Rapport 'Reconstructie HSL-Zuid: de besluitvorming uitvergroot' van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (Commissie Duivesteijn) - Onderzoek naar infrastructuurprojecten

Dit rapport is onder nr. 8 toegevoegd aan dossier 29283 - Onderzoek naar infrastructuurprojecten.

1.

Kerngegevens

Officiële titel Onderzoek naar infrastructuurprojecten; Rapport 'Reconstructie HSL-Zuid: de besluitvorming uitvergroot' van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (Commissie Duivesteijn) 
Document­datum 15-12-2004
Publicatie­datum 12-03-2009
Nummer KST81442
Kenmerk 29283, nr. 8
Van Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (TCIN)
Originele document in PDF

2.

Tekst

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2004±2005

29 283

Onderzoek naar infrastructuurprojecten

Nr. 8

RECONSTRUCTIE HSL-ZUID: DE BESLUITVORMING UITVERGROOT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 december 2004

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten biedt u hierbij een onderdeel aan van het verslag van het onderzoek dat zijop grond van de haar op 11 november 2003 gegeven opdracht heeft ingesteld. Het betreft een reconstructie van de besluitvorming over het project HSL-Zuid.

De voorzitter van de commissie, Duivesteijn

De griffier van de commissie, Kool

Inhoudsopgave

1

1.1

1.2

1.3

1.4

1.5

1.6

1.6.1

1.6.2

1.6.3

2

2.1 2.2

2.2.1 2.2.2 2.2.3

2.3

2.3.1 2.3.2 2.3.3

2.3.4 2.3.5

2.4

2.4.1 2.4.2

2.4.3 2.4.4

2.5

3

3.1

3.2

3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4

3.3

3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4

3.4

3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5

3.5

4

4.1 4.2

4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4

4.3

4.3.1

INLEIDING

Achtergrond

Doelstelling

Positie en opzet van dit rapport

Werkwijze bij de reconstructie van de HSL-Zuid

Samenstelling staf

Analysekader

Plaatsbepaling

De politieke struring van grote projecten

De politieke controle op grote projecten

DE HSL: VAN TOEKOMSTBEELD TOT KABINETSNOTA (1973±1991) Inleiding De hogesnelheidslijn als toekomstbeeld

Oorsprong van de hogesnelheidslijn

Het eerste regeringsbesluit (1979)

De HSL op de internationale politieke agenda: het

PBKA-project

Het HSL-project in ontwerp

De haalbaarheid van de HSL onderzocht (1986±1987)

De spoorwegmaatschappijen aan zet (1988)

Vervolgoverleg in internationaal verband (1988±

1989)

Financiering van het project

Advisering over de HSL (1990±1991)

De eerste HSL-nota (1991)

Hoofdlijnen van de nota

Nog anderhalf miljard gulden tekort voor de

HSL-Zuid

Standpunten Tweede Kamer over de HSL-nota

De HSL-nota wordt slecht ontvangen

Bevindingen

HET KABINET OPNIEUW AAN ZET (1992±1996)

Inleiding

De nieuwe HSL-Nota (1994)

McKinsey onderzoekt exploitatie HSL±Zuid (1992) De onderhandelingen met België (1991±1996) Advisering over de nieuwe HSL-nota (1993±1994) De nieuwe HSL-nota in hoofdlijnen

Van kabinetsvoornemen (PKB 1) naar kabinetsbesluit (PKB 3)

Het regeerakkoord 1994

Inspraak, advies, overleg en onderzoek (1994±1996)

De Bos-variant (1994±1996)

Varianten op de Bos-variant

Voorjaar 1996: het kabinet aan zet

Advisering over de tracé-alternatieven

De geboorte van de tunnel onder het Groene Hart

Het tunnelbesluit genomen

Het tunnelbesluit heroverwogen

De kosten en baten van de HSL-Zuid

Bevindingen

BESLUITVORMING BINNEN EN BUITEN DE TWEEDE

KAMER (1996±1997)

Inleiding

De hoofdlijnen van de PKB 3

Inleiding

De gemaakte afwegingen in PKB 3

De kern van de PKB 3

De dekking van de kosten van de PKB

De Tweede Kamer aan zet

Tweede Kamer wil een «second opinion» (4 juni 1996)

 

5

4.3.2

5

4.3.3

6

4.4

6

4.4.1

7

4.4.2

8

4.4.3

8

4.4.4

8

4.5

10

4.5.1

12

4.5.2

 

4.5.3

 

4.5.4

15

 

15

4.5.5

15

4.6

15

4.6.1

16

4.6.2

 

4.6.3

16

4.6.4

17

4.7

17

4.8

20

 
 

5

21

 

24

5.1

25

5.2

29

 

29

5.2.1

 

5.2.2

32

5.3

34

5.3.1

36

5.3.2

38

5.3.3

 

5.3.4

41

5.3.5

41

5.4

41

5.4.1

42

5.4.2

46

5.4.3

51

5.4.4

54

5.5

 

5.5.1

59

5.5.2

59

5.5.3

64

5.5.4

70

5.5.5

77

5.6

81

5.6.1

81

5.6.2

83

5.6.3

89

5.6.4

93

5.6.5

97

5.6.6

101

5.6.7

 

5.7

105

6

105

 

105

6.1

105

6.2

105

6.2.1

108

6.2.2

110

6.3

117

 
 

6.3.1

118

6.3.2

Accountantsrapport over PKB 3 (september 1996)              120

De Tweede Kamer stelt vragen (oktober 1996)                     124

Ontwerpsnelheid127

Relevantie van ontwerpsnelheid                                           127

Ontwerpsnelheid en internationale afspraken                     128

Intermezzo: Het reken- en tekenwerk van een burger          130

Argumentatie ontwerpsnelheid                                             135

Het Kamerdebat overdeHSL-Zuid                                       138

De eerste termijn van de Kamer (28 oktober 1996)              138

De maatschappelijke coalitie                                                 141

De eerste termijn van het kabinet (4 november 1996)         144 De tweede termijn van de Tweede Kamer

(4 november 1996)                                                                  145

Kwalificaties en analyses van het HSL-debat                       146

Een impasseinhet HSL-debat                                              151

Het kabinet aan zet                                                                 151

De politieke ontknoping                                                         153

Het slotdebat over de HSL-Zuid (16 december 1996)          160

Kwalificaties en analyses van de besluitvorming                162

De PKB HSL-Zuidvastgesteld                                              166

Bevindingen                                                                            167

DE AANLEG VAN DE HSL-ZUID VOORBEREID

(1997±2000)                                                                             170

Inleiding                                                                                   170 De planologische voorbereiding: nadere uitwerking

vandePKB                                                                              171

Van PKB naar OTB                                                                  171

Het verdrag met België                                                          173

Organisatieenprojectbeheersing                                         175

De projectorganisatie HSL-Zuid                                             175

Zorgen overdeprojectbeheersing                                        179

Reorganisatie van het project                                                184

Projectbeheersing blijft een probleem                                  186

ProjectbeheersingendeTweede Kamer                              188

Ontwikkelingen in planning, raming en budget                  195

Spanning of tekort? Een begrippenkwestie                          195

Sturenoptaakstellend budget                                              197

Ontwikkeling van het budget (1997±2000)                            199

Ontwikkelingen in de planning (1997±2000)                         204

De HSL-Zuidnaardemarkt                                                   204

Uitgangspunten private financiering                                    204

Raming private bijdrage                                                         205

De mogelijkheden voor PPS onderzocht                              206

Tweede Kamer kritisch over privatiseringskosten                208

HSL-Zuidindialoog metdemarkt                                        209

Privatiseringsmodel en contracteringsfilosofie                   211

Privatiseringsmodel                                                                211

Onderbouw                                                                             212

Bovenbouweninfraprovider                                                 213

Vervoerscontract                                                                     213

Stations                                                                                   213

Informatie naardeTweede Kamer                                        214

Start vandeaanbestedingen                                                 215

Bevindingen                                                                            215

AANBESTEDING EN CONTRACTERING VAN DE

ONDERBOUW                                                                         219

Inleiding                                                                                   219

De contracten voordeonderbouw                                       219

Van eenentwintig naar vijf contracten                                  219

Design&construct, een nieuw avontuur                             222

De selectiefase: ongunstige condities voor succesvolle aanbesteding                                                                 223

Prekwalificatieeninschrijving                                               223

Invulling van het design & construct concept                      226

6.3.3 6.3.4 6.3.5

6.4

6.4.1 6.4.2

6.5

6.5.1 6.5.2 6.5.3 6.5.4 6.5.5

6.6

6.6.1 6.6.2 6.6.3 6.6.4 6.6.5 6.6.6 6.6.7

6.7

6.7.1 6.7.2

6.8

6.8.1 6.8.2 6.8.3 6.8.4

6.9

6.9.1 6.9.2 6.9.3 6.9.4

6.10

6.10.1 6.10.2

6.11

6.11.1 6.11.2 6.11.3

I. II. III.

IV.

V. VI.

6.12

Prijsvorming

De «A16 indicatie»

De kluisbedragen

De marktwerking onderzocht

Marktverkenning Twynstra Gudde Contra-indicaties

De aanbiedingen: van vermoedens tot verbijstering

Het contract Noordelijk-Holland als «testcase» De projectorganisatie neemt de regie in handen Inschakelen NMa vruchteloos Patstelling, heraanbesteding en arbitrage Het prijsverschil (on)verklaard?

De kwaliteit van raming en budget

De kwaliteit van de raming: een bloemlezing

Raming en budget

Kostenrapport 15

Kostenrapport 17

Contractbudget en all-in raming

Verantwoording verschil budget en raming

Bevindingen

Informatie naar de Tweede Kamer: geen vuiltje aan de lucht?

Heraanbesteding Noordelijk Holland Miljardenoverschrijding ontkend

Informele onderhandelingen en arbitrage: schaken op twee borden

Besparingsvoorstellen en mediation

Lijmpoging

Arbitrage

Onderhandelingen zonder status: een terugblik

Formele onderhandelingen: alleen de prijs telt

De onderhandelingen hervat Intentieovereenkomst Optimalisatie van de overeenkomst Contracten

Het eindresultaat beschouwd

Inzicht in kosten en risico's Quick scan van Lloyd's Register

Verantwoording van het aanbestedingsproces

Verantwoording van de budgetoverschrijding Kritische geluiden uit de Tweede Kamer Verantwoording van het aanbestedingsproces

Kartelvorming en bouwfraude bij de HSL-Zuid

Conclusie

Achtergrond: onderzoeken naar bouwfraude Onderzoek Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten

Onregelmatigheden vermoed door de projectorganisatie Prijsopdrijving

Begunstiging kartelvorming door projectorganisatie HSL?

Bevindingen

Intermezzo: ontwikkelingen in het ontwerp van de HSL-Zuid

  • 1. 
    Inleiding
  • 2. 
    Ontwikkelingen in het ontwerp van de HSL-Zuid

2.1             De begrippen «ontwerp» en «kwaliteit»

2.2             Uitgangspunten voor het ontwerp van de HSL-Zuid

2.3             Van tubemodel naar dubbel U-profiel

2.4             Van dubbel U-profiel naar schotelmodel

2.5             Naar het definitief ontwerp

 

230

3.

231

3.1

233

3.2

234

 

234

7

237

 

238

7.1

238

7.2

241

7.2.1

243

7.2.2

245

7.2.3

246

7.2.4

248

7.2.5

248

7.2.6

250

7.3

250

7.3.1

253

7.3.2

254

7.3.3

255

7.3.4

256

7.3.5

 

7.3.6

256

7.3.7

256

7.3.8

256

7.4

 

7.4.1

258

7.4.2

259

7.5

262

 

263

8

265

8.1

267

8.2

267

8.2.1

269

8.2.2

271

8.2.3

272

8.2.4

273

8.2.5

273

 

275

8.3

276

8.3.1

276

8.3.2

277

8.3.3

278

8.3.4

282

8.3.5

282

8.4

282

8.4.1

 

8.4.2

284

8.4.3

 

8.5

284

8.5.1

285

8.5.2

 

8.5.3

285

8.5.4

287

8.6

 

8.6.1

292

8.6.2

292

8.6.3

292

8.7

292

 

293

9

295

 

299

9.1

305

9.2

 

9.3

 

9.4

Samenvattingenbevindingen                                              309

Samenvatting                                                                          309

Bevindingen                                                                            310

DE CONTRACTEN VOOR DE INFRAPROVIDER EN

HET VERVOER                                                                        312

Inleiding                                                                                   312

Het contract voordeinfraprovider                                       313

PPS als uitgangspunt voor infraprovider                              313

Verloop vandeaanbesteding                                                315

Financiële meerwaarde                                                          318

Risicoverdeling                                                                       319

Budgettaire inpassing                                                            320

Betrokkenheid vandeTweede Kamer                                   321

Het vervoerscontract                                                              322

Achtergrond bijde gunning van het vervoer                       322

Uitgangspunten voor de gunning van het vervoer              323

Voorkeurspositie voorNS                                                      324

NS bod niet-ontvankelijk                                                        326

Heroverweging: tenderenofgunnen?                                  330

Openbare aanbesteding HSL-vervoer                                   332

Overeenstemming met NS/KLM                                            333

Verantwoording van de concessieovereenkomst                335

De kosten van het treinkaartje                                              337

De tariefrestrictie                                                                    337

De kamerdebatten over tariefsrestrictie                                339

Bevindingen                                                                            342

DE HSL-ZUID WERK IN UITVOERING (2000-HEDEN)          346

Inleiding                                                                                   346

De planning en het budget in de periode vanaf 2000          346

Ontwikkelingen in de planning vanaf 2000                           347

Ontwikkelingeninhet budget vanaf 2000                            350

De budgettaire klapperin2000                                              352

De budgetontwikkeling sindsdien                                         357 Planning en budget: van eerste hsl-nota tot

voortgangsrapport15                                                             359

DiscussiesindeTweede Kamer                                            363

De pergolaconstructie bijHoogmade                                   363

Verdiepte ligging bijBergschenhoek                                    365

AVI-slakken                                                                              367

De kosten van het treinkaartje                                               368

Andere zaken die in de uitvoeringsfase spelen                    369

Risico's enproblemen bijdecontracten                               370

De risico'sinbeeld                                                                 370

De risico's becijferd                                                                373

De risico's verklaard                                                               377

De risicoreservering                                                               378

De risico's gemeld                                                                  378

De risicoreservering bedacht                                                 385

De risicoreservering en de Tweede Kamer                           390

De Algemene Rekenkamer ingeschakeld                              395

Epiloog                                                                                    396

Contracten                                                                               396

België                                                                                       398

Een blik naardetoekomst                                                      399

Bevindingen                                                                            400

POLITIEKE STURING EN CONTROLE VAN HET

PROJECT HLS-ZUID                                                                404

Van reconstructie naar analyse                                              404

Politieke sturing                                                                      405

Politieke controle                                                                    413

Lessen uit het project HSL-Zuid                                             416

1 INLEIDING

1.1 Achtergrond

Het proces van voorbereiding, besluitvorming en uitvoering van de Hogesnelheidslijn-Zuid bestrijkt bijna 25 jaar. In 1984 sluit Nederland zich aan bijeen werkgroep waarin Frankrijk, België en West-Duitsland studie doen naar een samenhangend net van hogesnelheidsspoorlijnen. In 2007 krijgt de trein tussen Amsterdam en Parijs op Nederlands grondgebied zijn eigen tracé. De tussenliggende periode is er een van sterk wisselende stemmingen. Aanvankelijk overheerst het optimisme over de aansluiting op dit nieuwe Europese vervoerssysteem. De noodzaak daarvan blijft in die 25 jaar nauwelijks omstreden, maar het enthousiasme ebt op gezette tijden weg. Dat is te vooral wijten aan een turbulent proces van voorbereiding, besluitvorming en uitvoering. Dit proces wordt overheerst door een al te rechtlijnige opstelling van de verschillende kabinetten die aan de HSL-Zuid hebben gewerkt. Deze rechtlijnigheid manifesteert zich onder meer in een eerste beleidsnota die gedurende de inspraak moet worden ingetrokken vanwege een te geringe onderbouwing, in een venijnig Kamerdebat waarin het kabinet onder geen beding afstand lijkt te willen doen van de eigen voorkeursvariant en in een aanbestedingsprocedure die even rommelig als geheimzinnig verloopt. In 2003, na tal van bestuurlijke incidenten, concludeert de Tweede Kamer te weinig greep te hebben op dit project en op het parallel lopende Betuweroute-project.

Op 27 november 2003 installeert de voorzitter van de Tweede Kamer de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (TCI). De directe aanleiding hiervoor is de risicoreservering voor de aanleg van grote spoorprojecten van € 985 miljoen, onderdeel van de begroting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat voor 2003. Hiermee wordt een nieuw hoofdstuk toegevoegd aan de woelige besluitvorming over de Betuweroute en de HSL-Zuid.

De Tweede Kamer reageert op de risicoreservering met een verzoek aan de Algemene Rekenkamer om onder meer de systematiek en de omvang van de reservering te onderzoeken. Bovendien neemt de Tweede Kamer op 20 februari 2003 de motie-Hermans aan.1 Deze roept op tot een parlementair onderzoek naar aanleiding van het (op dat moment nog te verschijnen) Rekenkamerrapport. Uit de tekst van de motie blijkt dat de zorgen van de Tweede Kamer dieper zitten dan alleen de risicoreservering. Overwegingen voor het onderzoeksvoorstel zijn «dat het noodzakelijk is dat de Kamer lering trekt uit de besluitvorming en de totstandkoming van de Betuwelijn» en «dat veel infrastructurele projecten vele malen duurder uitvallen dan begroot en dat de Kamer dit in de toekomst wenst te voorkomen». De plotselinge risicoreservering drukt de Tweede Kamer met de neus op de feiten: de parlementaire controle op grote infrastructuurprojecten schiet tekort. De Tweede Kamer heeft weliswaar de hand gehad in een groot aantal inpassingsmaatregelen (tunnels, verdiepte tracédelen, milieumaatregelen, enzovoort), maar nooit werkelijk greep gehad op de besluitvorming.

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten is ingesteld om te onderzoeken hoe de Tweede Kamer haar greep op grote infrastructuurprojecten kan versterken. Een te ontwikkelen toetsingskader zou daarin een centrale rol moeten spelen. Gaande het onderzoek ontvouwde zich steeds meer een dynamisch toetsingskader, waarbijhet tijdselement een TK, 2002±2003, 22 589, nr. 215.                        centrale rol inneemt. Grote projecten zijn te verschillend en kennen een te

grillig procesverloop om tot uniforme inhoudelijke criteria te komen, tenzij zeer globaal geformuleerd. Wel is het dringend gewenst gebleken om een aantal parlementaire besluitvormingsmomenten te markeren en procedureel in te bouwen, en om de Tweede Kamer te voorzien van een betere bewerktuiging om haar sturende en controlerende rol waar te kunnen maken.

1.2  Doelstelling

De doelstelling voor het onderzoek2 is geformuleerd door een werkgroep uit de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat, die de motie-Hermans uitwerkt in een onderzoeksvoorstel. Daarin omschrijft zij de doelstelling als volgt: «De onderzoeksdoelstelling is om te komen tot een hanteerbaar kader voor de Kamer om haar rol bij de besluitvorming en de controle op de uitvoering van grote infrastructurele projecten te verbeteren. Dit kader moet gebaseerd zijn op de leerervaringen bij bestaande projecten en moet te gebruiken zijn bij toekomstige grote infrastructuurprojecten».

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten werkt de onderzoeksdoelstelling in haar plan van aanpak uit in de volgende probleemstelling: «Op welke wijze kan de Tweede Kamer de invulling van haar rol bij de besluitvorming over en de controle op de uitvoering van grote infrastructurele projecten verbeteren?» Onderliggende deelvragen zijn de volgende: ± Op welke wijze wil de Tweede Kamer grip krijgen en houden op infrastructuurprojecten? Op welke aspecten wil de Tweede Kamer daarbij sturen en waarover wil de Tweede Kamer op welke wijze geïnformeerd worden (toetsingskader)?

± Reconstructie van het verloop van concrete projecten Betuweroute en HSL-Zuid. In hoeverre voldoet dit aan hetgeen de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten wenselijk acht? Zou het toetsingskader bij deze projecten hebben geleid tot verbeteringen in het verloop van deze projecten?

± Op welke wijze zou de Tweede Kamer beter invulling kunnen geven aan de verschillende rollen (medewetgever, budgetverlener, controleur) die zij speelt?

De leerervaringen waar de onderzoeksdoelstelling op doelt, ontleent de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten aan de twee grote en controversiële spoorprojecten waar de risicoreservering voor bedoeld is: de HSL-Zuid en de Betuweroute. Daarnaast heeft de commissie literatuuronderzoek laten verrichten naar ervaringen met grote projecten in binnen-en buitenland. Uit de leerervaringen en het literatuuronderzoek, ondersteund door zeventig openbare hoorzittingen en een aantal besloten gesprekken, is het toetsingskader samengesteld. De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten heeft haar toetsingskader vervolgens getoetst op de besluitvorming over de Zuiderzeelijn.

1.3  Positie en opzet van dit rapport

2 Zie voor een nadere toelichting op de doelstelling en de werkwijze van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten bijlage 1 bijhet hoofdrapport.

De werkzaamheden van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten

hebben geresulteerd in zes rapporten:

± een hoofdrapport dat onder meer het toetsingskader voor grote

infrastructuurprojecten bevat; ± een deelrapport, waarin de besluitvorming over de Betuweroute wordt

gereconstrueerd; ± een deelrapport, waarin de besluitvorming over de HSL-Zuid wordt

gereconstrueerd;

± een deelrapport, waarin op basis van het besluitvormingsproces tot dusverre de Zuiderzeelijn wordt getoetst aan het nieuwe toetsingskader;

± een deelrapport waarin onderliggende bijdragen van onderzoekers zijn gebundeld;

± een rapport waarin de verslagen van de openbare hoorzittingen zijn gebundeld.

Dit rapport bevat de reconstructie van de voorbereiding, besluitvorming en uitvoering van de HSL-Zuid. Het is hoofdzakelijk chronologisch van opzet. Hoofdstukken komen overeen met de belangrijkste perioden in het proces. Uitzonderingen zijn de hoofdstukken 6 en 7, waarin bijzondere aandacht uitgaat naar aspecten die het procesverloop gedurende de uitvoering in hoge mate hebben bepaald: de aanbesteding van de onderbouw (hoofdstuk 6) en de aanbesteding van de infraprovider en het vervoer (hoofdstuk 7) en het intermezzo waarin bijzondere aandacht wordt besteed aan het ontwerp van de HSL-Zuid. Ieder hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvatting van de bevindingen van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten. In het slothoofdstuk geeft de commissie haar eigen duiding en waardering van de gebeurtenissen. Dat leidt tot een aantal lessen voor de toekomst.

1.4 Werkwijze bij de reconstructie van de HSL-Zuid

In het onderzoek naar de HSL-Zuid ligt de nadruk op twee noodzakelijke stappen in het genereren van lessen voor de toekomst:

  • 1. 
    De vervaardiging van een zo gedegen en objectief mogelijke reconstructie van het doen en laten van de belangrijkste politieke en bestuurlijke hoofdrolspelers (Kamerleden, ministers, topambtenaren op de relevante departementen) tijdens de voorbereidings-, besluitvormings- en uitvoeringsfase. Voor deze reconstructie kon worden geput uit een omvangrijk ± zij het inherent incompleet ± geheel aan primaire en secundaire schriftelijke bronnen, aangevuld met informatie verkregen uit de hoorzittingen. Gepoogd is de gebeurtenissen relatief gedetailleerd en op beschrijvende manier weer te geven. Lezers kunnen zich dus in eerste instantie zelf impressies vormen, sterkten en zwakten van de gevolgde werkwijzen identificeren, en leerpunten formuleren over de politiek-bestuurlijke gang van zaken rond de HSL-Zuid. Deze beschrijvende component beslaat het leeuwendeel van de tekst.
  • 2. 
    Het uitvoeren van een analyse en evaluatie van de politiek-bestuurlijke gang van zaken ± in het bijzonder gericht op de positie en het functioneren van de Tweede Kamer, zoals verwoord in de onderzoeksopdracht. In de slotparagrafen van elk hoofdstuk geeft de commissie haar eigen duiding van de gebeurtenissen. In het slothoofdstuk worden de geobserveerde feiten geïnterpreteerd en getoetst aan de hand van een analytisch kader, waarin aandachtspunten en criteria voor wat de commissie beschouwt als een adequate en verantwoorde politieke sturing en controle op grote (infrastructuur)projecten. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt dit analytisch kader nader uitgewerkt (zie paragraaf 1.6). De toepassing van het kader op de HSL-Zuid vindt plaats in de slotbeschouwing (hoofdstuk 9).

Op basis van deze beide stappen zijn sterkten, zwakten en dilemma's in het politiek-bestuurlijke optreden rond het project geïdentificeerd. Het

daaruit resterende eindbeeld vormt het startpunt voor de formulering van lessen: welke stappen zijn nuttig respectievelijk noodzakelijk om de kwaliteit van de politieke sturing en controle op grote projecten te verbeteren? Die lessen staan verwoord in paragraaf 9.4

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten heeft zich bij zowel de reconstructie als bijde opstelling en toepassing van het analysekader nadrukkelijk laten leiden door de bij de instelling van de commissie geformuleerde doel- en vraagstelling. Dit heeft ertoe geleid dat de beschouwingen van de commissie zich primair richten op de politiek-bestuurlijke en ambtelijke gang van zaken, dat daarbinnen de positie en het functioneren van de Tweede Kamer bijzondere aandacht krijgen, en dus dat allerlei andere op zichzelf belangwekkende aspecten van de HSL-Zuid grotendeels buiten beschouwing blijven. De reconstructie ± hoewel omvangrijk en met zorg samengesteld ± is dus niet bedoeld als een uitputtende en finale beschouwing terzake. Grote infrastructuurprojecten zijn dermate veelvormig en complex dat er op allerlei vlakken analyses en lessen uit getrokken kunnen en hopelijk zullen worden. De commissie hoopt dat de reconstructie van de HSL-Zuid op dat punt een onmisbare kennisbron zal blijken te zijn.

1.5  Samenstelling staf

Bij haar onderzoekswerkzaamheden is de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten ondersteund door een staf. Uit deze staf hebben drs. R. A. Noordsijen drs. K. van Keulen zich als onderzoeker bezig gehouden met het opstellen van de reconstructie van de HSL-Zuid. Op een tweetal terreinen heeft de commissie gericht expertise ingeschakeld om de reconstructie te verdiepen:

± Prof. dr. mr. M. Pheijffer RA (universiteit Nyenrode) heeft ondersteuning verleend op het gebied van de aanbesteding en de contractering van de HSL-Zuid; ± Drs. H. S. Yap en mw. drs. M. Harkink (bureau PAU) hebben ondersteuning verleend op het gebied van de ontwikkeling van het ontwerp van de HSL-Zuid. Hun bijdragen zijn opgenomen in deze reconstructie.

1.6   Analysekader

1.6.1 Plaatsbepaling

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten maakt een analytisch onderscheid tussen de politieke sturing van grote projecten en de politieke controle op grote projecten.

Politieke sturing betreft het richting geven aan de agendering, uitwerking en uitvoering van (een reeks van) projecten, inclusief het nemen van bindende beslissingen. Deze politieke sturing is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de regering en de Tweede Kamer. Het zwaartepunt in de dagelijkse vormgeving van deze politieke sturing ligt uiteraard bijde verantwoordelijke bewindspersonen en ministeries. De betrokkenheid van de Tweede Kamer bijdeze politieke sturing is echter eveneens substantieel: soms in haar hoedanigheid als medewetgever, soms voortvloeiend uit haar budgetrecht, en meer in het algemeen uit een begrijpelijk verlangen van de Tweede Kamer om bij zeer ingrijpende en politiek-maatschappelijk, vaak controversiële, kwesties als grote projecten «mee te beslissen» over de hoofdlijnen van het te voeren beleid.

Politieke controle komt in beeld nadat de cruciale «go-no go» besluiten over een project zijn genomen. Hierbij gaat het om het afleggen van rekenschap over het gevoerde beleid en de ontwikkelingen die zich in de verdere uitwerking en uitvoering van het project voordoen. Politieke controle op grote projecten kent twee vormen. Ten eerste de rekenschap die de ± ambtelijke zowel als private ± uitvoeringsorganisaties afleggen aan de voor een of meerdere grote project(en) politiek verantwoordelijke bewindsperso(o)n(en). En ten tweede de rekenschap die de minister(s) vervolgens aflegt(-gen) aan de Tweede Kamer. In beide gevallen gaat het erom dat een bepaalde politieke «principaal» zich ervan moet kunnen vergewissen dat de «agenten», die hijheeft aangesteld om zijn beleid concreet gestalte te geven, dat ook in overeenstemming met zijn wensen en andere kwaliteitsmaatstaven doen. Beide typen controle vormen tezamen het hart van de publieke verantwoording die over het verloop van grote projecten wordt afgelegd, en kunnen ook tot bijsturing aanleiding geven.

Het is van belang vast te stellen dat de Tweede Kamer dus tot op zekere hoogte te maken heeft met een dubbelrol: enerzijds neemt zij deel aan de politieke sturing van projecten, anderzijds is zij het centrale forum in de politieke controle op grote projecten. De praktijk van vele casussen laat zien dat deze beide rollen elkaar soms in de weg kunnen zitten: een Tweede Kamer die een grote vinger in de pap heeft gehad in de besluitvorming over een project bindt zich tot op zekere hoogte aan de uitvoering van dit project, en beschikt dus over minder speelruimte om in de uitvoerings- en exploitatiefase principiële kritiek op de regering te leveren.

Het onderstaande kader vervult twee functies. Het vormt allereerst een thematisch «zoeklicht» voor de beschrijving en analyse van het meestal zeer langdurige en ingewikkelde verloop van grote projecten. Het helpt de Tweede Kamer haar aandacht te richten op aspecten waarvan de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten meent dat zij van wezenlijk belang zijn voor inzicht in de politieke en bestuurlijke processen rond grote projecten. Het kader is daarnaast ook een richtsnoer voor de evaluatie van de politieke sturing en controle op grote projecten. Elk van de thema's is in het kader voorzien van een of meerdere beoordelingscriteria die tezamen aangeven wat er van het politiek-bestuurlijk optreden bij grote projecten mag worden verwacht. Toepassing van het kader als evaluatie-instrument leidt tot een systematische opsporing van sterke en zwakke punten in dat optreden, en kan als zodanig de basis vormen voor het verantwoordings-gesprek tussen regering en Tweede Kamer en het formuleren van lessen voor de sturing en controle op lopende en toekomstige projecten.

Bij de opstelling van het kader heeft de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten geprobeerd recht te doen aan zowel de specifieke kenmerken van grote projecten als de politiek-bestuurlijke opgave zoals die naar voren is gebracht in de wetenschappelijke literatuur, als aan de in de (Nederlandse en buitenlandse) praktijk geldende verwachtingen en kwaliteitsmaatstaven ten aanzien van alle bijgrote projecten betrokken partijen. Daarbij is een belangrijke inperking aangebracht: dit kader richt zich tot de politieke en bestuurlijke processen rond grote projecten en dus niet op inventarisatie en beoordeling van de effecten van grote projecten. Dat laatste viel buiten de opdracht van de commissie, en zou bijde Betuweroute en de HSL-Zuid ook rijkelijk prematuur zijn, omdat beide projecten op dit moment nog volop in uitvoering zijn. Uiteraard zal er in de analyse en beoordeling van de beide casussen wel melding worden

gemaakt van substantiële effecten van het politiek-bestuurlijk optreden, daar waar sprake is van opmerkelijke zaken en uitspraken verantwoord kunnen worden gedaan gelet op de beschikbare informatie.

1.6.2 De politieke sturing van grote projecten

Bijpolitieke sturing gaat het zoals hierboven opgemerkt om de bemoeienis van regering en Tweede Kamer met de agendering, uitwerking en uitvoering van grote projecten. De term «sturing» geeft aan dat deze bemoeienis een richtinggevend karakter zou moeten hebben: de politiek moet de complexe processen rond grootschalige (ruimtelijke investerings)-projecten in banen leiden, en wel op een zodanige wijze dat de samenleving erop kan vertrouwen dat er zorgvuldig en evenwichtig wordt omgesprongen met de in het geding zijnde waarden en belangen. Sturing heeft aldus niet alleen betrekking op de inhoud van projecten (komt een bepaald project er wel of niet, in welke vorm en bij welke randvoorwaarden?), maar evenzeer ± en minstens zo belangrijk ± op de wijze waarop maatschappelijke belangenafwegingen in alle fasen van het projectverloop tot stand worden gebracht. Het analysekader richt zich met name op dit laatste aspect. Centraal staat derhalve de vraag of de bijde politieke sturing van grote projecten betrokken politieke organen ± regering en Tweede Kamer ± hun respectievelijke taken en rollen in de totstandkoming van deze maatschappelijke belangenafwegingen op verdedigbare wijze hebben vervuld. De term «verdedigbaar» is bewust gekozen: het is een illusie te denken dat er een objectief, eenduidig oordeel kan worden geveld over de kwaliteit van politieke sturing van zoiets complex als een groot publiek project. Het zal altijd moeten gaan om wisseling en (deels subjectieve) weging van argumenten en overwegingen. Het kader beoogt de parameters aan te geven waarbinnen een dergelijke gedachtewisseling zou moeten plaatsvinden.

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten zet de politieke sturing van grote projecten in vier centrale aspecten uiteen:

  • a. 
    Regievoering. Verantwoordelijke bewindspersonen kampen bij de politieke sturing van grote projecten met een dubbelrol. Enerzijds worden zijals politicus en lid van een regering die een bepaald regeerakkoord uitvoert, geacht een eigen, inhoudelijke beleidsvoorkeur te formuleren en deze zo veel mogelijk in te brengen in het besluitvormingsproces. Anderzijds is een bewindspersoon bestuurlijk verantwoordelijk voor de algehele procesgang rond grote projecten, inclusief de organisatie van het besluitvormingsproces. In die bestuurlijke rol moeten bestuurders uitstijgen boven «partijdigheid» en hun inspanningen erop richten dat er een slimme, evenwichtige en maatschappelijk breed gedragen omgangs-wijze met de complexiteit van grote projecten tot stand komt, ongeacht de inhoudelijke uitkomsten daarvan. Dat is een zware opgave, en het is wellicht niet verwonderlijk dat in veel praktijkgevallen is gebleken dat bestuurders deze beide rollen als conflicterend ervaren, en dat zijals het erop aankomt toch meer «partijdige partij» dan «onpartijdig procesregisseur» blijken te zijn. De evaluatievraag is dus in hoeverre en op welke manier bestuurders dit rolconflict erkennen en hanteren, en welke consequenties dit heeft voor de doeltreffendheid en integriteit van het projectproces. Gebruiken bestuurders de procedurele invloed die zij hebben om hun voorkeuren kracht bijte zetten of om ervoor te zorgen dat een zorgvuldige analyse en breed debat plaatsvindt?
  • b. 
    Beleidsinformatie. Hierbijgaat het om de mate waarin en wijze waarop informatie en deskundigheid doorklinken in de besluitvorming over grote projecten. Het lijkt vanzelfsprekend dat «knappe koppen» en «state of the art informatie» een centrale rol spelen in de omgang met de hoge mate van onzekerheid die inherent is aan grote projecten. In de praktijk blijkt dat lang niet altijd het geval te zijn: de `knappe koppen' zijn het onderling heftig oneens, persoonlijke ideeën en sentimenten van machtige hoofdrolspelers of de actuele politieke machtsverhoudingen blijken belangrijker dan koele analyses. De centrale evaluatievraag is dus in hoeverre de organisatie van de besluitvorming zodanig is ingericht dat optimaal gebruik wordt gemaakt van betrouwbare informatie en een breed scala aan relevante deskundigheden. Concrete uitwerkingen hiervan betreffen de scope en richting van de informatievoorziening en analyse; de organisatie van beleidsondersteunend onderzoek, expertise en advisering; en de mate waarin en wijze waarop de kwaliteit van de beleidsinformatie wordt getoetst. Het aspect informatie is een cruciale ingangsvoorwaarde voor alle andere onderdelen van de politieke sturing. Als het hier niet goed gaat, komen de andere aspecten bijvoorbaat al in de lucht te hangen.
  • c. 
    Timing. Er kan nog zoveel informatie en deskundigheid beschikbaar zijn, maar als het projectproces zo is gestructureerd dat er nauwelijks tijd beschikbaar is om hiervan gebruik te maken, ontstaan vroeg of laat problemen. Democratie is volgens velen potentieel de meest «intelligente» methode om collectieve belangenafwegingen te maken. Dat geldt echter alleen wanneer alle spelers die betrokken zijn bij het democratisch krachtenspel tijdig en in min of meer gelijke mate kunnen beschikken over de relevante informatie. Dat begint al bijde agendering van grote projecten: als de eerste ideeënwisselingen al stollen in min of meer vaste ambtelijke/bestuurlijke voornemens om een bepaald project te realiseren zonder dat relevante delen van de samenleving en de Tweede Kamer daar in een vroegtijdig stadium bij zijn betrokken, loopt het projectproces al van begin af aan averijop. Hetzelfde geldt voor de omgang met allerlei «deadlines» in de loop van grote projecten: de processen worden soms zo gestructureerd dat bestuurders en politici op zeer korte termijn zeer verstrekkende beslissingen moeten nemen over zeer complexe en omvangrijke dossiers. De evaluatievraag is derhalve in hoeverre de timing van het projectverloop en de politieke sturingsmomenten daarbinnen democratische deliberatie en zorgvuldige belangenafweging mogelijk maken of juist onder (tijds)druk zetten.
  • d. 
    Oordeelsvorming. Tijdens het projectproces ± hoe het verder ook is gestructureerd ± doen zich op diverse momenten klip en klare keuzemomenten voor: doen we het wel of niet, gaat het via modaliteit x of y, wordt het tracé A of B, enzovoort. Een belangrijke vraag is natuurlijk hoe dergelijke keuzes uiteindelijk uitvallen, en in het verband van dit kader vooral ook hoe deze keuzes tot stand komen. Wie beslissen nu wanneer en op welke gronden? Ook dit aspect kent een evaluatiedimensie. We willen als samenleving niet alleen dat de politiek knopen doorhakt, maar ook dat dat op bedachtzame en faire wijze gebeurt: we willen naast «daadkracht» ook «good judgement» van onze bestuurders en volksvertegenwoordigers. Van cruciale politieke lichamen als kabinet en Tweede Kamer mag derhalve worden verwacht dat zijeen belangrijke rol spelen in het maken van strategische keuzes rond grote projecten, maar ook dat zij bijhet maken van die keuzes in voldoende mate rekening houden met de variëteit aan waarden en belangen die in het geding zijn, en dit op overtuigende wijze uitdragen. Wanneer een of beide niet het geval zijn, is

de legitimiteit van het project ± en van de politieke besluitvormers zelf ± onherroepelijk in het geding. De onderzoeksvraag is of en hoe de keuze voor een project, tracé of ander projectonderdeel tot stand is gekomen. Heeft een brede maatschappelijke nutsafweging plaatsgevonden waarin niet alleen directe maar ook indirecte kosten (opportunity costs) zijn verdisconteerd?

