat ministers niet alleen de informatie over de totale geldstromen, maar ook geaggregeerde informatie over de vermogensvorming bij de RWT’s zouden moeten verschaffen. Die vermogens zijn, voorzover ze ontstaan zijn uit publieke middelen, ook publiek geld. Ze zijn nodig voor de financiering van de noodzakelijke bedrijfsmiddelen (werkkapitaal) en nodig als weerstandsvermogen tegen financiële debacles. Maar de vermogens kunnen wel verder groeien indien de door de ministers vastgestelde of goedgekeurde – en aan de burgers opgelegde – premies en tarieven de noodzakelijke kosten overtreffen.

Overzicht 3.5

"

Aandacht in de Draktiik

Bij acht van de tien beleidsvelden bleken de onderzochte RWT’s in hun verantwoording aandacht te schenken aan de bedrijfsvoering of gaven zij een mededeling bedrijfsvoering af.

In de toezichtsvisies van de meeste ministeries zijn in meer of mindere mate ook bedrijfsvoeringsaspecten opgenomen. Slechts in enkele gevallen wordt het toezicht uitgevoerd op basis van een risicoanalyse.

De bedrijfsvoering is allereerst een interne aangelegenheid van instellingen zelf. Maar ministers hebben ook een eigen verantwoordelijkheid in de borging van publieke belangen bij de uitvoering van wettelijke taken. Uit de over 2005 uitgevoerde verkenning naar het toezicht van de ministeries op de bedrijfsvoering van (clusters van) RWT’s bleek dat, hoewel voorschriften of generieke afspraken op dit punt ontbreken, de meeste ministeries ook bedrijfsvoeringsaspecten in meer of mindere mate opgenomen hebben in de toezichtsvisies. Slechts in enkele gevallen worden de werkzaamheden voor het toezicht op de bedrijfsvoering verricht op basis van een risicoanalyse. De «continuïteit» en «kwaliteit» van publieke dienstverlening scoorden daarin hoger dan aspecten als «toegankelijkheid» en «kostenbeheersing». Vrijwel nergens was aandacht voor de aspecten «integriteit» en «voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen». Bij enkele ministeries kent de toezichtsvisie helemaal geen aandacht voor bedrijfsvoeringsaspecten. De Algemene Rekenkamer beveelt aan standaard relevante aspecten van publiek belang te benoemen bij de inrichting van het toezicht en daarmee de toezichtsvisies aan te vullen.

Goed voorbeeld van toezicht op en verantwoording over bedrijfsvoering bij RWT’s

Het Ministerie van SZW schrijft, met als uitgangspunt een risicoanalyse, de RWT’s voor over welke onderwerpen van de bedrijfsvoering gerapporteerd moet worden in jaar-en kwartaalverslagen. De meeste RWT’s nemen een mededeling over de bedrijfsvoering op. Het Ministerie van SZW legt verantwoording af aan de Tweede Kamer over de bedrijfsvoering van de SUWI-RWT’s. In haar eigen jaarverslag gaat de minister in op recht- en doelmatigheidsaspecten van de grootste RWT’s, terwijl daarnaast jaar- en kwartaalverslagen van de SUWI-RWT’s met de reactie van de minister naar de Tweede Kamer worden verstuurd.

Inzicht in integriteit

ïtand v

van zaken inzicht in integriteit

Overzicht 3.6

Aandacht in de praktijk

Praktisch alle onderzochte RWT’s bleken over een integriteitsbeleid en een gedragscode te beschikken, maar ook andere beheersaspecten verdienen aandacht.

De Algemene Rekenkamer constateert dat integriteitszorg in de toezichts-relatie tussen de ministeries en de RWT’s nog weinig tot geen aandacht krijgt. Uit het onderzoek blijkt dat er bijna geen afspraken gemaakt zijn door ministers en RWT’s voor de periodieke informatie-uitwisseling over integriteitszorg. Uit onderzoek bij tien RWT’s bleek dat alle tien onderzochte RWT’s over een gedragscode beschikken en het merendeel een uitgeschreven integriteitsbeleid heeft. Slechts twee van de onderzochte RWT’s maken echter gebruik van een gestructureerde risicoanalyse.

