Brief minister bij aanbieding rapport van de commissie 'model-verdeelsysteem kansspelopbrengsten', vergezeld van het standpunt van de minister - Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit - Hoofdinhoud

Deze brief is onder nr. 309 toegevoegd aan dossier 24036 - Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit i.

Officiële titel	Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit; Brief minister bij aanbieding rapport van de commissie 'model-verdeelsysteem kansspelopbrengsten', vergezeld van het standpunt van de minister
Document­datum	04-01-2005
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST83188
Kenmerk	24036, nr. 309
Van	Justitie (JUS)
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2004–2005

24 036 24 557

Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit

Kansspelen

Nr. 309

¹ Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 januari 2005

Tijdens het algemeen overleg over kansspelbeleid op 10 maart 2004 (24 036/24 557, nr. 295) en 3 juni 2004 (29 200 IXB/24 036/24 557, nr. 29) heb ik toegezegd uw Kamer te informeren over het advies van de commissie «model-verdeelsysteem kansspelopbrengsten». Deze commissie is ingesteld om te adviseren over de algemene voorwaarden die kunnen worden gesteld aan de besluitvorming over begunstiging en verdeling van de opbrengsten uit kansspelen die ten goede komen aan goede doelen. De commissie, die onder leiding stond van prof. dr. Th.N.M. Schuyt, heeft inmiddels zijn rapport aan mij aangeboden. Hierbij bied ik u het rapport vergezeld van mijn standpunt aan.¹

• 1. 

  Aanleiding

Van oudsher ontvangen goede doelen gelden uit kansspelen. In de Wet op de kansspelen en onderliggende regelgeving is vastgelegd dat de nettoopbrengst van loterijen naar goede doelen gaat. Besluitvorming over begunstiging en verdeling van de opbrengsten van loterijen is daarbij voorbehouden aan de loterijen en goede doelen zelf. Vanaf de tweede helft van het vorige decennium is van diverse kanten aandacht gevraagd voor de geslotenheid van de procedures ter verdeling van kansspelopbrengsten. Het College van toezicht op de kansspelen merkte bijvoorbeeld in zijn brief van 4 maart 1997 het volgende op:

«Om twee redenen is sprake van een gesloten systeem. In de eerste plaats laten de vergunninghouders geen nieuwe participanten toe. Maatschappelijke beoordelingscriteria voor toetreding van nieuwe participanten ontbreken dan ook. De bestaande verdeling van participanten kan alleen op basis van historische gegevens worden verklaard [...]. In de tweede plaats worden sedert een aantal jaren geen nieuwe vergunningen meer afgegeven voor permanente, landelijke loterijen. Hierdoor ontbreekt de mogelijkheid voor potentiële begunstigden om te participeren in een nieuwe loterij».

Om deze geslotenheid te doorbreken adviseerde de MDW-werkgroep Wet op de kansspelen in november 2000 om de in de vergunning vastgelegde opbrengstbestemming te vervangen door keuzevrijheid van aanbieder en consument. Aangezien de (budgettaire) effecten voor de goede doelen niet goed waren te voorzien, heeft het toenmalige kabinet dit advies niet overgenomen. Wel was het kabinet van mening «dat kritisch gekeken moest worden naar de verdeling van de kansspelopbrengsten over de verschillende goede doelen. Een aantal goede doelen weet zich verzekerd van jaarlijkse inkomsten uit de loterijen, terwijl andere hieruit in het geheel geen inkomsten ontvangen. Een periodieke heroverweging van de besluiten tot begunstiging op basis van duidelijke criteria zou moeten bijdragen aan een meer bevredigende verdeling van de opbrengsten over de vele goede doelen. Met deze heroverweging zou tevens de toegankelijkheid tot de opbrengsten van loterijen voor nieuwe begunstigden verbeterd kunnen worden» (Kamerstukken II, 2000–2001, 24 036, nr. 180, p.8). In antwoord op vragen van leden van uw Kamer zijn vervolgens de criteria geschetst die ten minste gehanteerd zouden moeten worden bij de verdeling van de opbrengsten, namelijk: – transparantie, zowel naar overheid als burger; – heldere beoordelingscriteria voor aanvragen van goede doelen; – toegankelijkheid voor nieuwe goede doelen op basis van die heldere

beoordelingscriteria; – certificering: kansspelbegunstigden dienen in het bezit te zijn van een

keurmerk.