De vier aspecten en de daaraan gekoppelde evaluatiecriteria zijn nader uitgewerkt in onderstaande tabel.

Tabel 1.1: Politieke sturing van grote projecten: analysethema’s en beoordelingscriteria

Aspect/criterium

Rol regering: initiatief, regie, keuze

Rol parlement: klankbord, toetsing, instemming

Aspect 1: Regievoering Beoordelingscriteria:

  • a. 
    zuiverheid in omgang met bestuurlijke «dubbelrol»;
  • b. 
    passendheid gegeven complexe en pluricentrische karakter van grote projecten
  • 1. 
    Zijn de verantwoordelijke beleidsvoerders voldoende in staat om hun inhoudelijke beleidsvoorkeuren los te koppelen van hun bestuurlijke verantwoordelijkheid voor effectieve en legitieme organisatie van de besluitvorming (agendering, voorbereiding en uitwerking) over het project?
  • 2. 
    Zijn de organisatie van de besluitvorming en de sturing van de uitvoering adequaat afgestemd op de omvang en complexiteit van het desbetreffende project?

Niet van toepassing

Aspect 2: Beleidsinformatie Beoordelingscriterium: borging van de kwaliteit van informatie en advisering

  • 1. 
    Zoeken de verantwoordelijke beleidsvoerders actief naar informatie en advies?
  • 2. 
    Zorgen zijdaarbijvoor voldoende spreiding in bronnen van informatie en expertise?
  • 3. 
    Hoe wordt de kwaliteit van de informatievoorziening getoetst?
  • 1. 
    Wordt de Tweede Kamer te allen tijde voorzien van juiste en volledige informatie over de volle scope van de relevante issues?
  • 2. 
    Is de Tweede Kamer in staat om deze informatie doeltreffend te verwerken?
  • 3. 
    Gaat de Tweede Kamer zelf actief op zoek naar andere informatiebronnen en second opinions?

Aspect 3: Timing

Beoordelingscriterium: borging van tijdige agendering en voldoende tijd voor informatieverwerking en overleg

  • 1. 
    Komen de politiek-strategische vragen en keuzes zodanig tijdig op de bestuurlijke agenda dat de betrokken beleidsvoerders nog voldoende denken beslistijd hebben, en zich nog niet hebben gecommitteerd aan enigerlei alternatief?
  • 2. 
    Is er sprake van een heldere structurering van sturingsmomenten in de tijd?
  • 3. 
    Gaan bestuurders adequaat om met (externe) deadlines en andere bronnen van tijdsdruk/haast in de voorbereidings- en uitwerkingsfase van het project?
  • 1. 
    Wordt de Tweede Kamer door de regering tijdig geïnformeerd over de cruciale keuzemomenten in het projectproces?
  • 2. 
    Krijgt en neemt de Tweede Kamer voldoende tijd om zich grondig voor te bereiden op parlementaire behandeling van cruciale keuzes in het projectproces?

Aspect 4: Oordeelsvorming Beoordelingscriterium: borging van evenwichtigheid in eindafwegingen

  • 1. 
    Hebben de verantwoordelijke beleidsvoerders de in het geding zijnde publieke waarden, maatschappelijke belangen en (bestuurlijke en private) partijen evenwichtig en op transparante wijze verdisconteerd in hun bestuurlijke beleidskeuzes?
  • 2. 
    Is er sprake van een expliciete maatschappelijke nutsafweging en verdiscontering van (indirecte en verborgen) baten en kosten?
  • 1. 
    Heeft de Tweede Kamer de strategische keuzemomenten in het projectproces doeltreffend onderkend?
  • 2. 
    Heeft het optreden van de relevante Kamerleden ertoe geleid dat de in het geding zijnde waarden, belangen en partijen voldoende zijn gearticuleerd en gewogen in de parlementaire besluitvorming?

1.6.3 De politieke controle op grote projecten

Hoe wordt rekenschap afgelegd over grote projecten, en welke rol speelt de Tweede Kamer hierbij? Dat is de centrale vraag bij het thema politieke controle. Hierboven worden twee typen controlerelaties onderscheiden die bij grote projecten aan de orde zijn: de rekenschap die de ± ambtelijke zowel als private ± uitvoeringsorganisaties afleggen aan de voor een grote

project politiek verantwoordelijke bewindspersoon; en de rekenschap die de minister vervolgens aflegt aan de Tweede Kamer. Beide zijn van wezenlijk belang, in tweeërlei opzicht.

Verantwoordingsrelaties zorgen er ten eerste voor dat tot oordelen bevoegde politieke fora periodiek voorzien worden van «feedback» over het verloop en de effecten van eerder in het projectproces genomen beslissingen. Zijworden aldus in staat gesteld om daarvan te leren en eventueel bijstellingen in het beleid aan te brengen. Zo houden zij ook greep op het gedrag van uitvoerende organisaties en zorgen zijervoor dat deze voortdurend blijven werken in politiek gewenste richtingen (ook als het «leren» impliceert dat politiek wordt besloten tot tussentijdse koerswijzigingen).

Ten tweede vormen verantwoordingsprocessen een belangrijke schakel in de legitimatie van het beleid inzake grote projecten. Hoe meer solide het verantwoordingsregime, hoe transparanter en eerlijker het verantwoor-dingsgesprek tussen controleur en gecontroleerde, hoe groter de kans dat het opereren van gezagsdragers en bestuurlijke organen op begrip en waardering kan rekenen ± zelfs in het geval van uiterst controversieel beleid, zoals veel grote projecten dat vormen.

De Tijdelijk Commissie Infrastructuurprojecten onderscheidt twee aspecten van verantwoordings- en controlerelaties.

  • 1. 
    Verantwoordingsinformatie en debat.
  • 2. 
    Beoordeling en sanctionering.

Ad 1. Verantwoordingsinformatie en debat. Wat voor de politieke sturing van grote projecten geldt, geldt ook voor de politieke controle erop: het controlerend orgaan moet weten wat er speelt. Het controlerend orgaan moet dus zeker stellen dat het door de te controleren instanties wordt voorzien wordt van juiste en volledige verantwoordingsinformatie, dat wil zeggen «feedback» over het gevoerde beleid, de effecten van dat beleid en alle andere omstandigheden die voor het controlerend orgaan van belang zijn om te begrijpen hoe de zaken in de betreffende casus/periode zijn gelopen en waarom ze zo zijn gelopen. Het controlerend orgaan moet uiteraard in staat zijn (voldoende tijd, voldoende deskundige capaciteit beschikbaar) de aangeleverde verantwoordingsinformatie te verwerken. Naar aanleiding van deze informatieverstrekking en -verwerking moet er debat plaatsvinden tussen controlerend orgaan en gecontroleerde(n). Dit debat heeft idealiter het karakter van een open gesprek waarin de gecontroleerde beleidsvoerder toelichting verschaft over het beleid dat hij heeft gevoerd, uitlegt waarom hijhet op een bepaalde manier heeft gedaan, welke resultaten dat heeft gehad, en hoe hijmet gebleken problemen in de toekomst denkt om te gaan. Het controlerend orgaan onderzoekt, bevraagt, luistert. De gecontroleerde gebruikt het verantwoor-dingsgesprek uiteraard om begrip en steun te kweken voor zijn optreden, maar ook om inhoudelijk zijn voordeel te doen met de gezichtspunten en inbreng van het controlerend orgaan.

Ad 2. Oordeelsvorming en sanctionering. Een essentieel kenmerk van controlerelaties is dat het controlerend orgaan bevoegd is tot oordelen over het optreden van de gecontroleerde(n), en dat het ook sancties kan verbinden aan dat optreden. Dat kunnen zowel positieve als negatieve sancties zijn. Sancties kunnen van juridische, financiële, politieke en persoonlijke aard zijn, afhankelijk van de middelen waarover het controlerend orgaan beschikt. Cruciaal in controlerelaties zijn uiteraard de

maatstaven aan de hand waarvan de controleur de gecontroleerden beoordeelt. Die maatstaven sturen idealiter zowel de informatievoorziening als het debat en de oordeelsvorming die naar aanleiding daarvan plaatsvinden. Daarnaast is de inzet van sancties cruciaal: zijn controlerende organen theoretisch in staat, en praktisch ook bereid, tastbare consequenties te verbinden aan het oordeel dat zijna het verantwoordingsgesprek over het optreden van de gecontroleerden vellen? Of laten zij«het gebeuren» wanneer bijtussentijdse controle blijkt dat er zich problemen voordoen rond (de uitvoering van) het beleid?

Ook deze tweede component van het analyse- en beoordelingskader is nader uitgewerkt in een tabel.

Tabel 1.2 Politieke controle op grote projecten: analysethema’s en beoordelingscriteria

Aspect/criterium

Controlerelatie 1: Minister ± projectuitvoerders

Controlerelatie 2: Tweede Kamer ± regering

Aspect 1: Verantwoordingsinformatie en

debat

Beoordelingsriteria:

  • a. 
    transparantie;
  • b. 
    deskundigheid
  • 1. 
    Is er een adequaat (periodiek, inhoudelijk toereikend, heldere kwaliteitseisen) regime voor informatievoorziening in de uitwer-kings-, uitvoerings- en exploitatiefase?
  • 2. 
    Is er sprake van een voldoende transparante opstelling van uitvoerders jegens de beleidsvoerders?
  • 3. 
    Beschikken de beleidsvoerders over voldoende deskundigheid om de verstrekte verantwoordingsinformatie te kunnen beoordelen?
  • 4. 
    Vindt een wezenlijk debat plaats tussen uitvoerders en beleidsvoerders naar aanleiding van de verstrekte verantwoordingsinformatie?
  • 1. 
    Is er een adequaat (periodiek, inhoudelijk toereikend, heldere kwaliteitseisen) regime voor informatievoorziening gedurende alle fasen van het projectproces?
  • 2. 
    Is er sprake van een voldoende transparante opstelling van de beleidsvoerders tegenover de Kamer (rekening houdend met dilemma's van vertrouwelijkheid die zich in een beleidsproces kunnen voordoen?)
  • 3. 
    Beschikt de Kamer over voldoende deskundigheid om de verstrekte verantwoordingsinformatie te kunnen beoordelen?
  • 4. 
    Vindt een wezenlijk debat plaats tussen beleidsvoerders en Kamer naar aanleiding van de verstrekte verantwoordingsinformatie?

Aspect 2: Oordeelsvorming en sanctionering Beoordelingscriteria:

  • a. 
    kwaliteit beoordelingsmaatstaven;
  • b. 
    faire en beredeneerde oordeelsvorming;
  • c. 
    niet-vrijblijvende oordeelsvorming
  • 1. 
    Zijn de maatstaven waarmee de beleidsvoerder de uitvoerders beoordeelt helder en consistent?
  • 2. 
    Komt de beleidsvoerder tot een expliciet en verdedigbaar oordeel over het functioneren van de uitvoerders?
  • 3. 
    Verbindt de beleidsvoerder expliciet consequenties aan dat oordeel?
  • 1. 
    Zijn de maatstaven waarmee de Kamer de bestuurlijke aansturing en uitvoering van het project beoordeelt helder en consistent?
  • 2. 
    Komt de Kamer tot een expliciet en verdedigbaar oordeel over het functioneren van de beleidsvoerders?
  • 3. 
    Verbindt de Kamer expliciet consequenties aan dat oordeel?

Bovenstaand tweeledig kader staat centraal bijde analyse van elk van beide casussen die de commissie heeft bestudeerd. Doel van deze exercitie is primair het blootleggen van «leerpunten» ± zowel gebleken sterkten in het politiek-bestuurlijk optreden die navolging verdienen in hedendaagse en toekomstige praktijk als gebleken zwakten in dat optreden die aanleiding geven tot heroverweging van bestaande praktijken en instituties. Deze leerpunten zullen aan het slot van de analyses worden samengebracht. Zijvormen op hun beurt weer een belangrijke ingrediënt voor de aanbevelingen van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten, die in het hoofdrapport zijn samengebracht.

2 DE HSL: VAN TOEKOMSTBEELD TOT KABINETSNOTA (1973–1991)

3 De teksten in deze paragraaf zijn in belangrijke mate ontleend aan een onderzoeksrapport van J. C. S. N. Visser en Th. Bentvelsen: De hoge-snelheidslijn in de Randstad, Delft 1991, Delftse Universitaire Pers.

«Als ik een beetje teleurgesteld was en misschien nu en dan een kribbige notitie heb gemaakt, kwam dat vooral omdat ik dacht dat het mij nooit zou lukken om ook de PKB 3 HSL in deze kabinetsperiode tot een goed einde te brengen. Het was een combinatie van a. niet het beste stuk dat Verkeer en Waterstaat ooit heeft geschreven, b. veel kritiek in de inspraak en ook van de adviesorganen, c.q. de problemen in België.»

Mevrouw Maij-Weggen in haar gesprek met de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten, d.d. 15 september 2004.

2.1  Inleiding

De totstandkoming van grote infrastructurele projecten is doorgaans een kwestie van lange adem. Het proces van idee, besluitvorming en voorbereiding tot de daadwerkelijke aanleg kan decennia duren. De HSL-Zuid, die volgens de actuele planning in 2007 moet worden opgeleverd, wijkt in dit opzicht niet af. De historie van dit project gaat al bijna dertig jaar terug. In dit hoofdstuk wordt de voorgeschiedenis van de HSL vanaf de jaren zeventig in grote lijnen beschreven. Deze fase bestrijkt een periode van meer dan vijftien jaar, waarin de hogesnelheidslijn geleidelijk verandert van een Europees toekomstbeeld tot een concreet nationaal plan, uitmondend in de eerste HSL-nota van 1991.

2.2  De hogesnelheidslijn als toekomstbeeld3

2.2.1 Oorsprong van de hogesnelheidslijn

In Japan werden al in de jaren zestig de eerste hogesnelheidstreinen in gebruik genomen. De positieve ervaringen hiermee leiden tot het idee van een Europees netwerk van hogesnelheidslijnen. Vanaf de jaren zeventig wordt in verschillende nationale en internationale beleidsrapporten gewezen op het strategische belang van de aansluiting van Nederland op het toekomstige Europees netwerk van hogesnelheidsspoorlijnen dat de concurrentie met het vliegverkeer aankan. Frankrijk gaat met de ontwikkeling van het TGV-concept voorop in het realiseren van dit toekomstige netwerk. In 1972 behaalt een prototype van de Train à Grande Vitesse een snelheid van 300 kilometer per uur over een klassieke lijn. In 1981 wordt vervolgens de eerste dedicated hogesnelheidslijn tussen Parijs en Lyon (TGV-Sud) in bedrijf genomen. Deze lijn blijkt zowel in vervoerstechnisch als economisch opzicht een enorm succes. In Duitsland wordt inmiddels de tegenhanger van de TGV ontwikkeld, de ICE.

In Nederland dateert de eerste verkenning van een hogesnelheidsspoor-lijn uit 1973: de zogenaamde AMROBEL-studie (Amsterdam-Rotterdam-België).

1973–1977: studie naar HSL in Nederland (AMROBEL)

In 1973 wordt de eerste Nederlandse studie naar de haalbaarheid van een hogesnelheids-spoorlijn in gang gezet. In dat jaar wordt door het directoraat-generaal Verkeer de werkgroep tracéstudie hoge snelheidslijn Amsterdam-Rotterdam-België (AMROBEL) ingesteld. Ook de NS, de provincies en het ministerie van VROM zijn hierbij betrokken. De werkgroep krijgt de opdracht te komen tot een tracévoorstel voor een hogesnelheidslijn tussen Amsterdam en de Belgische grens, als onderdeel van het toekomstig Europese HSL-net. Het rapport van de werkgroep, dat in 1977 verschijnt, bevat een globale verkenning van de mogelijke HSL-tracés, maar spreekt zich niet uit over de noodzaak of wenselijkheid van de HSL.4 Wel worden de volgende uitgangspunten vastgelegd: ± ontlasten van de parallelle infrastructuur; ± overnemen van het korte en middellange vliegverkeer; ± aansluiting op de Kanaaltunnel; ± aansluiting op een hoogwaardig Europees hogesnelheidsnet ter voorkoming van een

geïsoleerde positie van Nederland in dit opzicht; ± in de AMROBEL-studie worden voor het noordelijk deel tot Rotterdam tracés voorgesteld door het Groene Hart of over de dan nog te realiseren Schiphollijn. Voor het zuidelijk deel tot de Belgische grens worden tracévarianten genoemd ten oosten of ten

westen van Roosendaal.5

2.2.2  Het eerste regeringsbesluit (1979)

Het Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV 1) uit 1979 markeert het eerste regeringsbesluit waarin wordt geanticipeerd op de komst van een hogesnelheidslijn (HSL). In het SVV onderstreept de regering het belang van een Nederlandse aansluiting op het Europese HSL-net. Zo stelt de regering in het beleidsvoornemen van het SVV, dat al in 1976 verschijnt: «Indien er een Westeuropees net van hoge-snelheidsspoorwegen komt, acht de regering aansluiting van Nederland op dat net van belang.» De voordelen van de hoge snelheden voor het vervoer zijn: ± verbetering van het spoorwegverkeer, nationaal en internationaal; ± het bieden van een alternatief voor vliegverkeer over afstanden tot 500

à 1000 km; ± het bieden van een alternatief voor internationaal wegverkeer over

grote afstanden.»6

De regering besluit in het SVV daarom tot ruimtelijke reservering van een hogesnelheidslijn om aanleg daarvan in een later stadium planologisch niet onmogelijk te maken. De provincies wordt gevraagd in hun ruimtelijke plannen de mogelijkheden voor aanleg van een HSL open te houden. De mogelijke aantasting van het Groene Hart door de aanleg van een hogesnelheidslijn werd in het SVV genoemd als punt van zorg. In het VROM-beleid wordt het Groene Hart dan nog als onaantastbaar groengebied gekoesterd.

2.2.3  De HSL op de internationale politieke agenda: het PBKA-project

4  Brief aan de directeur-generaal van het Verkeer d.d. 23 juni 1977, kenmerk DGV/S-4/V26621.

5  Ministerie van Verkeer en Waterstaat, concept d.d. 14 februari 1975 van het rapport van de werkgroep tracéstudie HSL lijn Amrobel.

6  Structuurschema Verkeer en Vervoer, TK, 1976±1977, 14 390, nrs. 1±2.

Met de gedachte een koppeling tot stand te brengen tussen het Franse TGV-net en het Duitse ICE-net spreken de verkeersministers van België, West-Duitsland en Frankrijk in 1983 af een studie te verrichten naar een hogesnelheidsspoorlijn tussen Parijs, Brussel en Keulen. Het Frans-Britse akkoord over de Kanaaltunnel vormt een extra impuls voor de ontwikkeling van de HSL vanuit Parijs in noordelijke richting in het bijzonder. België stelt daarop voor ook een tak naar Amsterdam in het ontwerp op te nemen en Nederland in het HSL-overleg te betrekken, temeer daar enkele van de tracévarianten Brussel-Keulen over Nederlands grondgebied lopen. Hierdoor wordt het zogenaamde PBKA-project (Parijs-Brussel-

Keulen-Amsterdam) geboren. Een internationale werkgroep, bestaande uit onder andere vertegenwoordigers van de nationale spoorwegen, gaat in 1984 aan het werk met een studie naar de haalbaarheid van het project. De Europese Commissie schaart zich in 1986 achter het project, wanneer zijeen rapport uitbrengt waarin voor een samenhangend netwerk van hogesnelheidslijnen wordt gepleit.

Al met al staat de HSL in het midden van de jaren tachtig duidelijk als internationaal project op de kaart. Het is de opgave voor de nationale regeringen en hun -nog niet verzelfstandigde- spoorwegmaatschappijen om de politieke wens van een West-Europees HSL-net om te zetten in een voor alle deelnemende landen economisch en maatschappelijk haalbaar project. Daarvoor zijn internationaal overleg én binnenlandse besluitvorming noodzakelijk over alternatieve tracés, financiering en exploitatie van de HSL, alsmede over de tijdshorizon waarin het project kan worden gerealiseerd. Hierna wordt beschreven wat de betekenis van deze beslispunten voor Nederland is geweest.

2.3 Het HSL-project in ontwerp

2.3.1 De haalbaarheid van de HSL onderzocht (1986±1987)

De haalbaarheidsstudie: onderzoek naar vier varianten (1986)

In december 1986 verschijnt het rapport van de internationale werkgroep

over de haalbaarheid van de verbinding Parijs, Brussel, Keulen,

Amsterdam (PBKA).7

Deze haalbaarheidsstudie vormt een belangrijke mijlpaal in de ontwikkeling van de HSL; het rapport beschrijft voor vier varianten voor het hele project de lengte van de tracés, de kosten, reistijden en vervoersprog-noses. Daarnaast wordt per variant aangegeven op welke verbindingen nieuwe, dan wel bestaande infrastructuur zal worden gebruikt.

7 Hogesnelheidsspoorlijn Parijs-BrusselKeulen/Amsterdam, rapport van de internationale werkgroep, bijlage bij Kamerstuk 19 700, nr. 33.

Tabel 2.1 Kerngegevens uit de HSL-haalbaarheidsstudie (1986)

A. Varianten

  • 1. 
    Nieuwe infrastructuur op de verbindingen Antwerpen-Rotterdam en RotterdamSchiphol (door het Groene Hart).
  • 2. 
    Gebruik bestaande infrastructuur op de verbindingen Antwerpen-Rotterdam en Rotterdam-Schiphol.
  • 3. 
    Nieuwe infrastructuur op de verbindingen Brussel-Rotterdam (zonder aansluiting van Antwerpen) en Rotterdam-Schiphol/Amsterdam (door het Groene Hart) en een aansluiting van Beek op de verbinding Brussel-Keulen.
  • 4. 
    Nieuwe infrastructuur voor een magneetzweefbaan, ruwweg in overeenstemming met variant drie. Deze variant wordt vanwege de hoge investeringskosten als minder realistisch beschouwd en daarom minder diepgaand geanalyseerd.

B. Rijtijden (in minuten)

Huidig

variant 1

variant 2

variant 3

Amsterdam±Rotterdam

Amsterdam±Brussel

Amsterdam±Parijs

65 164 320

35

96

178

57 146 221

35

91

171

 

C. Aanlegkosten in Nederland en voor

het totale project (in miljard gulden)

Variant

 

In Nederland Totale project

1 2 3

 

1,6 8,4 ± 6,1 2,0 8,2

D. Prognose (inter)nationaal vervoer voor het jaar 2000 (in miljoenen reizigers in beide richtingen)

varianten

bestaand

12 3 4

Nederland-België Nederland-Frankrijk Nederland-Duitsland Binnenlands vervoer

0,6 0,6 1,1 8,4

1,3 1,1 1,3 1,2

1.0                 0,9 1,0 1,1 1,2 1,1 1,4 1,3

9.1                 8,5 9,6 9,1

 

Minister Smit-Kroes van Verkeer en Waterstaat stuurt het rapport op 18 december 1986 ter kennisneming aan de Tweede Kamer, waarna zijop 22 december overleg voert met haar Belgische, Franse en Duitse collega's. Op deze ministersconferentie spreekt de minister haar voorkeur uit voor variant drie in de studie. Deze gaat uit van nieuwe infrastructuur tussen Amsterdam en Brussel, maar gaat voorbijaan Antwerpen. Deze variant is qua rentabiliteit niet optimaal, maar voor Nederland qua vervoerswaarde gunstiger dan de overige varianten.8

Brief aan de Tweede Kamer januari 1987: de HSL komt er aan Op 12 januari 1987 bericht minister Smit-Kroes de Tweede Kamer per brief over de uitkomst van de besprekingen met haar buitenlandse collega's.9 De minister maakt duidelijk dat er een principekeuze voor een hogesnelheidslijn is gemaakt: «De gemeenschappelijke intentie is uitgesproken te streven naar het realiseren van hogesnelheidsspoorlijnen tussen Amsterdam, Brussel, Keulen, Londen en Parijs. Deze verbindingen worden daarbij als één geheel bekeken.» Hoewel een keuze tussen bestudeerde varianten vanwege de geringe financiële en economische verschillen nog niet kan worden gemaakt, laat de minister haar voorkeur voor de aanleg van een nieuwe lijn in Nederland duidelijk blijken. Zij zou het betreuren als de verbinding met Nederland beperkt zou blijven tot «het laten rijden van doorgaande treinen op het bestaande net met snelheden die slechts weinig hoger kunnen liggen dan die welke thans worden gerealiseerd.» Met betrekking tot het tracé ten noorden van Rotterdam constateert de minister dat «met name een nieuwe rechtstreekse verbinding tussen Rotterdam en de Schiphollijn (...) belangwekkende perspectieven biedt voor reistijdverkorting, waarbij voor deze investering een relatief hoog rendement mogelijk lijkt.»

8  Nota aan de mnister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 3 december 1986, kenmerk Pv2/309/86.

9  TK, 1986±1987, 19 700, nr. 36.

Nieuwe lijnen rendabel?

De politieke voorkeur van de minister voor een nieuwe snelle lijn op Nederlands grondgebied is wellicht begrijpelijk, maar haar constatering over het rendement is dat niet. In de haalbaarheidsstudie wordt de rentabiliteit van de nieuwe lijnen ten noorden van Brussel immers niet zo positief beoordeeld: «In het algemeen lijkt de rentabiliteit van het project positief, doch matig. (...) in dat opzicht zij vermeld dat de rentabiliteit van de verbinding Parijs-Brussel hoger is dan de verbindingen Brussel-Keulen

en Brussel-Amsterdam.» En vervolgens: «Zo lijkt de geringe rentabiliteit die blijkt te gelden voor de verbindingen ten oosten en ten noorden van Brussel, te worden veroorzaakt door de omvangrijke investeringen die aldaar nodig zijn, terwijl in vergelijking tot de uitgangssituatie de omvang van het verkeer en de opbrengsten allesbehalve evenredig toenemen.» Eén van de conclusies luidt dan ook dat variant twee (gebruik van de bestaande infrastructuur) tot het beste economisch resultaat leidt, omdat deze minder investeringen in infrastructuur ten oosten en noorden van Brussel vereist.

De startnotitie HSL

In de brief van januari 1987 deelt de minister de Tweede Kamer ook mee dat zijnagaat welke eisen de nationale procedures aan de besluitvorming stellen. In dit verband verschijnt in 1987 de zogenaamde startnotitie om de noodzakelijke planologische procedures voor de HSL te starten. Het gaat hier om:

  • • 
    de Planologische Kernbeslissing (PKB), waarin nut en noodzaak en vormgeving van de HSL worden uitgewerkt;
  • • 
    de tracéprocedure voor de vaststelling van het tracé;
  • • 
    de voor een PKB en tracékeuze verplichte MER-procedure.

Startnotitie HSL (1987)

In de startnotitie wordt het tijdpad beschreven tot het eerste belangrijke besluitvormingsdocument, de HSL-nota, waarin het ontwerp voor de PKB, de tracénota en het MER gebundeld worden.10 In de startnotitie worden negen tracévarianten gepresenteerd, die nader zullen worden onderzocht. Naast de nuloptie (globaal handhaven van de bestaande treindienst Amsterdam-Parijs over bestaand spoor) gaat het om drie tracéalternatieven ten noorden van Rotterdam en vijf ten zuiden daarvan.

SVV 2: de komst van de HSL herbevestigd (1988±1990) Min of meer parallel met het starten van de planologische procedures verschijnt het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV 2, deel A). In deze nota uit 1988 wordt het belang van een Nederlandse aansluiting op het Europese HSL-net herbevestigd. Het regeringsbesluit over SVV 2 (deel D) wordt in juni 1990 genomen. Het besluit legt vast dat Nederland op «hoogwaardige wijze wordt aangesloten op het Europese hogesnel-heidsnet» en dat «aansluiting van de Randstad naar het zuiden geschiedt via een nieuw tracé en naar het oosten via het bestaande tracé.» Het internationale principebesluit tot aanleg van de HSL wordt hiermee op nationaal niveau bekrachtigd.

TK, 1990±1991, 22 026, nrs. 2 en 3.

10

Binnenlandse discussie over de HSL

Gestimuleerd door de internationale ontwikkelingen komt de HSL midden jaren tachtig in Nederland op de binnenlandse bestuurlijke agenda. Op allerlei niveaus vindt er overleg plaats: tussen de ministers van Verkeer van België en Nederland, tussen directeuren-generaal van VROM en Verkeer en Waterstaat, met de NS en met de provincies en gemeenten als gevolg van de ruimtebeslag in het SVV. Bijde provincie Zuid-Holland bestaat een ernstig voorbehoud ten aanzien van een nieuw tracé door het Groene Hart, maar deze optie wordt door de minister van Verkeer en Waterstaat (Smit-Kroes) opengehouden. De gemeente Den Haag pleit bijde minister voor een hogesnelheidstrein die over bestaand spoor, dus via Den Haag, zal rijden. De wens van Den Haag wordt echter ambtelijk terzijde geschoven.11 De milieubeweging roert zich in 1986, wanneer de Stichting Natuur en Milieu de minister vraagt in Europees verband geen principetoezeggingen te doen teneinde de nationale planologische advies- en inspraakprocedures niet te frustreren. Ook de NS presenteert zich als belanghebbende. In 1988 brengt NS het toekomstplan Rail 21 uit waarin zijhet belang van de HSL voor de nationale vervoersmarkt benadrukt. Tevens uit NS de voorkeur voor nieuwe infrastructuur, geschikt voor snelheden van meer dan 200 km/uur.

2.3.2 De spoorwegmaatschappijen aan zet (1988)

De haalbaarheidsstudie uit 1986 wordt gunstig ontvangen door de Europese Raad van Ministers, maar er blijven vraagtekens ten aanzien van de rentabiliteit. Besloten wordt om een vervolgstudie te verrichten waarin behalve dit punt ook het optimale tracé en de financiële en juridische structuur door de gezamenlijke spoorwegen nader zullen worden onderzocht. Private medefinanciering van het project is daarbij een serieuze optie.

Het overdragen van de uitwerking van het HSL-concept van ministersniveau naar het niveau van de spoorwegmaatschappijen gaat aanvankelijk niet soepel. In oktober 1987 melden ambtenaren aan minister Smit-Kroes: «Het overleg tussen de spoorwegmaatschappijen ter uitvoering van de opdracht van de ministers van oktober vorig jaar is zeer moeizaam op gang gekomen, voornamelijk als gevolg van geharrewar tussen DB en SNCF over het voorzitterschap. Verder wordt het bemoeilijkt door de wens van de SNCF zelf voor financiering, aanleg en exploitatie van de in Frankrijk gelegen trajecten te zorgen.»12

11  Nota aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 2 oktober 1987, nr. Pv2/223/87.

12  Nota van de directeur-generaal Verkeer aan minister Smit-Kroes, d.d. 15 februari 1988, kenmerk AR/4/88.

13  Nota van de directeur-generaal Verkeer aan minister Smit-Kroes, d.d. 15 februari 1988, kenmerk AR/4/88.

14  TK, 1987±1988, 20 200, nr. 64.

Geen potentieel voor de «HSL-Noord», voorloper van de Zuiderzeelijn

In de ambtelijke stukken uit de periode 1986±1989 blijkt dat in internationaal verband breder gekeken is naar het Europees hogesnelheidsnet dan uitsluitend de PBKA-lijnen. Zo is ook gekeken naar de mogelijkheden voor een hogesnelheidsverbinding Amsterdam-Groningen-Hamburg, een gedachte die in de huidige verkenningen naar de Zuiderzeelijn speelt. In de genoemde ambtelijke notitie uit oktober 1987 blijkt dat deze variant op dat moment van de agenda lijkt te verdwijnen, want zo schrijft de directeur-generaal Verkeer aan de minister: «Wat betreft de verbinding Amsterdam-Groningen-Hamburg is men inmiddels ook in de noordelijke provincies tot het inzicht gekomen dat deze onvoldoende vervoerspotentieel heeft.»13

Ook de Tweede Kamer maakt zich zorgen naar aanleiding van berichten over de Franse opstelling in het PBKA-project. Op 2 maart 1988 vindt een mondeling overleg plaats met minister Smit-Kroes.14 De heer Castricum (PvdA) vraagt toelichting op de nieuwjaarstoespraak van de presidentdirecteur van de NS waarin naar voren is gebracht dat bijeen ongewijzigde opstelling van de Fransen de aanleg van een hogesnelheids-

verbinding in Nederland een peperdure zaak zal worden. «Waarom is overigens tijdens de laatstgehouden ministersconferentie besloten het project van ministers-naar het spoorwegbedrijfsniveau te hevelen c.q. te devalueren?», zo vraagt Castricum de minister. Volgens de minister is dit juist gedaan om te voorkomen dat Frankrijk op de solotoer zou gaan. Als uitgangspunt voor de spoorwegmaatschappijen is gehanteerd de eenheid van de totale projecten, met de daarbij te hanteren financiering. «De eenheid divergeert ten aanzien van de pooling van opbrengsten en kosten», aldus de minister in cryptische bewoordingen. Met andere woorden: ook de spoorwegmaatschappijen worden het niet eens over één project met één gemeenschappelijke wijze van financieren en steggelen nu over de verdeling van kosten en opbrengsten.15

15  In een nota van 18 oktober 1988 aan de minister wordt het als volgt verwoord: «Een werkelijk gezamenlijk project, met een internationale maatschappij die de financiële verantwoordelijkheid heeft voor het geheel wordt niet haalbaar geacht, onder meer omdat de landen hun soevereiniteit met betrekking tot tracékeuze en voorzieningen ten behoeve van het milieu niet willen/kunnen prijsgeven en daarom de financiële gevolgen daarvan niet aan een internationale maatschappij kunnen overdragen.»

16  Dit document ontvangt de vaste Kamercommissie van Verkeer en Waterstaat op 19 mei 1989, (brief met kenmerk GDV/PBV/V921898).

17  Nota van de directeur-generaal Verkeer aan minister Smit-Kroes, d.d. 18 oktober 1988, kenmerk AR/41/88.

Oktober 1988: het rapport van de spoorwegmaatschappijen Op 10 oktober 1988 verschijnt het rapport van de gezamenlijke spoorwegmaatschappijen, dat op haar expliciet verzoek ook aan de Tweede Kamer wordt gezonden. Hetzelfde geldt overigens voor het enkele maanden later verschijnende «Aanvullend Rapport».16 De twijfel over de economische haalbaarheid van een nieuw traject in Nederland wordt met dit rapport allerminst weggenomen. Ambtelijk wordt de minister hierover onder meer het volgende gemeld:17 «De indruk bestaat dat de spoorwegen het project te mooi hebben willen maken, waardoor de economische haalbaarheid twijfelachtig wordt. Dit geldt met name voor de trajecten in Nederland« en: «Bij een verdeling van kosten en opbrengsten volgens de bij de spoorwegen normale methode is de rentabiliteit voor SNCF en DB ruim, respectievelijk net voldoende, maar voor NMBS en NS onvoldoende om private financiering zonder externe steun mogelijk te maken. Helaas heeft NS toegestemd in presentatie van alternatieve verdelingsmethoden die alle de uitkomsten voor dit bedrijf nog ongunstiger maken.» Door ambtenaren van het ministerie van Verkeer en Waterstaat worden hier een paar problemen gesignaleerd, die zich in het HSL-dossier vaker zullen manifesteren:

± de economische haalbaarheid van trajecten in Nederland is twijfelachtig, maar investeringen in Nederland vergroten de rentabiliteit van het totale HSL-project in internationaal verband; ± baten en lasten van het PKBA-project zijn ± zonder nadere herverdeling ± onevenredig verdeeld over de partners. Nederland is verhoudingsgewijs slecht af; ± verdeling van baten en lasten is niet primair een kwestie die speelt op ministersniveau, maar vooral op het niveau van privaatrechtelijke spoorwegmaatschappijen die hier afspraken over maken.

2.3.3 Vervolgoverleg in internationaal verband (1988±1989)

20 oktober 1988: ministersconferentie Frankfurt Op 20 oktober 1988 vindt in Frankfurt een conferentie plaats van de betrokken verkeersministers. Hier wordt besloten om de (financiële) haalbaarheid van het project te vergroten door een fasering aan te brengen. In 1993 moet de Kanaaltunnel gereed zijn en de nieuwe lijn tussen Parijs en Brussel. Voor Nederland is relevant dat in de afgesproken planning nu wordt uitgegaan van een nieuwe lijn tot Rotterdam die pas in 1998, in de derde fase van het PBKA-project verwezenlijkt wordt. Voor het traject Rotterdam-Amsterdam wordt uitgegaan van verbetering van het bestaande baanvak. Een nieuwe lijn op dat tracédeel wordt na het jaar 2000 voorzien.

November 1989: Ministersconferentie Den Haag

Een jaar later vindt wederom een ministersconferentie plaats, waarbij tot definitieve besluiten gekomen moet worden. Deze vindt op 21 november 1989 plaats in Den Haag en staat onder voorzitterschap van minister Maij-Weggen die vier dagen daarvoor is aangetreden als nieuwe minister van Verkeer en Waterstaat. Deze bijeenkomst is cruciaal voor het vervolg van het project, omdat de ministers het hier officieel eens moeten worden over de trajecten waarop nieuwe lijnen worden aangelegd en waar gebruik zal worden gemaakt van bestaande infrastructuur. De besluitenlijst van deze conferentie is integraal bijgevoegd bij dit rapport (bijlage 1).

Voornaamste passages uit de besluitenlijst van de ministersconferentie 1989

«Nieuwe hogesnelheidslijnen, van in principe 300 km/uur, zullen worden aangelegd tussen

Parijs en Brussel

Lille en de ingang van de Kanaaltunnel

Antwerpen en Rotterdam

Brussel en Aken

Keulen en Frankfurt» «Ter verbetering van de verbindingen Brussel-Amsterdam en Brussel-Keulen zullen de overblijvende bestaande lijnen zo goed mogelijk worden aangepast voor maximumsnel-heden van 200 km/uur.»

Minister Maij-Weggen kiest er voorzichtigheidshalve voor om zich niet vast te leggen op een nieuwe lijn van 300 km/uur ten noorden van Rotterdam naar Amsterdam. Voor de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten verklaarde de oud-minister hierover het volgende:

De heer Slob: (...) Kunt u zich herinneren dat er alleen tot Rotterdam een nieuwe lijn was gepland en dat een eventuele nieuwe lijn tussen Rotterdam en Schiphol pas na 2000 aan de orde zou komen? Dit hebben wij uit de stukken kunnen halen.

Mevrouw Maij-Weggen: (...) Wij hebben ons niet vastgelegd op een nieuwe lijn van Rotterdam naar Amsterdam. In dat opzicht hebben wij een slag om de arm gehouden. Wij hebben toen bij de snelheidsberekeningen toegezegd om tussen de Belgische grens en Rotterdam zoveel mogelijk 300 km/uur te rijden en van Rotterdam tot Amsterdam hebben wij ons vastgelegd op 200 km/uur. Of vastgelegd, het was een intentieverklaring. Zo is het besproken met de Kamer, met de ambtenaren en zo is het ook vastgelegd. Bron: openbare hoorzittingen, 15 september 2004.