De Algemene Rekenkamer beveelt ministers aan integriteitszorg te zien als een van de relevante aspecten van publiek belang en met RWT’s, of clusters van RWT’s, afspraken te maken over integriteitszorg en de informatievoorziening daarover. De Algemene Rekenkamer concludeert dat bij de onderzochte RWT’s zelf een forse impuls nodig is om systemen van integriteitszorg te versterken.

Goed voorbeeld: risicoanalyse en daarop gebaseerd integriteitsbeleid bij de RDW

Bij de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW) speelt een aantal belangrijke risico’s met betrekking tot de integriteit, zoals het risico van beïnvloeding door externen, van mogelijke belangenverstrengeling bij nevenwerkzaamheden en van onbevoegde gegevensverstrekking uit registers. Om deze risico’s te borgen heeft de RDW een integriteitsbeleid ontwikkeld. Dit beleid omvat verschillende componenten:

• • 

  Nota integriteitsbeleid (bijgewerkt in 2002) met een focus op preventief beleid. Alle medewerkers zijn geïnformeerd door middel van een brief en een brochure;

• • 

  Klokkenluidersregeling;

• • 

  Meldpunt integriteit;

• • 

  Vertrouwenspersonen;

• • 

  Diverse memo’s over onderwerpen als eventuele nevenwerkzaamheden, het aannemen van geschenken, de omgang met gevoelige gegevens bij de RDW en het e-mail en internetgebruik;

• • 

  Interne beheersmaatregelen waarmee informatie kan worden gegenereerd als er een incident heeft plaatsgevonden. Bijvoorbeeld de vastlegging van bevragingen van registers, meldingsformulieren nevenwerkzaamheden, de vastlegging van het gebruik van Internet en telefoon en een tijdregistratiesysteem.

Inzicht in bestuurskosten

ïtand v

van zaken inzicht in bestuurskosten

Overzicht 3.7

Aandacht in de praktijk

De RWT’s verantwoorden zich over bestuurskosten, bijna altijd in één bedrag voor het bestuur als geheel.

De meeste ministers bezitten de bevoegdheid om leden van een bestuur (en van raden van toezicht) te benoemen en om de bezoldiging vast te stellen. Inzicht in individuele beloningen ontbreekt echter vaak.

De Algemene Rekenkamer is van mening dat binnen de publieke sector sprake dient te zijn van onafhankelijk toezicht op en verantwoording over de toegekende beloningen, de bestuurskosten. De meeste ministers hebben verantwoordelijkheden en bevoegdheden bij de aanstelling van bestuurders van RWT’s en de vaststelling van bezoldigingen. Zicht op de hoogte van de beloningen van individuelebestuurders ontbreekt echter. In bijna alle gevallen was er sprake van onafhankelijk toezicht op bestuurskosten, soms door een raad van toezicht, soms door de minister.

De instellingen verantwoorden vaak een totaalbedrag voor de bestuurs-kosten als geheel. Inmiddels is met ingang van 1 maart 2006 de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens van kracht, die de instellingen in de (semi)publieke sector verplicht tot openbaarmaking van uit publieke middelen gefinancierde inkomens van iedereen, voorzover die inkomens hoger zijn dan het inkomensniveau van een minister ad € 158 000.

Goed voorbeeld: transparantie over de hoogte van bestuurkosten in het jaarverslag van de RDW

De RDW (lid van de Handvestgroep Publiek Verantwoorden) heeft in het jaarverslag 2004 de bestuurskosten in een tabel opgenomen, waarin de bezoldiging van de directieleden wordt gespecificeerd. Hierbij is onderscheid gemaakt in periodiek betaalde beloningen, variabele beloning, pensioenlasten en overige werkgeverslasten. Ook de bezoldiging van de Raad van Toezicht is weergegeven. Daarnaast is aangegeven op welke wijze deze bedragen tot stand zijn gekomen en wie de bezoldiging heeft vastgesteld (de minister en/of de Raad van Toezicht).

Overzicht 3.8

89% van de RWT’s legt publieke verantwoording af. Daarin komen de financiën, prestaties en bedrijfsvoering meestal wel aan de orde. Verantwoording over intern toezicht, naleving van de governance codes en over de stakeholderdialoog meestal niet.