In de periode tot medio 2003 is allereerst de (procedure voor de) certificering van kansspelbegunstigden, waarop ik in paragraaf 6 van deze brief terugkom, uitgewerkt. Het toenmalige kabinet koos ervoor om eerst ten aanzien van de ontvangers van kansspelgelden een aantal eisen vast te stellen om in aanmerking te (blijven) komen voor kansspelgelden. Zoals aangegeven in de eerste voortgangsrapportage kansspelen (Kamerstukken II, 2000–2001, 24 036 en 24 557, nr. 257) biedt «certificering van begunstigden aan consumenten van loterijen meer zekerheid over een deugdelijke besteding van hun geld door betrouwbare instellingen». Vervolgens diende ten aanzien van de verdelers van kansspelgelden een aantal eisen te geformuleerd te worden, waaraan deze verdelers (en daarmee de verdeling zelf) ten minste zouden moeten voldoen. Over deze eisen heb ik mij laten adviseren door de commissie Schuyt.

• 2. 

  Werkwijze commissie Schuyt

Bij de start van zijn werkzaamheden heeft de commissie Schuyt ervoor gekozen om via een intensieve interactie met de betrokkenen, i.c. de kansspelvergunninghouders, de (brancheorganisaties van) goede doelen en overheid, tot een advies te komen. Het advies is, naast literatuurstudie, dan ook vooral gebaseerd op interviews en frequent overleg met deskundigen en betrokkenen.

• 3. 

  Geconstateerde knelpunten, (mogelijke) gevolgen daarvan en aanbevelingen

De commissie constateert ten aanzien van de besluitvorming over begunstiging en verdeling van kansspelopbrengsten het volgende:

3.1 De verdeling is onvoldoende flexibel

Het huidige stelsel van verdeling is volgens de commissie op twee manieren inflexibel. Ten eerste ligt de verdeling van opbrengsten over de verschillende sectoren van goede doelen (ontwikkelingssamenwerking, sport, etc.) voor een belangrijk deel vast, wat het moeilijk maakt in te

springen op een plotselinge behoefte van een sector die niet tot de «vaste» sectoren behoort (sector-inflexibiliteit). Ten tweede ligt bij enkele kansspelvergunninghouders vast welke organisaties – een substantieel deel van – de opbrengst krijgen, wat met zichmeebrengt dat organisaties die zich op dezelfde sector richten op het tweede plan komen (organisatie-inflexibiliteit). Beide vormen van inflexibiliteit zijn in belangrijke mate historisch gegroeid en vastgelegd in de statuten, het financieel reglement of de kansspelvergunning.

(Mogelijke) gevolgen

De sector- en organisatie-inflexibiliteit belemmeren de mogelijkheid om substantiële bedragen aan andere dan de vaste sectoren en organisaties te geven. Daarmee worden nieuwe initiatieven op voorhand ontmoedigd en kan volgens de commissie een risico van vergenoegdzaamheid bij de «vaste» sectoren en organisaties ontstaan.

Aanbevelingen

Het verdeelmodel dient in een grotere flexibiliteit te voorzien. Deze flexibiliteit moet steeds worden afgewogen tegen de continuïteit van goede doelenorganisaties.

Concreet adviseert de commissie de kansspelvergunninghouders de statuten te flexibiliseren zodat meer ruimte ontstaat voor nieuwe goede doelen (zowel op sector- als organisatieniveau).

De commissie adviseert mij op termijn de vaste afdrachtpercentages (aan specifieke sectoren of organisaties) uit financiële reglementen en vergunningen te (laten) verwijderen. Dit proces dient gelijk op te gaan met de ontwikkeling van een beleidsmatige verantwoording (zie hierna).

3.2 Er bestaat onvoldoende helderheid over de criteria die de kansspelvergunninghouders hanteren bij de besluitvorming over begunstiging en verdeling

De verdeling van de kansspelopbrengsten – afdrachtbestemming en afdrachthoogte – is vastgelegd in de statuten, het financieel reglement of de vergunning. Daarbij bestaat meestal een «vrije ruimte»: de opbrengst wordt niet voor 100% verdeeld over de vastgelegde goede doelen. Het is de commissie Schuyt gebleken dat de verdeling van de «vrije ruimte» een niet geheel doorzichtig proces is. Dat geldt voor de procedure maar ook voor de criteria ten verdeling van de opbrengsten binnen deze «vrij ruimte».