De afspraken op de ministersconferentie hebben kennelijk de status van «slechts» een intentieverklaring die nog alle ruimte biedt om in een later stadium alsnog een nieuwe lijn ten noorden van Rotterdam aan te leggen. Ook de snelheid van 300 km/uur op het tracé België-Rotterdam is niet hard afgesproken, zo blijkt uit de besluitenlijst van de ministersconferentie en bovenstaande verklaring. De minister kan op nationaal niveau nog alle kanten uit, zonder daarmee de internationale afspraken geweld aan te doen.

Betrokkenheid Tweede Kamer

Voorafgaand aan deze belangrijke ministersconferentie zit de Tweede Kamer op het vinkentouw. De vaste commissie van Verkeer en Waterstaat verzoekt reeds op 8 juni 1989 in een brief aan minister Smit-Kroes expliciet om betrokkenheid bijhet verdere besluitvormingsproces rond de HSL en stelt onder meer: «Tenslotte gaat de commissie ervan uit dat door

U geen onomkeerbare stappen worden genomen, indachtig de in het recente verleden met U overeengekomen procedure voor gemeen overleg met de commissie c.q. de Kamer.»18

Op 2 november 1989 ontvangt de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat de geannoteerde agenda voor de ministersconferentie,19 waarover op 14 november 1989 een besloten overleg in de Tweede Kamer plaatsvindt. Omdat dit een besloten overleg is, zijn geen verslagen beschikbaar. Minister Maij-Weggen kan zich het overleg niet herinneren.

De heer Slob: (...) Op 18 november heeft een besloten overleg met de Kamer plaats. Kunt u zich dat nog herinneren?

Mevrouw Maij-Weggen: Nee, dat zit niet in mijn geheugen. Het is wel heel netjes om tevoren met de Kamer te overleggen.

Wel lijkt duidelijk dat de Tweede Kamer, voorafgaand aan de conferentie, niet een strak mandaat aan de minister heeft meegegeven.

De heer Slob: De Kamer is geïnformeerd dat dit de lijn zou zijn op de conferentie. Is zo'n besloten overeenkomst met de Kamer vooral een kwestie van informeren van de Kamer of wilde u een fiat krijgen voor hetgeen waarvoor u op de conferentie steun bij de collega's van andere landen trachtte te krijgen?

Mevrouw Maij-Weggen: Bij de internationale onderhandelingen geldt in Nederland de regel dat de minister de Kamer informeert, maar dat de minister toch naar bevind van zaken handelt. Dat is nog steeds usance bij ministerraden op Europees niveau. Als de uitkomst achteraf toch anders blijkt te zijn, moet je terug naar de Kamer om dat te melden en uit te leggen waarom dat is gebeurd. In principe was dit de koers en deze koers is ook vastgelegd.

Het is evenwel opmerkelijk dat de Tweede Kamer ook niet achteraf de moeite heeft genomen haar oordeel op de uitkomsten van de conferentie kenbaar te maken. Ondanks de nauwe betrokkenheid van de Tweede Kamer voorafgaand aan de ministersconferentie, heeft achteraf geen overleg meer plaatsgevonden. De minister stuurt op 24 november 1989 de besluitenlijst van de ministersconferentie toe20 en op 4 december 1989 een door de Tweede Kamer gevraagd overzicht van activiteiten die in het kader van het HSL-dossier ondernomen zullen worden.21 De Tweede Kamer zal pas in juni 1991 voor het eerst weer een overleg met de minister voeren over het HSL-project.

18  Brief van de griffier van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat aan de minister, d.d. 8 juni 1999, kenmerk 89/26 VW.

19  Brief aan de voorzitter van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat, d.d. 10 november 1989, kenmerk: DGV/PBV/V 925658.

20  Brief aan de voorzitter van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat, d.d. 24 november 1989, kenmerk: DGV/PBV/V 925668; VW-89-742.

21  Brief aan de voorzitter van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat, d.d. 4 december 1989, kenmerk: DGV/PBV/V 925674; VW-89-777.

Voortschrijdend inzicht

Hoewel het in november 1989 de intentie is om voor het traject

Rotterdam-Amsterdam gebruik te maken van bestaand spoor, kiest het

kabinet in PKB 1 toch voor de variant die uitgaat van aanleg van een

geheel nieuwe lijn. Tussen de ministersconferentie eind 1989 en het

uitkomen van de PKB 1 begin 1991 is kennelijk sprake van voortschrijdend

inzicht.

De heer Slob: Er was internationaal geen verplichting om een nieuwe lijn aan te leggen. Waarom had die dan toch de voorkeur van het kabinet in de PKB 1?

Mevrouw Maij-Weggen: Daar waren meerdere redenen voor. (...)

Als je Amsterdam/Schiphol volwaardig wilde aansluiten op het hogesnelheidsnet, dan

was er veel voor te zeggen om dit te doen met een nieuwe lijn waarover 300 km/uur

gereden kan worden. Dat was het inzicht op het moment dat wij de PKB neerlegden-,althans het was één van de varianten. Dat inzicht was er nog niet op 20 november 1989 toen de internationale gesprekken werden gevoerd. Dat is voortschrijdend inzicht.

2.3.4 Financiering van het project

In deel d van SVV 2 wordt ook de mogelijkheid van private financiering van de HSL aan de orde gesteld: «Onderzocht zal worden of gedeeltelijke private financiering dan wel financiering via de kapitaalmarkt mogelijk is. Daarbij wordt voorshands uitgegaan van 50 procent overheidsfinanciering a fonds perdu.» De kosten van de HSL, op basis van een nieuwe lijn ten zuiden van Rotterdam, worden op dat moment op ongeveer f 2,5 miljard geraamd.22 Als de veronderstelde private bijdrage van vijftig procent niet gerealiseerd wordt, dreigt een financieel gat van circa f 1 miljard te ontstaan. Opvallend is dat het ministerie van Financiën er eind 1989 al weinig vertrouwen in heeft dat de private financiering wordt gerealiseerd. In een ambtelijke notitie wordt aan de minister van Financiën gemeld: «Op dit moment is geen externe financiering gevonden. Ook in de toekomst is dit niet te verwachten en de spoorwegmaatschappijen hebben in internationaal verband reeds de conclusie getrokken dat dit traject commercieel niet aantrekkelijk is.»23

Eind 1990 zal het probleem voor Financiën nog groter worden, als blijkt dat alle andere departementen ook opteren voor een nieuwe lijn ten noorden van Rotterdam. Daar zijn geen begrotingsmiddelen voor gereserveerd, zodat het ongedekte gat zal oplopen tot anderhalf miljard (zie ook paragraaf 2.4.2).

Stuurgroep Privatisering Railinfrastructuur

De nieuwe minister van Verkeer en Waterstaat (Maij-Weggen) stelt vervolgens een stuurgroep in die zich bezig gaat houden met privatisering van de HSL en Betuweroute: de Stuurgroep Privatisering Railinfrastructuur (SPRI). Deze staat onder leiding van een externe voorzitter en heeft als taak onderzoek te verrichten naar de mogelijkheden van private betrokkenheid bijde beide railprojecten. De SPRI is sceptisch over volledige private financiering van het HSL-project. In oktober 1990 rapporteert de SPRI aan minister Maij-Weggen dat de verwachte exploitatie-uitkomsten van de te onderhouden treinverbindingen positief zijn, «wanneer geen rekening gehouden wordt met de benodigde investeringen in infrastructuur en materieel. De omvang van dit positieve saldo varieert naar gelang de gekozen uitgangspunten, maar zal naar verwachting nimmer toereikend zijn om zowel de infrastructuur als het materieel volledig te bekostigen.» Op basis van voorzichtige berekeningen concludeert de SPRI dat een private bijdrage van f 1 à 1,5 miljard reëel is.

22  Nota van de directeur FEZ aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 30 maart 1990, kenmerk FEZ/90/40484.

23  Notitie aan de minister van Financiën, d.d. 16 november 1989, nr. n232.

Beleidskader private financiering TK, 1992–1993, 22 512, nr. 3.

Het geloof in private financiering van infrastructuur loopt in het begin van de jaren negentig een flinke deuk op, nadat het Rijk slechte ervaringen heeft opgedaan met de private financiering van Noordtunnel en Wijkertunnel. Dit heeft volgens onderzoeken van de Algemene Rekenkamer geleid tot respectievelijk twintig en veertig procent hogere netto-uitgaven voor het Rijk.24 Het streven naar private financiering van infrastructuur, zoals verwoord in het SVV 2 (1990), blijft uit budgettaire overwegingen echter overeind. Naar aanleiding van ervaringen bijde tunnels presenteert het kabinet in maart 1993 op verzoek van het Tweede Kamerlid Van den Berg (SGP) het «Beleidskader private financiering van infrastructuur».25 In het beleidskader zet het kabinet uiteen onder welke voorwaarden private financiering bij toekomstige infrastructuurprojecten mogelijk is en op welke wijze de Tweede Kamer bij de besluitvorming kan worden betrokken. De kern van het beleidskader is dat private financiering geen zaak is van uitsluitend financieel-technische overwegingen (zoals bijde tunnels het geval was), maar van politieke prioriteitstelling. Het budgetrecht van de Tweede Kamer staat daarbijcentraal. Dit betekent dat de regering en de Tweede Kamer vooraf in vertrouwen en op hoofdlijnen afspraken moeten maken over de financiële marges waarbinnen private financiering moet worden gerealiseerd. Op basis van deze afspraken kan de Tweede Kamer een minister machtigen om onderhandelingen aan te gaan met private financiers. Goedkeuring door de Tweede Kamer van het onderhandelingsresultaat wordt als ontbindende voorwaarde opgenomen in het contract. De toetsing door de Tweede Kamer zou zich kunnen beperken tot de vraag of het contract voldoet aan de vooraf afgesproken voorwaarden. Tevens moet de Tweede Kamer bijeen voornemen tot private financiering strikt vertrouwelijk geïnformeerd worden over de kosten in geval van publieke financiering.

Europese subsidie

In 1990 verschijnt het in opdracht van de Europese Commissie opgestelde «Report of the High Level Group on the Development of a European High Speed Train Network». In dit rapport wordt het toekomstige Europese hogesnelheidsnet aangemerkt als transeuropees netwerk (TEN). Hiermee komt de financiering van het project een stapje dichterbij. De Commissie stelt een EG-subsidie beschikbaar uit het budget van de vervoersinfrastructuur en de Europese Investeringsbank is bereid tegen gunstige voorwaarden krediet te verschaffen tot ten hoogste vijftig procent van de

projectkosten.26

2.3.5 Advisering over de HSL (1990±1991)

24  Verslag van de Algemene Rekenkamer 1989, TK, 1989±1990, 21 481, nrs. 1±2 en TK, 1992±1993, 23 205, nr. 1.

25  TK, 1992±1993, 22 512, nr. 3. Met het beleidskader werd uitvoering gegeven aan de motie Van den Berg (TK, 1992±1993, 22 300 XII, nr. 69).

26  Nota aan de Minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 4 januari 1990, kenmerk AR/2/90.

Eind 1990 is de situatie als volgt: internationaal heeft Nederland zich gecommiteerd aan het tot stand brengen van aansluiting op het Europese HSL-netwerk door middel van een nieuwe lijn van Antwerpen naar Rotterdam. Vanaf Rotterdam zal het bestaande spoor worden aangepast. Er zijn echter sterke geluiden om toch ook ten noorden van Rotterdam te kiezen voor een nieuwe lijn. Probleem is echter dat voor de meerkosten van deze oplossing nog geen dekking is voorzien. Uit ambtelijke adviezen uit die tijd blijkt dat er een sterke voorkeur bestaat voor aanleg van nieuwe lijnen. Het ontbreken van dekking daarvoor wordt erkend maar niet als onoplosbaar probleem gezien. Uitzondering vormen ambtenaren van het ministerie van Financiën die nog wel proberen het kabinetsstandpunt over het concept-HSL-nota op dit punt te beïnvloeden. Met betrekking tot ambtelijke advisering wordt ingegaan op:

  • 1) 
    De advisering aan de minister-president.
  • 2) 
    De advisering door de Rijksplanologische Commissie (RPC).
  • 3) 
    De advisering door de Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking (ICES).

ad 1) Advies aan de minister-president

Een advies aan minister-president Lubbers uit 1990 illustreert dat op hoog ambtelijk niveau een duidelijke voorkeur bestaat voor een echte HSL-verbinding. Een nieuwe lijn tot Amsterdam zou «à tempo» moeten worden aangelegd, tenminste als we als Nederland er infrastructureel bij willen blijven horen. Een halfslachtige aanleg over oude tracés of een aanleg in twee fasen is niet wenselijk. Gewaarschuwd wordt tegen eindeloze bestemmingsplanprocedures en tegenwerkende gemeenten. In één klap zouden daarom alle discussies en procedures tussen Amsterdam en Antwerpen moeten worden afgewerkt. Aanleg in één ruk à la Frankrijk wordt bepleit.

In het advies aan de minister-president wordt de kostenraming in twijfel getrokken. De kosten worden op dat moment begroot op f 2 à 3,5 miljard, maar het zal de opsteller van de notitie niet verbazen indien dit bedrag zal uitkomen op f 5 miljard. Gesteld wordt dat een rendabele exploitatie mogelijk is indien de kapitaallasten van de aanleg van de HSL niet op de exploitatie drukken. Dit impliceert dat zo'n f 500 miljoen per jaar aan rente en aflossing niet op de exploitatie mag drukken. Dit wordt echter niet als problematisch ervaren, maar opgemerkt wordt dat dit even slikken zal zijn voor de meeste economen en financiële specialisten. Ter nuancering wordt becijferd dat dit prijskaartje gelijk staat met een tiende procent van het nationaal inkomen, respectievelijk slechts 0,05 procent van het nationaal inkomen over vijftien jaar. Het advies wordt afgesloten met de opmerking dat het plan voor de HSL de gebruikelijke planologische en financiële afwegingen zou moeten overstijgen. Dat zou van visie getuigen.

Het advies illustreert twee zaken: ten eerste blijkt dat er vrij eenvoudig «over de manchet» berekend kan worden dat de HSL ten minste f 5 miljard zal gaan kosten. Een jaar later is dit bedrag al een feit, getuige de HSL-raming die de ICES in oktober 1991 aan het kabinet presenteert. Ten tweede blijkt de tijdgeest uit dit stuk. De heersende opinie lijkt er één van «doorpakken» als het om grote infrastructuurprojecten gaat. Financiële overwegingen en rendementsoverwegingen spelen wel een rol in de discussie, maar zijn ondergeschikt aan de visie op de toekomst en de wens om er «infrastructureel bij te willen blijven behoren».

ad 2) Advies RPC

De blijvende onzekerheid over de private financiering is voor het ministerie van Financiën reden om in het ambtelijke vooroverleg over de HSL-nota in de Rijksplanologische Commissie (RPC), niet in te stemmen met de publicatie van de PKB deel 1 (de HSL-nota). In het RPC-advies27 dat aan de meest betrokken ministers wordt gestuurd is dan ook het volgende standpunt opgenomen: «De vertegenwoordiger van het ministerie van Financiën is van mening dat de maatschappelijke noodzaak van de aanleg van de HSL in onvoldoende mate is aangetoond.» Een principieel standpunt dat verder strekt dan alleen de financiële kant van de concept HSL-nota.

Ook op financieel terrein is het minderheidstandpunt van Financiën expliciet in het RPC-advies opgenomen: «Financiën wijst er voorts op dat de financiering voor het traject Rotterdam-Amsterdam niet is voorzien in het SVV, zodat derhalve uitsluitend dient te worden volstaan met een ruimtelijke reservering voor dit lijngedeelte.»

27

Advies over de concept HSL-nota van de Rijksplanologische Commissie, d.d. 9 januari 1991, kenmerk RPC.

28 Alle cursief weergegeven citaten in onderstaande tekst zijn overgenomen uit het «Verslag van de 238e vergadering van de Rijksplanologische Commissie op 18 december 1990».

Verdeeldheid in de RPC-vergadering van 18 december 199028

In de vergadering van de RPC van 18 december 1990 zitten vrijwel alle departementen op één lijn, namelijk gefaseerde aanleg van een nieuwe lijn ten noorden van Rotterdam (variant 1). De vertegenwoordiger van Algemene Zaken pleit zelfs voor aanleg ineens van een geheel nieuwe lijn. De vertegenwoordiger van Financiën is mordicus tegen. Hij stelt onder andere: «dat de maatschappelijke baten niet duidelijk en niet eenduidig zijn aangetoond. Er lijkt sprake van marginale effecten op het reizigersvervoer.» De voorzitter suggereert dat de Commissie in haar advies de keuze voor doortrekking van de HSL tot Amsterdam onderschrijft «in de hoop dat daarvoor t.z.t. de financiële dekking wordt gevonden». Hierop reageert de vertegenwoordiger van Financiën: «Je kunt niet op dit moment besluiten dat de Commissie het op deze wijze wil en dat in de volgende fase de financiering nog bekeken moet worden. Er moet in de goede volgorde over de juiste zaken gesproken worden».

De vertegenwoordiger van VROM wijst er op dat «als de beschikbaarheid van geld als voorwaarde wordt gesteld, variant 1 niet gerealiseerd zal worden. Bovendien zal een latere beslissing over het traject Rotterdam-Amsterdam een tweede PKB-procedure noodzakelijk maken, terwijl een dergelijke grote conceptie in één PKB-procedure zou moeten worden neergelegd. Ook hij pleit voor het opnemen van de clausule: geen geld, geen Zwitsers.»

De vertegenwoordiger van Financiën vindt dat een «gemakzuchtige werkwijze: eerst een grote slag slaan en dan zien we wel verder.»

Ook de RPC ziet, net als de ICES, een relatie met Schiphol en wil deze dossiers nadrukkelijker koppelen en de milieuargumenten meer aanzetten: «Onze commissie adviseert om de relatie tussen de uitvoering van het plan van aanpak Schiphol en de uitvoering van het HSL-project uitgebreider in de HSL-nota op te nemen en de passages over de milieueffecten uit te breiden op basis van het MER.»

ad 3) ICES-advies

Op 8 februari 1991 adviseert de ICES, in opdracht van de minister van VROM, over het plan van aanpak Schiphol. Dit advies verschijnt een maand voordat de nota over de HSL naar de Tweede Kamer wordt gestuurd. De ICES acht de HSL onmisbaar voor de ontwikkeling van Schiphol en pleit er in feite voor om zo snel mogelijk een nieuwe lijn tot Amsterdam aan te leggen.

ICES-advies 8 februari 1991

In het advies merkt de ICES op over het belang van de HSL voor Schiphol: « alleen indien Schiphol tijdig op de HSL wordt aangesloten, kan de mainportontwikkeling bij geldende voorwaarden ten aanzien van geluidhinder en luchtverontreiniging worden gerealiseerd. Anderzijds komt aansluiting van Schiphol de exploitatie van de HSL ten goede.»

De ICES meent dat een volgende stap moet worden gezet in het bestuurlijk proces om de totstandkoming van de HSL dichterbijte brengen, hoewel dit niet inhoudt dat onvoorwaardelijk groen licht wordt gegeven voor het realiseren van de HSL. De financiële uitwerking dient immers nog plaats te vinden en de planologische procedures dienen nog in gang te worden gezet.

De ICES beveelt aan om het gehele traject Roosendaal-Amsterdam als één project te beschouwen ten behoeve van de ruimtelijke procedures en de financiële afwegingskaders. De ICES schrijft aan de minister: «Een snelle en ongetrapte besluitvorming is om verschillende redenen van belang:

  • • 
    de complementariteit tussen de HSL en het plan van aanpak (Schiphol) komt bij een geconcentreerde besluitvorming beter tot haar recht;
  • • 
    het gehele tracé als nieuwe lijn aanleggen is waarschijnlijk commercieel aantrekkelijker dan de variant die boven Rotterdam gebruik maakt van de bestaande infrastructuur;
  • • 
    uit bestuurlijk oogpunt is ongetrapte besluitvorming aantrekkelijk omdat dit een «dubbele» maatschappelijke weerstand zou kunnen voorkomen;
  • • 
    private financiers dient zicht op uitvoering van het project te worden geboden: als het rijk nu kleur bekent over de Noordtak (= tracé Rotterdam-Amsterdam), zal private financiering meer perspectief hebben en zal het rijk zich aantrekkelijker financierings-voorwaarden kunnen bedingen.»

Het kabinetsbesluit

Ondanks het verdeelde advies van de RPC besluit de ministerraad PKB 1

vast te stellen uitgaande van een voorkeur voor nieuwe lijnen ten noorden

en ten zuiden van Rotterdam. Een besluit dat ruim f 3 miljard kost en

waarvan ongeveer f 2 miljard op dat moment niet in de Rijksbegroting is

opgenomen.

Minister Maij-Weggen was destijds niet zo zeker van haar zaak en twijfelt aan de kwaliteit van haar eigen PKB 1.

Mevrouw Maij-Weggen: Ik had zelf ook aarzelingen bij de PKB 1. Inhoudelijk was het niet het beste werk dat mij onder ogen was gekomen. Er was kritiek op, onder andere van de MER-commissie. Er was ook kritiek in het land op de PKB 1. In eerste instantie heb ik de ambtenaren gevraagd om een verbeterversie van de PKB 1 te maken. Die verbeteringen bleken zo omstandig dat ik vond dat er net zo goed een nieuwe PKB 1 uitgebracht kon worden.

De dan zittende minister van Financiën, de heer Kok, kon zich niet precies herinneren hoe de besluitvorming in het kabinet destijds gelopen was. Wel vond hij de kritische houding van Financiën begrijpelijk, maar het leek onmogelijk om in Europees verband niet mee te doen. «Wel aanleggen; rol mee,» zo verwoordde de heer Kok ten overstaan van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten de uiteindelijke overweging die de doorslag heeft gegeven.

De heer Kok: Ik kan er nog wel iets over zeggen. Op zichzelf was het niet onbegrijpelijk dat men juist vanuit Financiën aandrong op een explicitering van nut en noodzaak, zodat de relevantie en de rentabiliteit van het project goed zichtbaar zouden worden. Ook op Financiën, in elk geval bij de bewindsman, was op dat moment heel duidelijk het besef aanwezig dat in het zich toen reeds ontwikkelende net van hogesnelheidslijnen door heel Europa Nederland niet lang zou mogen ontbreken. Naarmate Nederland daar langer van verstoken blijft, heeft dat vroeger of later gevolgen voor de internationale aantrekkelijkheid van Nederland en trouwens ook voor de ontlasting van Schiphol, waar het gaat om het middellange-afstandsvliegverkeer. De substitutie-effecten voor Schiphol van een hogesnelheidslijn die aansluiting heeft op het internationale net, waren ook toen al in beeld en maakten deel uit van het beoordelingskader. Bij de aanvankelijke aarzelingen speelden ook dit soort overwegingen van Financiën en die neigden duidelijk in de richting van: wel aanleggen; rol mee. Bron: openbare hoorzittingen, 10 september 2004.

2.4 De eerste HSL-nota (1991)

2.4.1 Hoofdlijnen van de nota

Op 5 maart 1991 ontvangt de Tweede Kamer een brief van de ministers van Verkeer en Waterstaat (Maij-Weggen) en VROM (Alders) waarin de langverwachte HSL-Nota wordt aangekondigd.29 De samenvatting van de nota wordt reeds ter kennisneming toegestuurd. In de brief worden nog eens de hoofdredenen voor de HSL genoemd:

  • 1. 
    Aansluiten van Nederland op het in ontwikkeling zijnde net van hogesnelheidsspoorverbindingen.
  • 2. 
    Een hogesnelheidsverbinding is noodzakelijk om op verantwoorde wijze Schiphol te laten uitgroeien tot mainport.

Alternatieven in de HSL-nota

Drie weken later ontvangt de Tweede Kamer de volledige HSL-Nota, getiteld: «Nederlands deel hogesnelheidsspoor verbinding Amsterdam-Brussel-Parijs».30 Deze nota is twee jaar vertraagd, doordat de uitwerking van de tracévarianten die werden voorgesteld in de startnotitie, meer tijd in beslag heeft genomen dan voorzien. In de HSL-nota worden uiteindelijk vier alternatieven in beschouwing genomen. De overige alternatieven zijn niet verder uitgewerkt, omdat zijvolgens het kabinet «onuitvoerbaar zijn dan wel over de gehele linie slechter scoren dan de meer uitgebreid behandelde vier alternatieven». Per alternatief is een summiere kosten-baten berekening uitgevoerd.

Tabel 2.2 De hoofdalternatieven uit de HSL-nota 1991

Alternatief 1

Alternatief 2

Alternatief 3

Geheel nieuwe lijn

Hogesnelheidstrein vanaf Amsterdam CS over bestaande spoorlijn naar Schiphol, vanaf Nieuw-Vennep over een nieuwe lijn naar Rotterdam CS, dan over de bestaande spoorlijn en vanaf Rotterdam-Lombardijen naar de Belgische grens over een nieuwe lijn

Bestaandspoor

Hogesnelheidstrein over de bestaande spoorlijn Amsterdam-Schiphol-Den Haag-Rotterdam-Belgische grens

Alleen nieuwe lijn ten zuiden van Rotterdam

Hogesnelheidstrein over de bestaande spoorlijn Amsterdam-Schiphol-Den Haag-Rotterdam en vanaf Rotterdam-Lombardijen naar de Belgische grens over een nieuwe lijn

29 TK, 1990±1991, 22 026, nr. 1.

30 TK, 1990±1991, 22 026, nrs. 2 en 3.

Alternatief 4            Alleen nieuwe lijn ten noorden van Rotterdam

Hogesnelheidstrein vanaf Amsterdam CS over bestaande spoorlijn naar Schiphol, vanaf Nieuw-Vennep over een nieuwe lijn naar Rotterdam CS en vandaar naar de Belgische grens over de bestaande spoorlijn.

Voor alternatief 1 (nieuwe lijnen) zijn ook weer alternatieven beschikbaar

als het gaat om de verschillende tracés die denkbaar zijn. Genoemd

worden:

± Tracé A: Nieuw-Vennep-Rotterdam, ten oosten van Zoetermeer

± Tracé B: Nieuw-Vennep-Rotterdam ten westen van Zoetermeer

± Tracé H: Rotterdam-België ten westen van Roosendaal

Figuur 2.1 De tracé-varianten in de HSL-nota 1991

De HSL-nota kan niet los worden gezien van andere nota's De keuze voor een HSL in Nederland is een keuze die niet op zichzelf staat. Niet alleen begin jaren negentig maar ook de jaren daarna is de HSL-besluit-vorming nauw verweven met andere dossiers, met name ook met het Schipholdossier.

Bedacht dient te worden dat de Tweede Kamer met het vaststellen van andere beleidsnota's waarin de HSL is opgenomen, zich vaak ook (impliciet) heeft uitgesproken over de HSL.

De HSL en andere kabinetsnota’s

De HSL figureert in de loop der jaren in diverse ander beleidsnota's. Zo krijgt de HSL in het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV 2) een vaste plaats in het verkeer- en vervoerbeleid. Maar het project speelt ook een belangrijke rol in het beleid ten aanzien van Schiphol en zal later zelfs expliciet meegenomen worden in de PKB Schiphol. Het gaat daarbijom de bijdrage van de HSL aan de ontsluiting van deze mainport, maar vooral ook om de doelstelling van substitutie van vliegtuig naar hogesnelheidstrein. De HSL krijgt begin jaren negentig ook een plaats in de zogenaamde «grote kabinetsnota's». De Vierde nota ruimtelijke ordening extra (VINEX) bevat de ruimtelijke uitwerking van voorgenomen investeringen, waaronder de HSL-Zuid, die bijdragen aan de bereikbaarheid van de Randstad, en de daarin gelegen mainports in het bijzonder. In het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP), later aangevuld door het NMP+ en NMP2 wordt de substitutiedoelstelling van de HSL in het kader van «duurzame ontwikkeling» geplaatst. Tot slot wordt in het Natuurbeleidsplan gewezen op het belang van een juiste inpassing van het HSL-tracé ter bescherming van ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke waarden.

De afweging van het kabinet

Het kabinet komt in de HSL-nota tot een afweging in drie volgtijdelijke

stappen.

TK, 1990±1991, 22 026, nr. 3; p. 87.

Stap 1: de wenselijkheid

Het kabinet acht aansluiting van Nederland op het Europees net van hogesnelheidstreinen wenselijk onder verwijzing naar de ontwikkelingen in Europees verband op dit punt, de bereikbaarheid van toplocaties in de Randstad (met name Schiphol) en vanwege de milieuwinst. «Een hogesnelheidsverbinding Amsterdam-Brussel-Parijs zal bij het bieden van een voldoende korte reistijd een aantrekkelijk alternatief zijn voor het gebruik van vliegtuig of auto, en kan daardoor sterk bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen van het Tweede SVV en het NMP

(Nationaal Milieubeleidsplan)31

Stap: 2 het te kiezen alternatief

Over alternatief 2 (bestaand spoor) stelt het kabinet dat dit voor Nederland zeker de goedkoopste en eenvoudigst te realiseren oplossing is. «Deze verbinding is echter tussen Amsterdam en Brussel te langzaam om in de relatie Amsterdam-Parijs werkelijk concurrerend te zijn met vliegtuig en auto32 Het kabinet geeft de voorkeur aan alternatief 1 (nieuwe lijnen) omdat deze op milieu- en vervoerskundige aspecten beter voldoet dan de overige alternatieven en besluit daarom het traject Roosendaal-Amster-dam als nieuwe lijn in procedure te brengen.

Stap 3: Het te kiezen tracé (zie ook figuur 2.1) Een keuze voor nieuwe lijnen impliceert dat daarna nog een keuze gemaakt moet worden, namelijk de ligging van het tracé. Ten zuiden van Rotterdam kiest het kabinet voor tracé H. Ten noorden van Rotterdam wordt nog geen keuze gemaakt tussen tracé A en B. Overigens lopen beide tracés door het Groene Hart. Het verschil is of Zoetermeer oostelijk of westelijk wordt gepasseerd. Deze keuze wordt pas definitief bepaald in deel 3 van de PKB.

De planning: de HSL in 1998/1999 klaar

De nota zal de PKB-procedure alsmede de tracévaststellingsprocedure doorlopen. Er wordt naar gestreefd het besluit over de aanleg van de HSL begin 1993 te nemen. In de nota wordt uitgegaan van het begin van de feitelijke aanleg in 1995 en aanvang van de exploitatie in 1998/1999.

2.4.2 Nog anderhalf miljard gulden tekort voor de HSL-Zuid

In de HSL-nota stelt het kabinet dat: «over de financiering van het project nog geen zekerheid kan worden gegeven» en «Voor de goede orde zij er op gewezen dat in vervolg op het starten van de planologische procedures pas tot daadwerkelijk aanleg van de HSL kan worden besloten wanneer de financiering rond is.» Kortom: «geen geld, geen Zwitsers.» In de samenvatting van de nota staat dat «tenminste een groot deel van de investeringen met overheidsmiddelen of -steun moet worden gefinancierd». Voorlopig is alleen voor het deel van de verbinding tussen Rotterdam en de Belgische grens voorzien dat voor vijftig procent van de aanlegkosten à fonds perdu uit de begroting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat zal worden bijgedragen. Daarnaast wordt gerekend op een bijdrage van de EG. Voor het overige zal private financiering of financiering via de kapitaalmarkt aanleg mogelijk moeten maken. Hoewel dit niet geëxpliciteerd wordt in de richting van de Tweede Kamer, impliceert één en ander dat van de ruim f 3 miljard die de HSL zoals het kabinet die voorstelt kost, nog f 2 miljard via private financiering opgebracht zal moeten worden. De investeringen voor het tracé ten zuiden van Rotterdam worden geraamd op f 2,1 miljard en ten noorden

TK, 1990±1991, 22 026, nr. 3; p. 88.                  van Rotterdam op f 1,1 tot f 1,3 miljard, afhankelijk van de te kiezen

variant. De totale investering bedraagt dus f 3,2 tot f 3,4 miljard.33 Alleen voor het tracé ten zuiden van Rotterdam zijn in de begroting middelen gereserveerd, namelijk de helft van het bedrag. De andere helft van de investeringskosten wordt verondersteld privaat gefinancieerd te worden. Voor het noordelijke tracé zijn geen middelen gereserveerd (zie tabel 2.3).

Een kostenstijging van anderhalf miljard

Een half jaar later blijkt dat de kosten van de HSL naar alle waarschijnlijkheid nog eens ruim f 1,5 miljard hoger zullen zijn. Dit op basis van indicaties van het ministerie van Verkeer en Waterstaat over «stijging van de kostenraming door planologische en maatschappelijk inpassing en aan te brengen voorzieningen in verband met milieuvereisten.»34 De geraamde HSL-kosten zijn daarmee de f 5 miljard gepasseerd. Niet duidelijk is waarom een indicatie van deze kostenstijging niet beschikbaar was op het moment dat de HSL-nota aan de Tweede Kamer is aangeboden, zeker waar het kosten betreft die uit milieuvereisten voortvloeien. Dat de verwachting van anderhalf miljard meerkosten geen doemscenario is, zal blijken in 1994. Dan wordt de Tweede Kamer opnieuw geïnformeerd over de kosten, waarbijde HSL-Zuid inmiddels op f 5,9 miljard wordt becijferd (zie ook hoofdstuk 2). In een ICES-advies uit oktober 1991 blijkt dat de kosten en het dekkingsplaatje inmiddels wezenlijk anders zijn dan in maart 1991 in de HSL-nota nog is voorzien.

Tabel 2.3 Raming en voorziene dekking HSL-Zuid in 1991

 

(bedragen in miljarden guldens)

Totale

kosten

HSL-Zuid

Uit de Rijksbegroting

Privaat te financieren

Ongedekt

PKB 1 (maart 1991) ICES-raming (oktober 1991)

3,2 5,1

1,05 1,4

1,05 2,2

1,1 1,5

33  De exacte onafgeronde bedragen zijn voor tracé H, respectievelijk tracé A : f 2065 miljoen en f 1070 miljoen. Totaal dus f 3135 miljoen.

34  Private financiering infrastructuurprojecten, advies van de ICES aan de REA/RROM, d.d. 02/10/1991; p. 5.

35  Private financiering infrastructuurprojecten, advies van de ICES aan de REA/RROM, d.d. 02/10/1991.

ICES-advies in oktober 1991: private financiering als sluitpost?

In oktober 1991, een half jaar na verschijning van de HSL-nota, komt de ICES met een advies over private financiering van grote projecten. Hierin wordt ingegaan op de door het ministerie van Verkeer en Waterstaat voorziene toename van de aanlegkosten van de HSL met f 1,5 miljard tot ruim f 5 miljard.35 Deze schatting is geheel in lijn met het ambtelijke advies aan minister-president Lubbers van oktober 1990 (zie paragraaf 1.3.5).

In het ICES-advies worden de analyses van de SPRI bevestigd dat de HSL, inclusief de «Noordtak», gedeeltelijk privaat te financieren is. De SPRI komt tot een voorzichtige schatting van f 1 à 1,5 miljard (zie ook paragraaf 1.3.4). De ICES tekent echter aan dat de SPRI de voornoemde kostenverhoging van f 1,5 miljard nog niet in de berekeningen heeft betrokken. Het lijkt echter niet waarschijnlijk dat hiervoor ook private middelen kunnen worden aangetrokken. Op pagina 7 van het ICES-advies staat: «Op basis van gevoeligheidsanalyses van de SPRI acht V&W het niet aannemelijk dat deze extra kosten mede met private middelen zouden kunnen worden gefinancierd, omdat het rendement dan zou dalen beneden het marktconforme niveau.»

In het licht van deze conclusie is het opmerkelijk dat de ICES in haar advies de veronderstelde private financiering heeft opgeschroefd tot maar liefst f 2,2 miljard, exclusief de nog te financieren meerkosten van f 1,5 miljard. Dit blijkt uit onderstaande financiële tabel die in het advies is opgenomen. Een toelichting op deze tabel ontbreekt, maar duidelijk is dat slechts een krappe f 1,4 miljard van de totale aanlegkosten in de begroting zijn gedekt. Zelfs bijeen maximale, en vooralsnog ongedekte, private financiering van f 2,2 miljard, resteert een financieel tekort van f 1,5 miljard.

Miljoenen guldens

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000 2001±10

totaal

HOGE SNELHEIDSLIJN totale aanlegkosten waarvan eventuele extra kosten door planinpassing/milieu

Financiering

in meerjarenramingen (lump

sum)

private financiering

nog te financieren

 

78

130

564

898

1 088

1 068

788

365

80

5 059

   

200

300

350

350

200

100

 

1 500

60

25

125

225

300

200

200

200

128

1 363

18

105

239

373

438

518

388

165

± 48

2 196

   

200

300

350

350

200

100

0

1 500

Bron: ICES-advies, oktober 1991.

De oplossing van het tekort: aardagsbaten en regeerakkoordgelden Voor de kostenstijgingen die de ICES in oktober 1991 voorziet bij zowel de HSL als de Betuweroute, heeft de ICES ook oplossingen verkend. Invoering van de kapitaaldienst, benutting van de leenfaciliteit van het Infrafonds en het verkopen van PTT-aandelen vallen daarbijals optie af. De ICES ziet de aardgasbaten als oplossing. «De ICES, uitgezonderd VROM, beveelt aan de bedoelde extra aardgasbaten in eerste instantie, zeg tot de eeuwwisseling, exclusief te bestemmen voor de HSL, de Betuwelijn en eventueel voor resterende verkeerstunnels» (p. 11). Daarnaast acht de ICES het wenselijk dat bovenop de gasbaten in een nieuw Regeerakkoord extra geld voor infrastructurele investeringen wordt vrijgemaakt. «Voorzover dan nog nodig zou zijn, dient deze ruimte bij voorkeur te worden besteed voor het rondmaken van de financiering van de hier besproken «grote» projecten» (p. 10).

Het feit dat exclusief voor HSL en Betuweroute extra aardgasbaten en Regeerakkoordmiddelen in het vooruitzicht worden gesteld om de financiering «rond te maken», impliceert een niet al te grote prikkel tot kostenbeheersing voor betrokkenen. Daarbijdient bedacht te worden dat het ICES-advies alleen bijhet kabinet bekend is en niet bijde Tweede Kamer en ook niet bijde marktpartijen die verondersteld worden om deze projecten ook deels te financieren. Niettemin is het ICES-advies wel tekenend voor het denken in die tijd: vrijkomende publieke middelen (met name aardgasbaten) aanwenden voor investeringen in infrastructuur en bijvoorrrang voor de grote projecten.