Publieke verantwoording door de RWT’s

Publieke verantwoording is het openbaar rekenschap afleggen door een publieke organisatie aan de samenleving en direct belanghebbenden over het gebruik en de uitkomst van publieke middelen. Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer bleek weliswaar dat de meeste (clusters van) RWT’s (89%) zich publiek verantwoorden via een jaarverslag, maar de Algemene Rekenkamer onderstreept nog eens de noodzaak van een generieke wettelijke publicatieplicht voor alle publieke instellingen zoals RWT’s.

Verscheidene RWT’s lopen aantoonbaar voorop met een publieke verantwoording die andere RWT’s tot voorbeeld kan dienen. De instellingen kunnen overwegen om – om de relaties met hun stakeholders te versterken en om het verticale toezicht beter te stroomlijnen – meer informatie in de publieke verantwoording op te nemen over (interne) governance en over de wijze waarop tegemoet wordt gekomen aan de wensen en belangen van hun stakeholders.

De Algemene Rekenkamer beveelt het kabinet aan de verdere verbetering van de publieke verantwoording door RWT’s te stimuleren en daarbij gebruik te maken van goede voorbeelden.

Goed voorbeeld: De Sociale Verzekeringsbank (SVB)

De SVB maakt een overzichtelijk jaarverslag met een goede koppeling tussen de doelstellingen, bijbehorende activiteiten en prestatie-indicatoren. De SVB verantwoordt zich over alle genoemde onderdelen van de bedrijfsvoering. De SVB vermeldt in het jaarverslag 2004 (SVB, 2005) uitvoeringskosten, uitkeringslasten en kengetallen van de prestatiegegevens over de jaren 2000 t/m 2004. Voor de indicator kosten per klant per jaar voerde de SVB een trendanalyse uit. De SVB beschikt over een cliëntenraad die in 2004 viermaal overleg voerde met de raad van bestuur. De SVB verantwoordt zich over de uitkomsten van klanttevredenheidsonderzoek en over wat ze daarmee doet. De SVB is lid van de Handvestgroep Publiek Verantwoorden en onderschrijft de Code Goed Bestuur waarvan de naleving wordt toegelicht in het jaarverslag.

Figuur 3.2

Totaal aantal toezeaainaen en aanbevelinaen: 74

Toezeggingen en aanbevelingen worden redelijk goed opgevolgd

(77%).

De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre de bevindingen en aanbevelingen uit haar eerdere onderzoeken zijn opgevolgd. Op basis van het onderzoek komt de Algemene Rekenkamer tot de conclusie dat een substantieel deel (77%) geheel of deels uitgevoerd is. De Algemene Rekenkamer is van mening dat ook openstaande aanbevelingen en toezeggingen uitgevoerd moeten worden om verantwoording en toezicht bij RWT’s te verbeteren.

Goed voorbeeld: Succesvolle realisatie van streven naar rijksbrede verantwoording over de rechtmatigheid bij RWT’s

Een goed voorbeeld van een succesvol uitgevoerde toezegging is de actie die de minister van Financiën toezegde om te komen tot een volledige verantwoording over de rechtmatigheid van de inning en besteding van de publieke middelen door RWT’s. Hij deed dat door in een brief van 13 mei 2003 zijn collega-ministers dit kabinetstreven duidelijk te maken, somde de RWT’s op waarvoor verantwoording over de rechtmatigheid nog niet gerealiseerd was, drong aan op het in gang zetten van de daartoe nodige acties in de wet- en regelgeving en gaf aan dat het ministerie van Financiën erop toe zou zien dat het gewenste inzicht zou worden bereikt. Zoals uit dit rapport blijkt is die aanpak niet zonder succes geweest.

4 BESTUURLIJKE REACTIES EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER

4.1  Inleiding

De Algemene Rekenkamer vroeg de ministers van Financiën en van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties om mede namens hun collega-ministers te reageren op het conceptrapport «Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5». De minister van Financiën reageerde mede namens zijn ambtgenoten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) op 11 september 2006. De ministers herkennen zich in het beeld dat er de afgelopen jaren grote vooruitgang is geboekt in de verantwoording en het toezicht bij RWT’s. Zij zien het rapport als een aansporing om op de ingeslagen weg door te gaan. De ministers gaven eerst een algemene reactie, gevolgd door een reactie per thema. Tot slot gaan zij in op de RWT-status van de voormalige Rijksmusea. Onderstaand zijn de hoofdlijnen opgenomen, samen met het nawoord van de Algemene Rekenkamer.