Mogelijkegevolgen

Het gebrek aan helderheid kan ten eerste leiden tot een afnemend vertrouwen van het publiek in de branche. Onvoldoende helderheid ten aanzien van gehanteerde criteria bij begunstiging kan leiden tot een schijn van oneigenlijke bevoordeling waardoor het vertrouwen van het spelende (en daarmee gevende) publiek kan afnemen. Ten tweede kunnen onvoldoende heldere criteria een belemmering vormen voor een optimale effectiviteit van de te gunnen middelen. Door een gebrek aan helderheid (en kenbaarheid) laat het zich goed denken dat organisaties niet weten dat zij in aanmerking kunnen komen voor kansspelopbrengsten, of aarzelen te investeren in een aanvraagprocedure, vanwege de onzekerheid of men voor een bijdrage in aanmerking komt. Onvoldoende heldere criteria kunnen daarbij leiden tot een (te) groot aantal aanvragen van goede doelen die niet aan de criteria voldoen maar, omdat ze niet op de hoogte zijn van deze criteria, tocheen aanvraag doen.

Aanbevelingen

De commissie adviseert de kansspelvergunninghouders de inhoudelijke

criteria voor de verdeling van (de vrije ruimte in) kansspelopbrengsten

(vooraf) bekend te maken, zowel voor de langere termijn als voor de korte termijn. Dikwijls willen kansspelvergunninghouders bij de verdeling van de vrije ruime jaarlijks andere accenten leggen, bijvoorbeeld om in te spelen op actuele noden. Een tijdige bekendmaking daarvan hoeft geen afbreuk te doen aan de helderheid en kenbaarheid van de criteria.

3.3 De (verschillende) procedures die de kansspelvergunninghouders hanteren zijn niet in overeenstemming met de hoogte van de opbrengst en de belangen die bij de verdeling zijn gemoeid

De aanvraag- en besluitvormingsprocedures zijn volgens de commissie Schuyt met onvoldoende waarborgen omkleed en hebben dikwijls het karakter van een «black box».

Mogelijkegevolgen

Evenals een gebrek aan heldere criteria bij de besluitvorming kan een procedure die met onvoldoende waarborgen is omkleed, leiden tot een afnemend vertrouwen van het publiek in de branche en kan een procedure die met onvoldoende waarborgen is omkleed de schijn van oneigenlijke bevoordeling wekken, waarvan de commissie Schuyt overigens niets gebleken is.

Aanbevelingen

Naar de mening van de commissie dient een zorgvuldige verdeel-procedure in ieder geval aan de volgende kenmerken te voldoen:

– de criteria voor verdeling moeten bij de aanvragers bekend zijn, dan wel kunnen zijn en de kansspelvergunninghouder dient zich aan de eigen criteria te houden, wat in de motivering van een beslissing tot begunstiging tot uitdrukking moeten komen; – als in de aanvraag voor begunstiging gegevens ontbreken die, zouden zij wel zijn verstrekt, tot een honorering van de aanvraag hebben geleid, dan wordt de aanvrager in de gelegenheid gesteld binnen een redelijke termijn de gegevens aan te vullen. Bij onduidelijkheid wordt de aanvrager gehoord. De commissie Schuyt adviseert de kansspelvergunninghouders te bezien of de huidige procedure tenminste aan deze criteria voldoet en, waar dit niet het geval is, de procedure aan te passen. Voorts dienen de beslissingen die de kansspelvergunninghouders nemen te kunnen worden getoetst. De commissie Schuyt adviseert daarom dat door de gezamenlijke kansspel-vergunninghouders een (onafhankelijke) klachtencommissie wordt ingesteld. Tenslotte adviseert de commissie belanghebbenden niet te betrekken bij besluitvorming. Het is de commissie gebleken dat (vertegenwoordigers van) goede doelen soms een (mede)beslissings-bevoegdheid hebben bij besluitvorming over begunstiging.