2.4.3 Standpunten Tweede Kamer over de HSL-nota

Overleg in de Tweede Kamer 18 juni 1991

Op 18 juni 1991 voert de Tweede Kamer een mondeling overleg over de voortgang van het HSL-project.36 In feite betreft het een overleg over PKB deel 1, dus vooruitlopend op de formele besluitvorming die plaatsvindt aan de hand van PKB deel 3. De fracties nemen dan nog geen duidelijk standpunt in over de HSL. Wel is er bijveel woordvoerders een sceptische houding over het ± in hun ogen ± slechte financieel rendement, de geringe milieuwinst en de beperkte substitutie-effecten. Er zijn veel vragen over de procedure en over het beperkte inzicht in de kosten en de mogelijkheden voor private financiering. Minister Maij-Weggen stelt de Tweede Kamer gerust: «De regering gaat ervan uit dat in ongeveer de helft van het project kan worden voorzien door private financiering.» Vervolgens kaatst de minister de bal terug: «Er is geen enkele aanwijzing dat het bedrijfsleven niet bereid zou zijn tot deelname».

TK, 1990±1991, 22 026, nr. 5.

36

Kritiek uit eigen partij

De heer Van Vlijmen van het CDA is kritisch en stelt in dit overleg onder meer voor om ook een variant te onderzoeken waarbijde HSL vanaf Rotterdam gebruik maakt van het nog aan te passen bestaande spoor in plaats van een nieuw aan te leggen lijn. In een verslag van een stafbespreking (op 12 augustus 1991) tussen minister Maij-Weggen en de directeur-generaal Vervoer staat: «oude/nieuwe lijn: de heer Van Vlijmen staat huiverig ten opzichte van aanleg nieuwe lijnen. De minister zal een gesprek hebben met de heer Brinkman.»37

Voor de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten verklaarde oud-minis-ter Maij-Weggen dat een gesprek met de fractievoorzitter «heel gebruikelijk» is indien de eigen partij in de Tweede Kamer het regeringsstandpunt niet steunt.

De heer Slob: Dit was een duidelijke voorkeursvariant van het kabinet. Vrij snel daarna is hier in de Kamer over gesproken. Dan blijkt dat daar nog niet in die mate sprake is van voortschrijdend inzicht, want er is kritiek op de keuze van het kabinet om ook na Rotterdam een nieuwe lijn aan te leggen. Onder anderen de heer Van Vlijmen van het CDA is daar erg kritisch over. Hij stelt daar veel vragen over. Op het ministerie wordt het Kamerdebat nabesproken. In het verslag daarvan staat dat de heer Van Vlijmen erg huiverig is voor het aanleggen van nieuwe lijnen. Vervolgens staat er een zin waar ik graag een toelichting van u op krijg. «De minister zal een gesprek hebben met de heer Brinkman.» Wat is betekenis daarvan? Wat is daar precies gebeurd, ook gelet op de fase waarin het proces zich bevindt?

Mevrouw Maij-Weggen: Ongetwijfeld zouden wij graag medewerking voor onze voorkeursvariant krijgen van de Tweede-Kamerfractie. De heer Van Vlijmen had daar andere ideeën over. Dan is het heel gebruikelijk dat een minister ook eens gaat praten met de heer Brinkman. Overigens was het geen gesprek in die zin van ik ga even bij de heer Brinkman langs. Meestal werd zo'n gesprek gevoerd in het zogenaamde bewindslieden-overleg dat iedere donderdagavond aan het kabinetsberaad op vrijdag vooraf ging. Ik zal de heer Brinkman daar wel hebben aangesproken met de vraag hoe de fractie hier tegen aankeek.

De heer Slob: Dat wist u, want de heer Van Vlijmen was de woordvoerder. Ik neem aan dat hij in dat soort overleggen namens zijn fractie sprak.

Mevrouw Maij-Weggen: Het is ook niet ongebruikelijk dat een minister die namens het kabinet vast wil houden aan een iets andere variant met de voorzitter van de eigen fractie spreekt om even af te tasten hoe zwaar een en ander ligt. Wellicht is er een andere mening mogelijk.

De heer Slob: Dat was gebruikelijk.

Mevrouw Maij-Weggen: Uw partij heeft nog nooit ministers geleverd, maar dat is heel gebruikelijk.

37 Verslag van stafbespreking van de minister met de directeur-generaal Vervoer gehouden op maandag 12 augustus 1991. Kenmerk: RMV/91/88.

Zorgen over aansluiting met België

De Tweede Kamer toont zich in het overleg van juni 1989 ook bezorgd over de besluitvorming in België. Het door het kabinet voorgestane tracé F (langs Breda) stuit bijBelgië op milieubezwaren. Dit tracé is door Nederland keer op keer verdedigd in België. Bovendien ligt de snelheid van de HSL in België vanaf Antwerpen slechts op 160 km/uur. Minister Maij-Weggen merkt op dat de HSL een permanent punt van overleg is met de Belgische autoriteiten. De Tweede Kamer roept de minister op om tracé F nogmaals bijBelgië onder de aandacht te brengen.

Onderhandelingen met België

«België» is reeds in deze vroege fase van het project een belangrijk knelpunt. Er bestaat niet alleen verschil van inzicht over het tracé, maar ook over de verdeling van de kosten daarvan en de inpassingsmaatregelen. België zou feitelijk weinig belang hebben bij een HSL-verbinding met Nederland. «Na geplande investeringen voor een HSL richting Parijs en richting Duitsland is er geen geld meer voor een investering in noordelijke richting,» zo valt te lezen in en ook «Saillant detail is dat de Belgische regering bij de EG alleen subsidie heeft aangevraagd voor het tracé Brussel-Parijs,» Een extra complicatie is dat België het HSL-dossier koppelt aan de door dit land gewenste uitdieping van de Wester-schelde.

2.4.4 De HSL-nota wordt slecht ontvangen

Tijdens de inspraak- en adviesronde oogst de HSL-nota veel kritiek. De commissie voor de Milieu-effectrapportage (commissie m.e.r.) en de Raad voor de Ruimtelijke Ordening (RARO) laken de magere strategische onderbouwing en het ontbreken van een serieuze beoordeling van de variant «bestaande lijn».38 Uit ambtelijke stukken blijkt dat minister Maij-Weggen bepaald niet gelukkig is met de opstelling van de onafhankelijke adviesorganen. Tevens is duidelijk dat op ambtelijk niveau nauw overleg plaatsvond tussen ambtenaren van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de onafhankelijke adviesraden.

Het meest pregnante voorbeeld daarvan wordt geleverd door notulen39 van een overleg tussen topambtenaren en de voorzitters van de adviesraden dat in handen is gekomen van het Platform HST, een bundeling van protestgroepen tegen de HSL. Deze heeft de notulen later openbaar gemaakt en op 26 februari 1996 aan de Tweede Kamer gestuurd.40 Dit stuk is bijgevoegd als bijlage 2 bij dit rapport.

38  Uit: «Presentatie HSL-Zuid» (aan de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten) door de heren L. C. Bouter en J. A. Jacobs op 19 december 2003.

39  Het betreft hier niet de officiële, door de projectsecretaris opgestelde notulen, maar notulen die door één van de deelnemers zelf is opgesteld.

40  Brief van het Platform HST aan de Tweede Kamer, d.d. 26 februari 1996, kenmerk VW-96-144. Deze brief is in handen gesteld van de leden van de vaste Kamercommissies van Verkeer en Waterstaat en VROM.

41  TK, 1991±1992, 22 026, nr. 6.

Overleg op 10 oktober 1991 tussen hoge ambtenaren en voorzitters adviesraden

Op 10 oktober 1991 vindt een overleg plaats tussen de top van Verkeer en Waterstaat (secretaris-generaal Smits, directeur-generaal Westerduin) en VROM (Timmerman van de RPD) enerzijds en anderzijds vertegenwoordigers van de onafhankelijke adviesraden (Brokx van de Raad van de Waterstaat, Cohen van de commissie m.e.r. en de heren Bevers, Wiggerts en De Vries van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening. Dit is geen «geheim overleg», want de minister meldt de Tweede Kamer eind die maand dat gesproken is met de adviesraden.41 Echter, uit de notulen ontstaat wel het beeld dat niet alleen over procedurele aspecten wordt gesproken, maar ook sterk over de inhoud, op een moment dat de onafhankelijke adviesraden nog met hun adviezen moeten komen.

Zo stelt Brokx: «Zoals nu gaat het niet. Iedereen vindt dat Amsterdam met HSL-net verbonden moet worden. Regering moet snel vaststellen dat de bestaande lijn geen alternatief biedt. Liefst rechte lijn Amsterdam-Brussel.» Bevers valt hem daarin bij, maar tekent aan dat het uitwerken van nieuwe tracévarianten terwijl de procedure over alternatieven nog loopt als niet eerlijk zal overkomen bij de burger. Cohen stelt als voorzitter van de commissie m.e.r. dat er tot het einde vastgehouden moet worden aan 300 km/uur, maar waarschuwt dat in zijn commissie leden denken dat 200 km/uur over de bestaande lijn ook kan. Hij ziet de commissie m.e.r. als luis in de pels. Een nieuwe lijn is beter in te richten, zo stelt de voorzitter van de commissie m.e.r., maar kennelijk ziet hij ook wel nadelen, zo blijkt uit zijn uitspraak: «Soms zal een boer wat meer geld moeten krijgen».

Ondanks de ogenschijnlijk uitgesproken voorkeur van de voorzitters van de adviesraden voor een snelle aanleg van nieuwe lijnen, verlangen de adviesraden op verschillende punten nadere informatie. De minister wordt van de gang van zaken op de hoogte gehouden.

Hoe om te gaan met de commissie m.e.r.?

11 november 1989: De projectleider HSL-Zuid meldt in het stafoverleg aan de minister dat er een brief van de m.e.r.-commissie aankomt. «De allerscherpste kanten van het advies van de Commissie zijn er nu wel af. Wel verwacht hij op termijn, gelet op de nu bestaande standpunten in de Commissie, nog zware tegenstand», aldus het verslag van deze stafbijeenkomst.42 In het verslag wordt vervolgens ook gesteld dat een gesprek met de voorzitter van de commissie m.e.r. raadzaam lijkt. Het bureau van de secretaris-generaal zal dit gesprek arrangeren.

21 november 1991: Minister Maij-Weggen ontvangt het advies van de commissie m.e.r. De commissie beveelt aan om de aanvullende informatie die nodig is voor goede besluitvorming, zoals onderzoek naar het gebruik van bestaande lijnen, samen met de MER opnieuw aan inspraak te onderwerpen.

Op deze brief schrijft de minister een vinnig commentaar bestemd voor de secretarisgeneraal: «Ik krijg de indruk dat hier met vereende krachten zand in de machinerie wordt gestrooid.»

3 december 1991: De directeur-generaal Vervoer schrijft in een nota aan de minister: «Het is duidelijk dat in de m.e.r.-commissie een aantal leden/deskundigen geen groot voorstander van het HSL-project is.» Over de voorzitter van de commissie m.e.r. schrijft hij: «Hij is bereid mee te denken en oplossingen te zoeken binnen de formele spelregels. Hij heeft ook geholpen overdreven verlangens van de zijde van de leden/deskundigen de kop in te

drukken.»43

De Tijdelijke Commissie Infrastructuur heeft oud-minister Maij-Weggen bovengenoemde passages voorgelegd. Van beïnvloeding van de commissie m.e.r. was volgens haar geen sprake. Ambtelijke contacten met de adviesorganen waren destijds nodig om niet voor verrassingen te komen staan.

42  Verslag «Staf Minister DGV», d.d. 11 november 1991, kenmerk RMV/91/127.

43  Nota aan de minister van de DGV, d.d. 3 december 1991, kenmerk PB-HSL/91-31.

De heer Slob: Het valt ons op dat de MER-commissie toch weer in beweging schijnt te komen. Op 3 december 1991 wordt u geïnformeerd door de projectleider HSL. In zijn notities staat het volgende over de wijze waarop de voorzitter van de commissie, de heer Cohen, in het geheel zit: «Hij is bereid mee te denken en oplossingen te zoeken binnen de formele spelregels. Hij heeft ook geholpen overdreven verlangens van de zijde van leden-deskundigen de kop in te drukken.»

Mevrouw Maij-Weggen: Ik denk dat dit op ambtelijk niveau in de gesprekken zo is gegaan.

De heer Slob: De directeur-generaal Vervoer meldt dit aan u.

Mevrouw Maij-Weggen: De heer Westerduin.

De heer Slob: Ja.

Mevrouw Maij-Weggen: Het zou best kunnen.

De voorzitter: Zegt dat iets over de cultuur?

Mevrouw Maij-Weggen: Zoals u kunt lezen, was er overleg op cruciale momenten. Dat is ook verstandig, want anders wordt het ministerie, de minister overvallen met iets wat helemaal niet verwacht wordt. Op zich zat daar niets kwaads in.

Minister Maij-Weggen ziet zich eind 1991 genoodzaakt aanvullende informatie te verzamelen ter onderbouwing van het voorkeursalternatief. Per brief van 1 november 1991 laat zijde Tweede Kamer weten dat de termijn van 9 maanden waarbinnen PKB 3 gereed moet zijn, niet wordt gehaald.44 Voorzien wordt dat het kabinet rond de zomer van 1992 tot nadere besluitvorming komt. Het zal echter een langer uitstel worden (namelijk tot maart 1994).

De inspraakreacties op deze nota worden niet meer gepubliceerd; er verschijnt geen PKB deel 2 meer.

De heer Slob: In dezelfde maand, dus november, komt er bij u een brief van de RARO binnen, die alle inspraakreacties heeft verzameld. De raad geeft u in overweging om die reacties bekend te maken. Over die brief ontvangt u het advies dat publicatie op dat moment van alleen de overwegend negatieve hoofdlijnen uit de inspraak het «rust aan het front»-beleid zou doorkruisen. Is dit het zoveelste voorbeeld van toch behoorlijke kritiek op de PKB 1 die het vervolg in gevaar brengt? Wordt u daarom geadviseerd om die kritiek dan maar niet kenbaar te maken?

Mevrouw Maij-Weggen: Ik zei u al dat ik een deel van die kritiek deelde. Ik vond dat de PKB 1 beter had gekund, ook bij nader inzien. Dat werd bevestigd door de adviesorganen. Wij zaten bovendien met de aangelegenheid van België. Als ik een beetje teleurgesteld was en misschien nu en dan een kribbige notitie heb gemaakt, kwam dat vooral omdat ik dacht dat het mij nooit zou lukken om ook de PKB 3 HSL in deze kabinetsperiode tot een goed einde te brengen. Het was een combinatie van a. niet het beste stuk dat Verkeer en Waterstaat ooit heeft geschreven, b. veel kritiek in de inspraak en ook van de adviesorganen, c. de problemen in België. Dat heeft ertoe geleid dat ik uiteindelijk heb gedacht: misschien is het ook wel een beetje veel van het goede om én de Betuwelijn én de HSL in een kabinetsperiode af te ronden. Ik zei dan ook dat de PKB opnieuw gemaakt moest worden, want er is dan alle tijd om te zien of wij met de Belgen er uit konden komen. Dat is overigens gelukt en dat vind ik nog steeds erg belangrijk.

Een nieuwe HSL-nota, een nieuwe PKB

Na de brief aan de Tweede Kamer van 1 november 1989 volgt voor de

Tweede Kamer een periode van relatieve stilte rond de HSL.

Er wordt namelijk door de ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM

besloten om een geheel nieuwe HSL-nota op te stellen en een nieuwe

PKB-procedure te starten. De HSL-nota uit 1991 sterft daarmee een zachte

dood.

2.5 Bevindingen

In dit hoofdstuk staat de «aanloopfase» van de HSL-Zuid centraal (1976±1991). Deze fase bestaat uit zowel agendavorming als het begin van besluitvorming met het indienen van een PKB HSL-Zuid in 1991. De belangrijkste thema's in de aanloopfase zijn:

  • 1. 
    Het HSL-project op de (inter)nationale agenda (agendavorming).
  • 2. 
    Het afwegingsproces: een vroege voorkeur voor volledige nieuwe lijnen.
  • 3. 
    Vaststelling van de eerste PKB HSL-Zuid.
  • 4. 
    Inspraak: de PKB gesneuveld.

TK ,1991±1992, 22 026, nr. 6.

44

Ad 1. Het HSL-project op de (inter)nationale agenda

De hogesnelheidslijn komt als Europees project (gestart in Frankrijk) op de nationale politieke agenda. Al in 1976 schrijft de regering in het beleidsvoornemen van het SVV dat, indien er een West-Europees net van hogesnelheidslijnen komt, aansluiting van Nederland op dat net van belang wordt geacht. Dit uitgangspunt lijkt onomstreden en jaren van ambtelijke voorbereidingen en onderhandelingen volgen. In 1989 maakt de minister van Verkeer en Waterstaat bindende internationale afspraken over Nederlandse deelname. De Tweede Kamer is hierbijvooraf betrokken, wordt naderhand ook over de afspraken geïnformeerd en stemt stilzwijgend in.

Een nut-noodzaak-discussie over de HSL wordt amper gevoerd, noch in de ambtelijke en ministeriële politieke voorbereiding, noch in de Tweede Kamer. De komst van de HSL naar Nederland lijkt breed gedragen. Het strategisch belang van aantakking van ons land aan het Europees HSL-netwerk is hierbijhet belangrijkste argument. Een probleemanalyse ontbreekt. Er zijn ook geen duidelijk geprofileerde lobby's. Wel profileren de NS en in een later stadium de luchthaven Schiphol zich als belanghebbenden. Niet meedoen in de Europese ontwikkelingen wordt ondenkbaar geacht. Hiervan afgeleid, wordt een groot aantal nationale beleidsdoelen geformuleerd: bereikbaarheid Randstad, versterking van de mainport Schiphol, substitutie van vliegtuig naar trein, milieuwinst en duurzame ontwikkeling. Met uitzondering van de substitutiedoelstellingen zijn deze doelen niet scherp gedefinieerd of geoperationaliseerd.

Ad 2. Het afwegingsproces: een vroege voorkeur voor volledige nieuwe lijnen

De discussie in Nederland over aansluiting op het HSL-netwerk spitst zich van het begin af aan toe op de «hoe-vraag». Hierbijgaat het allereerst om de afweging tussen aanleg van nieuwe lijnen of gebruik maken van bestaande lijnen. Op hoog ambtelijk niveau (Verkeer en Waterstaat, ICES, Algemene Zaken) staat de keuze voor een geheel nieuwe lijn in Nederland geschikt voor een snelheid van 300 km/uur al van meet af aan vast. Van deze keuze is niet meer afgeweken. Nederland heeft zich weliswaar in Europees verband niet vastgelegd op een nieuwe lijn ten noorden van Rotterdam voor 300 km/uur, maar heeft daar in de nationale besluitvorming wel voor gekozen. De Tweede Kamer heeft zich over deze keuze niet uitgesproken.

Ad 3. Vaststelling van de eerste PKB HSL-Zuid

De minister van Verkeer en Waterstaat heeft in 1991 een PKB in besluitvorming gebracht die niet voldragen was. Hoewel is gebleken dat zijdat zelf ook vond, is niettemin toch besloten deze PKB naar de Tweede Kamer te zenden. Dit gebeurt ondanks het indringende negatieve advies van de ambtenaren van het ministerie van Financiën, die wijzen op het feit dat er slechts f 1,5 miljard in de begroting is gereserveerd voor een project dat op f 3,2 miljard wordt geraamd. Een paar maanden later meldt het ministerie van Verkeer en Waterstaat overigens dat de kosten van aanleg van een HSL meer dan f 5 miljard zullen bedragen. De ICES adviseert daarop in 1991 extra middelen vrijte maken in het regeerakkoord en extra aardgasbaten bijvoorrang in te zetten voor de realisering van de HSL-Zuid en de Betuweroute. Daarnaast is ook private (mede)financiering vanaf het begin het uitgangspunt. In deze fase wordt op 50 procent private financiering gerekend. Een veronderstelling die niet gebaseerd is op concrete toezeggingen van marktpartijen, maar een manier lijkt om het ongedekte deel van de HSL in elk geval op papier te dekken.

Ad 4. Inspraak: de PKB gesneuveld

In de PKB presenteert het kabinet een voorkeursalternatief dat gebaseerd is op de aanleg van volledig nieuwe lijnen. Voor het tracédeel van de Belgische grens tot Rotterdam (zuidelijk tracé) spreekt het kabinet een voorkeur uit voor een variant die langs Breda loopt en bundelt met snelweg A16. Over dit tracé bestaat echter nog geen overeenstemming met België. Het kabinet maakt nog geen definitieve keuze over de ligging van de nieuwe lijn tussen Rotterdam en Schiphol (het noordelijk tracé). Opties zijn onder meer een variant door het Groene Hart en een variant langs het Groene Hart. Een definitief kabinetsstandpunt op dit punt wordt pas in deel 3 van de PKB geformuleerd. Tot een fundamenteel Kamerdebat over de eerste HSL-nota komt het echter niet, omdat de PKB al in de inspraak sneuvelt vanwege de magere onderbouwing. De minister en de top van het ministerie van Verkeer en Waterstaat doen er in eind 1991 overigens nog alles aan het kabinetsstandpunt door de inspraak en advisering te loodsen. Het meest duidelijk wordt dat in het afstemmingsoverleg dat ambtelijk Verkeer en Waterstaat heeft met de voorzitters van de adviesorganen en de commissie m.e.r.. Hoewel deze vertegenwoordigers van de adviesorganen en de commissie m.e.r. op dezelfde lijn lijken te zitten als het ministerie, zijn de uiteindelijke adviezen van deze organen kritisch. Dit leidt ertoe dat besloten wordt de lopende PKB-procedure te stoppen en een geheel nieuwe PKB op te stellen.

45 Nota aan de Minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 28-11-1991, kenmerk: DGV/PB-HSL/

3 HET KABINET OPNIEUW AAN ZET (1992-1996)

3.1   Inleiding

In hoofdstuk 1 is uiteengezet hoe de HSL-Zuid in Nederland op de politieke agenda komt. Dit leidt in 1991 tot het uitbrengen van een HSL-nota. Deze HSL-nota gaat echter aan kritiek ten onder. Het kabinet is dan opnieuw aan zet en start een nieuwe PKB-procedure. Ditmaal wordt de zaak grondiger aangepakt. In dit hoofdstuk wordt de besluitvorming behandeld die geleid heeft tot een nieuw voorstel van het kabinet aan de Tweede Kamer. Deze periode loopt van begin 1992, wanneer het kabinet besluit een nieuwe PKB-procedure te starten, tot mei 1996, wanneer het kabinet haar besluit (deel 3 van de PKB) naar de Tweede Kamer stuurt.

Dit hoofdstuk start met de voorbereiding van de zogenaamde «Nieuwe HSL-nota» (1992±1994). Deze uitvoerige kabinetsnota, die in maart 1994 verschijnt, betekent de start van een nieuwe PKB-procedure. Daarna volgt de periode tussen het kabinetsvoornemen (PKB deel 1) en het kabinets-besluit (PKB deel 3). In deze periode (1994±1996) vinden de activiteiten plaats die inherent zijn aan een PKB-procedure: voorlichting, inspraak, onderzoek en bestuurlijk overleg, resulterend in PKB deel 2. Het zal lang duren alvorens PKB deel 3 verschijnt, met name omdat er met België lange tijd geen overeenstemming bereikt kan worden over het te volgen tracé. Hierdoor is relatief veel tijd beschikbaar voor bestuurlijk overleg met gemeenten en provincies en het doen van nader onderzoek, zoals het uitwerken van de Bos-variant die in de inspraak naar voren is gekomen. Dit hoofdstuk wordt besloten met de besluitvorming in het kabinet in het voorjaar van 1996. Het kabinet moet dan komen tot een definitieve tracékeuze en besluit dan onder meer tot de aanleg van een geboorde tunnel onder het Groene Hart.

3.2  De nieuwe HSL-Nota (1994)

In hoofdstuk 1 is geschetst dat de HSL-nota uit 1991 niet goed ontvangen wordt. Als gevolg van maatschappelijk verzet in de inspraak en het pleidooi van de adviesraden om aanvullende informatie te verzamelen, besluiten de ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM de PKB-procedure op te schorten en het project eerst nader uit te werken in een nieuwe HSL-nota. De onderbouwing van deze nieuwe PKB wordt grondig aangepakt en zal uiteindelijk resulteren in 23 deelrapporten.

De periode 1992+1994

De periode 1992±1994 is een rustige periode voor de Tweede Kamer als het om de HSL-Zuid gaat. Achter de schermen wordt gewerkt aan een nieuwe nota. Een aparte projectorganisatie wordt opgezet. Ook wordt een communicatieplan opgesteld. Daarmee wil het ministerie door middel van voorlichting doelbewust relevante doelgroepen (zoals Tweede Kamerleden, maatschappelijke organisaties, burgers en medeoverheden) van het nut van de HSL overtuigen.45 Tegelijkertijd wordt de interne informatievoorziening inzake de HSL gestructureerd. Voortaan ontvangt de minister maandelijks een interne voortgangsrapportage over het project. Los van de voorbereiding van de nieuwe PKB speelt het HSL-dossier in 1993 ook voor de Tweede Kamer vroegtijdig op, als een besluit genomen moet worden over de Nederlandse betrokkenheid bijde bestelling van hogesnelheidstreinen.

91-28.

46  Nota aan de Minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 7 januari 1993, kenmerk Pb.HSL/ 93-01.

47  TK, 1992±1993, 22 800 XII, nr. 30.

48  Nota aan de minister van projectleider HSL, 5 maart 1993, kenmerk Pb-HSL/93-10.

Bestelling TGV’s

Begin 1993 staat het ministerie van Verkeer en Waterstaat voor een dilemma; de NS wil samen met de Belgische en Franse spoorwegen een bestelling plaatsen voor de eerste TGV-treinen, om deze vanaf 1996 in te kunnen zetten op de verbinding Amsterdam-Parijs. De bestaande dienst Amsterdam-Parijs komt dan te vervallen, omdat de nieuwe hogesnelheidslijn tussen Brussel en Parijs tegen die tijd gereed is. Het bestellen van nieuwe treinen stuit echter op belangrijke bezwaren, zo blijkt uit een nota aan de minister. Bestelling kan worden uitgelegd als vooruitlopen op de besluitvorming over de HSL. Tegenstanders kunnen bovendien verdedigen dat aansluiting via bestaande lijnen blijkbaar mogelijk is. Vanwege de kans op een negatief besluit zijn er voor de NS grote financiële risico's verbonden aan bestelling van de TGV's. De NS verlangt hiervoor een garantie van het Rijk. Niet meedoen door de NS blijkt echter in strijd met de afspraken die zijn gemaakt op de PBKA-ministersconferentie in november 1989. Deze afspraken zijn echter gemaakt onder voorbehoud van parlementaire goedkeuring, die er op dat moment nog niet is.46 Minister Maij-Weggen laat het belang van de internationale afspraken zwaar wegen en gaat akkoord met bestelling van vier TGV's door de NS onder garantie van de staat. Op 27 januari 1993 informeert zij de Tweede Kamer hierover per brief.47

In de periode van voorbereiding van de nieuwe PKB gaat de aandacht van het ministerie uit naar onder meer:

  • • 
    de vervoersprognoses en exploitatie;
  • • 
    de onderhandelingen met België.

3.2.1 McKinsey onderzoekt exploitatie HSL-Zuid (1992)

Om zicht te krijgen op de exploiteerbaarheid van de HSL in Nederland wordt onderzoeksbureau McKinsey gevraagd een studie te verrichten naar vervoersprognoses en substitutie-effecten van de HSL. In oktober 1992 publiceert McKinsey haar rapport «Aard en omvang van het hogesnelheids-lijnvervoer: verkenning van marktpotentieel en commerciële levensvatbaarheid.»

In een interne ambtelijke notitie schrijft de projectleider HSL-Zuid aan minister Maij-Weggen: «De McKinsey-studie is afgerond. De uitkomsten zijn ± zoals verwacht ± iets gunstiger dan de prognoses uit de oude

HSL-nota.»48

Dit is een opvallende conclusie, aangezien het McKinsey-rapport niet overwegend positief is. Het rapport laat namelijk in één van de schema's (zie figuur 3.1) de exploitatieopbrengsten zien in relatie tot de daarvoor benodigde investeringen.

Figuur 3.1 Investeringen en exploitatieresultaat HSL-Zuid

Schema 25

 

INVESTERINGEN EN EXPLOITATIERESULTAAT

ƒ, miljoen***, na optimalisatie

INVESTERINGEI Basisvariant rj

■1 NETTO cotm RESULTATEN

WJE WAARDE EXPLOIT ATIE-• OVER PERIODE"

400

Minimals HSL-variant 11 <jo

 

640

         

Nieuw Trace Zuid £100

   

780

       

Nieuw Tracé Moord 2.200

   

780

           

Maximals HSL-varianl 3.100

   

S90

" Deoontenngsvoet 9*A (reëel) " Periode 1996-2050 *M Huidige guldens

Bron: Teamanalyse; NS voor verdeefeleirtels kosterVopb

engsten

   

Bron: McKinsey

Dit schema illustreert dat het aanleggen van nieuwe lijnen weliswaar de hoogste opbrengst genereert (in absolute termen), maar dat gebruik van bestaande lijnen of alleen investeren in een nieuwe lijn tot Rotterdam verhoudingsgewijs gunstiger is. Dit schema is door voormalig directeur Paauwe van McKinsey op 2 september 2004 toegelicht in zijn gesprek met de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten.

De voorzitter: Voor de helderheid. De maximale HSL-variant is de voorgestelde variant. Dat is de optimale variant, zoals die uiteindelijk is uitgevoerd.

De heer Paauwe: Ja. Nou ja, optimaal. Daar aarzel ik even.

De voorzitter: Het is de variant zoals die is uitgevoerd. De maximale HSL-variant.

De heer Paauwe: Ja.

De voorzitter: Kun je ook de conclusie uit dit plaatje trekken dat hoe meer de staat investeert des te rendabeler het wordt voor de exploitant om de HSL te exploiteren?

De heer Paauwe: Als u zegt rendabel in absolute zin, meer guldens of euro's, dan is het duidelijk. Het wordt steeds meer. In relatieve zin wordt het steeds minder. In procentuele zin of in rendementstermen gezien wordt het minder.

De voorzitter: De kosten van de infrastructuur worden hoger. De opbrengsten worden weliswaar hoger, maar gaan niet in gelijke tred mee. Dat is de clou.

De heer Paauwe: Ja.

Bron: openbare hoorzittingen, 3 september 2004.

De heer Paauwe van McKinsey wijst in dit verband op de 80/20-regel: ervaring leert dat met twintig procent van de kosten vaak al tachtig procent van de winst (in dit geval reistijdwinst) bereikt kan worden.

De heer Paauwe: (...) Zo kwamen wij tot de bekende 80/20-conclusies. Heel kleine verbeteringen gaven al meteen veel tijdwinst en genereerden veel passagiers en reizigers. De laatste moeilijke hobbels, met de grootste investeringen, waarmee een paar minuten winst geboekt kan worden, brachten relatief minder.

Een ander schema uit het rapport van McKinsey (figuur 3.2) illustreert dat Nederland er vergeleken met België en Frankrijk slecht afkomt: hoe meer Nederland investeert (in nieuwe lijnen), des te groter de voordelen voor de Belgen en de Fransen.

Figuur 3.2 De netto contante waarde van een hogesnelheidslijn van/naar Nederland

Bron: McKinsey

De heer Paauwe: Wij constateerden een omgekeerd evenredige aantrekkelijkheid voor onze buurlanden en voor onszelf tussen de varianten. (...) Nederland was, uitsluitend in financiële termen gezien het meest gebaat bij de basisvariant. (...) Dan is te zien dat, naarmate het ons meer gaat kosten, er voor ons in termen van relatieve meeropbrengst een negatieve contante waarde in zit, er voor de Fransen en de Belgen meer bijkomt. Hun investering is al gedaan. Dat betekent dat naarmate wij meer reizigers genereren door de trein ook in Nederland snel te laten rijden, zij er meer profijt van hebben. Het komt er heel simpel op neer dat de extra reiziger per geïnvesteerde gulden in Nederland veel duurder is dan die in Frankrijk. Wij hebben toen uiteraard ook met de projectdirectie besproken dat het systeem van verrekeningen tussen Frankrijk, België en Nederland om deze reden zou moeten worden aangepakt. Bovendien waren de commitments al gemaakt. Dat waren voor hen reeds «sunk cost» en voor ons zouden het additionele, nieuwe investeringen zijn. Daar zijn gesprekken over geweest. Hoe dat verder afgelopen is, weet ik niet.

De voorzitter: Dat laatste moet u nog even toelichten.

De heer Paauwe: Op de eerste plaats maakt dit duidelijk dat de verrekenmethodiek moet worden aangepast. Dit lijkt niet fair. Ten tweede is er het commerciële argument. Dan zijn wij wel heel commercieel bezig. Als de anderen het toch al hebben liggen, en wij moeten nog, hebben wij een zekere onderhandelingsruimte. Daar komt het op neer.

De heer Koopmans: De keuze die gemaakt is om f 835 miljoen aan België te betalen is hiermee niet te onderbouwen. Integendeel.

De heer Paauwe: Dat is waar. De Belgen hadden ergens moeten zien dat het duidelijk in hun voordeel is.

Het McKinsey-rapport toont aan dat met de HSL-Zuid geld verdiend kan worden, indien de investeringskosten buiten beschouwing gelaten worden. Enkele schema's uit het rapport zijn bepaald geen onderbouwing voor de, op dat moment nog te maken, keuze voor de aanleg van nieuwe lijnen. De investeringskosten hiervan zijn hoog en de voordelen slaan vooral neer bijbuitenlandse spoorwegmaatschappijen. Daarbijdient bedacht te worden dat geen rekening gehouden is met maatschappelijke voordelen als reistijdwinst (hetgeen in een kosten-batenanalyse wel meegenomen wordt) en dat vervoersprognoses en verdeelsleutels tussen spoorwegmaatschappijen later nog zijn bijgesteld.

De minister heeft het McKinsey-rapport naderhand niet met de PKB-stuk-ken aan de Tweede Kamer gezonden, noch anderszins openbaar gemaakt. Het Platform HST, een stichting waarin diverse lokale protestgroepen tegen de HSL-Zuid zijn verenigd, heeft destijds bij herhaling om het rapport gevraagd en via een WOB-verzoek uiteindelijk gekregen. In augustus 1994 stuurt minister Jorritsma een brief aan het Platform HST met het rapport van McKinsey aan.49 Hierin ontbreekt echter een hoofdstuk, dat de minister om redenen van bedrijfsvertrouwelijkheid niet wil verstrekken. Mevrouw Wolvers, een vertegenwoordiger van dit Platform, hierover:

49

Brief van minister Jorritsma aan stichting Platform HogesnelheidsTrein, d.d. 26 augustus 1994, kenmerk: DGP/HSL/V-423722

De heer Slob: Dat rapport hebt u destijds opgevraagd. Na heel lang doorvragen hebt u het gekregen, maar daar was dat hoofdstuk uit weggehaald.

Mevrouw Wolvers: Er was een hoofdstuk uit weggehaald. Wij weten natuurlijk niet wat daarin heeft gestaan. Als u dit zegt, ben ik heel benieuwd wat daarin stond, want ik denk dat dat geen bedrijfsgevoelige, maar projectgevoelige informatie was en dat het heel anders was gelopen als wij dat hadden gehad. Bron: openbare hoorzittingen, 9 september 2004.

Het desbetreffende hoofdstuk uit het McKinsey-rapport bevat de hiervoor uiteengezette informatie. De relevantie van de informatie voor de politieke afweging lijkt groter dan het bedrijfsvertrouwelijke karakter van de informatie.

De voorzitter: Het gaat dan met name over hoofdstuk 2 en de commerciële exploitatie. Ik begrijp wat u zegt. Zitten hier gegevens in of informatie die een professionele vervoerder of een toekomstige inschrijver niet op een andere manier kan verzamelen?

De heer Paauwe: Nee. Maar het verzamelen, samenvatten en analyseren is een inspanning van een behoorlijk team van drie maanden. Dat was toch even behoorlijk de zaken op een rij zetten. Het is waar. Er liggen natuurlijk wel gegevens van de NS achter. Die hebben misschien ook gezegd niet te willen dat het allemaal naar buiten gaat.

De voorzitter: Wij stellen die vraag omdat van de zijde van de Stichting Platform Hogesnelheidstrein Nederland heel nadrukkelijk uw rapport is opgevraagd. Uiteindelijk is dat rapport wel gepresenteerd, zonder hoofdstuk 2 over de commerciële exploitatie. Met name de schema's die bij dat hoofdstuk zitten zijn niet naar buiten gekomen. Die zijn op grond van de WOB niet openbaar gemaakt. Vandaar de vragen die wij hierover gesteld hebben. Een laatste vraag. Vindt u dit relevante informatie voor de Kamer?

De heer Paauwe: Ik denk dat deze twee schema's, die u er prima heeft uitgehaald, de kwintessens zijn van hoe je met investeringsbeslissingen en mogelijke opbrengsten, in een «nutshell» kan omgaan. Ik doel op strategisch-economische gronden en niet op allerlei andere overwegingen. Het is een cruciaal aspect. In de meeste rapporten zijn van de dertig of veertig schema's twee of drie cruciaal. Dit zijn er twee van.

3.2.2 De onderhandelingen met België (1991±1996)

In de voorbereiding van de tweede PKB (1991±1994) wordt langzaam maar zeker op steeds meer terreinen voortgang bereikt. Veel energie wordt gestoken in het verder onderzoeken en uitwerken van de diverse tracévarianten, zowel ten noorden als ten zuiden van Rotterdam. Ten zuiden van Rotterdam is binenlands brede overeenstemming over het te kiezen tracé: een nieuwe lijn langs Breda gebundeld met rijksweg E19/A16. België denkt daar echter nog steeds heel anders over. Deze slepende discussie met de Zuiderburen lijkt roet in het eten te gooien voor het uitbrengen van een nieuwe PKB.

De uitgangspositie

De onderhandelingssituatie waarin minister Maij-Weggen verkeert is complex, omdat er drie tracés zijn en omdat de Belgische onderhandelingspartner in drie hoedanigheden aan tafel zit. Die hoedanigheden zijn: 1. De Vlaamse regering. Vlaanderen is verantwoordelijk voor de tracékeuze en de planologische inpassing aan Belgische zijde.

  • 2. 
    De Belgische spoorwegen (NMBS). De NMBS is verantwoordelijk voor de financiering, aanleg en exploitatie van de HSL.
  • 3. 
    De federale regering. De nationale Belgische regering is verantwoordelijk voor de overige spoorinfrastructuur.

De volgende tracés zijn aan de orde:

  • 1. 
    Havenwegtracé. Een tracé dat vanaf Bergen op Zoom door het havengebeid van Antwerpen loopt (tracé GH).
  • 2. 
    Bestaande lijn (lijn 12). Het bestaande tracé langs Roosendaal via Essen naar Antwerpen (tracé FH);
  • 3. 
    E19-tracé. Een tracé langs Breda dat parallel loopt aan snelweg E19/A16 (tracé FZ).

Figuur 3.3 Tracés Nieuwe HSL-nota (1994) ten zuiden van Rotterdam

Rotterdam

België heeft voorkeur voor het Havenwegtracé, dat voor hen het kortst en goedkoopst is. Nederland heeft een voorkeur voor het E19-tracé. Aan de hand van een ambtelijke notitie van het ministerie van Financiën50 kan het volgende beeld van de financiële situatie worden geschetst.