4.2  Algemeen

De ministers geven aan dat de overheid voor het bereiken van de maatschappelijke doelstellingen de primaire verantwoordelijkheid steeds meer neerlegt bij de RWT’s. De lijn is dat naarmate de interne governance van deze organisaties op orde is, de overheid meer kan terugtreden. De overheid richt zich dan op de borging van het publieke belang op systeemniveau, met een daarbij passende verantwoording aan het parlement.

In ons nawoord plaatsen wij drie kanttekeningen bij dit standpunt. Wij wijzen op de eigen functie van het intern toezicht bij de RWT’s, op de ontwikkeling die het intern toezicht bij een deel van de RWT’s nog moet doormaken en op de noodzaak dat de ministers «de borging van het publiek belang op systeemniveau» en de «daarbij passende verantwoording aan het parlement» uitwerken in concrete maatregelen.

4.3  Reacties op de bevindingen per thema

Toezicht

De minister van BVK zal eind 2006 een eindejaarsrapportage naar de Tweede Kamer sturen met daarin een overzicht van de aan de principes van de Kaderstellende Visie op Toezicht 2005 ontwikkelde of aangepaste toezichtvisie(s) van alle departementen.

Wij zijn verheugd over het feit dat de Tweede Kamer een overzicht krijgt van de (aangepaste) toezichtsvisies van alle departementen. Verder wijzen wij erop dat bij toezicht op maat, zoals het kabinet nastreeft, ook een heldere visie hoort over de wijze van handelen als checks-and-balances niet functioneren en interventie van de minister geboden is.

Rechtmatigheid

De ministers plaatsen enkele kanttekeningen bij de aanbevelingen ten aanzien van het reviewbeleid. De lijn van het kabinet is om bij controle- en reviewbeleid terughoudendheid te betrachten. Ook menen de ministers

dat een review bij premie- en tariefgefinancierde RWT’s pas aan de orde is indien er signalen zijn over een slechte kwaliteit van de accountantscontrole.

Wij wijzen erop dat er ook periodiek reviews nodig zijn om vast te stellen of de kwaliteit van de accountantscontrole voldoende is voor het doel waarvoor de minister het nodig heeft.

Bedrijfsvoering

De ministers stellen dat het kabinet geen gedetailleerd inzicht nastreeft in de bedrijfsvoering van een RWT. Dit laat onverlet dat de ministers vinden dat een minister of toezichthouder bij RWT’s die onder de maat functioneren, moet kunnen ingrijpen. Zij menen verder dat er in het toezicht niet te weinig aandacht is voor de borging van de publieke belangen.

Wij zijn het met de ministers eens dat de individuele ministers niet altijd op alle aspecten van de bedrijfsvoering toezicht hoeven te houden. Wij menen dat het alleen dient te gaan om toezicht voor zover dat vanuit het publiek belang is gewenst. De toezichtsactiviteiten kunnen beperkt worden door een focus op de als relevant aangemerkte aspecten van publiek belang, door het gebruik van risicoanalyses en door het gebruik van bestaande checks-en-balances. Naar onze mening is de minister over deze keuzes verantwoording verschuldigd aan de Staten-Generaal.

Integriteit

De minister van BZK is voornemens de RWT’s vanuit zijn coördinerende verantwoordelijkheid voor integriteitsbeleid voor het gehele openbaar bestuur uitdrukkelijk te ondersteunen. De zorg voor integriteitsbeleid bij RWT’s blijft echter de primaire verantwoordelijkheid van de RWT’s.

Wij waarderen de voornemens van de minister van BZK en kijken met belangstelling uit naar de resultaten van zijn acties.

Bestuurskosten

De ministers nemen onze aanbeveling over om publieke verantwoording door RWT’s over de bestuurskosten te bewerkstelligen en daarnaast aandacht te schenken aan de hoogte van de bestuurskosten. Daarbij maken zij gebruik van de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens, die sinds maart 2006 van kracht is.

Wij zien de recent getroffen maatregelen als een positieve ontwikkeling voor het transparant maken van de bestuurskosten bij RWT’s.