Algemene aanbeveling bij de knelpunten 3.1, 3.2 en 3.3: Beleidsplan

Naast de bovenstaande aanbevelingen adviseert de commissie Schuyt dat de vergunninghouders een gezamenlijk beleid, neergelegd in een beleidsplan, formuleren ten aanzien van de begunstiging van goede doelen. De kansspelvergunninghouders bedienen ieder voor zich goede doelen-(sectoren) die elkaar soms overlappen, terwijl sommige goede doelen-(sectoren) sterk achterblijven of geheel niet begunstigd worden. Wanneer (nieuwe) keuzes in de begunstiging van goede doelen(sectoren) worden gemaakt vraagt dit volgens de commissie, om een beleidsmatige verantwoording van zowel de kansspelvergunninghouders gezamenlijk als de kansspelvergunninghouders afzonderlijk. In het beleidsplan worden de verdeling en de daarbij gemaakte keuzen in relatie gebracht tot (ontwikkelingen in) actuele maatschappelijke vraagstukken en (ontwikkelingen in)

overige financieringsbronnen van goede doelen. Het beleidsplan kan worden aangevuld met opmerkingen van (branche organisaties van) goede doelen en wordt ter kennisneming aan mij gezonden. Het beleidsplan zou een periode van vijf jaar kunnen beslaan. In het kader van de uniformering van vergunningsvoorwaarden zal de looptijd van een kansspelvergunning eveneens op vijf jaar worden gesteld. Na een periode van vijf jaar dient een nieuw beleidsplan te worden ontwikkeld, gebaseerd op een evaluatie van de achterliggende periode van vijf jaar. De commissie Schuyt adviseert mij de verplichting voor de kansspelvergunninghouders om zowel gezamenlijk als afzonderlijk een beleidsplan te ontwikkelen op te nemen in de kansspelvergunningen.

• 4. 

  Relatie overheid-kansspelvergunninghouders-goede doelen

Ik heb met waardering kennis genomen van de aanbevelingen die de commissie heeft gedaan. Alvorens de aanbevelingen te beoordelen en op een verdere uitwerking van de aanbevelingen in te gaan, is het van belang kort de respectieve relatie tussen overheid en kansspelvergunninghouders, overheid en goede doelen, en kansspelvergunninghouders en goede doelen te onderscheiden. In elk van deze relaties geldt een ander ordeningsprincipe, wat van belang is voor de wijze waarop de aanbevelingen van de commissie kunnen worden gerealiseerd.

De relatie tussen overheid en kansspelvergunninghouders is een relatie tussen vergunningverstrekker en vergunninghouders, waarbij borging van publieke belangen (het reguleren en beheersen van kansspelen) geschiedt via regelgeving.

Met betrekking tot de goede doelen stelt de overheid zich terughoudend op. De regelgeving, controle en het toezicht op fondsenwerving zijn primair een zaak van het particulier initiatief.

De relatie tussen kansspelvergunninghouders en goede doelen bevindt zichop het snijvlak van beiden. Zo specificeert de (kansspel)regelgeving weliswaar dat de afdrachten van kansspelvergunninghouders aan goede doelen ten goede komen, maar de wijze waarop de besluitvorming over verdeling en begunstiging plaatsvindt, geschiedt via zelfregulering. De kansspel-vergunninghouders zijn voortgekomen uit het particulier initiatief en de criteria en procedure volgens welke zij hun opbrengst verdelen dienen dan ook voor een belangrijk deel door henzelf te worden bepaald.

• 5. 

  Co-regulering

De commissie Schuyt stuurt met zijn aanbevelingen aan op co-regulering: een geconditioneerde zelfregulering waarbij de wetgever zichbeperkt tot het stellen van (materiële of procedurele) randvoorwaarden, en burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties een aanzienlijke vrijheid hebben bij de invulling van dat kader.

Om drie redenen meen ik dat co-regulering zoals door de commissie Schuyt voorgesteld succesvol kan zijn: Ten eerste sluit co-regulering aan bij de (kenmerken van de) bestaande relatie tussen overheid, kansspelvergunning-houders en goede doelen zoals uiteengezet in paragraaf 4. Als vergunningverlener kan de overheid randvoorwaarden stellen aan de verdeling van de kansspelopbrengsten door de vergunninghouders. De vergunninghouders kunnen deze randvoorwaarden met de goede doelen vervolgens verder invullen. Ten tweede brengt co-regulering naar verwachting minder administratieve lasten met zich mee dan algehele regulering door de overheid. De kansspelvergunninghouders en goede doelen kunnen immers -binnen de gestelde randvoorwaarden- zelf bepalen op welke wijze zij aan die (materiële en procedure) voorwaarden willen voldoen. Ten derde is op basis van de criteria in het SEO-rapport «Zelf doen? Inventarisatiestudie van

zelfreguleringsinstrumenten», een in 2003 in opdracht van de Minister van Economische Zaken uitgevoerd onderzoek, getoetst of co-regulering succesvol kan zijn. Kort samengevat is uit deze ex ante evaluatie gebleken dat niet alle geconstateerde knelpunten door – met name – de kansspelvergunninghouders als knelpunt worden gezien en (derhalve) niet via zelfregulering zullen worden opgelost. Zo constateert de commissie Schuyt bijvoorbeeld dat de besluitvormings-procedure door vertegenwoordigers uit de goede doelenbranche wordt gekenmerkt als «black box», terwijl kansspelvergunninghouders deze procedure als voldoende transparant beoordelen.