50 Notitie aan de minister van Financiën, d.d. 11 november 1993, kenmerk: N322/VW.

Tabel 3.1 Overzicht kosten grensoverschrijdende tracés (november 1993)

(bedragen in miljarden guldens)

kosten          Kosten België

Nederland

totale kosten

Havenwegtracé (variant GH) Lijn 12 (variant FH) E19-tracé (variant FZ)

4,2 3,2 3,2

0,6

1,8

1,3 (+ 0,7)

4,8

5,0

4,5 (+ 0,7)

De f 0,7 miljard tussen haakjes bij het E19-tracé heeft te maken een tunnel van f 700 miljoen die de Belgen eisen voor een tunnel onder het «Peerdsbos». In genoemde notitie aan de minister van Financiën wordt het ambtelijke standpunt aan Nederlandse kant als volgt verwoord: «De kans bestaat dat de Belgen alleen accoord gaan met het E19-tracé als er door het Peerdsbos een tunnel wordt aangelegd (kosten ongeveer f 700 miljoen). Voor Nederland is dit niet acceptabel omdat de noodzaak niet wordt ingezien en omdat dit ook tot «tunnelclaims» in Nederland zal leiden.»

1993: België beweegt niet...

Illustratief voor de moeizame wijze waarop het proces met België verloopt, is hetgeen hierover gewisseld wordt in de de RPC-vergadering van 22 juni 1993. In deze vergadering wordt de vraag opgeworpen of van Belgische zijde ook belangstelling wordt getoond voor de problemen die bepaalde tracés in Nederland veroorzaken. Hierop antwoordt de projectleider HSL dat er bijde Belgische nationale overheid nauwelijks belangstelling bestaat voor de doortrekking van de HSL in noordelijke richting. Hijgeeft het voorbeeld dat vanuit Brussel naar het zuiden al met 200 km/uur kan worden gereden, terwijl de mogelijke snelheid op de aansluiting naar Nederland beperkt is tot maximaal 100 km/uur.51

Kortom, van België hoeft de HSL-Zuid (of vanuit hun perspectief: de HSL-Noord) niet zo nodig. De prioriteit in België ligt bijhet traject Brussel-Parijs. Daarbij komt dat de NMBS niet zit te springen om zich nog dieper in de schulden te steken voor investeringen in een lijn van Antwerpen naar Nederland. Een zo goedkoop mogelijk oplossing is hun inzet. De opstelling van de Belgische federale overheid en de NMBS maakt Nederland tot vragende partij.

...maar Nederland heeft haast

De onderhandelingen worden door minister Maij-Weggen opgevoerd. Na het stuklopen van de eerste HSL-nota in 1991 (PKB 1), is er haar veel aan gelegen om nog in haar zittingsperiode een nieuwe HSL-nota uit te brengen. Op het eind van haar periode steekt zijveel energie in het overtuigen van de Belgen.

Mevrouw Maij-Weggen: (...) Ik mag niet uitweiden van de voorzitter, maar ik wijs erop dat er toen een veel zwaardere zaak aan de orde was. De vraag was hoe wij het in hemelsnaam voor elkaar zouden kunnen krijgen om de Belgen zover te krijgen dat ze toch een nieuwe lijn langs Breda zouden aanleggen en dus af zouden stappen van hun idee om tot vlakbij Roosendaal de oude lijn te gebruiken. Als de Belgen daarbij zouden blijven, had ook de PKB-Zuid anders gesitueerd moeten worden. Ik heb hier ontzettend mijn best voor gedaan. Gelukkig ben ik vlak voor het eind van de kabinetsperiode erin geslaagd om de Belgen ervan te overtuigen dat zij die lijn anders moesten situeren. Bron: openbare hoorzittingen, 15 september 2004.

51 Verslag 261ste vergadering van de RPC op 22 juni 1993; p. 2 en 3.

Vanwege de complexiteit van de onderhandelingssituatie en de financiële belangen die ermee zijn gemoeid, wordt eind 1993 de ICES om advies gevraagd.

November 1993: de ICES geeft advies

Op 18 november 1993 ontvangt het kabinet een advies van de ICES over het met België te voeren overleg. De crux van het verhaal is dat voor Nederland het E19-tracé zoveel gunstiger is dan de alternatieven, dat te overwegen valt de Belgen tegemoet te komen op het punt van verdieping van de Westerschelde en alvast een deel van de aanlegkosten voor te financieren, omdat de NMBS het totale bedrag niet zelf kan opbrengen. «De voorfinanciering zou de vorm kunnen krijgen van een lening, verstrekt door private financiers van de HSL en afgelost uit de exploitatie van het Belgisch deel van het E19-tracé.»52

ICES-advies 18 november 1993 over de onderhandelingsstrategie met België

In het advies «HSL-Zuid: stellingname in onderhandelingen met België» doet de ICES het volgende «Voorstel voor de onderhandelingsstrategie» (letterlijke tekst):

1.  «Het Havenwegtracé verder uitwerken zodat het, indien het overleg met België over het E19-tracé niets oplevert, zo min mogelijk vertraging oplevert om dit tracé in de PKB 1 op te nemen»;

2.  Om tactische redenen vasthouden aan de viersporige lijn 12;

3.  Als compromisvoorstel het aanbod doen (in eerste instantie via private financiering) tot voorfinanciering van eventueel maximaal f 500 à 650 miljoen ten behoeve van het Belgische deel van het E19-tracé; omdat het een rendabel te exploiteren traject betreft, kan uit tactische overwegingen om te beginnen een lager bedrag worden ingezet, bijvoorbeeld f 300 à 400 miljoen;

4.  Vlaanderen moet worden bewogen de Peerdsbostunnel te laten vallen en akkoord te gaan met de bovengrondse oplossing in ruil voor verdieping van de Schelde en eventueel een financiële bijdrage daarvoor van f 100 à 200 miljoen;

5.  Vlaanderen en de NMBS kan worden toegezegd dat de goederenverbinding tussen Antwerpen en Bergen op Zoom bij de eerstvolgende integrale wijziging in het SVV planologisch zal worden gereserveerd;

6.  Indien het Nederlandse aanbod niet wordt geaccepteerd, is nader beraad nodig over de verdere aanpak; mogelijkheden zijn dan onder andere een PKB 1 uit te brengen met meerdere tracés zonder dat al een voorkeur wordt uitgesproken, of te kiezen voor het Havenwegtracé;

7.  In elk geval dient te worden voorkomen dat Nederland zich onder invloed van tijdsdruk in een dwangpositie manoeuvreert. Beter dan dit zou naar het oordeel van de ICES verdere (korte) vertraging kunnen worden geaccepteerd;

8.  Eventuele afspraken dienen te worden vastgelegd in een verdrag met de federale en de Vlaamse overheid en eventueel in een overeenkomst met de Belgische spoorwegen; verdrag en overeenkomst dienen gelijktijdig met de PKB deel 3 gereed te zijn.»

52  «HSL-Zuid: stellingname in onderhandelingen met België», advies van de ICES aan de minister van Economische Zaken d.d. 18 november 1993, kenmerk ES/RBM/BOI 93087825.b58.

53  Nota aan de minister van Verkeer en Waterstaat van de DG Vervoer, 4 januari 1994, Pb.HSL/94-01, p. 2.

Begin 1994: minister Maij-Weggen doet een finaal bod Begin 1994 wordt steeds duidelijker dat geen (tijdige) overeenstemming met België kan worden bereikt. Niettemin wordt besloten om de nieuwe HSL-nota nog vóór de verkiezingen van mei 1994 uit te brengen. Als groot nadeel daarvan wordt onderkend dat hierdoor drie verschillende tracévarianten naar België volwaardig in procedure gebracht moeten worden. Een definitieve keuze zal dan bijPKB 3 gemaakt worden. Toch heeft het uitbrengen van de PKB ook zijn voordelen, zo blijkt uit een ambtelijke notitie van 4 januari 1994 aan minister Maij-Weggen: «Het op korte termijn uitbrengen van de Nieuwe HSL-nota vergroot de druk op

België».53

Twee weken voordat de nieuwe HSL-nota wordt uitgebracht, weet minister Maij-Weggen een doorbraak te forceren. Dit kan nadat het

onderhandelingsmandaat fors is verruimd (zie hierna) waardoor België een bijdrage van f 700 miljoen in het vooruitzicht kan worden gesteld. Niettemin blijven in de Nieuwe HSL-nota de drie varianten voor het zuidelijk tracé formeel opgenomen en zal uiteindelijk nogmaals het onderhandelingsmandaat aangepast moeten worden alvorens pas eind 1996 definitief overeenstemming wordt bereikt met België.

De ontwikkeling van het onderhandelingsmandaat

Tot slot wordt hier (deels vooruitlopend op hoofdstuk 4 en 5) een overzicht gegeven van het verloop van het onderhandelingsmandaat vanaf het ICES-advies in 1993 tot het defintieve akkoord in 1996.

a) November 1993: een lening van maximaal f 600 miljoen

Op 23 november 1993 vindt een bewindsliedenoverleg plaats waarin, mede op basis van het ICES-advies, het volgende onderhandelingsmandaat voor de minister van Verkeer en Waterstaat wordt afgesproken:

  • • 
    Nederland is bereid tot een maximale voorfinanciering van f 500 à 600 miljoen voor het E19-tracé.
  • • 
    Voorfinanciering wordt uit private middelen verkregen. Indien dit niet mogelijk is dan voor rekening van het HSL-budget.
  • • 
    Eventuele bijdrage voor verdieping Westerschelde van maximaal f 200 miljoen.

b) Maart 1994: f 700 miljoen als bijdrage in plaats van lening

Met dit mandaat komt minister Maij-Weggen er echter niet uit en op

2 maart 1994, twee weken voordat de Nieuwe HSL-nota verschijnt, wordt

besloten het mandaat fors op te rekken:

  • • 
    Nederland verleent België bijdrage ter grootte van het verschil tussen het E19-tracé en het Havenwegtracé, zijnde f 700 miljoen.
  • • 
    Deze f 700 miljoen wordt als volgt gedekt: f 350 miljoen private financiering f 175 miljoen Infrafonds (regulier middelen voor het SVV) f 175 miljoen FES.

Het idee van een lening is daarmee verlaten en op voorhand wordt nu de helft van het bedrag ten laste van de Rijksbegroting gebracht. De andere helft zal terugverdiend moeten worden op het Nederlands deel van het E19-tracé. Ambtenaren van Financiën zien dit met lede ogen aan en schrijven, in de aanloop naar dit besluit, in een notitie aan de minister van Financiën: «Al met al krijgen de Belgen dus een financiële bijdrage van f 700 miljoen, zonder dat zij daar zelf iets voor hoeven in te leveren.» Om er de volgende kanttekening aan toe te voegen: «Vermeden moet worden dat de Belgen een salamitactiek gaan toepassen. Indien het nieuwe bod wordt gepresenteerd, moet duidelijk zijn dat dit het laatste bod is van de Nederlandse regering.»54 Toch zal dit niet het laatste bod zijn.

c)  Mei 1996: vooraf te betalen bijdrage van f 823 miljoen

Een laatste verhoging van het mandaat is namelijk nodig wanneer in mei 1996 minister Jorritsma een bod van f 775 miljoen doet en van Belgische zijde f 823 miljoen wordt gevraagd. Besloten wordt met dit Belgische bod in te stemmen, omdat sprake is van een eenmalige bijdrage waarna de risico's voor de bouw- en inpassingkosten bijBelgië liggen. Op 3 oktober 1996 wordt een «akkoord op hoofdlijnen» met België gesloten, dat de minister ook aan de Tweede Kamer stuurt. De bijdrage, inclusief de door Nederland verschuldigde rente, wordt vastgelegd in een verdrag tussen Nederland en België (zie ook paragraaf 5.2.2). In totaal zal Nederland f 837 miljoen aan België betalen.

54

Notitie aan de minister van Financiën, d.d.

24 februari 1994, kenmerk: N52/VW.

3.2.3 Advisering over de Nieuwe HSL-nota (1993±1994)

Interdepartementaal vindt veel overleg plaats. Dit mondt uit in advisering aan de betrokken ministers via de ICES en de RPC. ICES-advisering richt zich primair op de financiële kant van grote projecten. De RPC richt zich vooral op de ruimtelijke aspecten van grote projecten.

ICES-advies over PKB 1

Op 13 oktober 1993 brengt de ICES haar advies over PKB 1 uit aan het kabinet.55 De hoofdconclusie luidt: «De aanlegvariant die Nederland het beste positioneert ten opzichte van de ontwikkelingen in het internationaal personenvervoer is het nieuwe lijnen alternatief. Dit is het alternatief met de grootste tijdwinst en de hoogste vervoerswaarde voor de reiziger, dat bovendien de grootste synergie met Schiphol biedt, in de exploitatie zowel als wat betreft de substitutie.»

De ICES acht de aanleg van de HSL in de vorm van het nieuwe lijnen alternatief een verantwoorde investering:

  • • 
    uit de bedrijfsopbrengst kunnen de exploitatiekosten (exclusief de kosten van infrastructuur) worden goedgemaakt: er hoeven geen exploitatiesubsidies te worden gegeven;
  • • 
    daarenboven kan uit de bedrijfsopbrengst een deel van de financiering van de infrastructuur worden bekostigd;
  • • 
    de maatschappelijke economische opbrengsten van het nieuwe lijnen alternatief in termen van reistijdwinst, kostenbesparingen en efficiencywinst zijn tenminste zo groot als de aanlegkosten;
  • • 
    het nieuwe lijnen alternatief heeft een positief macro-economisch rendement: er is een ruim positief verschil tussen de macro-economische effecten en de extra overheidsinspanning die nodig is voor de realisatie van het project.

De ICES presenteert een schema waarin enkele uitkomsten worden samengevat die bij deze oordeelsvorming van belang zijn. De cijfers zijn ontleend aan de studies die inmiddels zijn verricht door onder meer McKinsey, OC&C Strategy Consultants, het Nederlands Economisch Instituut (NEI) en het Centraal Planbureau (CPB). Het samenvattend schema uit het ICES-advies (letterlijke weergave):

Tabel 3.2 Samenvattend overzicht uitvoeringsvarianten (ER)

 

(prijzen 1993)1

Cont.

Binnen-

Exploitatie-

Econ.

Reistijd-

 

substitutie

 

Waarde

lands

saldo

effecten

winst

   
 

kosten

medegebr.

 

voor NL

 

2003

2015

(mln.reiz./mrd.gld)

(mrd)

(mln)

(mrd)2

(b/k ratio)3

(min)

(mln)

(mln)

nul-alternatief

±

 

0.1

 

11

0.7

1.2

Nieuwe lijn zuid

1.8

 

0.4

0.9

35

1.2

1.5±1.6

Nieuwe lijn zuid+

3.0

 

0.4

 

37±38

1.4

1.5±1.6

bundeling noord

4.2

4.0

0.7

 

42

1.5

1.9±2.0

Nieuwe lijnen

3.5

6.3

1.5

1.3

53

1.7

2.0±2.9

tunnel (R'dam/A'dam)

5.0

6.3

1.5

 

53

1.7

2.0±2.9

1  prijspeil 1993 is gekozen omdat zo aangesloten wordt op het prijspeil zoals gehanteerd voor het lopende begrotingsjaar

2  netto contante waarde van de exploitatie over de periode tot 2030, contant gemaakt naar het jaar 1992 (excl. kosten infrastructuur). Het jaar 1992 is gekozen omdat hiermee aansluiting behouden blijft met de rapporten waaruit de gegevens afkomstig zijn (zie voetnoot 2).

3  quotiënt van baten en kosten over de periode tot 2030; van de kostenkant van de alternatieven «bundeling»,«nieuwe lijnen» en «tunnel» is een bedrag van f 0,4 miljard afgetrokken in verband met vrijval in het investeringsprogramma van Rail 21

55 ICES-advies Hoge Snelheids Lijn, 13/10/1993, kenmerk 93078490.

Op basis van dit schema is de ICES positief over het HSL-project en adviseert, evenals in 1991, te kiezen voor de aanleg van nieuwe lijnen. De

verhouding tussen de baten en de kosten van het project voor Nederland is voor dit alternatief positief. De zogenaamde baten/kostenratio bedraagt 1,3. Dit geldt echter alleen op basis van de ramingen op dat moment. Over de financierbaarheid van het project zegt de ICES:

«Het nieuwe lijnen alternatief is budgettair inpasbaar met dien verstande dat het project binnen de voorgenomen aanlegperiode (tot het jaar 2003) zal kunnen worden gefinancierd, tenzij majeure tegenvallers zouden optreden bij de projectkosten, de extra exportbaten van aardgas, de aansluiting met België, de private financiering of de kosten van de Betuweroute. Indien zich dergelijke tegenvallers zouden voordoen, dient de financiële inpassing van het project opnieuw te worden bezien.» Vrijwel alle voorbehouden die de ICES maakt, zullen zich later inderdaad nog manifesteren: de projectkosten zullen met f 1,6 miljard stijgen; aan België zal f 823 miljoen worden betaald en de meerkosten van de Betuweroute zal veel budgetruimte opsouperen.

RPC-advisering

Ook de RPC komt na lange discussies tot het advies aan het kabinet (in twee instanties) voor de keuze voor nieuwe lijnen, met als voorkeursvariant ten noorden van Rotterdam het A-tracé en ten zuiden van Rotterdam het F-tracé.

Vanaf april 1993 komt de RPC regelmatig bijelkaar om te vergaderen over met name de tracékeuze. Twistpunt is de inpassing in het Groene Hart. In het interdepartementaal overleg wordt door de vertegenwoordigers van VROM en LNV gepleit om ter hoogte van Hazerswoude te kiezen voor een halfverdiepte ligging (tunnelbak). De kosten van deze oplossing worden aanvankelijk op f 150 miljoen en later op f 70 miljoen extra becijferd. De ministeries van Verkeer en Waterstaat, Financiën en Economische Zaken zijn echter beducht voor precedentwerking en willen deze betere, maar duurdere, oplossing in dit stadium van het proces nog niet «weggeven». In een ambtelijke adviesnota wordt de minister van Verkeer en Waterstaat door haar directeur-generaal Vervoer het volgende meegegeven: «Voorts is er over één punt een kabinetsuitspraak nodig. Dit betreft de ligging op het maaiveld dan wel halfverdiepte ligging (meerkosten ca. f 150 miljoen) van tracé A1 in het stiltegebied ten noorden van Hazers-woude ± Westeinde in het Groene Hart. Beide varianten zijn in de nota opgenomen. Ons voorstel is (gesteund door EZ en Financiën) de duurdere oplossing zo nodig pas bij het Kamerdebat weg te geven, gezien de

Betuwelijnervaringen.»56

56  Nota aan de minister van Verkeer en Waterstaat van de DG Vervoer, 4 januari 1994, Pb.HSL/94-01, p. 2.

57  Verslag van de 262ste vergadering van de RPC, 20 juli 1993, p. 5.

Wisselgeldlijst

Deze «tactiek» van het ministerie van Verkeer en Waterstaat is ook in de RPC van 20 juli 1993 uitvoerig aan de orde geweest. Daarin wordt gesproken over de zogenaamde «wisselgeldlijst». De projectleider HSL licht in deze vergadering toe:

«Het wisselgeld waarover nu wordt gesproken, bedraagt tien procent van de totale kosten en is bedoeld om voorbereid te zijn op wensen die uit inspraak, overleg en parlementaire behandeling komen.»57

Tien procent van de totale kosten impliceert bijde toenmalige kostenraming circa f 260 miljoen. De vertegenwoordiger van het ministerie van Economische Zaken heeft z'n twijfels over het achter de hand houden van een wisselgeldlijst:

«Een wisselgeldlijst heeft het gevaar dat het bij het uitlekken als een soort minimumlijst gaat werken».

Sommige leden pleiten ervoor om toch een deel van de achter de hand gehouden alternatieven op te nemen met als argument dat de vergelijking en afweging zoveel mogelijk inzichtelijk gemaakt moet worden. Hierop herinnert de vertegenwoordiger van het ministerie van Verkeer en Waterstaat de aanwezigen aan de reactie van de ministerpresident toen de kosten van de Betuweroute stegen van f 3 miljard naar f 6 miljard. Deze vroeg zich toen af of Verkeer en Waterstaat soms onder curatele moest worden gesteld. Ook in de RPC van 22 februari 1994 wordt door de vertegenwoordiger van het ministerie van Verkeer en Waterstaat in dit verband gerefereerd aan de leerervaringen met de Betuweroute. Hijstelt: «De discussie over de Betuwelijn heeft geleerd dat, gezien het grote aantal door de Kamer gewenste aanvullende maatregelen, het nodige «wisselgeld» in de zak moet worden gehouden.»

RPC-advies 5 oktober 1993

In het advies dat de RPC uitbrengt op 5 oktober 199358 wordt expliciet de koppeling gemaakt met het Schipholdossier. Het advies luidt: «1. Aansluiting van Nederland op het Europese hogesnelheidsnet richting Brussel, Parijs en Londen dient op grond van het ruimtelijk beleid bij voorkeur plaats te vinden door aanleg van een nieuwe hogesnelheids-spoorlijn tussen Amsterdam/Schiphol en Rotterdam en tussen Rotterdam en de Belgische grens. Voor het behalen van de in het plan van aanpak Schiphol en omgeving opgenomen substitutietaakstelling is dit een noodzakelijke, zij het niet voldoende voorwaarde.»

Wat de inpassing in het Groene Hart betreft, laat de RPC de keuze aan het kabinet en schetst drie opties voor inpassing van de lijn ter hoogte van Hazerswoude: (1) gedeeltelijk verdiepte ligging, (2) ligging op maaiveldniveau, (3) deze keuze openhouden tot PKB 3.

RPC-advies 24 februari 1994

Op 24 februari 1994 komt de RPC met een advies waarin ook het zuidelijk tracé is meegenomen. Alle tracés ten zuiden van Rotterdam afwegende adviseert de RPC te kiezen voor het tracé, dat langs Breda loopt en bundelt met de E19. De HSL doorsnijdt in deze variant het Develgebied, een landschappelijk waardevol gebied ten zuiden van Barendrecht. De hoogteligging van de HSL is een punt van discussie waar de RPC niet uitkomt. De RPC adviseert hierover een besluit te nemen in PKB 3. Tot slot wijst de RPC er op dat ten aanzien van de ligging van de HSL bij Hazers-woude, het kostenverschil tussen maaiveldhoogte en gedeeltelijk verdiepte ligging inmiddels is gehalveerd. Tot een eenduidig advies op dit punt komt het echter niet. Nog steeds schetst de RPC de drie alternatieven waaruit het kabinet moet kiezen.

58 RPC-advies aan de minister van VROM inzake de ontwerp-PKB Nederlands deel hogesnelheidsspoorverbinding AmsterdamBrussel-Parijs/Londen, d.d. 5 oktober 1993, kenmerk RPC 31.

Het kabinetsbesluit over PKB 1

De HSL-nota wordt niet aangepast op het punt van verdiepte ligging van het A1-tracé.

Op de valreep voor de definitieve kabinetsbesluitvorming op 18 maart 1994 spreekt landbouwminister Bukman zich publiekelijk uit tegen het voorkeurstracé (A1) van het kabinet, met name vanwege de doorsnijding van kassengebieden rond Bleiswijk. Intensief ambtelijk overleg volgt en besloten wordt een enkele passage toe te voegen over de glastuinbouw. Het ministerie van LNV zet in op een compensatie van 400 hectare glastuinbouwareaal. Omdat door de aanleg van de HSL circa 20 hectare rechtstreeks verloren gaat, wordt dit in ambtelijk overleg als «overvragen» gekwalificeerd. Voor de PKB en de bijbehorende beleidsnota worden

TK, 1993±1994, 22 026, nr. 8.

enkele teksten over de glastuinbouw toegevoegd, waarin de hectarediscussie wordt omzeild. Het kabinet kiest op 18 maart 1994 voor het tracé A1.

3.2.4 De Nieuwe HSL-nota in hoofdlijnen

Op 18 maart 1994 stelt de ministerraad de nieuwe ontwerp-PKB vast. De PKB-tekst en de bijbehorende beleidsnota worden dezelfde dag door de ministers Maij-Weggen en Alders aan de Tweede Kamer aangeboden.59 In mei 1994 volgt de complete gedrukte versie van de «nieuwe HSL-nota».60 De Nieuwe HSL-nota is de toelichting op de ontwerp-PKB (van 3 pagina's), die de eerder verschenen ontwerp-PKB van 28 maart 1991 geheel vervangt. De Nieuwe HSL-nota bestaat uit een beleidsnota, een samenvatting, het milieu-effectrapport, een inspraakwijzer en maar liefst 23 deelrapporten. Daarnaast zijn twee tracénota's bijgevoegd. In hoofdlijnen wijkt deze nieuwe PKB niet af van de eerdere PKB die het kabinet Lubbers III reeds in 1991 uitbracht. Nog steeds is de kabinetsvoorkeur een nieuwe lijn van de Belgische grens tot Schiphol op basis van de tracés F (langs Breda) en ten noorden van Rotterdam door het Groene Hart. Hierbijis nu definitief de keuze gemaakt voor het A1-tracé (oostelijk van Zoetermeer naar Nieuw Vennep). Daarnaast is op het punt van de inpassing van deze tracés veel meer rekening gehouden met aspecten van leefbaarheid en milieu. Dat is de belangrijkste reden waarom de aanleg van de HSL-Zuid in de nieuwe HSL-nota inmiddels op f 5,9 miljard wordt geraamd, versus f 3,1 miljard in de eerste PKB.

De gemaakte afweging

In de HSL-nota staan drie opeenvolgende keuzen centraal:

  • 1. 
    De strategische keuze: Is het wenselijk dat Nederland in zuidelijke richting onderdeel gaat uitmaken van het Europese net van hogesnelheidsspoorwegen?
  • 2. 
    De vervoerskundige keuze: Wat is het gewenste kwaliteitsniveau van de internationale treinverbinding?
  • 3. 
    De tracékeuze: Hoe kan een treinverbinding met zo min mogelijk nadelige effecten gerealiseerd worden?

Ad 1 De strategische keuze

De strategische keuze wordt in de HSL-nota niet uitvoerig en expliciet behandeld, omdat de vraag in feite al met «ja» is beantwoord in voorgaande nota's die ook met het parlement zijn besproken. In dit verband wordt verwezen naar het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV 2), de nota Economie met open grenzen, de Vierde nota Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) en het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP+, NMP 2).

Ad 2 De vervoerskundige keuze

De vraag wat het meest gewenste kwaliteitsniveau van internationale treinverbindingen is, wordt uitgewerkt door twee uiteenlopende scenario's te schetsen: een scenario waarin Nederland volwaardig deel gaat uitmaken van het Europese net van hogesnelheidslijnen en een scenario waarbijNederland via klassieke treindiensten met dit net verbonden wordt. Op basis van deze scenario's worden diverse vervoersalternatieven afgewogen die zijn gebaseerd op nieuwe lijnen, gebruikmaking van bestaande lijnen of een combinatie daarvan (zie tabel 3.3). De effecten van de verschillende vervoersalternatieven worden vergeleken op het punt van vervoerswaarde, substitutie van vlieg- en autoverkeer, reizigers-

TK, 1993±1994, 22 026, nr. 9.                          aantallen, reistijden, de trits «betrouwbaarheid/medegebruik/toekomst-

waarde», energieverbruik, terugverdientijd en exploitatieresultaat. In de tabellen 3.3, 3.4 en 3.5 zijn enkele kerngegevens uit de PKB samengevat.

Tabel 3.3: Vervoersvarianten

Alternatief

Nieuwe lijnen

Omschrijving

Nieuwe lijnenalternatief           Ja

Bundelings-alternatief              Ja

Nieuwe lijn zuid-                       Deels

alternatief

Nul+ alternatief                         Nee

nieuwe lijn (kortste tracé)

nieuwe lijn gebundeld met bestaande spoorlijn

Roosendaal-Rotterdam-Amsterdam; inclusief

HSL-station Den Haag

tot Rotterdam nieuw HSL-spoor; vanaf Rotterdam

HSL over bestaand spoor naar Amsterdam

hogesnelheidstrein over bestaande spoor

Tabel 3.4: Vervoersvarianten: vervoerspotentie en substitutie

Alternatief

Vervoerspotentie (miljoenen reizigers)

Substitutie van

vliegtuig naar trein

(miljoenen reizigers)

Substitutie van auto

naar trein (miljoenen

reizigers)

Nieuwe lijnen Bundeling Nieuwe lijn zuid Nul+

8

8

6,5

4,6

1

1

1

0,6

1,7

1,6

1,4

1

Tabel 3.5: Vervoersvarianten: reistijden en bereikbaarheid Den Haag

 

Alternatief

Reistijd Parijs±

Reistijd

Aantal hogesnel-

 

Schiphol

Rotterdam±

heidstreinen Den

   

Amsterdam

Haag±Brussel

Nieuwe lijnen

2.50 uur

35 min.

2±4 per dag

Bundeling

3.04 uur

45 min.

2±3 per uur

Nieuwe lijn zuid

3.07 uur

52 min.

1 per uur

Nul+

3.23 uur

52 min.

1 per 2 uur

Ad 3 De tracékeuze

Elk van de vervoersvarianten is weer nader uitgewerkt in één of meer tracés, opgesplitst in tracé noord (Schiphol-Rotterdam) en tracé zuid (Rotterdam-Belgische grens). In paragraaf 2.2.2 is al uiteengezet dat over het punt waar de HSL de grens zal passeren, nog geen overeenstemming bestaat met België. Om die reden zijn daarom drie verschillende tracés uitgewerkt (zie ook figuur 3.3). In figuur 3.4 zijn de noordelijke tracés weergegeven.

Figuur 3.4 Tracés Nieuwe HSL-nota (1994) ten noorden van Rotterdam

Beschrijving van de tracévarianten

Onderstaand een korte beschrijving van de hoofdvarianten die in PKB 1 worden behandeld, waarvan sommige overigens weer lokale subvarianten kennen; die zijn hier echter achterwege gelaten.

Varianten voor het tracé noord:

A1: nieuw tracé oostelijk van Zoetermeer door het Groene Hart

B3: nieuw tracé westelijk van Zoetermeer en daarna gebundeld met rijksweg A4

BBLN: «Bundeling Bestaande Lijn Noord», nieuwe lijn gebundeld aan de bestaande

spoorlijn Rotterdam-Delft-Den Haag-Amsterdam

MN8: nieuw tracé op basis van de kortste route en gedeeltelijk ondergronds (komt

grotendeels overeen met A1). Meest milieuvriendelijke alternatief.

Varianten voor het tracé zuid:

F: (Fnoord en Fzuid): nieuw tracé langs Breda; grensovergang Hazeldonk

G: nieuw tracé met grensovergang Zandvliet

H: nieuw tracé langs Roosendaal met grensovergang Essen

BBLZ: «Bundeling Bestaande Lijn Zuid», nieuwe lijn gebundeld aan de bestaande

spoorlijn langs Roosendaal

MZ8: nieuw tracé op basis van de kortste route en gedeeltelijk ondergronds (recht door

Hoekse Waard; langs Roosendaal, grens over bijEssen). Meest milieuvriendelijke

alternatief.

De PKB-tekst

Op basis van voorgaande afwegingen komt het kabinet in de ontwerp-PKB

tot de volgende keuzen:

  • 1. 
    Er zal een nieuwe spoorlijn tussen Schiphol-Rotterdam en Rotterdam-Belgische grens naar Antwerpen worden aangelegd met in beginsel een ontwerpsnelheid van 300 km/uur.
  • 2. 
    Voor het tracé Rotterdam±Schiphol gaat de voorkeur van het kabinet uit naar «tracé A1» (oostelijk van Zoetermeer, door het Groene Hart). De keuze voor de ligging van het tracé bijRijpwetering wordt in PKB 3 gemaakt.
  • 3. 
    Voor het tracé Rotterdam-Belgische grens wordt gekozen voor tracévariant «Fnoord-Fzuid» (langs Breda). Er wordt een voorbehoud gemaakt voor een goede inpassing van het Develgebied. Op dit punt wordt in PKB 3 een keuze gemaakt.
  • 4. 
    over de nieuwe hogesnelheidslijn moeten ook snelle (binnenlandse) intercitytreinen kunnen gaan rijden. Daartoe wordt een verbindings-boog bijBreda aangelegd, die het mogelijk maakt dat treinen tussen de Noord-Brabantse stedenrijen Antwerpen van de hogesnelheidslijn gebruik maken.

De planning van de HSL-Zuid

Wat betreft de planning wordt uitgegaan van vaststelling van de PKB 3 in het voorjaar van 1995. Het ontwerp-tracébesluit wordt eind 1995 voorzien en een tracébesluit medio 1996. Na bezwaar en beroep zou medio 1997 de PKB (deel 4) onherroepelijk moeten zijn. Na opname in streek- en bestemmingsplannen en daarbijbehorend beroep zou in de tweede helft van 1997 de uitvoering kunnen starten. De verwachte looptijd van het project wordt op 6,5 à 7 jaar gesteld. Dit resulteert in indienstname van de HSL-Zuid in 2004.

De kosten van de HSL-Zuid

Voor de totale HSL-Zuid is geen kostenraming in de HSL-nota opgenomen. De investeringskosten zijn per tracé opgenomen. Daarbij is steeds genoemd: ± het bedrag voor investeringskosten, waarbijde kans op overschrijding

vijftig procent is (de nominale raming); ± de onzekerheidsmarge, ofwel het bedrag dat nodig zou zijn om de

overschrijdingskans te reduceren tot circa zestien procent. Deze marge

kan per variant, ook in relatieve zin, variëren.

61 Deze informatie over de raming is ontleend aan de stukken bijPKB 3 die de Tweede Kamer in 1996 ontvangt (zie TK 1995±1996, 22 026, nrs. 16±17, p. 189). Het feit dat deze getallen uit PKB3 afkomstig zijn, illustreert dat de meest cruciale basisgegevens («wat kost de HSL») in de Nieuwe HSL-nota, ondanks de 23 deelrapporten, niet altijd helder aan de Tweede Kamer zijn gepresenteerd.

Tabel 3.6: Investeringskosten tracévarianten

Tracévariant

Investeringskosten (in mrd. gulden)

Onzekerheidsmarge (in mrd. gulden en als percentage van de investering)

Tracé noord

A1

B3

BBLN

Tracé zuid

BBLZ

Fnoord-Fzuid

2,6 2,8 3,6

3,1 3,1

0,4 (15%) 0,5 (18%) 0,8 (22%)

0,4 (13%) 0,4 (13%)

De investeringskosten van de voorkeurstracés van het kabinet bedragen f 2,6 miljard (A1) plus f 3,1 miljard (Fnoord-Fzuid), ofwel f 5,7 miljard in totaal. De verbindingsbogen die nodig zijn om Breda op het HSL-net aan te sluiten worden apart geraamd (op circa f 150 miljoen), zodat de totaal voorziene kosten geraamd worden op f 5,86 miljard.61

Kostentoename tussen de PKB 1 uit 1991 en de PKB 1 uit 1994

Het ICES-advies over deel 1 van de PKB (van 13 oktober 1993) bevat een illustratief

schema waarin uiteengezet wordt hoe de kostentoename tussen de PKB uit 1991 en de

PKB uit 1994 in grote lijnen tot stand gekomen is.

In onderstaande cijfers, die letterlijk overgenomen zijn uit een ICES-notitie zijn alleen de

kosten van de tracés meegenomen en niet de totale kosten van het project. Bovendien is

het de stand in 1993. In de PKB die begin 1994 zal verschijnen, zijn de totaalkosten

uiteindelijk f 5,9 miljard.

De cijfers zijn bedoeld ter verklaring van de belangrijkste kostenverschillen tussen 1991 en

1993. De genoemde cijfers zijn «ambtelijke cijfers» en destijds niet aan Tweede Kamer

gepresenteerd.

(mln. gld.)

zuidtak noordtak

raming HSL-nota (prijzen 1991) aanpassingen:

Prijscompensatie/bijstellingen

correctie vastgoed en schadevergoedingen, incl.

kabels en leidingen

correctie tunnel Hollands Diep, Oude Maas en

correctie aansluiting Rotterdam Noord

goedkopere oplossingen

goedkoper tracé

kwaliteitsverbeteringen (o.a. milieu, hinder)

2100            1 1002

150                100

200

350

3 200 250

550

 

700

250

950

± 250

±150

± 400

± 400

±250

± 650

250

1 250

1 500

nieuwe raming (prijzen 1993)

2 750

2 650

5 400

1  Bijdit schema plaatst de ICES de volgende kanttekening: «In dit schema is uitgegaan van het «nieuwe lijnen»-alternatief. De toerekening van de kostenstijging naar de in de tabel onderscheiden oorzaken is een globale benadering.»

2  In het originele ICES-stuk zoals dat aan de ministerraad is aangeboden staat «1000». Deze evidente rekenfout is in deze weergave gecorrigeerd.

som

Ter toelichting op dit schema schrijft de ICES aan het kabinet:

«De kosten zijn aanmerkelijk hoger dan werd aangenomen in de HSL-nota van 1991. Zoals in de bovenstaande tabel is aangegeven, werden de aanlegkosten toen geraamd op f 3,2 miljard. De stijging van de raming houdt verband met verschillende factoren. Enkele kunstwerken (tunnels) blijken duurder te zijn dan aanvankelijk werd aangenomen, met name omdat de technische dimensionering op de hoge snelheden meer kosten met zich meebrengt dan aanvankelijk werd verwacht. Verder is meer aandacht besteed aan de fysieke inpassing van het tracé. Een deel van de stijging wordt bijvoorbeeld veroorzaakt door de verdiepte ligging die op enkele onderdelen van de tracés is aangebracht. Verder zijn aanvullende voorzieningen verwerkt die zijn gericht op milieubescherming, natuur en beperking van hinder. Zo is rekening gehouden met een bedrag van f 100 miljoen voor o.a. mitigerende en compenserende maatregelen.»

Exploitatie

Wat betreft de exploitatie blijkt dat bij het nieuwe-lijnen alternatief, de

exploitatie voldoende oplevert om de exploitatiekosten te kunnen dekken

alsmede een deel van de infrastructuurkosten. In de beleidsnota van de

HSL-nota staat:

«Het positieve exploitatiesaldo zal, via private financiering, gebruikt

kunnen worden voor het dekken van een substantieel deel van de

infrastructuurkosten».

Scheiding financiering, exploitatie en vervoer

De minister stelt dat een voorwaarde voor een positief exploitatieresultaat is dat een strikte scheiding tussen de financiering van de infrastructuur, de exploitatie ervan en de vervoersexploitatie wordt gemaakt.