Prestaties

De ministers zijn verheugd te vernemen dat alle departementen de informatie over prestaties gebruiken voor hun toezicht en voor het bijsturen van het beleid. Zij zullen daar waar nodig ernaar streven de kwaliteit van de prestatiegegevens verder te borgen.

Wij zien toekomstige acties om de kwaliteit van de informatie over prestaties te verbeteren met belangstelling tegemoet.

Verantwoording

De ministers zijn het oneens met ons oordeel dat er sprake is van een ontoereikende verantwoording aan de Staten-Generaal. In het jaarverslag wordt uitzonderingsinformatie verstrekt over een aantal aspecten die direct samenhangen met de bevoegdheden van de minister. Dit biedt – in aanvulling op de verantwoording in het kader van specifieke wet- en regelgeving – naar hun mening – voldoende waarborgen voor het parlement om zijn controlerende taak optimaal te kunnen uitoefenen. Ook het rapporteren over de vermogensposities van RWT’s vinden de ministers niet efficiënt.

Verder zijn zij van oordeel dat het beschrijven van wat de Algemene Rekenkamer als «normaalpositie» bestempelt, niet noodzakelijk is en zal leiden tot vergroting van de «bestuurlijke drukte».

Wat betreft de verantwoording over de geldstromen in de premiegefinan-cierde sectoren, merken de ministers op dat hiervoor in wet- en regelgeving aparte verantwoordingstrajecten zijn opgenomen, waardoor het parlement zijn controlerende taak optimaal kan uitvoeren.

Naar ons oordeel is het voor de Staten-Generaal belangrijk om te weten dat de ministers vastgesteld hebben dat de RWT’s in grote lijnen naar behoren functioneren, presteren en hun publieke middelen op een rechtmatige wijze besteden. Alleen dan kunnen zij – goed geïnformeerd – decharge verlenen. De uitzonderingsrapportage dient daarvoor te voldoen aan de volgende drie punten. Allereerst dient het niet-rapporteren expliciet te kunnen worden beschouwd als een uitspraak dat (een groep van) RWT’s naar behoren functioneert en presteert. Ten tweede dient het voor de Staten-Generaal duidelijk te zijn wat de criteria zijn waaraan het functioneren en presteren van RWT’s wordt getoetst. En ten derde dient helder te zijn dat die toetsing ook heeft plaatsgevonden.

Om zich een oordeel te vormen over het totaal aan publiek geld bij organisaties op afstand en over het beleid en toezicht van de ministers daaromtrent, heeft de Tweede Kamer ook informatie nodig over de premies en tarieven bij RWT’s. Zij heeft daar in 2004 al om gevraagd. Uit onze rapporten blijkt dat het om een groot financieel belang gaat: in 2004 € 117,5 miljard. Nu de ministers onze rapportage van totalen niet overnemen, krijgen de Staten-Generaal deze informatie niet meer.

Publieke verantwoording door RWT’s

De ministers onderschrijven het belang van goede publieke verantwoording door RWT’s volledig, maar aarzelen of een generieke wettelijke publicatieplicht daartoe de aangewezen weg is. Zij verwachten meer van het bevorderen van de ontwikkeling van governancecodes en goede verantwoording over de interne governance.

Het verbaast ons dat de ministers de noodzaak van een publicatieplicht voor alle RWT’s niet omarmen, omdat publieke verantwoording de kern vormt van good governance en omdat de Tweede Kamer hier in 2004 al op heeft aangedrongen.

RWT-status voormalige rijksmusea

De ministers geven aan dat – hoewel over de formele RWT-status van de verzelfstandigde rijksmusea verschillende opvattingen bestaan – het evident is dat die musea, gezien het publieke karakter van hun taak, gezien het rijkseigendom van de collecties en gezien de subsidiemiddelen die zij voor hun taak ontvangen, materieel als RWT dienen te worden beschouwd. De minister van OCW zal vóór mei 2007 komen met een concreet voorstel voor een lijst van musea die als RWT moeten worden aangemerkt.

Wij wachten het voorstel van de minister van OCW met belangstelling af. De criteria om te kunnen vaststellen of een organisatie een RWT is, zijn vastgelegd in de Comptabiliteitswet 2001 (artikel 91 lid 1 onder d).