Overigens is het ongewenst dat de overheid op dit terrein in het geheel geen beleid zou voeren. Zoals ik in paragraaf 3 reeds uiteenzette, is er onder andere vanwege de omvang van het bedrag dat de kansspelenvergunninghouders als neveneffect van het kansspelbeleid afdragen aan goede doelen – in 2003 € 381 miljoen – en het vertrouwen dat het publiek in de kansspelvergunninghouders en de goede doelen moet kunnen houden een substantieel publiek belang met de verdeling van opbrengsten in het geding. De overheid dient dit belang te borgen.

Met de aanbevelingen van de commissie Schuyt kan voor deze borging worden gezorgd. Met de aanbevelingen worden de betrouwbaarheid, toegankelijkheid en transparantie van de besluitvorming over en de verdeling van kansspelopbrengsten zeker gesteld terwijl de dynamiek in de branche behouden blijft. Conform de aanbevelingen van de commissie Schuyt zal ik in de kansspelregelgeving de kansspelvergunninghouders verplichten om:

– Uitsluitend gelden ter beschikking te stellen aan goede doelen die voldoen aan criteria op het gebied van beleid, bestuur, besteding, fondsenwerving en verslaglegging. Goede doelen kunnen zichop deze criteria laten toetsen door (onder andere) het Centraal Bureau Fondsenwerving. Goede doelen die aan de criteria voldoen, ontvangen een certificaat. Inmiddels hebben vele kansspelbegunstigden een certificaat verkregen. Om tegemoet te komen aan de met certificering gepaard gaande financiële en administratieve lasten, wordt bij de certificering rekening gehouden met de omvang van de begunstigde organisatie. Over de certificering van kansspelbegunstigden en de daarbij geldende criteria informeerde ik uw Kamer al in de tweede voortgangsrapportage kansspelen (Kamerstukken II, 2002–2003, 24 036, nr. 280, p. 6 t/m 8).

– Zowel afzonderlijk als gezamenlijk een vijfjaarlijks beleidsplan te hanteren voor de besluitvorming over en de verdeling van kansspelopbrengsten, waarmee een zo evenwichtig mogelijke verdeling van de kansspelopbrengsten over de verschillende sectoren kan worden gerealiseerd.

– Een transparante aanvraag- en besluitvormingprocedure te hanteren, waarin op basis van duidelijke criteria wordt beslist.

– Een gezamenlijke en bindende klachteninstantie of -regeling te hanteren, waar de zorgvuldigheid van de aanvraag- en besluitvormingsprocedure kan worden getoetst.

De bovenstaande verplichtingen vergen nadere uitwerking. Zo krijgt de juridische vormgeving van de certificering, mede in verband met het kabinetsstandpunt «Certificatie en accreditatie in het kader van het overheidsbeleid» (TK 2003–2004, 29 304, nr. 1), een nadere invulling. De (gezamenlijke) kansspelvergunninghouders dienen het beleidsplan inhoudelijk te ontwikkelen, aanvraagcriteria te ontwikkelen en expliciteren, een klachtenvoorziening te treffen, etc. Ik zal de kansspelvergunninghouders verzoeken deze voorwaarden vóór medio volgend jaar uit te werken.

• 6. 

  Verdere procedure

Zoals ik hiervoor heb aangegeven zullen in de herziene kansspelregelgeving aanvullende verplichtingen voor de besluitvorming en verdeling van kansspelopbrengsten worden opgenomen. Een wijziging van de Wet op de kansspelen is voorzien in 2006. Vóór deze wetsvoorstellen bij uw Kamer worden ingediend, zal ik belanghebbenden, in het bijzonder de kansspelvergunninghouders en (brancheorganisaties van) goede doelen, consulteren.

De Minister van Justitie a.i., M. C. F. Verdonk