In dit verband wordt gedacht aan een «BEM», «IEM» en «VEM», wat staat voor respectievelijk een Baan Exploitatie Maatschappij (BEM), een Infrastructuur Exploitatie Maatschap-pij(IEM) en een Vervoers Exploitatie Maatschappij(VEM):

  • • 
    de aanleg geschiedt met private en publieke middelen door een Baan Exploitatie Maatschappijwaarbijde zeggenschap bijde staat ligt;
  • • 
    een Infrastructuur Exploitatie Maatschappij, bestaande uit private partijen die het hoogste bod hebben gedaan op het rail-infra-exploitatierecht, gaat de lijn exploiteren en kan het gebruik verhuren aan vervoerders;
  • • 
    de vervoerders kunnen zich verenigen in een Vervoers Exploitatie Maatschappijen vervullen de vervoersfunctie op de lijn.

De basis voor het latere opknippen van het HSL-project in aanleg, exploitatie (de Infraprovider) en het vervoer wordt hiermee in de PKB uit 1994 al gelegd.

3.3 Van kabinetsvoornemen (PKB 1) naar kabinetsbesluit (PKB 3)

Na aanbieding van de HSL-nota breekt voor de Tweede Kamer, formeel-juridisch gezien, een periode aan van «wachten op het kabinetsstandpunt». In deze periode, die zal duren tot mei 1996, wordt druk onderhandeld met België (paragraaf 2.3.2). Ondertussen treedt ook een nieuw kabinet aan (Paars I). Dit kabinet werkt de varianten uit die naar voren komen in de ronde van inspraak, advies en bestuurlijk overleg (paragraaf 2.3.3), waaronder de Bos-variant (paragraaf 2.3.4).

3.3.1 Het regeerakkoord 1994

Een nieuw kabinet, een nieuw regeerakkoord

De Nieuwe HSL-nota wordt in maart 1994 nog aangeboden door het kabinet Lubbers III, door de ministers Maij-Weggen (CDA) en Alders (PvdA). Op 3 mei 1994 zijn er Tweede Kamerverkiezingen. Voortzetting van

de zittende coalitie van PvdA en CDA is op basis van de uitslag niet de eerste optie. De formatie richt zich op een kabinet van PvdA, VVD en D66. Dit kabinet, Paars I, komt tot stand en wordt op 22 augustus 1994 beëdigd. In kabinet Kok I is mevrouw A. Jorritsma-Lebbink (VVD) minister van Verkeer en Waterstaat en mevrouw M. de Boer (PvdA) de minister van VROM.

In aanloop naar de formatie toe verdedigt het ministerie van Verkeer en Waterstaat de reeds genomen besluiten over grote projecten, waaronder de HSL-Zuid. Men probeert ze het toekomstige kabinet ervan te overtuigen dat afwijken hiervan praktische bezwaren met zich brengt en sterk nadelige gevolgen zal hebben voor de economische positie van Neder-land.62 Dit lijkt effect te hebben, want in het regeerakkoord 1994 wordt één kernachtige zin over de HSL-Zuid opgenomen: «Het besluit tot aanleg van de Hoge Snelheidslijn wordt bevestigd met

inbegrip van de tracékeuze.»63

Daarnaast wordt in het regeerakkoord 1994 de aanleg van een volwaardige HSL ook genoemd in relatie tot de luchthaven Rotterdam: «Uitgaande van de uitbreiding van Schiphol en de aanleg van een volwaardige HSL, is aan een luchthaven bij Rotterdam geen nationaal

economisch belang verbonden.»64

De kwalificatie «volwaardige HSL» impliceert in dit verband een HSL over een nieuw aan te leggen tracé.

Terugkijken op de HSL-passage in het regeerakkoord De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten is in de hoorzittingen met betrokkenen nader ingegaan op de betekenis van de zin over de HSL-besluit-vorming in het regeerakkoord 1994.

In de gesprekken wordt ten eerste duidelijk dat het doelbewust in het regeerakkoord terecht is gekomen.

De heer Slob: (...) Is toen bij het formuleren van het regeerakkoord heel intensief gesproken over de HSL?

De heer Kok: (...) In die ronde van zeven weken is onder de leiding van de drie informateurs het onderwerp HSL zeker met enig gevoel voor detail aan de orde geweest in het overleg tussen de fractieleiders en de deskundigen. (...) Bron: openbare hoorzittingen, 10 september 2004.

Mevrouw Jorritsma, die enkele maanden later minister van Verkeer en Waterstaat zal worden, is als Tweede Kamerlid namens de VVD betrokken bijhet opstellen van de teksten voor het regeerakkoord.

De heer Hermans: U treedt in augustus 1994 aan. U heeft namens de VVD zelf de onderhandelingen aangaande Verkeer en Waterstaat gevoerd.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Nee, ik wil dat graag corrigeren. Ik ben deelnemer geweest van een werkgroep die de onderhandelingen moest voorbereiden. De onderhandelingen werden echt niet gevoerd door Kamerleden die op plaats nr. X stonden. Dat gebeurde door de lijsttrekkers en niet door gewone simpele Kamerleden zoals ik. Bron: openbare hoorzittingen, 10 september 2004.

62 TK, 1993±1994, 23 715, nr. 12, bijlage 3, 13, 20 en 26.

63 TK, 1993±1994, 23 715, nr. 11, p. 22.

64 TK, 1993±1994, 23 715, nr. 11, p. 23.

In haar beleving is de passage over de HSL in het regeerakkoord terecht gekomen omdat D66 op dat moment niet voor het in PKB 1 vastgelegde voorkeurstracé van de vorige regering was.

De voorzitter: U formuleert het duidelijk. De binding in het regeerakkoord werd beoogd door de VVD en de Partij van de Arbeid om D66 vast te leggen op de voorkeursvariant.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Ja, op dat moment. Het was het stadium van de procedure. Er lag een PKB 1 met twee varianten en één voorkeursvariant. Die hebben wij herbevestigd. In het kabinet dat daaraan voorafging, waren Partij van de Arbeid en CDA het over dat onderwerp eens. In de nieuwe coalitie waren de drie partijen het niet automatisch daarover eens. In mijn zienswijze lag het meningsverschil vooral tussen D66 en de andere twee partijen.

Interpretatieverschillen van het regeerakkoord

Over de interpretatie van de zin in het regeerakkoord blijken bewindslieden het niet geheel eens te zijn. Voor minister-president Kok is er maar één interpretatie mogelijk.

De heer Slob: Waar het gaat om de HSL, is in het regeerakkoord uiteindelijk voor de volgende formulering gekozen: «Het besluit tot aanleg van de Hoge Snelheidslijn wordt bevestigd met inbegrip van de tracékeuze.» Hoe moeten wij deze passage lezen?

De heer Kok: Ik zou zeggen dat er niet zo veel interpretaties mogelijk zijn.

De heer Slob: Ik kan er wel een stuk of drie bedenken. Wat is evenwel uw interpretatie?

De heer Kok: De meest logische interpretatie vind ik: wij hebben geen aanleiding om de tracékeuze van het toen aftredende kabinet niet over te nemen.

De heer Slob: Betekent dit dat het kabinet dat daarna van start gaat, zich met het regeerakkoord heeft vastgelegd op dat tracé?

De heer Kok: Dat is in ieder geval de werkbasis. Het is altijd mogelijk dat er tijdens een kabinetsperiode expliciete afwijkingen van het regeerakkoord ontstaan. Soms gebeurt dat omdat er geheel nieuwe omstandigheden zijn ontstaan. Je maakt een regeerakkoord, maar je weet natuurlijk niet hoe de toekomst zal zijn. Er kunnen zich veranderingen voordoen op economisch terrein, in de internationale politieke verhoudingen of anderszins. Voor dingen waarvoor een expliciete afspraak is gemaakt ± in dit geval was dat om door te gaan op de tracékeuze van het vorige kabinet ± geldt dat dat de werkbasis is waarop het kabinet van start gaat, en dat er bijzondere omstandigheden en dringende redenen moeten zijn om daar eventueel van af te wijken. Bovendien moeten die, als dat het geval is, ook duidelijk met de regeringsfracties worden gedeeld. Immers, de fracties die hun goedkeuring hebben gegeven aan het akkoord dat ten grondslag ligt aan het kabinet en het te voeren beleid, moet worden gevraagd wat zij vinden van een eventuele afwijking daarvan en of zij daar overeenstemming over kunnen bereiken. Het is dus niet onmogelijk om af te wijken, maar je maakt een regeerakkoord niet voor niets. Het is geen vrijblijvend stuk papier dat je naast je neer kunt leggen. Dat is ook een van de redenen waarom ....

De heer Slob: Wij moeten de passage die daar staat, dus heel letterlijk nemen. Met de zinsnede «met inbegrip van de tracékeuze» wordt dus gedoeld op de tracékeuze zoals die in de PKB 1 stond die net een paar maanden daarvoor aan de Kamer was voorgelegd door het vorige kabinet. De A1-variant moest dus gewoon uitgevoerd gaan worden.

De heer Kok: Het lijkt mij logisch om die passage letterlijk te nemen. Er wordt lang over gedaan, voordat het zo ver is. Als die er eenmaal is, wordt er eerst instemming gevraagd van de fracties. Zij kunnen een en ander ook nog amenderen. Als alles eenmaal rond is, het met een strikje erom regeerakkoord wordt genoemd en de regering van start gaat, is dat de werkbasis. Daarvan kan worden afgeweken, maar alleen als de omstandigheden

daar aanleiding toe geven. Ook moet er dan echt sprake zijn van nieuwe feiten, bijvoorbeeld nieuwe politieke feiten. Verder moet daar instemming voor worden verkregen van de fracties die samen het regeerakkoord hebben onderschreven.

Volgens toenmalig minister-president Kok moet de zinsnede «met inbegrip van de tracékeuze» heel letterlijk worden genomen: een harde afspraak waar alleen in uitzonderlijke gevallen van afgeweken kan worden indien het kabinet én de regeringsfracties daartoe besluiten.

Ook minister Zalm van Financiën kijkt er zo tegenaan. Op 11 december 1995 stuurt hijeen brief aan de ministers Jorritsma en De Boer, omdat hij het niet eens is met hun besluit om een andere variant65 dan de in het regeerakkoord afgesproken voorkeursvariant uit te werken. Minister Zalm concludeert in de brief aan zijn collega's: «Voor mij blijft echter voorop staan, dat er door het kabinet in een PKB 1 en het Regeerakkoord een voorkeur is uitgesproken en een budget is vastgesteld.»

Toenmalig minister De Boer had de «hardheid» van het regeerakkoord op dit punt duidelijk anders ervaren dan de minister-president en minister Zalm.

De heer Aptroot: (...) Wat vond u dan van het regeerakkoord? In het regeerakkoord stond toch dat de hogesnelheidslijn er zou komen, met inbegrip van de tracékeuzes. In het regeerakkoord staat dat er een HSL komt door het Groene Hart.

Mevrouw De Boer: Ik heb het als volgt geïnterpreteerd. Een regeerakkoord overrulet natuurlijk nooit een PKB-procedure. De PKB-procedure was in gang gezet. Deel 1 was verschenen.

De heer Aptroot: Daarin stond ook een voorkeursvariant.

Mevrouw De Boer: Ja, in elke PKB staat een voorkeursvariant. Dat is de systematiek. Daarna gaat het de inspraak in en is het volstrekt normaal dat je de inspraak op al zijn merites beoordeelt en weegt. Dat kan dus betekenen dat je afwijkt van het voorkeurstracé en tot een ander standpunt komt.

De heer Aptroot: Ik wil toch graag van u weten wat u, toen u toetrad tot het kabinet, vond van het feit dat het kabinet het besluit tot aanleg van de hogesnelheidslijn bevestigde, met inbegrip van de tracékeuze. Onder dat inbegrip valt een hogesnelheidslijn door het Groene Hart.

Mevrouw De Boer: Ik kan niet zeggen dat het een erg duidelijke tekst is.

De heer Aptroot: Wat vindt u daar niet duidelijk aan?

Mevrouw De Boer: Ik heb de tekst geïnterpreteerd als: wij gaan voort met deze PKB-proce-dure. Daarvoor, in 1992, was de PKB-procedure afgebroken. Deze PKB-procedure zou doorgaan. Zo heb ik de tekst geïnterpreteerd. Je kunt natuurlijk nooit in een regeerakkoord stellen dat je voor een bepaald tracé kiest, ongeacht het gegeven dat de PKB-procedure nog in het inspraakstadium is. Bron: openbare hoorzittingen, 10 september 2004.

Overigens blijkt dat minister De Boer de tracékeuze van het vorige kabinet niet steunt vanwege de doorsnijding van het Groene Hart, maar zich bij

65

Het betreft hier de Bos-variant die verderop in paragraaf 2.3.4 nog uitvoerig aan de orde komt.

haar aantreden niet heeft gerealiseerd dat deze keuze al in het regeerakkoord is vastgelegd.

De heer Aptroot: Maar er stond een voorkeur van het kabinet in.

Mevrouw De Boer: Dat mag.

De heer Aptroot: Had u daar moeite mee?

Mevrouw De Boer: Ik wist van meet af aan dat dit mijn voorkeur niet was.

De voorzitter: Is dat dan ook gemeld?

Mevrouw De Boer: Toen ik aantrad en ik heb niet erg veel tijd gehad om te overdenken wat ik zou doen Als je het regeerakkoord bekijkt en je kijkt ergens op bladzijde 58 of zo, staat er één zinnetje. Ik moet eerlijk zeggen dat ik daar niet over gevallen ben. Ik heb het niet eens getraceerd, om het woord «tracé» maar te gebruiken.

De heer Aptroot: Dat is in elk geval een heel oprecht antwoord.

Geheime agenda?

In haar gesprek concludeert mevrouw De Boer dat ± achteraf bezien ± de

tekst van het regeerakkoord niet op die manier geformuleerd had mogen

worden:

De voorzitter: Wij hebben hierover ook intern gediscussieerd. Er ligt een regeerakkoord waarin een afspraak wordt gemaakt over de realisering van de hogesnelheidslijn en waarin een voorkeursvariant wordt opgenomen. Is een dergelijke uitspraak niet zo dominant dat in feite daarna het debat in de Kamer of met de woordvoerders van fracties gemarginaliseerd wordt tot een kijken hoe een variant wordt ingepast of wordt uitgevoerd? Hoe kijkt u daarop terug?

Mevrouw De Boer: Ik heb zojuist al gezegd dat ik de tekst niet duidelijk vond. Ik vind dat de tekst niet op die manier geformuleerd had moeten worden. Als men bedoeld had, wat ik heb begrepen en zoals ik het interpreteerde, dat de PKB-procedure doorging en niet werd gestopt, had men dat zo moeten formuleren. Het feit dat werd gesteld dat het was met inbegrip van de gekozen variant ofwel bevestiging van de variant, gaf aanleiding om te veronderstellen dat het kabinet een geheime agenda had en hoe dan ook wilde uitkomen bij de A1-variant. Het was dus niet een verstandige uitspraak.

Oud-minister Jorritsma vond daarentegen de formulering in het regeerakkoord een «prima zin».

De heer Hermans: U zegt dat die zin in het regeerakkoord niet bindend is. Had die er wat u betreft dan niet op die manier in hoeven staan? Had er bijvoorbeeld kunnen staan: Het besluit tot aanleg van de hogesnelheidslijn wordt bevestigd en de tracékeuze gaan wij bezien?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Nee, ik vond het prima dat die zin erin stond. Op dat moment was mijn partij ± althans voor zover ik begrepen heb ± een groot voorstander van die tracékeuze, van die voorkeursvariant. Dat is geloof ik ook niet echt veranderd.

Hoewel zijdeze zin niet als bindend ervaren, waren er naar haar mening in de inspraak eenvoudigweg geen betere varianten naar boven gekomen dan de voorkeursvariant van het kabinet.

3.3.2 Inspraak, advies, overleg en onderzoek (1994±1996)

Na publicatie van de nieuwe HSL-nota in mei 1994 vindt er op diverse fronten actie plaats. In deze paragaaf staan vier typen activiteiten, die vaak nauw met elkaar samenhangen, centraal:

  • 1. 
    Inspraak (mei 1994-september 1994). Direct na verschijning van de nieuwe HSL-nota wordt het publiek voorgelicht over de plannen (het ministerie organiseert 26 voorlichtingsavonden en tien hoorzittingen) en krijgen belanghebbenden de mogelijkheid te reageren.
  • 2. 
    Advies (december 1994-februari 1995). De minister vraagt en krijgt advies over de nieuwe HSL-nota van respectievelijk de Raad voor de Ruimtelijke Ordening (RARO), de commissie voor de milieueffectrapportage (commissie m.e.r.), het Overlegorgaan Verkeersinfrastructuur (OVI) en Overlegorgaan Personenvervoer (OPV).
  • 3. 
    Overleg (december 1994-mei 1996). Met bestuurlijke partners (provincies, gemeenten, stadsregio's, hoogheemraadschappen en waterschappen) wordt tussen 1994 en 1996 in verschillende ronden overleg gevoerd.
  • 4. 
    Aanvullend Onderzoek («permanent»). In december 1995 publiceert het ministerie van Verkeer en Waterstaat twee nadere onderzoeken naar tracévarianten. Ook derden, zoals de Technische Universiteit Delft, komen met studies naar tracévarianten.

Wat de Tweede Kamer merkt van deze activiteiten. De resultaten van de inspraak en de advisering worden weergegeven in deel 2a van de PKB, die de Tweede Kamer ± ter kennisname ± op 23 november 1995 ontvangt.66 Aangekondigd wordt dat PKB deel 2b, resultaten van bestuurlijk overleg, tezijnertijd ook ter inzage zal worden gelegd bij de Tweede Kamer. Dit wordt uiteindelijk pas juli 1996. Verder verschijnen er tal van onderzoeken, die niet altijd formeel aan de Tweede Kamer worden aangeboden, maar die wel openbaar zijn.

Op 15 december 1995 sturen de ministers Jorritsma en De Boer de Tweede Kamer een brief ter aanbieding van twee studies die zijn uitgevoerd.67 Het betreft de studie naar de bundelingvariant (BBLN). Deze is ter kennisgeving. De andere is een studie naar «tracé WB3», ook wel aangeduid als de Bos-variant (zie ook paragraaf 2.3.4).

Veel tijd beschikbaar door impasse met België Inspraak, advies, bestuurlijk overleg en aanvullend onderzoek zijn gebruikelijke activiteiten in de fase van een PKB-procedure tussen deel 1 (kabinetsvoorkeur) en deel 3 (defintief kabinetsstandpunt). Minder gebruikelijk is echter de periode die dit in beslag neemt bij de PKB voor de HSL-Zuid. Ruim twee jaar zal er gestudeerd en gediscussieerd worden. Een belangrijke factor die dit mogelijk maakt zijn de voortdurend optredende vertragingen in het onderhandelingsproces met België. Pas eind 1996 zal minister Jorritsma tot definitieve overeenstemming komen met haar Belgische collega.

De Tweede Kamer ontvangt op 2 december 1994 een brief van minister Jorritsma waarin zijmeldt dat met de Belgische regering overeenstemming is bereikt om enkele verdragen te sluiten over een groot aantal (slepende) kwesties.68 Ook over de HSL-Zuid zijn afspraken gemaakt: een gezamenlijke ambtelijke werkgroep zal een voor Nederland en Vlaanderen

66 TK, 1995±1996, 22 026, nr. 13.                        optimale oplossing zoeken en hierover een integraal rapport opstellen. Dit

67 TK, 1995±1996, 22 026, nr. 14.                        heeft nog gevolgen voor de definitieve tracékeuze voor het traject rondom

68 TK ,1994±1995, 22 026, nr. 10.                        de Belgische grens. Om die reden zal PKB 3 pas in december 1995

verschijnen in plaats van in het voorjaar, zoals eerder aangekondigd. De

minister kondigt aan ondertussen nog enkele nadere studies naar

tracévarianten te zullen uitvoeren en publiceren.

Uit deze brief blijkt dat de vertragingen in het België-dossier ruimte schept

voor het uitvoeren van nader onderzoek (naar onder andere de

Bos-variant).

Negen maanden uitstel

In het NRC Handelsblad van 2 december 1994 wordt het besluit tot uitstel als volgt geduid: «Wat bij de Betuwelijn lange tijd een doodzonde was, blijkt bij de Hogesnelheidslijn (HSL) nauwelijks op bezwaren te stuiten. Met een simpele pennenstreek is de besluitvorming negen maanden opgeschort (...)

De Betuwelijn, werd op het ministerie van Verkeer en Waterstaat altijd gezegd, duldde geen uitstel, evenmin als de HSL. Maar inmiddels is het onzeker of er een Betuwelijn komt en wordt de HSL niet in 2003, maar waarschijnlijk pas in 2005 in gebruik genomen».

Meer in het algemeen kan worden gesteld dat een belangrijke verklarende factor voor het feit dat al in 1987 de startnotitie voor de PKB HSL verschijnt en er pas in 1997 een goedgekeurde PKB ligt, vooral gelegen is in de langdurige onderhandelingen met België over de ligging van het HSL-tracé.

Inspraak, advies, overleg en onderzoek

Hierna worden de belangrijkste resultaten uit respectievelijk de inspraak,

de advisering, het bestuurlijk overleg en het aanvullend onderzoek

uiteengezet.

Ad 1. Inspraak

De inspraak levert 1250 reacties op. Hiervan zijn er 54 «bredere» reacties die gesteund worden door ruim 17 000 insprekers. De inspraak levert een gevarieerd beeld op van voor- en tegenstanders en dus ook van tal van argumenten pro en contra het project of onderdelen ervan. Een aantal insprekers vindt de omvang en opzet van de nieuwe HSL-nota zodanig omvangrijk (zes nota's met 23 deelrapporten) dat voor insprekers en volksvertegenwoordiging een gedegen studie nauwelijks mogelijk is. Sommige insprekers bepleiten om het HSL-besluit te onderwerpen aan een referendum. Enkele insprekers hebben weinig vertrouwen in de inspraakprocedure, omdat reeds in het regeerakkoord is bepaald dat de HSL er komt. Een groot aantal insprekers merkt op dat de vraag of Nederland aangesloten moet worden op het Europese net van hogesnelheidslijnen eerst beantwoord moet worden. In de HSL-nota lijkt deze vraag al positief beantwoord te zijn en gaat de afweging vooral over tracévarianten. Enkele insprekers wijzen er op dat het concept van hogesnelheidstreinen verouderd is en over 25 jaar achterhaald zal zijn door bijvoorbeeld magneettreinen. Veel kritiek in de inspraak richt zich op de A1-variant, waarvan aanleg strijdig zou zijn met het restrictieve beleid van het Groene Hart. Ook is er kritiek op het feit dat de HSL-nota is uitgebracht, terwijl er nog geen duidelijkheid is over de gang van zaken in België.

Steun voor de aanleg van een nieuw tracé voor de HSL is er onder meer vanuit de kring van het bedrijfsleven, gemeenten en provincies, de Kamers van Koophandel, Nederland Distributieland, de NS en Schiphol. Daarentegen zijn er ook zeer veel insprekers die zich uitspreken tegen de aanleg van een apart nieuw tracé. In dit verband wordt vaak aandacht gevraagd voor een studie van de Technische Universiteit Delft, die uitgaat

van het deels aanpassen en hier en daar uitbreiden van het bestaande spoor (Rotterdam, Den Haag, Amsterdam) met twee sporen voor een hogesnelheidstrein. Over gehanteerde vervoersprognose en kostenramingen worden door diverse insprekers kritische kanttekeningen geplaatst. Sommigen stellen voor om de Algemene Rekenkamer de verschillende varianten te laten doorrekenen.

HSL of HST?

Een discussie die voortdurend speelt (en dus ook bijde inspraak aan de orde komt), is het door elkaar lopen in de regeringsstukken van de begrippen «HSL» (hogesnelheidslijn) en «HST» (hogesnelheidstrein). Ogenschijnlijk een semantische discussie, maar toch met een politieke lading. Er zijn immers voorstanders van de komst van de hogesnelheidstrein naar Nederland, terwijl zij tegenstander zijn van de aanleg van een nieuwe lijn hiervoor. Zo gebruikt de gemeente Den Haag, een voorstander van het gebruik van het bestaande spoor, consequent over HST in plaats van HSL. Het Platform Hogesnelheidstrein spant in september 1994 een rechtszaak aan tegen de staat over onjuistheden in de PKB 1. Hierbij wordt onder andere ook geageerd tegen het door elkaar gebruiken van HSL en HST, daarmee suggererend dat beide onlosmakelijk met elkaar verbonden zouden zijn.

Ad 2 Adviezen

Alle verplichte adviezen die aan de minister van VROM worden uitgebracht, hebben gemeen dat ze unaniem de keuze van het kabinet onderschrijven dat Nederland aangesloten moet worden op het Europese HSL-net. Ook wordt in alle adviezen de tracékeuze van het kabinet ten zuiden van Rotterdam (tracé Fn/Fz) onderschreven. Vrijwel alle adviesorganen zijn intern verdeeld over de vraag welk tracé ten noorden van Rotterdam de voorkeur verdient. In de navolgende boxteksten is de essentie van een viertal adviezen opgenomen.

I. Het RARO-advies

De RARO onderscheidt voor het tracé Rotterdam-Amsterdam twee opties:

  • 1. 
    Een HST over de bestaande uitgebouwde verbinding via Den Haag die bijde entree Rotterdam aansluit op de nieuwe HST-lijn naar het zuiden. Op deze verbinding is een snelheid mogelijk van rond de 200 km/uur.
  • 2. 
    Een HST over een snelle rechtstreekse verbinding Rotterdam-Amsterdam met een maximumsnelheid van 300 km/uur.

In zijn advies aan de minister van VROM kiest een deel van de raad voor de eerste optie en een deel van de raad voor de tweede. De raad acht nader onderzoek naar de TU-Delft variant en verdere uitwerking daarvan als optimalisatie van de bundelingvariant (BBLN) tot een volwaardig alternatief gewenst.

II. Het advies van de commissie m.e.r.

De commissie m.e.r. ziet zelf in hoofdzaak twee benaderingswijzen die in de HSL-nota niet altijd helder uit elkaar gehouden worden. In de ene benaderingswijze wordt het HSL-pro-ject vooral als afzonderlijk internationaal georiënteerd project beschouwd. In dat geval ligt een nieuwe lijn voor 300 km/uur in de rede. In de andere benaderingswijze wordt het HSL-project vooral óók als een nieuw maar integraal onderdeel van het uit te bouwen openbaar vervoernetwerk in Nederland gezien. In dat geval staat binnenlands medegebruik van de HSL centraal en het waar mogelijk tegelijk verbeteren van nationale en internationale verbindingen (HSL en Rail 21).

De commissie m.e.r. concludeert dat in het m.e.r. (c.q. de HSL-nota) veel goede en voor de besluitvorming relevante informatie wordt gepresenteerd. Als echter de tweede benaderingswijze van het HSL-project wordt gevolgd, ontbreekt in de informatie nog een aantal essentiële elementen en dienen de volgende vragen te worden beantwoord: Hoe is de substitutie te verbeteren door middel van het HSL-project als een nieuw en integraal onderdeel van het nationaal openbaar vervoernetwerk? Welke tracering draagt daaraan het meeste bijen in welke mate? In dit kader stelt de commissie m.e.r. dat nog niet onderzochte varianten (zoals de TUD-variant en de Bos-variant) informatie kunnen opleveren die een aanvulling van de MER noodzakelijk maakt.

III. Het OVI-rapport

Aan het overleg van het overlegorgaan verkeersinfrastructuur (OVI) is, naast vertegenwoordigers van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, door een aantal organisaties deelgenomen.69 Ook het OVI is niet unaniem in de keuze voor het noordelijk tracé. Een deel van de OVI concludeert, onder meer op basis van de noodzakelijke kwaliteit die de HSL dient te hebben (mede ten behoeve van substitutie) dat een bundelingvariant niet reëel is. Deze deelnemers, zijnde de NS, Schiphol, het interprovinciaal overleg, de EVO, Transport Logistiek Nederland en de vereniging van de Kamer van Koophandel en Fabrieken, kiezen derhalve voor een nieuwe lijn, en wel volgens het nog nader te optimaliseren voorkeurstracé van het kabinet. De andere deelnemers achten een verbeterd bestaand spoor wel reëel en kiezen daarvoor.

IV. Het OPV-rapport

Het Overlegorgaan Personenvervoer (OPV) is net als het OVI een overlegorgaan van het ministerie van Verkeer en Waterstaat waar diverse organisaties aan deelnamen.70 Het OPV acht het noodzakelijk dat de HSL-Zuid zodanig wordt geïntegreerd in de overige Randstedelijke vervoerplannen dat sprake zal zijn van een optimaal vervoerssysteem. Het overlegorgaan vreest dat andere projecten, zoals Rail 21 en Cargo 21, wellicht getemporiseerd worden als de aanleg van de HSL-Zuid meer gaat kosten dan geraamd. Het OPV acht het noodzakelijk dat er zekerheid bestaat dat de financiële exploitatie van de HSL-Zuid geen invloed zal hebben op de exploitatie van het traditioneel spoorvervoer. De voorkeur van de meerderheid van het OVI gaat uit naar de aanleg van nieuwe hogesnelheidsspoorlijnen tussen Schiphol en Rotterdam en Rotterdam en de Belgische grens. De ANWB pleit voor het HSL-gedeelte tussen Amsterdam en Rotterdam volgens het bundelingalternatief. ROVER is van mening dat prioriteit gegeven moet worden aan Rail 21. In dat kader dient de HSL via bestaande lijnen op Amsterdam te worden aangesloten.

69  NS, EVO, IPO, Landbouwschap, ANWB, stichting Natuur en Milieu, Fietsersbond ENFB, Kamers van Koophandel, Schiphol, NIROV, KNAC, TLN, VVN.

70  AbvaKabo, NS, VSN, Koninklijk Nederlands Vervoer (met aparte organen voor OV, busvervoer en taxivervoer), KLM, IPO, VNG, ROVER, ANWB, FNV, CNV, BOV en de Consumentenbond.

Ad 3. Overleg

Op een aantal cruciale momenten voeren de ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM overleg met bestuurders van provincies, stadsregio's en waterschappen. Door de lange voorbereidingstijd van PKB 3 heeft relatief veelvuldig overleg plaatsgevonden, namelijk in december 1994, maart 1995, januari 1996 en mei 1996. Uit het verslag van het bestuurlijk overleg, dat pas ruim 2 jaar na verschijning van de HSL-nota beschikbaar

71  zie o.a. TK 1996±1997, 22 026, nr. 21; p. 72 (antwoord op vraag 174).

72  71 Notitie aan de minister van Financiën, d.d. 21 maart 1996, kenmerk: IRF/N79/VenW/ LK.

is voor de Tweede Kamer, ontstaat een beeld van regio's waar veel inpassingswensen leven die deels gehonoreerd zijn. In totaal wordt voor een bedrag van f 535 miljoen aan additionele inpassingswensen in het bestuurlijk overleg gehonoreerd.71 In hoofdstuk 4 is in tabel 4.1 een uitsplitsing gemaakt van de meerkosten van f 1,44 miljard tussen PKB 1 en PKB 3, zijnde ± in grote lijnen ± f 900 miljoen voor een boortunnel onder het Groene Hart en f 535 miljoen overige inpassingen.

Het onderhandelingsmandaat van f 535 miljoen

Uit ambtelijke stukken van diverse betrokken ministeries blijkt dat het bedrag van f 535 miljoen die in het bestuurlijk overleg is toegezegd, nadrukkelijk het karakter had van een maximum onderhandelingsmandaat voor de onderhandelende ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM. Het heeft Verkeer en Waterstaat veel moeite gekost om dit mandaat los te krijgen binnen het kabinet. Met name Financiën verzet zich lang tegen een dergelijk onderhandelingsmandaat omdat zijeen «salamitactiek» vrezen en omdat er geen garantie is dat het bij f 535 miljoen in het bestuurlijk overleg zal blijven. Na de ervaringen met de Betuweroute wordt met name de Tweede Kamerbehandeling door ambtelijk Financiën gevreesd. Verkeer en Waterstaat stelt daar als argument tegenover dat bestuurlijke overeenstemming juist een waarborg is voor het voorkomen van allerlei wensen later in het proces. Bovendien wil Verkeer en Waterstaat alle toezeggingen in het bestuurlijk overleg vastleggen in convenanten zodat lokale overheden niet via de Tweede Kamer alsnog duurdere inpassingen kunnen eisen. Ambtelijk Financiën is echter niet gerustgesteld en schrijft in een notitie aan minister Zalm: «Verkeer en Waterstaat wil met lagere overheden convenanten afsluiten om zo de grip op deze overheden maximaal te maken. Dit is op zich een goed idee, maar het regionale cliëntisme van bijvoorbeeld Tweede Kamerleden, zal zich niet door convenanten laten inperken.»72 Een niet geheel onterechte inschatting zoals zal blijken, want in december 1996 zal Financiën zich geconfronteerd zien met een pakket van amenderende moties op de PKB die op een kamermeerderheid kunnen rekenen, ter waarde van ruim f 2,5 miljard ....

Ad 4. Onderzoek

In lijn met de uitkomsten van de inspraak en de advisering laat het kabinet nader onderzoek doen naar de varianten WB3 (Bos-variant) en BBLN (bundeling met bestaand spoor). Daarnaast krijgt ook het onderzoek dat gedaan is door de Technische Universiteit Delft (TUD) veel bijval bij de inspraak, de advisering en het bestuurlijk overleg. In feite gaat hierdoor vanaf het moment dat de nieuwe HSL-nota verschijnt «de strijd» voor het noordelijke tracé tussen enerzijds de A1-variant van het kabinet door het Groene Hart en anderzijds drie alternatieven langs/door Den Haag (WB3, BBLN, TUD). Daarnaast is er nog de B3-variant die ook al in PKB 1 is opgenomen, maar deze krijgt in de publieke, ambtelijke en politieke discussie weinig bijval.

Alternatieven voor de A1-variant

I ) B3: Als A1 maar dan westelijk van Zoetermeer

II a) WB3: Nieuw aan te leggen tracé dat zoveel mogelijk gebundeld wordt aangelegd met rijksweg A13 (Rotterdam±Den Haag) en rijksweg A4 (Den Haag±Schiphol). WB3 kent geen station ter hoogte van Den Haag.

II b) WBH: als WB3, maar ter hoogte van Ypenburg blijft tracé oostelijk van de A4 en is daar voorzien in een station Haaglanden.

III) BBLN: Creëren van twee HSL-sporen op de bestaande spoorlijn Rotterdam-Den Haag-Amsterdam. Voor het grootste deel van het traject zal dit aanleg van nieuwe HSL-sporen impliceren en zal de bestaande lijn op grote delen dan zessporig worden.

IV) TUD-variant73 : Als BBLN, maar dan gebaseerd op grotere delen van het traject waar (vooralsnog) volstaan kan worden met het ombouwen van twee bestaande sporen naar HSL-sporen. Op grote delen dus viersporigheid. Het voordeel van deze variant is dat deze gefaseerd aangelegd kan worden. Op korte termijn minder risico's en kosten. Over de gehanteerde veronderstellingen inzake de spoorcapaciteit en technische (on)mogelijkheden van maatregelen bij de door de projectorganisatie ontwikkelde BBLN-variant en de door de TU Delft ontwikkelde «TUD-variant» ontstaat discussie. Daarom wordt een onafhankelijke audit uitgevoerd naar de gehanteerde prognoses en veronderstellingen.74 De audit bevestigt grotendeels de aannames die zijn gehanteerd bij de door de projectorganisatie uitgewerkte BBLN-variant.

Schematisch kunnen de afwegingen die tot de verschillende varianten ten noorden van Rotterdam leiden, als volgt worden weergegeven:

Figuur 3.5: Noordelijke tracévarianten en de afwegingen

 
     

oostelijk van Zoetermeer

  • A1
 

door Groene Hart

   
       
   

westerlijk van Zoetermeer

 
       

Nieuw spoor

   
     
 

met snelwegen

WB3

       

(Bos-variant)

 

bundelen

 
       
   

met bestaande lijn

 
     
  • BBLIN
     
 

Grotendeels bestaand spoor (6 sporig)

   
       

Bestaand spoor

 

= I UU-variant

       
 

Volledig bestaand spoor (4 sporig)

 

INUL+

     
     

(huidige Thalys)

73  72 De TU Delft publiceert maar liefst drie opeenvolgende studies op dit punt. De eerste verschijnt in juli 1994 en is getiteld «De hogesnelheidstrein via Den Haag? Kritische reactie op de nieuwe HSL-nota». In april 1995 verschijnt: «Vervolgstudie TU-variant, Toekomstwaarde nader onderzocht». Tot slot publiceert de TUD in januari 1996 een derde rapportage: «De HST kan niet buiten Den Haag. TU-visie naar aanleiding van de BBLN-studie.»

74  Externe audit BBLN Eindrapport, Goudappel Coffeng, adviseurs Verkeer en Vervoer, 1 maart 1996.

In de stukken die circuleren in de ambtelijke voorbereiding van de PKB 3 en in de uiteindelijke PKB 3 wordt de TUD-variant niet apart meegenomen. De door de projectorganisatie HSL uitgewerkte BBLN-variant wordt kennelijk beschouwd als de meest realistische uitwerking van het bundelingalternatief.

Uit de ambtelijke stukken en de gesprekken die de Tijdelijk Commissie Infrastructuurprojecten heeft gevoerd, ontstaat het beeld dat vooral het ministerie van VROM en de minister van VROM er voor geijverd hebben dat alternatieven voor de A1-variant, de voorkeursvariant van het kabinet, nader zijn uitgewerkt.

Mevrouw De Boer: (...) Ik heb al die varianten heel nauwkeurig bestudeerd, de bestaande lijn, de TU Delft-variant, ook een bestaande lijn, de varianten van Bos en natuurlijk het Groene Hart. Het voorkeurstracé dat in de PKB stond, heb ik natuurlijk wel bestudeerd. Bij het bestuderen van de Bos-variant, wat met de medewerkers van VROM en de RPD heel nauwkeurig is gedaan, heb ik gezegd dat ik daarin heel aantrekkelijke aspecten zag. Dat had te maken met het feit dat die een bundeling zou betekenen van de grootschalige infrastructuur die daar lag, met de A4 en de A13. Wij hebben dit verder bestudeerd, het is helemaal onderzocht.

3.3.3 De Bos-variant (1994±1996)

In de besluitvorming over de HSL in zowel het kabinet, als later in de Tweede Kamer, zal de Bos-variant een belangrijke rol gaan spelen. In deze paragraaf wordt daarom nader ingegaan op de wijze waarop deze variant op de politieke agenda is gekomen en hoe er mee omgegaan is. Dit zal vooral gebeuren aan de hand van hetgeen betrokkenen hierover tegenover de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten hebben verklaard.

Ontstaan van de Bos-variant

De Bos-variant dankt zijn naam aan bedenker, de heer Bos, een ingenieur uit Zoetermeer die deze variant eind jaren tachtig aan de keukentafel bedenkt. De crux van deze variant is dat deze niet door het Groene Hart loopt, maar uitgaat van een nieuwe spoorlijn gebundeld langs de autosnelwegen A13 (Rotterdam-Den Haag) en A4 (Den Haag-Amsterdam). Zo'n bundeling met rijkswegen was inmiddels ook voor de Betuweroute toegepast.

Als ambtenaar van het ministerie van OCenW is de heer Bos bijtoeval in de gelegenheid om zijn variant rechtstreeks onder de aandacht van ambtenaren van Verkeer en Waterstaat te brengen, die niet afwijzend reageren. In 1994 komt PKB 1 uit waarin de Bos-variant is opgenomen in de overzichtskaart met onderzochte, maar afgevallen tracés.

De heer Aptroot: In de PKB 1 van 1994 zijn allerlei varianten in kaartjes opgenomen. Uw idee om niet recht door het Groene Hart te gaan en niet over bestaand spoor te gaan, maar een combinatie met de snelwegen te vormen, zat daarbij. Het werd weliswaar genoemd, maar niet uitgewerkt. Wat vond u daarvan?

De heer Bos: Wat u zegt is terecht. Wat ik vertelde, vond omstreeks 1990 plaats. Daarna is er in de burelen ijverig gestudeerd. Omstreeks 1994 kwam de nieuwe HSL-nota naar buiten. Het was een pakket van ongeveer een halve meter dik. Nog steeds werd alleen gesproken over de variant door het Groene Hart en die over bestaand spoor. Ik was daarom wat verbaasd en vroeg mij af wat zij met mijn variant hadden gedaan. Vervolgens heb ik de nota besteld. In deelrapport 4 op pagina 21 vond ik inderdaad een prachtige plattegrond met allerlei variantjes, tracés en karrensporen door het land. Mijn tracé was een daarvan. Dat werd echter weggeschreven, wat mij wel boos maakte. Het leek wel een soort complot. Ik ben ook ambtenaar geweest en ik weet hoe het gaat. Het «kluitje in het riet»-model is mij alleszins bekend: er zijn verscheidene varianten en er moeten argumenten worden verzonnen om ertegen te kunnen zijn. Bron: openbare hoorzittingen, 9 september 2004.

Voor de heer Bos is dit aanleiding zijn varianten uitvoerig uit te werken en op 12 september 1994 in te brengen in het kader van de inspraak op PKB 1. Zijn variant zal daarna in officiële stukken door het leven gaan als «WB3».

WB3

De Bos-variant krijgt in het jargon van Verkeer en Waterstaat de titel «WB3» mee. De WB3 bundelt met bestaande snelwegen, is een variant die westelijk loopt van de reeds door Verkeer en Waterstaat uitgewerkte B3-variant en is bedacht door Willem Bos. Er zijn derhalve drie lezingen waar de afkorting WB3 voor staat:

WegenBundeling 3

Westelijke B3-variant

Willem Bos 3

Wellicht is de aanduiding «WB» aanvankelijk van «Westelijke B3» afgeleid, maar duidelijk is dat «WB» later in de tijd wel degelijk als is gebruikt als herkenbaar «handelsmerk» ter aanduiding van door Willem Bos ontwikkelde varianten. Zo wordt een door Bos ontwikkelde variant op het F-tracé ten zuiden van Rotterdam (de zogenaamde Drechtstedenva-riant) formeel aangeduid als «Fwb».

Ondertussen vindt zijn idee ook gehoor bij de provincie Zuid-Holland, waar de variant ook in de inspraak is betrokken. De provincie verzoekt zelfs om de Bos-variant onder de aandacht van de minister te mogen brengen.

Bos-variant op de politieke agenda

De Bos-variant wordt aanvankelijk niet door Verkeer en Waterstaat

opgepakt, vanwege de vermeende planologische nadelen.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: (...) In 1994 zijn alle varianten heel globaal bekeken. Toen viel de variant die er ongeveer zo uitzag als de latere Bos-variant buiten de boot omdat die uit oogpunt van ruimtelijke ordening lastig was, want hij liep voor een deel door nieuwe woonwijken. Ik heb gelezen dat de heer Alders toen aan de minister van Verkeer en Waterstaat gemeld heeft dat er beslist niet voor die variant gekozen moest worden omdat die dwars door Ypenburg liep. Ook uit vervoerskundige overwegingen was die variant niet goed. Als er strak gebundeld werd met de A4, kon de trein niet hard rijden en als dat niet gebeurde, had die variant dezelfde nadelige effecten als de huidige variant namelijk dat er iets verder het Groene Hart ingeschoven moest worden om nog enige vervoerskundige meerwaarde te krijgen. In 1994 was deze variant al afgevallen. Op verzoek van de m.e.r.-commissie hebben wij de variant nogmaals bekeken en er iets dieper ingegaan en elke keer kwam dat er weer uit.

Het ministerie van Verkeer en Waterstaat zag er dus niet veel in. Daar komt verandering als de commissie voor de milieu-effectrapportage in haar advies aan de minister van Verkeer en Waterstaat expliciet spreekt over: «niet nader onderzochte varianten ± hierbij denkt de commissie met name aan de zogenoemde TUD-variant en de Bos-variant (WB3).»75

De heer Aptroot: (...) Hebt u een idee waarom de commissie m.e.r. uw variant wel oppakte?

De heer Bos: Ik denk dat hij zo reusachtig goed was. De m.e.r.-commissie toetst op andere criteria dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Zij kijkt vooral naar de gezondheid van mens en milieu in plaats van naar rijtijden. (...)

75 Brief van commissie voor de milieu-effectrapportage aan de minister van Verkeer en Waterstaat en in afschrift aan de minister van VROM, d.d. 2 december 1994, kenmerk U809±94/Sf/ab/141±653.

De Bos-variant verder uitgewerkt

Naar aanleiding van het advies van de commissie m.e.r. wordt de Bos-variant nader uitgewerkt. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat, in casu de projectdirectie HSL-Zuid, en de minister van Verkeer en Waterstaat verlenen wel hun medewerking, maar van harte gaat dat niet.

Minister Jorritsma en het ministerie van Verkeer en Waterstaat zien de Bos-variant absoluut niet als een reële optie.

Mevrouw De Boer: (...) Op Verkeer en Waterstaat had men absoluut niet het gevoel, ook mijn collega niet, dat dit een reële optie was. Als ik echter vond dat het uitgewerkt moest worden, dan deden zij dat. Zij hebben dat ook gedaan. Het projectbureau HSL heeft de Bos-variant uitgewerkt.

Maar minister Jorritsma verzet zich niet tegen de Bos-variant.

De heer Hermans: Heeft u zich verzet tegen het opnemen van de Bos-variant?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Van mij hoefde het niet zo nodig op dat moment, maar ik weet ook dat je er gezamenlijk moet uitkomen. Als mevrouw De Boer dat wil, gebeurt het ook. Daarmee had ik geen problemen.

Ondanks het feit dat minister Jorritsma geen probleem heeft met het feit dat de Bos-variant verder uitgewerkt wordt, krijgt Willem Bos niet bepaald de indruk dat de projectdirectie de uitwerking van zijn variant van harte oppakt.

De heer Aptroot: (...) Toch ging het ministerie de TU Delft-variant en de Bos-variant uitwerken. In een artikel in de Volkskrant van 18 november 1995 toonde u wel duidelijk bedenkingen bij de manier waarop dat gebeurde. Ik citeer: «Met dit soort werken kun je er van alles instoppen. Ambtenaren hebben mij zelf gezegd: als wij willen rekenen wij je zo kapot. Maar zij zijn slim genoeg om dat niet te doen.» Wanneer en hoe zeiden ambtenaren dat tegen u?

De heer Bos: Het gesprek zelf is telefonisch gevoerd. Zo gaat dat natuurlijk. Het werd gevoerd met een tijdelijk ingehuurde ambtenaar. Hij had nog niet de complete leerschool van de ambtenarij doorlopen. Hij was wat minder verfijnd in zijn diplomatieke bewoordingen, zou je kunnen zeggen. Het ademde wel de geest uit. (...) Omdat ik toch op het vinkentouw zat, mocht ik op mijn verzoek eens langskomen in Utrecht. Ik mocht zelfs in de keuken kijken, maar ik ben niet verder gekomen dan de uitgiftebalie. Daar was ook een klein clubje ambtenaren waarmee ik een gezellig gesprek had. In dat onderhoud liepen de emoties wat hoger op. Dat leidde ertoe dat men zei dat ik een beetje moest dimmen, omdat ik anders geen medewerking meer zou krijgen. Als braaf burger heb ik dat uiteraard gedaan, maar dat wil niet zeggen dat ik achteraf wel meer medewerking of meer informatie kreeg. In dat opzicht moet ik het evenals anderen die voor de commissie zijn verschenen, hebben van een soort oprispingen van mensen die zwaar getafeld hebben. Uit die oprispingen moet je opmaken wat voor kruiden en specerijen men heeft gebruikt. Met die halve informatie moet je dan wat doen om verder te komen en om wat tegenwicht te kunnen bieden. (...)

Nadat de projectdirectie gekeken heeft naar het teken- en rekenwerk van Willem Bos ligt er een uitwerking van de Bos-variant waar Bos zich zelf niet volledig meer in herkent. De projectdirectie komt op hogere kosten voor de Bos-variant dan Bos zelf, onder andere doordat zijzijn uitgegaan van een hoog viaduct bijhet Prins Clausplein en een tunnel van drie etages diep bijLeiden.

De heer Aptroot: (...) Hoe vindt u dat uw variant is uitgewerkt? Is dat logisch? Is het goed gebeurd?

De heer Bos: (...) Vervolgens kwam naar voren dat de post onroerend goed bij mij een factor 2,5 groter was dan de lijn door het Groene Hart. Dat is natuurlijk logisch, want je gaat langs de snelwegen, waar allerlei bebouwing staat. Maar het is een soort penseel-verven met een kwastroller. Het is wel een gave om de lijn door de hele bebouwing heen te prikken, dwars door de huiskamers en directievertrekken. De prijs loopt dan natuurlijk aardig op. Bovendien bleek dat zij bij het Prins Clausplein en de Vlietlanden een dertien meter hoog betonnen viaduct van vijf kilometer lengte portretteerden. Dat vond ik teveel van het goede. Daarnaast kwam bij Leiden een tunnel tevoorschijn die drie etages diep ging. Je had eerst de Oude Rijn, vervolgens de A4 en daar zou de HSL nog eens onderdoorgaan. Daar ging men dus te diep, op het andere punt ging men te hoog. Het prijskaartje loopt dan natuurlijk aardig op.

De heer Aptroot: U herkende dus op delen niet uw eigen variant? Het was een duurdere manier van uitvoeren.

De heer Bos: Het tracé had inderdaad wat cosmetische correcties gekregen die ik niet helemaal herkende in mijn verhaal.

Minister De Boer wel enthousiast

In tegenstelling tot minister Jorritsma ziet minister De Boer de Bos-variant wel als een serieuze optie. Op maandag 9 oktober 1995 laat zijzich tijdens een werkbezoek aan het Groene Hart openlijk uit voor de Bos-variant. Dit mist zijn uitwerking niet want in de Haagsche Courant van 10 oktober verschijnt de kop: «Minister De Boer; Snelle trein via Den Haag».

De heer Hermans: De acties van mevrouw De Boer maakten het wel onontkoombaar dat de Bos-variant verder onderzocht en meegenomen werd.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Wij zijn politici en worden geacht standpunten in te nemen. Wij worden ook geacht te proberen dingen te bereiken. Een minister van VROM heeft een andere doelstelling dan een minister van Verkeer en Waterstaat. Uiteindelijk moet men in het kabinet gezamenlijk iets bereiken. Je kunt altijd discussiëren over de vraag op welk moment je daarover iets moet zeggen in de publiciteit. Ik heb daarover een nogal stringente opvatting maar daarover kun je van mening verschillen.

Minister De Boer dringt er vervolgens bijhaar collega Jorritsma op aan om de Bos-variant als volwaardig alternatief in procedure te brengen, hetgeen impliceert dat voor de Bos-variant een aparte MER wordt opgesteld en dat er inspraak georganiseerd zal worden over deze variant. Hiertoe wordt door beide ministers besloten. Minister Zalm van Financiën is hier niet gelukkig mee.

De brief van de minister van Financiën (11 december 1995)

Op 11 december 1995 stuurt minister Zalm van Financiën een brief aan de

ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM en in afschrift aan de

minister-president en de minister van EZ. Op een drietal punten uit hijzijn

zorgen:

  • 1. 
    De Bos-variant, die buiten zijn weten om in onderzoek is gebracht.
  • 2. 
    De kosten van het bestuurlijk overleg dat de ministers Jorritsma en De Boer voeren met lokale overheden zonder dat er in het kabinet een onderhandelingsmandaat is afgesproken.
  • 3. 
    De onderhandelingen met België, waarbijer onzekerheid bestaat over wat een overeenkomst met België gaat kosten en wie dat gaat betalen.

Over de Bos-variant schrijft minister Zalm:

«De gang van zaken rondom het alsnog in inspraak geven van dit tracé komt mij nogal ongelukkig voor. De Bos-variant is namelijk circa 1,2 miljard duurder dan de voorkeursvariant van het kabinet (die in het Regeerakkoord is bevestigd). Door nu in dit stadium deze dure alternatieve variant alsnog nader te willen onderzoeken en als gelijkwaardig aan de kabinetsvariant te willen behandelen, wordt niet alleen de indruk gewekt dat het kabinet deze variant serieus in de afweging wil betrekken, maar er mogelijk ook heel wat extra geld voor over heeft om het Groene Hart nog verder te ontzien. Voor mij blijft echter voorop staan, dat er door het kabinet in een PKB 1 en het regeerakkoord een voorkeur is uitgesproken en een budget is vastgesteld.»

De minister van Financiën staat ± voorzichtig uitgedrukt ± niet erg open voor dit alternatief omdat hijal moeite heeft met het feit dat het kabinet de indruk wekt deze variant serieus in de afweging te willen betrekken.

De heer Hermans: Minister Zalm is hierdoor onaangenaam verrast. Hij is niet betrokken geweest bij het besluit om de Bos-variant in procedure te nemen. Hij stelt dat zijn ambtenaren dit via de pers hebben moeten vernemen. Hij stuurt u en minister De Boer daarover op 11 december 1995 een brief. Wat vond u van die brief? Had de heer Zalm gelijk?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Hij had inderdaad een beetje gelijk. Het heeft iets te maken met de manier waarop je met elkaar werkt. Het ging om een procedure die opgedragen was aan de minister van Verkeer en Waterstaat en aan de minister van VROM. Wij konden daartoe besluiten maar het was netter geweest als wij minister Zalm verteld hadden waarmee wij bezig waren.

De brief van minister Zalm gaat ook in afschrift naar minister-president Kok. Die ziet geen reden om de ministers De Boer en Jorritsma «terug te fluiten»:

De heer Kok: Dat brengt geen wijziging in wat ik net zei. Bij de beoordeling van de einduitkomsten kun je het geheel van de overwegingen laten gelden. De financiële overweging is daarbij niet de minst belangrijke, maar voor mij is dat, dacht ik, geen overweging geweest om het eens te zijn met Zalm en die handel te laten afblazen.

De heer Slob: Terugkijkend, denkt u dus dat u de vakministers toentertijd de ruimte hebt gegeven om verder te gaan op een wijze die zij op dat moment verantwoord achtten.

De heer Kok: Ja, te meer omdat de brief van minister Zalm eerder een signaalfunctie had. Hij hield geen stopbord op, maar zei dat hij even wilde melden dat dit hoogst bezwaarlijke consequenties kon hebben. En dat was zijn goede recht. Het was zelfs zijn plicht om daarop te wijzen. Het is zeker niet verkeerd geweest dat hij de collega's daar in een vroeg stadium op gewezen heeft. Voor mij als voorzitter van de ministerraad was dat echter geen reden om de ministers van Verkeer en Waterstaat en van VROM terug te fluiten en te zeggen dat zij daar niet over mochten praten en denken.

Minister Jorritsma heeft begrip voor de opvatting van minister Zalm, maar vindt dat toch de procedure netjes afgelopen moet worden om niet naderhand het verwijt te krijgen «dat je het niet eens serieus hebt willen bekijken».

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: De minister van VROM vond het wel een serieuze variant. Ik kon mij erin vinden dat die procedure serieus afgelopen moest worden. Zo werkt het toch? Er moest nog geen besluit genomen worden. Het was in de voorbereiding naar een kabinetsbesluit.

De voorzitter: Was in uw perceptie de zaak volkomen open?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Nee, niet volkomen open. Als iemand in het kabinet die de verantwoordelijkheid heeft voor de belangrijke portefeuille ruimtelijke ordening, deze variant als een serieuze optie wil bezien, vind ik dat het moet gebeuren. Anders krijg je toch aan het eind van de rit het verwijt dat je het niet eens serieus hebt willen bekijken. Ik vind dat een volstrekt legitieme manier van werken. Ik snap wel dat de heer Zalm zegt dat het voor hem allemaal niet nodig is, maar desalniettemin als er zo'n opvatting leeft, vind ik wel dat je dat pad moet aflopen.

Inspraak op de Bos-variant

Begin januari 1996 vinden inspraakavonden plaats over de Bos-variant. Op deze voorlichtingsbijeenkomsten komen vooral de tegenstanders van de Bos-variant af. Zo is bijvoorbeeld de gemeente Leiderdorp een fel tegenstander, omdat de Bos-variant zal leiden tot de sloop van woningen in deze gemeente.

Mevrouw De Boer: Dan ga ik even de film terugdraaien. Er zijn inspraakbijeenkomsten geweest met de betrokken gemeenten of gemeentebesturen. Daar was nul komma nul steun voor deze variant. Er was altijd een man in de zaal die mij zeer steunde op het punt van de Bos-variant en dat was de heer Bos, die daar altijd bij aanwezig was. Dat was vervelend, maar je kunt altijd nog zeggen dat sommige trajecten altijd moeilijk zijn voor gemeenten en dat je niet kunt verwachten dat zij «Hosanna» roepen. (...)

De bijeenkomsten worden inderdaad door Willem Bos zelf ook bezocht. Hijprobeert vervolgens aan de kritiekpunten tegemoet te komen door zijn Bos-variant op diverse punten aan te passen of te verbeteren. Willem Bos stuurt op 26 januari 1996 een inspraakreactie op zijn eigen variant WB3 in. Deze inspraakreactie bevat verbeterde WB-varianten: de WB4 en de WB5.

Deze varianten krijgen beperkte aandacht. De ambtelijke, politieke en publieke discussie die in 1996 zal volgen over de Bos-variant, zal zich primair richten op WB3. Wel komt dan een andere subvariant steeds nadrukkelijker in beeld, de variant WBH, waarbij de Bos-variant voorzien is van een station Haaglanden ter hoogte van Ypenburg.

De Bos-variant redt het niet

De besluitvorming over de Bos-variant in het kabinet in het voorjaar van

1996 kan niet los gezien worden van de besluitvorming over de tunnel

onder het Groene Hart. In het kabinet redt de Bos-variant het niet

tegenover de voorkeursvariant A1. Dit proces wordt verder beschreven in

paragraaf 2.4.3.

Toch is de Bos-variant daarmee niet van het toneel, want ook in het najaar

van 1996 zal het debat in de Tweede Kamer in belangrijke mate gaan over

de keuze tussen de Bos-variant en de A1-variant. Dit wordt verder

beschreven in paragraaf 3.4.

Minister Jorritsma heeft nooit in de Bos-variant geloofd. Mede daarom is verdere detailuitwerking en bestuurlijk overleg achterwege gebleven.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: (...) Als je die variant zover hebt uitgezocht dat je bij voorbaat al ziet dat die vervoerskundig noch inpassingtechnisch iets wordt, dus in termen van prijs/kwaliteitsverhouding, dan moet je ermee ophouden, is mijn opvatting. Als ik er maar enigszins in had geloofd, dan was ik verder gegaan.

Oud-minister De Boer stelt dat hierbijvooral het argument van «tijd» gespeeld heeft.

Mevrouw De Boer: (...) In die periode konden wij niet tot overeenstemming komen ± en dat had ook met de tijd te maken -om de Bos-variant uit te werken als ware het een voorkeursvariant, dus op locatieniveau. Waarschijnlijk had je daarvoor dan twee jaar extra moeten uittrekken. (...)

Daarnaast vindt zijbestuurlijk draagvlak een aandachtspunt.

De voorzitter: De afspraken die u maakte met uw collega van Verkeer en Waterstaat gingen toch over de gelijkwaardige uitwerking van beide varianten?

Mevrouw De Boer: In de optiek van die periode is de Bos-variant zover mogelijk uitgewerkt. Wij hadden dus een behoorlijk beeld van die variant. Het grote probleem bij de Bos-variant was voor mij dat er geen bestuurlijk draagvlak voor was.

De Bos-variant een «traineervariant»?

In het NRC Handelsblad van 19 januari 1996 wordt een artikel gewijd aan de Bos-variant. Daarin wordt gesteld dat in een recente evaluatie van de eigen inspraakprocedure, het ministerie van Verkeer en Waterstaat bekent zo nu en dan zelf met een zogenoemde traineervariant te komen. Daar is ook een verklaring voor. «De bereidheid om het lineaire karakter van het besluitvormingsproces (het achter elkaar uitvoeren van stappen) in te ruilen voor een Echternacher processie is vaak ingegeven door de vrees om bij de rechter, in het kader van beroepsprocedures over het uiteindelijke besluit, onderuit te worden gehaald met het argument dat onvoldoende aandacht is besteed aan door belanghebbenden ingebrachte «nieuwe feiten c.q. alternatieven», aldus het ministerie.» De heer Bos herkent deze weergave van hoe met inspraakvarianten wordt omgegaan.

De heer Aptroot: In de NRC heeft een artikel gestaan dat gewijd was aan uw variant. Er wordt in geschreven: «Hogere kosten, nieuwe weerstanden, rapporten waar niemand tevreden over is. Hoe serieus is WB3 eigenlijk? In een recente evaluatie van de eigen inspraakprocedure bekent Verkeer en Waterstaat zo nu en dan zelf met een zogenoemde traineervariant te komen.» Kent u die kwalificatie?

De heer Bos: Ja, de kwalificatie van «traineringsvariant» ken ik. Af en toe moet je een doekje voor het bloeden geven, een aalmoes, en moet je net doen alsof inspraak loont. Of het is afgedwongen van buitenaf. Men moet er pro forma mee bezig zijn. Intern noemt men dat een traineringsvariant. Dit obstakel moet op een gegeven moment uit de weg worden geruimd om verder te kunnen gaan. De ambtenarij is een systeem, een kolonie mieren. Je kunt er een paar fijnknijpen, maar de kolonie gaat door, tot de laatste mier.

Bos wijst in dit verband op het punt dat de minister zowel de rol van speler heeft als die van scheidsrechter. De minister wordt geacht als «speler» de eigen voorkeursvariant nader uit te werken en in bestuurlijk overleg te verdedigen, maar moet tegelijk ook als «scheidsrechter»

objectief en onafhankelijk concurrerende varianten uit de inspraak beoordelen en eventueel nader uitwerken.

De suggestie dat de Bos-variant als «traineringsvariant» is beschouwd, klinkt ook door in een ambtelijke notitie die minister Zalm eind 1995 ontvangt. Ambtenaren van Financiën schrijven over het besluit om een aanvullende MER te starten naar de Bos-variant: «(...) de aanvullende MER valt enkel te verdedigen, omdat we er als rijksoverheid blijk van zullen moeten geven dat we bereid geweest zijn om alle mogelijke tracés in de

afwegingen te betrekken».76

Krantenartikel over de Bos-variant

Hiervoor is al verwezen naar een artikel in NRC Handelsblad van 19 januari 1996 dat is gewijd aan de Bos-variant. De analyse in dit artikel is dat de Bos-variant min of meer door de toevallige omstandigheid van vertraging in het besluitvormingsproces, tot wasdom heeft kunnen komen. Een passage:

«De WB3-variant is een nakomertje. Eigenlijk was de inspraak ruim een jaar geleden reeds afgerond en had er allang een kabinetsbesluit moeten zijn. Onenigheid met Vlaanderen over waar het spoor precies de grens over moet heeft de besluitvorming echter aanzienlijk vertraagd, zodat het kon gebeuren dat eind vorig jaar, precies ten tijde van de Groene Hart-gesprekken van minister De Boer (VROM), het kabinet aankondigde de al langer bekende Bos-variant alsnog te willen onderzoeken»

Voorts wordt in dit artikel uit januari 1996 ook een meer politiek getinte analyse gegeven en een voorspelling gedaan die later uit zal komen:

«Het ligt meer in de rede dat het onderzoek naar deze variant een slag is in de strijd tussen de ministers Jorritsma, aanhanger van het voorkeurstracé en De Boer, beschermvrouwe van het Groene Hart. Mocht WB3 het niet halen, en die kans is groot, dan zal De Boer in het kabinet compensatie eisen. Dit zou kunnen in de vorm van extra tunnels, iets waarvoor zij zich ook al bij herhaling openlijk heeft uitgesproken».

3.3.4 Varianten op de Bos-variant

Het traject van inspraak, advies, overleg en onderzoek levert een bonte verzameling van meningen, wensen, argumenten, problemen, oplossingen, alternatieven en varianten. Zowel bijde besluitvorming binnen het kabinet (hoofdstuk 3) als bijde besluitvorming in de Tweede Kamer (hoofdstuk 4) is daardoor het speelveld voortdurend in beweging.

De HSL-besluitvorming spitst zich steeds meer toe op de keuze voor het tracé ten noorden van Rotterdam. Naast de bestaande tracévarianten, duiken ook nieuwe (sub)varianten en alternatieven op. Op alle niveaus (maatschappelijk, politiek, ambtelijk, bestuurlijk) was, is en blijft er in meer of mindere mate verdeeldheid over het te kiezen tracé. Met name het «Groene Hart» en de positie van Den Haag worden argumenten die in de discussie steeds zwaarder gaan wegen.

Overzicht varianten

Onderstaand zijn enkele voor- en nadelen van de varianten, zoals die in

diverse stukken naar voren zijn gebracht, op hoofdlijnen uiteengezet.

76

Notitie aan de minister van Financiën, d.d. 6 december 1995, kenmerk: IRF/260/VenW/LK.

Tabel 3.7 Overzicht varianten noordelijk tracé

Variant

Genoemde voordelen

Genoemde nadelen1

A1 (kabinetsvoorkeur)

WB-3

(Bos-variant)

BBLN

TUD

± Voldoet aan HST-concept

± Kortste reistijd Rotterdam-Schiphol

± Beste exploitatieresultaat, vervoerswaarde, kosten/ batenratio en substitutie-effect

± Bestuurlijk meest afgestemd; kortste proceduretijd

± Goede inpassing door bundeling

met rijkswegen ± Goede potenties voor substitutie ± Variant denkbaar met HSL-station

Haaglanden bijPrins Clausplein

± Den Haag eigen HST-station ± Groene Hart ontzien ± Stimuleert economische

ontwikkeling Randstad ± Evenredige verdeling van

HSL-voordelen over de stedelijke

centra

Als BBLN, en daarenboven:

± Op korte termijn goed inpasbaar

± Gefaseerde aanleg (flexibel,

minder risicovol) ± Op korte termijn ruimte voor

investeringen elders

± Doorsnijdt Groene Hart

± Doorsnijdt stedelijke gebieden

(Noordrand R'dam, Berkel en

Rodenrijs, Bergschenhoek,

Bleiswijk en Zoetermeer) ± Doorsnijdt kassengebied

(B-driehoek) ± Den Haag geen HSL-station

± Doorsnijdt delen van VINEX-

locaties ± Lastige inpassing bijR'dam Noord

en Leiderdorp ± Geluidhinder in woongebieden ± Veel bochten in tracé ± Lange proceduretijd

± Grote kostenonzekerheid ± Voldoet niet aan HST-concept ± Laagste vervoerswaarde ± Laagste kosten/batenverhouding ± Lange proceduretijd ± Sloop van huizen en forse aanpassingen stations nodig

Als BBLN, en daarenboven:

± Capaciteitsgebrek op bestaand

spoor ± Voldoet niet aan alle technische en

veiligheidseisen

1 Genoemde voor- en nadelen zijn ontleend aan de «Nota keuzeproblematiek» die minister Jorritsma op 1 maart 1996 aanbiedt aan de RPC.

Deze lijst is niet volledig, omdat op deze varianten weer subvarianten worden ontwikkeld. Niet door het kabinet, maar door derden. Naast een universiteit (TU Delft) en een geïnteresseerde burger (de heer Bos), ontwikkelen ook een Kamer van Koophandel (Haaglanden) en een Tweede Kamerlid (Stellingwerf) een variant. In maart 1996 wordt de zogenaamde «Kamer van Koophandelvariant» gepresenteerd (zie navolgende box) en in april 1996 de zogenaamde «RPF-variant». Beide zijn te beschouwen als varianten op de Bos-variant.

De Kamer van Koophandelvariant

Begin maart 1996 presenteert de Haagse Kamer van Koophandel een tracévariant die in

feite een variatie is op de Bos-variant. Een belangrijk nieuw element is evenwel de bouw

van een HSL-station ter hoogte van Ypenburg. Dit zou volgens de Haagse Kamer van

Koophandel een enorme economische impuls aan de regio Haaglanden geven. Op

13 maart 1996 stellen de leden Leers (CDA), Verbugt (VVD), Versnel-Schmitz (D66) en Van

Heemst (PvdA) de minister schriftelijke vragen over deze variant en verzoeken het kabinet

deze volwaardig te betrekken in de besluitvorming.

De minister antwoordt op 25 maart 199677 en schrijft dat zij de opvatting deelt dat een

HSL-station bijhet Prins Clausplein van regionaal- economische betekenis kan zijn voor de

regio Haaglanden. Een bundelingvariant met een halte Haaglanden is meegenomen in de

voorbereiding van het kabinetsstandpunt, zo stelt de minister.

77 TK, 1995±1996, Handelingen, Aanhangsel 0836.

RPF-variant

Op 9 april 1996 komt de fractie van de RPF, bijmonde van het lid Stellingwerf, met een nieuwe tracévariant. In feite is de RPF-variant een combinatie van het zuidelijk deel van de BBLN-variant en het noordelijk deel van de Bos-variant. De essentie is namelijk dat de HSL van Rotterdam tot Delft over het bestaande spoor gaat, zodat doorkruising van geplande nieuwbouwlocaties wordt voorkomen. Vanaf Delft zou een nieuw spoor aangelegd moeten worden, gebundeld met de bestaande snelwegen en met een station ter hoogte van het Prins Clausplein. In Delft is voorzien in een groot deel ondertunneling.

Met deze variant hoopt de RPF de impasse in de besluitvorming over de HSL te doorbreken.

De heer Stellingwerf: Eind 1996 is de besluitvorming rond de HSL geweest. Wij hebben in april deze variant naar buiten gebracht en geprobeerd om daar zo breed mogelijk aandacht en ook draagvlak voor te krijgen.

De voorzitter: Kun je deze variant typeren als een poging tot een compromis, omdat er een patstelling was door de tegenstelling tussen de regeringsvariant van de tunnel door het Groene Hart en de Bos-variant?

De heer Stellingwerf: Een van de redenen is geweest om te komen tot een doorbraak in de patstelling, maar dan wel op basis van de vaste uitgangspunten die wij in het begin hadden ingenomen, en ook constaterend dat er ontzettend veel voordelen zijn te halen, wanneer je die twee zaken aan elkaar koppelt. Het is geen variant om een aardig politiek spelletje te kunnen spelen, maar gericht op het behalen van grote voordelen.

De voorzitter: Kunt u die voordelen onder woorden brengen?

De heer Stellingwerf: Ik heb daarstraks al gezegd dat bundeling aan bestaande infrastructuur versnippering van de open ruimte voorkomt. Je blijft consistent in je Groene-Hartbeleid, als je dit doet, en je lost het gigantisch grote probleem in de oude binnenstad van Delft in één keer op. (...) Bron: openbare hoorzittingen, 9 september 2004.

De RPF-variant in de HSL-besluitvorming

Hoewel de RPF-variant bedoeld is om uit de patstelling te komen tussen voor- en tegenstanders van de kabinetsvariant en de Bosvariant, zal deze variant bijde afweging binnen het kabinet geen rol van betekenis spelen. Ook later in de besluitvorming in de Tweede Kamer raakt de variant op de achtergrond, mede doordat de technische beoordeling ervan niet juist geschiedt. Stellingwerf meent dat de projectdirectie niet objectief kan zijn.

De voorzitter: Dat is de beoordeling van het RPF-tracé door het projectbureau Hogesnelheidslijn-Zuid?

De heer Stellingwerf: Ja, dat was eigenlijk een slager die zijn eigen vlees aan het keuren was.

Problematischer is dat de projectdirectie uitgaat van een bovengronds tracé door delen van Delft (o.a. TNO-complex, golfterrein en vuilstortplaats), waar Stellingwerf een ondergrondse ligging (boortunnel) had voorzien. Onderzoeksbureau Moret, dat in opdracht van de Tweede Kamer

ook de RPF-variant beoordeelt, gaat uit van deze informatie van de projectdirectie.

De heer Stellingwerf: (...) Moret, die in opdracht van de Kamer handelt, gaat te rade bij het projectbureau HSL-Zuid en krijgt dan natuurlijk informatie van het ministerie, waar men in beginsel deze variant helemaal niet wil. Zo heb ik ook gezien dat de beoordeling is uitgevallen. Men wil dit niet, dus is het een negatieve beoordeling.

De voorzitter: Wat eigenlijk schokkender is, is dat u uw eigen variant niet herkent, waardoor de beoordeling niet meer zuiver is.

De heer Stellingwerf: De kern was dat wij een ondergronds tracédeel wilden, terwijl men een bovengronds tracédeel heeft beoordeeld. Dat was fnuikend.

Uiteindelijk krijgt de RPF-variant, mede hierdoor, weinig aandacht in het politieke debat dat in het najaar van 1996 zal plaatsvinden (zie hoofdstuk 4).

De heer Stellingwerf: (...) Wij hebben hier en daar wel bijval gekregen, dat het een interessante variant was. Er is in de discussies in de AO's ook wel eens naar verwezen, onder andere door de PvdA-fractie, dat er interessante openingen in zaten, maar veel verder is die steun eigenlijk niet echt gekomen. De minister heeft er in het debat, dat in een aantal termijnen heeft plaatsgevonden, bijna geen woorden aan vuil gemaakt, behalve hier en daar een paar zinnen. Zij heeft het eigenlijk afgedaan als niet relevant. Zij ging alleen voor de A1-variant en alles wat daarvan afweek, was niet aan de orde. Dat kwam ook omdat de discussie zich heel erg toespitste op een Bos-variant die langs de A4 en de A13 gebundeld werd, waar de maatschappelijke organisaties zich vooral achter hebben gesteld. Door de loop der dingen kwam de RPF-variant niet beter in beeld.

Gelijkwaardige uitwerking van varianten

Gegeven deze ervaring bepleit Stellingwerf in zijn gesprek met de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten dat de Tweede Kamer voortaan in een vroeger stadium in de PKB een variant zou moeten kunnen inbrengen. Hijsignaleert hier een probleem dat ook in de RPC in maart 1996 gesignaleerd wordt: andere varianten zijn ten opzichte van de voorkeursvariant van het kabinet minder ver uitgewerkt.

De heer Stellingwerf: (...) ik kijk nu even naar de PKB-procedure. Het kabinet kan natuurlijk een goed eigen voorstel bedenken, maar ik vind dat er op de een of andere manier ook een inbreng moet kunnen zijn, zodat de Kamer een variant op zo'n groot project kan meegeven. De beoordeling daarvan moet dan door de regering worden overgenomen, zodat de spullen, op een gelijkwaardige manier uitgewerkt, op enig moment naar de Kamer komen. Dat was een groot probleem bij de HSL, want de regering zei altijd dat haar variant volledig was uitgewerkt en dat zij op basis daarvan kon besluiten, maar dat er bij die andere varianten nog heel veel gerekend en bekeken moest worden. Tijdverlies, onzekerheid en een groot risico van budgetoverschrijdingen, dat waren de standaardargumenten. Dat zou je moeten voorkomen en dat kan door de Kamer in een vroeger stadium varianten te laten inbrengen. Dan kun je ook een combinatie maken met een vorm van inspraak uit de samenleving.

Oud-Tweede Kamerlid Leers ondersteunt de zienswijze van Stellingwerf, maar waarschuwt voor het risico dat dan alternatief op alternatief wordt gestapeld.

De heer Aptroot: Van mevrouw Wolvers, de heer Bos en ook de heer Stellingwerf, die namens een Kamerfractie een alternatief inbracht, hebben wij gehoord: als je een alternatief inbrengt, dus terwijl het kabinet al iets heeft, sta je per definitie op achterstand. Is daarvoor een oplossing mogelijk, zodat ook alternatieven uit de Kamer of uit de inspraak een goede kans krijgen om reëel te worden meegewogen?

De heer Leers: Ja, Stellingwerf heeft bij de HSL inderdaad een interessant alternatief ingebracht, maar dat was bij voorbaat kansloos. Ik moest nog zien of het ministerie bereid was om dat als volwaardig alternatief mee te nemen. Dat deed men niet. De enige manier is om voortijdiger dit soort alternatieven een rol te laten spelen. Dat heeft ook nadelen. Bos is tot het eind toe met zijn alternatieven gekomen. Die draaide er iedere dag een krul aan. Dan krijg je politieke opportuniteit. Die zag heel snel in: dit lukt niet, dus ik kom met weer een ander alternatief. Die zat volgens mij de hele dag te tekenen. Dat werkt dus ook niet. Dat kun je op een gegeven moment ook niet doen. Bron: openbare hoorzittingen, 9 september 2004.

Over de vraag of varianten voldoende uitgewerkt zijn, bestaan verschillende meningen. Voormalig minister Jorritsma hierover.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: De vraag of varianten voldoende onderzocht zijn, is altijd arbitrair. Ook de Bos-variant was voldoende onderzocht om tot een oordeel daarover te kunnen komen. Binnen het kabinet was dat uiteindelijk de opvatting van iedereen. Als dat niet zo was geweest, was men niet tot een besluit gekomen of was er een ander besluit genomen.

Op de vraag of «voldoende onderzocht» ook hetzelfde is als «gelijkwaardig meegenomen in besluitvorming» is zijminder duidelijk:

De voorzitter: De essentie is de vraag in hoeverre de varianten gelijkwaardig zijn uitgewerkt opdat zowel het kabinet als de Kamer de mogelijkheid had een verantwoorde keuze te maken tussen beide varianten. Had u het gevoel dat beide varianten gelijkwaardig waren uitgewerkt?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: In mijn ogen waren ze voldoende uitgewerkt. Dat was ook de mening van het kabinet en uiteindelijk van de Tweede Kamer. Ik bedoel daarmee de meerderheid van de Tweede Kamer.

3.4 Voorjaar 1996: het kabinet aan zet

Begin 1996 wordt besloten de besluitvorming in het kabinet te splitsen. In maart 1996 buigt het kabinet zich eerst over de vraag of «de aanvullende studies moeten leiden tot herziening van de keuze uit het Regeerakkoord». Vrijvertaald: Gaat de HSL door het Groene Hart of wordt alsnog voor een andere variant gekozen? In mei 1996 zal vervolgens de PKB 3 in zijn geheel door het kabinet worden behandeld.

3.4.1 Advisering over de tracé-alternatieven

Uit de inspraak ontstaat geen eenduidig beeld over de meest wenselijke variant ten noorden van Rotterdam. Ook in de ambtelijke voorbereiding van de PKB 3 lopen de meningen uiteen. In het interdepartementale overleg zijn de meeste ministeries, meer of minder uitgesproken, voorstander van de A1-variant. Het ministerie van VROM is voorstander van de Bos-variant met station. In

ambtelijk overleg wordt geconcludeerd dat inzichten en visies van bestuurlijke en politieke aard uiteindelijk de keuze bepalen.

Een politiek-bestuurlijke afweging

In de Rijksplanologische Commissie van 5 maart 1996 wordt een nota besproken, getiteld: «Nota over keuzeproblematiek HSL-Zuid ten noorden van Rotterdam». Deze nota is opgesteld door de ministeries van VROM en Verkeer en Waterstaat en wordt op 1 maart 1996 door minister Jorritsma aangeboden aan de RPC. Hierin worden invalshoeken geschetst die in het complexe afwegingsvraagstuk van tracévarianten aan de orde is. Gesteld wordt:

De keuze tussen tracés wordt niet alleen bepaald door min of meer objectief vergelijkingsmateriaal. Inzichten en visies van bestuurlijke en politieke aard bepalen uiteindelijk de keuze. De politiek-bestuurlijke invalshoeken die zich hebben gemanifesteerd, zijn:

A) de invalshoek waarbij het HSL/HST vervoersconcept domineert;

B) de invalshoek vanuit ruimtelijk-economische belangen binnen de Randstad;

C) de invalshoek om het Groene Hart te sparen.

Op basis van deze invalshoeken zou de voorkeursvolgorde van tracékeuzen volgens de nota van Verkeer en Waterstaat en VROM er zo uitzien:

1ste

voorkeur

2de voorkeur 3de voorkeur 4de voorkeur

A.  vervoersconcept

B.  Randstad

C.  Groene Hart

A1

BBLN

BBLN

WB3 en B3 WBH WB3 en B3

WBH

WB3 en B3 WBH

BBLN

A1

A1

RPC-vergadering van 5 maart 1996

In de vergadering van de RPC op 5 maart 1996 uit één van de aanwezigen zijn zorg over «de divergerende tendens in de interdepartementale meningsvorming» (...) «De indruk wordt gewekt dat de varianten gelijkwaardig zijn onderzocht, maar hij vreest dat dit niet het geval is: de verschillende (toegevoegde) varianten zijn belegd met studies van

ongelijke omvang.»78

Ook wordt in deze vergadering geconstateerd dat de variant WB3 met station op basis van zeer recent beschikbaar gekomen onderzoeksmateriaal in tien dagen moet worden beoordeeld. Hierbijwordt gewezen op «de handicap van het op een zeer laat moment beschikbaar komen van de relevante nota's».

De voorzitter concludeert dat, wat de grote tijdsdruk betreft, rekening gehouden moet worden met de door een aantal redenen ingegeven politieke wens om op korte termijn een keuze te maken voor een voorkeurstracé.

Dit leidt tot het beeld dat tijdsdruk een gedegen afweging van alternatieven in de weg staat en dat varianten in verschillende mate zijn uitgewerkt.

Voor minister De Boer wordt steeds duidelijker dat de Bos-variant het in het kabinet waarschijnlijk niet zal redden. Maar zij heeft nog een ander ijzer in het vuur. Als het Groene Hart niet ontzien kan worden door er omheen te gaan (Bos-variant), dan kan er ook nog onderdoor worden gegaan.

78 Verslag van de 291ste vergadering van de Rijksplanologische Commissie op 5 maart

1996; p. 4.

Mevrouw De Boer: Dan ga ik even de film terugdraaien. Er zijn inspraakbijeenkomsten geweest met de betrokken gemeenten of gemeentebesturen. Daar was nul komma nul steun voor deze variant (...)

Wij hebben in die periode ook heel veel interdepartementaal overleg gevoerd met de ambtenaren. U refereerde aan april, maar ik geloof dat er in maart een RPC-vergadering is geweest. Ook daarin stond de vertegenwoordiger van VROM vrijwel geheel alleen. Je kon dus constateren ± en wij hebben ook andere signalen gekregen ± dat de Bos-variant geen bestuurlijk draagvlak had. Als ik de Bos-variant had willen doorzetten, had ik meer steun daarvoor moeten hebben. Die was er dus niet. Vervolgens kun je twee dingen doen. Dan kun je zeggen dat het jammer is en toch maar meegaan met de A1-variant. Je kunt ook zeggen dat je natuurlijk niet zomaar akkoord kunt gaan met een variant waartegen je de grootst mogelijke bezwaren hebt en dat de variant zodanig geconstrueerd moet worden dat alle nadelen zoveel mogelijk gecompenseerd worden. Dat is dus met de ondertunneling gebeurd.

3.4.2 De geboorte van de tunnel onder het Groene Hart

In de besluitvorming begin 1996 komt het idee van een tunnel onder het Groene Hart steeds nadrukkelijker in beeld. Dit idee is echter niet nieuw. Door minister De Boer is het een jaar daarvoor al in de week gelegd.

Ondertunneling van het Groene Hart: wat vooraf ging In de nieuwe HSL-nota (PKB 1) wordt uitgegaan van een tunnel van ongeveer vier kilometer onder de Oude Rijn. In de provincie Zuid-Holland ontstaat al vroeg het idee om voor een veel langere ondertunneling van het Groene Hart te kiezen. Reeds op 16 september 1994 spreekt Provinciale Staten van Zuid-Holland uit dat zijhet liefst een HST over bestaand spoor (Den Haag-Leiden) wil. Mocht het tot aanleg in het Groene Hart komen, dan steunen zijde inzet van Gedeputeerde Staten om te komen tot een tien kilometer lange tunnel van Hazerswoude tot de Haarlemmermeer.

Een paar maanden later, op 7 april 1995, spreekt minister De Boer zich voor het eerst publiekelijk uit voor een ondertunnelde HSL door het Groene Hart. «Puur vanwege het landschap», zo stelt zijin een interview met de Haagsche Courant. Dit zou vooraf afgestemd zijn met haar collega van Verkeer en Waterstaat.

De heer Hermans: Al in een vroegtijdig stadium laat minister Margreeth de Boer van VROM zich openlijk uit voor ondertunneling van de HSL in het Groene Hart. Op 7 april 1995 zegt zij in een interview met de Haagsche Courant dat «ze zich puur vanwege het landschap wil inzetten voor een gedeeltelijk ondertunnelde hogesnelheidslijn aldaar.» Heeft minister De Boer het hierover met u gehad, vooraf of achteraf?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Wat verwacht u nu dat ik voor antwoord geef? Natuurlijk is daarover gesproken. Het meeste gebeurde dat in het kabinet, maar natuurlijk ook bilateraal. Ministers van VROM en ministers van Verkeer en Waterstaat hebben veelvuldig contact omdat de belangen vaak óf botsen óf sporen. Je moet steeds samen proberen om oplossingen te bedenken en daaraan hebben mevrouw De Boer en ik altijd veel aandacht besteed.

Toch gelooft ook minister De Boer niet dat een tunnel enige kans van slagen maakt, mede op basis van de signalen die ze hierover van haar collega's krijgt. Ze zet daarom aanvankelijk vooral in op de Bos-variant.

Mevrouw De Boer: (...) Toen ik mij sterk maakte voor de Bos-variant, heb ik niet serieus genomen dat een variant met een tunnel haalbaar zou zijn. Dat achtte ik niet zo reëel, gezien ook uitspraken die waren gedaan. Je kent ook het gevoelen van je collega's. Daarom heb ik mij ook heel sterk gemaakt voor de Bos-variant, waarvan ik wist dat daaraan ook grote problemen zaten.

Kostenverschil Bos-variant en kabinetsvariant

Eind 1995 worden door ambtenaren van VROM vergelijkingen opgesteld tussen de

verschillende tracévarianten. Voor VROM is het ontzien van het Groene Hart een belangrijk

item. In een notitie aan minister De Boer van 15 september 1995 luidt één van de

adviezen:

«Tussen A1 en WB bestaat een kostenverschil (circa 1 miljard). Een mogelijke strategie is

om dit kostenverschil te benutten om A1 te optimaliseren en daarmee meer aanvaardbaar

te maken, ook vanuit de optiek van het Groene Hart-beleid.»79

14 maart 1996: Maatschappelijke organisaties mengen zich in de discussie Op 14 maart 1996, een dag voor kabinetsbesluitvorming over de tracé-keuze, publiceren de voorzitters van de ANWB, Natuurmonumenten en LTO Nederland, de heren Nouwen, Winsemius en Doornbos, een ingezonden stuk in het NRC Handelsblad met een pleidooi voor varianten die niet door het Groene Hart gaan.80 Ze schrijven onder meer: «Dat betekent dat de hogesnelheidstrein niet alleen moet stoppen in Amsterdam/Schiphol en in Rotterdam, maar ook in Den Haag. Het is toch ondenkbaar dat het regeringscentrum niet in het net wordt opgenomen, terwijl Den Haag na Amsterdam de belangrijkste bestemming voor internationale reizigers is!» Hun conclusie luidt:

«Er zijn dus goede alternatieven voor het tracé door het Groene Hart. Alternatieven die -anders dan de Groene Hart oplossing aansluiten bij het ruimtelijk beleid voor de Randstad. Of men daarvoor kiest is geen kwestie van technische ontwerpnormen, maar van een visie op de toekomst van de Randstad inclusief het Groene Hart».

Kabinetsberaad 22 maart 1996: twee standpunten Op 22 maart 1996 is de HSL-Zuid in de ministerraad aan de orde. Een week eerder is in de ministerraad afgesproken dat de minister van Verkeer en Waterstaat hiervoor een beslispuntennotitie opstelt. Echter, ook minister De Boer van VROM heeft haar standpunt in een aparte brief neergelegd, die zijdaags voor het kabinetsberaad aan de ministerpresident en de leden van de ministerraad stuurt. De brieven van beide ministers staan in hun argumentatie en conclusies lijnrecht tegenover elkaar.

79  Notitie aan de minister van VROM van de RPD, Directie Uitvoering en Coördinatie Ruimtelijk Beleid, d.d. 15 september 1995, kenmerk 816/95.

80  Dit gezamenlijk optrekken van grote belangenorganisaties zet zich in het HSL-dossier verder voort en zal eind 1996 uitgroeien tot wat in de media wel genoemd wordt de «maatschappelijke coalitie» en de «grootste milieucoalitie ooit» (zie ook hoofdstuk 3, paragraaf 3.4.2).

De brief van minister De Boer

De brief van minister De Boer start met een uiteenzetting over de doelstellingen van de HSL-Zuid die de minister van VROM in het bijzonder van toepassing acht:

  • 1. 
    Het realiseren van (inter)nationale substitutie van vlieg- en autoverkeer.
  • 2. 
    Bundelen met bestaande infrastructuur.
  • 3. 
    Ontzien van het Groene Hart.
  • 4. 
    Versterking van de ruimtelijk-economische structuur van de Randstad.

Ter toelichting hierop schrijft zij onder meer:

«Een doorsnijding van het Groene Hart tast de geloofwaardigheid van het rijksrestrictief beleid aan. Daarnaast bestaat het gevaar van een nieuwe ongewenste begrenzing voor verstedelijking. ANWB, Land-en Tuinbouworganisatie Nederland, stichting Natuur en Milieu en Natuurmonumenten wijzen een tracé door het Groene Hart af.» «(...) Den Haag mag t.a.v. een volwaardige aansluiting op een internationaal vervoersnetwerk t.o.v. de andere drie grote steden niet in een minpositie komen. Daarbij kan niet worden voorbijgegaan aan de perspectieven voor de werkgelegenheid in Den Haag.»

Minister De Boer trekt onder andere de volgende conclusies ten aanzien van de A1-variant

en de Bos-variant (WB):

WB ontziet het Groene Hart, A1 slechts bij volledige ondertunneling;

A1 en WB zonder station verbinden Amsterdam en Rotterdam rechtstreeks;

WB met station is beter voor de knooppuntpositie van Den Haag.

Minister De Boer eindigt de brief aan haar collega's als volgt:

«Ik vraag de raad het volgende te besluiten: de keuze te bepalen op het tracé WB, waarbij

op korte termijn nader overleg met Haaglanden dient plaats te hebben over de variant met

station. Op basis van dit overleg definitief te besluiten tot het al dan niet opnemen van

een station.

Wanneer de raad vasthoudt aan de voorkeurstracékeuze dient het Groene Hart te worden

ontzien door volledige ondertunneling»

De beslispuntennotitie van minister Jorritsma

De brief van minister Jorritsma start met een aantal vragen en antwoorden. Eén daarvan luidt: «Als een nieuwe lijn moet worden aangelegd, kan dan het Groene Hart worden gespaard? Minister Jorritsma schrijft als antwoord op deze vraag: «Dit kan door een adequate inpassing van het A1-tracé, waarbij volledige ondertunneling het ongewenste extreem zou zijn. Het kan ook door voor een B3 of WB3-tracé te kiezen. Volledige ondertunneling staat naar mijn mening niet in verhouding tot de te sparen kwaliteit en heeft grote nadelen op het gebied van reizigerscomfort en exploitatie. Het is ongeveer f 1,6 miljard duurder en levert een zodanige precedentwerking op, dat ook elders op het tracé tunnels nodig zullen zijn (Rotterdam-Noord, Develgebied, Breda, België).»

Over de Bos-variant (WB3) stelt de minister van Verkeer en Waterstaat: «Het WB3-tracé zonder station wordt algemeen afgewezen door de provincie en betrokken gemeentes. Het is minimaal een miljard duurder dan A1, veroorzaakt problemen in Rotterdam Noord en Leiderdorp en is bestuurlijk nog niet goed ingebed. Voor de betrokken lokale overheden leveren deze tracés zonder station dus alleen lasten op en geen lusten. Het tracé leidt mede daardoor tot vertraging van de realisatie

Voor een keuze van de Bos-variant met station stelt de minister onder meer: «De vervoerswaarde van een station bij Ypenburg schat ik niet hoog in (...) ; Bij het realiseren van de optie «WB-met-station-Ypenburg» ontstaat niet zozeer een hogesnelheidslijn als wel een tweede klassieke spoorlijn Amsterdam-Rotterdam (...) ; De beoogde exploitanten van de hogesnelheidstreinen, de HST-VEM en NS-Reizigers/Lange Afstand, hebben al te kennen gegeven er geen brood in te zien om op een station Haaglanden te halteren.»

De brief besluit met de vraag: «Waarom kiezen voor het handhaven van de A1-variant?»

De minister schrijft:

«Ik acht het tracé A1 om de volgende redenen te prefereren:

•   het tracé kent van alle in beschouwing genomen opties de laagste aanlegkosten; bovendien biedt de inpassing een goed uitgangspunt voor een duurzame ruimtelijke kwaliteit;

•  het tracé is ondertussen met alle betrokken lagere overheden intensief doorgesproken, waarbij over het algemeen een bevredigende mate van acceptatie is bereikt;

•  mede door het bovenstaande is dit tracé het snelst te realiseren, waardoor aan de periode van onzekerheid van burgers spoedig een einde komt. Een snelle realisering komt ook de internationale geloofwaardigheid ten goede;

•  tracé A1 heeft de kortste rijtijd, en daardoor de hoogste vervoersvolumes, substitutie, en het gunstigste exploitatieresultaat.

Concluderend vraag ik de raad het volgende te besluiten over de tracékeuze: Vooruitlopend op de vaststelling van PKB deel 3 bevestigt de ministerraad de tracékeuze uit het regeeraccoord (tracé A1).»

Hoe deze discussie in het kabinet gelopen is, kan niet worden gereconstrueerd omdat notulen van de ministerraad gedurende 25 jaar geheim zijn en betrokken ministers niet bereid waren in hun gesprek met de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten hier op in te gaan.

De heer Hermans: In het voorjaar van 1996 gaat het kabinet richting een beslissing. Beide varianten zijn uitgewerkt. U en minister De Boer komen nogal tegenover elkaar te staan. Kunt u in uw eigen woorden vertellen wat er gebeurd is?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Nee. Nee, ik ga dat niet vertellen. Wij debatteren niet in het publiek over kabinetsdiscussies. Wij zijn politici en hebben verschillende opvattingen. Er zitten overigens geen twee ministers in een kabinet, maar veertien die allemaal opvattingen hebben. Die opvattingen lopen ook niet altijd gelijk met de partijlijn.

De Bos-variant of een (aangepaste) kabinetsvariant?

Minister De Boer voert op dat moment bewust een tweesporenbeleid: óf

de Bos-variant (om het Groene Hart) óf een tunnel (onder het Groene

Hart).

De heer Aptroot: De ministerraad krijgt twee brieven, één van uw collega Jorritsma-Lebbink en één van u. Ieder probeert het kabinet te overtuigen van de eigen voorkeur. Minister Jorritsma blijft voor de variant Groene Hart. U roept de ministerraad op om de keuze te bepalen op tracé WB, dus de Bos-variant. U schrijft vervolgens: «Wanneer de raad vasthoudt aan de voorkeurstracékeuze dient het Groene Hart te worden ontzien door volledige ondertunneling.» U volgt hier een tweesporenbeleid.

Mevrouw De Boer: Ja. Ik ging natuurlijk niet helemaal naïef de discussie in. Ik wist ongeveer hoe de hazen liepen. Ik voelde er niets voor om met lege handen te komen staan.

De heer Aptroot: Wat had u het liefst gewild dat uit die discussie was gekomen?

Mevrouw De Boer: Nogmaals, ik was niet ongelukkig met een standpuntbepaling over de ondertunneling. Dat betekende ook dat je snel aan de gang kon gaan. Nogmaals, voor mij woog de substitutie voor Schiphol ook erg zwaar. Daarom was het belangrijk om zo snel mogelijk aan de gang te gaan. Als dat niet gekund had, was ik natuurlijk volledig blijven zitten op de Bos-variant. Ik hoef niet te herhalen welke voordelen die had, maar die had dus heel veel extra tijd gekost.

De heer Aptroot: U volgde dus echt dat tweesporenbeleid?

Mevrouw De Boer: Ja.

De heer Aptroot: Hebt u in het kabinet steun gekregen voor de Bos-variant?

Mevrouw De Boer: Volgens mij kunt u dat zelf wel een beetje veronderstellen.

RPC-advies aan het kabinet

Op 27 maart 1996 komt de RPC met haar advies aan het kabinet. Daarin staat onder meer: «Het is mogelijk om voor het gedeelte van het tracé dat door het Groene Hart voert ten opzichte van deel 1 extra inpassings-maatregelen te treffen»

Hiermee wordt gezinspeeld op het meer aanvaardbaar maken (door extra inpassingen) van het A1-tracé door het Groene Hart. De RPC geeft echter geen advies over welke maatregelen dat zouden moeten zijn. Over een tunnel wordt bijvoorbeeld niet gesproken.

In het advies staat ook:

«Wel merkt de commissie op dat er een bovengrens is in die zin dat de

kosten van extra maatregelen niet zodanig mogen oplopen dat de

kosten/batenverhouding van het project maatschappelijk niet meer is te

verantwoorden.»

Wat dit punt betreft, blijkt dat minister De Boer inmiddels al heeft laten uitrekenen dat er nog f 1,6 miljard extra uitgegeven kan worden aan de kabinetsvariant zonder dat de kosten/batenverhouding onder de 1 komt en het project niet meer maatschappelijk rendabel is.

De heer Aptroot: Wij naderen het moment in het voorjaar van 1996 dat het kabinet moet besluiten wat het aan het eind van de inspraak aan de Kamer zal voorleggen ter besluitvorming. Wij hebben gezien dat u uw ambtenaren opdracht heeft gegeven om te bekijken hoeveel geld extra kon worden geïnvesteerd in de variant door het Groene Hart om te bereiken dat de kosten en baten gelijk waren, zodat het geen project was waarvan de kosten hoger zijn dan de baten. Wij hebben de ambtelijke notitie gelezen, waarin u wordt gemeld dat in de Groene Hart-variant nog f 1,6 miljard kan worden geïnvesteerd. Als dat gebeurt, zijn de kosten en baten gelijk. Waarom hebt u dat laten uitrekenen?

Mevrouw De Boer: Omdat er voortdurend een verhaal ging dat de Groene Hart-variant met de tunnel zo geweldig duur was en onverantwoord was. Dat werd gezegd. Ik heb op een gegeven moment gevraagd of eens precies berekend kon worden of de kosten en baten, waarvoor een coëfficiënt was berekend, zodanig waren dat het onverantwoord was. Mensen zeggen van tijd tot tijd dat het allemaal belastinggeld is dat daaraan is besteed, alsof het weggegooid geld is. Als je ziet wat daar is gebeurd, is dat volstrekt verantwoord en zijn geen investeringen gedaan die niet het geld weer opbrengen.

Steun van de premier voor een tunnel

Op kabinetsniveau is een impasse ontstaan na het beraad van 22 maart 1996. Twee ministers staan lijnrecht tegenover elkaar. In de eis die minister De Boer in haar brief neerlegt voor ondertunneling van het Groene Hart als de Bos-variant er niet komt, ziet de minister-president kennelijk een opening om uit dit conflict te komen.

Op 10 april 1996 bezoekt minister-president Kok het Groene Hart. Hijgeeft aan dat het kabinet «zeer serieus naar de mogelijkheid kijkt om de HSL door een langere tunnel te laten lopen». In de op dat moment geldende

kabinetsplannen is voorzien in een tunnel van ongeveer vier kilometer onder de Oude Rijn. Die avond zegt de minister-president in Den Haag Vandaag: «Ik geef aan dat indien er alles afwegend een voorkeur zou zijn om dat zogenaamde A1-tracé te nemen, dat het dan ook in de rede ligt daarbij een nadere afweging te betrekken over de vraag: kunnen we niet een wat langer gebied ondertunnelen? Dat heeft een prijskaart. Die moet je dan uiteraard ook leggen tegen de totaalkosten van het andere alternatief.»

Voor minister De Boer is dit steun uit onverwachte hoek.

De heer Aptroot: Wij hebben wel gezien ± je kunt niet zeggen dat dit uit het kabinet klappen is ± dat minister-president Kok op 10 april 1996 op bezoek ging naar het Groene Hart. Toen heeft hij zich uitgesproken voor een tunnel.

Mevrouw De Boer: Ja, tot mijn grote vreugde.

De heer Aptroot: Ik neem aan dat u dat ook een beetje bij hem had ingestoken.

Mevrouw De Boer: Nee, dat kan ik niet zeggen. De heer Kok verraste mij wel eens.

De heer Aptroot: U was toen verrast over zijn uitspraak?

Mevrouw De Boer: Ja, daar was ik heel blij mee. (...)

Begin mei 1996: complexe situatie

Op 3 mei 1996 dient het kabinet definitief de knoop door te hakken. De situatie is op dat moment complex. Regeringspartijen PvdA en D66 hebben zich inmiddels openlijk voor de Bos-variant uitgesproken. In het kabinet is daar echter geen steun voor.

Coalitiepartijen voor de Bos-variant

Het vraagstuk van een nieuwe spoorlijn al dan niet door het Groene Hart is inmiddels een breed gevoerde maatschappelijke discussie. Gelijktijdig met de besluitvorming in het kabinet, bezinnen sommige politieke partijen en fracties in de Tweede Kamer zich ook op een standpunt. Van de coalitiepartijen staat de VVD steeds achter de A1-variant. D66 en PvdA steunen de kabinetsvariant echter niet, zo blijkt in maart en april 1996.

Eind maart 1996 spreekt het D66-congres zich uit tegen een HSL door het Groene Hart. Ook een gedeeltelijke ondergrondse aanleg door het Groene Hart is onaanvaardbaar, omdat dan «ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen worden uitgelokt». D66-bewindslieden dienen zich in het kabinet sterk te maken voor een tracé langs de A4/A13 (Bos-variant) of anders langs bestaande spoorwegen (BBLN). Het congres spreekt ook uit dat Den Haag aansluiting moet krijgen op de HSL en dat daarom in de regio Haaglanden een nieuw station moet worden gebouwd.

Op 24 april 1996 maakt fractievoorzitter Wallage bekend dat de Tweede Kamerfractie van de PvdA kiest voor de Bos-variant. In het achtuurjournaal die avond zegt hij onder meer: «Als niet alles ondertunneld wordt, heb je ook echt nog een milieuprobleem in het Groene Hart. Vandaar dit duidelijk eerste signaal van de PvdA. Zorg dat die HSL er komt, maar leg hem langs het Groene Hart, daar waar ook al de autosnelweg ligt»

Voor minister De Boer is er nu steun in de Tweede Kamer voor de Bos-variant en steun in het kabinet voor de tunnel. Schijnbaar een luxe positie (?).

De heer Aptroot: Uw fractievoorzitter de heer Wallage zei juist dat er een voorkeur was voor de Bos-variant.

Mevrouw De Boer: U ziet welke interessante positie ik had.

De heer Aptroot: Met wiens steun was u het meest blij?

Mevrouw De Boer: Nogmaals, ik wilde een goed besluit hebben. Dat goede besluit was of de Bos-variant of de tunnel. Ik vond dat wij eruit moesten komen. Ik wilde dus dat een van die twee besluiten gehonoreerd zou worden.

De doorslag wordt gegeven door de minister-president die wederom de publiciteit zoekt. Op 1 mei 1996 spreekt hijzich uit voor de tunneloplossing.

De heer Slob: U zegt dat het moment was aangebroken om in het kabinet tot een oordeel te komen. Het valt ons op dat u 1 mei 1996, twee dagen voordat de finale besluitvorming in het kabinet plaatsvindt, uw oordeel al publiek maakt. Op de 1 meiviering van de PvdA in Delft spreekt u zich namelijk onomwonden uit voor een tunnel onder het Groene Hart. Is het gebruikelijk dat in zo'n gecompliceerde situatie ± zo kunnen wij het toch wel typeren, al moeten wij het ook niet dramatiseren ± de minister-president, voordat er in het kabinet tot een finaal oordeel is gekomen, op een partijbijeenkomst zo duidelijk stelling betrekt?

De heer Kok: Nee, dat is geen standaardmethode, maar het komt wel eens voor dat een minister-president die tegelijkertijd politiek leider van een partij is, bij bijzondere gelegenheden in partijverband zijn positie en zijn lijn mede moet bepalen op basis van de politieke inzichten die in zijn beweging naar voren worden gebracht. Terugkijkend, denk ik dat in de eerste dagen van mei al voldoende duidelijk was hoe het kabinetsstandpunt zou gaan luiden. Ik zou het voor mijzelf nog eens kunnen recapituleren, want ik kan het niet meer in agenda's en zo nagaan. Het zou mij echter niet verbazen, als in de laatste week van april en in de eerste week van mei, naar de vergadering van 3 mei toe, een zekere voorsortering in het kabinet of bij de belangrijkste leden van het kabinet had plaatsgevonden waardoor de besluitvorming op de derde eigenlijk meer een afronding was van wat informeel al was ontwikkeld, dan dat het plotseling «het moment» was waarop plotseling een verrassing uit de hoge hoed kwam.

De heer Slob: U zei dat het niet gebruikelijk was, maar u vond wel dat u zich dat kon permitteren omdat eigenlijk al duidelijk was waar het heen ging.

De heer Kok: Nou ja, het is staatsrechtelijk niet gebruikelijk om dat als minister-president te doen, maar politiek is het af en toe nodig om je bij je eigen partij te laten zien en horen. Dat komt wel eens meer voor.

3.4.3 Het tunnelbesluit genomen

Door de uitlatingen van de minister-president op 1 mei lijkt de besluitvorming van het kabinet op 3 mei 1996 een formaliteit. Het kabinet kiest dan voor de A1-variant met een geboorde tunnel van negen kilometer van Hazerswoude tot de A4. De meerkosten hiervan worden becijferd op f 900 miljoen.

Argumentatie tunnelbesluit

In het wekelijkse gesprek met de minister-president maakt premier Kok

duidelijk dat de f 900 miljoen voor het kabinet het maximum zijn en dat er

voorts een «envelop» met een half miljard gulden is vrijgemaakt om

knelpunten in het bestuurlijk overleg over inpassing van de HSL op te

lossen.

Voor het kabinetsbesluit draagt premier Kok in de media drie argumenten

aan:81

  • 1. 
    Het tracé dat wordt gevolgd lag al vast in het regeerakkoord.
  • 2. 
    Het tracé dat nu gekozen is blijft voldoen als in de toekomst nieuwe technieken nog hogere snelheden mogelijk maken.
  • 3. 
    De ontwikkeling van de tunneltechniek in Nederland.

Wat dit laatste betreft stelt de premier: «Dit is heel belangrijk voor de B.V. Nederland, we moeten ervoor gaan met eigen techniek en we moeten voorkomen dat dit naar buitenlandse bedrijven gaat».

Achteraf bezien is het derde argument betrekkelijk.

De heer Slob: Zeker gezien de kennis die wij daar nu van hebben ± dat is echter altijd de wijsheid van het latere moment ± is dat een heel frappante onderbouwing. Het tweede paarse kabinet heeft namelijk besloten om de tunnel te gunnen aan een consortium dat voor 90 procent Frans was. Dit consortium heeft de tunnel door voornamelijk Portugese werknemers laten bouwen en de betonnen tunneldelen zijn in België gemaakt en per binnenschip naar het Groene Hart getransporteerd.

De heer Kok: Het enige wat je daarvan kunt zeggen, is dat het goed is voor Europa.

Het tweede argument over nog hogere snelheden in de toekomst klopt in zoverre niet, dat de hele HSL-lijn is ontworpen voor maximaal 300 km/uur (zie ook paragraaf 4.3.4). Weliswaar zou technisch gezien op delen van het HSL-tracé harder dan 300 km/uur gereden kunnen worden, maar het zijn juist tunnels die op dit punt een belemmering voor de toekomst vormen.

Doorslaggevend lijkt het eerste argument, dat het besluit conform het regeerakkoord is. Daarnaast is een belangrijk argument in de afweging van het kabinet, dat op dat moment niet door premier Kok genoemd wordt, de wens om geen verdere vertraging op te lopen in de procedure. Op grond van dat criterium ligt het handhaven de eerdere kabinetskeuze voor de hand. De A1-variant is als voorkeursvariant immers het meest ver uitgewerkt in het kader van de PKB-procedure.

De heer Slob: Was die tunneltechniek wel een belangrijk argument?

De heer Kok: Het is gewoon conform het regeerakkoord gegaan. Ik denk dat het het allerbelangrijkste was dat het tempo erin bleef en er geen tijdverlies zou ontstaan en dat deze variant materieel, ondanks de kostenvermeerdering door de tunnel, aanmerkelijk voordeliger was dan een variant die meer tijd zou kosten. Dat vond ik belangrijke overwegingen, die ook pleitten in het voordeel van deze keuze.

Al met al kwalificeert premier Kok dit kabinetsbesluit op 3 mei 1996 als «Paars op zijn best».

Paars op zijn best

De oneliner «Paars op zijn best» zal in de maanden en jaren daarna nog veelvuldig worden aangehaald in debatten en stukken over de HSL-Zuid. Een andere veel geciteerde uitspraak over het kabinetsbesluit doet de heer Nouwen van de ANWB op 4 mei 1996 in de Volkskrant: «Niet de rede maar de vrede heeft tot dit besluit geleid».

81 Zie onder andere: De Volkskrant van 4 mei 1996.

Ook minister De Boer is enthousiast en trekt het besluit naar zich toe. Op 3 mei 1996 zegt ze na afloop van het kabinetsberaad voor radio 1: «Het

doet mij ontzettend veel deugd natuurlijk dat de ministerraad vanmorgen in volstrekte unanimiteit besloten heeft om dit voorstel van mij te volgen».

Een tunnel van f 900 miljoen of van 9 kilometer?

Uit de beschikbare stukken dringt het beeld zich op dat het tunnelbesluit bepaald niet op een uitvoerig en gedetailleerd uitgewerkt plan was gebaseerd. Het lijkt er op dat primair besloten is tot het uittrekken van maximaal f 900 miljoen extra voor een tunnel. Na afloop van het kabinetsbesluit wordt benadrukt dat besloten is tot aanleg van een tunnel van negen kilometer. Uiteindelijk wordt dit een tunnel van zeven kilometer. Van de f 900 miljoen die het kabinet in mei 1996 extra uittrekt voor de tunnel wordt uiteindelijk zo'n 65 procent daadwerkelijk ingezet

voor de tunnel.82

Reactie Tweede Kamer

Het besluit op 3 mei 1996 betekent nog niet dat PKB deel 3 ook naar de

Tweede Kamer gaat. Hierover moet het kabinet nog afzonderlijk adviseren.

Ook moet de ICES nog adviseren, niet in de laatste plaats omdat de

rekening voor de HSL-Zuid door het tunnelbesluit is opgelopen met f 900

miljoen.

In de media reageren de Tweede Kamerfracties van D66 en PvdA gematigd positief op het kabinetsbesluit, maar zijhouden vooralsnog vast aan hun eerste voorkeur: de Bos-variant. Geen van de Tweede Kamerfracties wenst zich op voorhand neer te leggen bijde uitspraak van premier Kok dat f 7,5 miljard nu het absolute financiële plafond is voor de aanleg van de HSL.

Terugblikken op het tunnelbesluit

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten heeft in de openbare hoorzittingen met de destijds betrokken bewindslieden getracht zicht te krijgen op hun beleving van het proces. Onderstaand een kort overzicht van de wijze waarop de hoofdrolspelers van toen het tunnelbesluit hebben beleefd en gewaardeerd.

82 De oorspronkelijke raming van dit tracédeel was f 545 miljoen. Met de 900 miljoen die het kabinet extra uittrekt is in mei 1996 f 1445 miljoen beschikbaar voor een boortunnel. In december 1999 wordt de boortunnel voor f 941 miljoen aanbesteed (of wel 65 procent van het budget zonder nog rekening te houden met inflatie).

Premier Kok: Tijd om een beetje door te pakken

De rol van de minister-president lijkt doorslaggevend geweest te zijn bij het tunnelbesluit. Zijn steun voor deze optie was zelfs voor minister De Boer een verrassing. Op grond van contacten met andere ministers, maar zeker ook uit eigener beweging, besloot hijeen «beetje door te pakken» in de richting van een tunnel.

De heer Slob: (...) Wij proberen het even in de tijd te volgen. Het kabinet heeft gezegd: wordt vervolgd. Vervolgens doet het D66-congres eind maart een heel duidelijke uitspraak, namelijk niet door het Groene Hart. Op 10 april brengt u vervolgens persoonlijk een bezoek aan het Groene Hart, waar u openlijk aangeeft dat het kabinet een langere tunnel serieus onderzoekt. U zegt zelfs 's avonds in Den Haag Vandaag: «Ik geef aan dat indien er alles afwegend een voorkeur zou zijn om dat zogenaamde A1-tracé te nemen, het dan ook in de rede ligt daarbij een nadere afweging te betrekken over de vraag: kunnen we niet een wat langer gebied ondertunnelen? Dat heeft een prijskaart. Die moet je dan uiteraard ook leggen tegen de totaalkosten van het andere alternatief.» Is dit het moment waarop de andere opties die er zijn, steeds serieuzer aangelegd worden tegen de oorspronkelijke voorkeursvariant?

De heer Kok: Ja, dit citaat reflecteert een beetje de ontwikkeling van mijn eigen denken in die periode. Het is zeker niet zo dat ik eind maart zei dat het vervolgd zou worden en dat

het op 3 mei vervolgens plotseling in het kabinet tot besluitvorming kwam. Ik kwam zelf, zeker in die weken, steeds meer tot de conclusie dat het waarschijnlijk verstandig was om in te zetten op het serieus bekijken van varianten voor ondertunneling. Er was, geloof ik, altijd al sprake van een kleine ondertunneling ergens anders in het tracé. Het ging mij toen evenwel vooral om de ondertunneling van het Groene Hart. Op grond van contacten met andere bewindslieden, maar ook voor eigen rekening ± je moet wel eens wat ± dacht ik dat de tijd wel rijp was om geleidelijk aan een beetje door te pakken in die richting.

Minister Jorritsma: de goedkoopste oplossing in de toenmalige coalitie Uit de gesprekken en ambtelijke notities rijst het beeld dat minister Jorritsma letterlijk en figuurlijk steeds een «sobere lijn» heeft volgehouden. Gesteund door haar collega Zalm is dat vasthouden aan de A1-variant zonder al teveel dure inpassingen. Dit is niet gelukt, maar gegeven de toenmalige politieke situatie, de beste oplossing.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: (...) Wij zijn naar buiten gekomen met een compromis dat voor ons allemaal verdedigbaar was. In dat compromis werd de vervoerskundige kwaliteit op niveau gehouden en de lijn werd niet duurder gemaakt dan nodig was. Ik ben er echt van overtuigd dat alle andere varianten duurder zouden zijn en minder vervoerskundig zouden oplossen. Ik ben er nog steeds van overtuigd dat wij in die politieke situatie de beste oplossing hadden gevonden en ook de goedkoopste. Dat is niet de facto de goedkoopste oplossing, maar wel de goedkoopste oplossing in de coalitie die er toen was.

Minister De Boer: Het resultaat telt

De inzet van minister De Boer is steeds gericht geweest op het ontzien van het Groene Hart. Onverwacht heeft zijdaardoor uiteindelijk de boortunnel als compromis binnengehaald, hoewel zijdat vooraf niet had verwacht en juist inzette op de Bos-variant. Het handelen van minister De Boer is destijds in de media vooral in partijpolitieke termen geduid. Voor minister De Boer stond de kwaliteit van de besluitvorming voorop.

De heer Aptroot: Het Journaal heeft de uitspraken van de heer Wallage heel bijzonder weergegeven. Ik citeer wat mevrouw Brandsma toen meldde: «Dat de PvdA nu duidelijk maakt dat de HSL niet door het Groene Hart mag lopen, heeft een duidelijke politieke betekenis. PvdA-minister De Boer moet een keer aan een overwinning worden geholpen. Besluiten over bijvoorbeeld de Betuwelijn, maar ook de uitbreiding van Schiphol worden steeds uitgelegd als een nederlaag voor het milieu, en dus voor mevrouw De Boer. Het wordt tijd, vindt de PvdA, dat nu ook eens een VVD-minister verliest. Mevrouw Jorritsma, de VVD-minister wil wel dat de HSL door het Groene Hart gaat.»

Mevrouw De Boer: Ik denk niet in verlies en winst. Het klinkt natuurlijk mooi als ik zeg dat het mij gaat om kwalitatieve besluitvorming, maar daar gaat het om. In dit geval is dat absoluut geëffectueerd. De andere aspecten die door de media naar voren zijn gebracht, zijn voor mij niet interessant geweest.

In een naderhand verschenen publicatie uit 2002 over het eerste kabinet Kok, blikt minister De Boer terug op de HSL-besluitvorming en wordt de volgende uitspraak van haar geciteerd: «In wezen was de teerling al geworpen: de HSL moest er komen, Beek moest doorgaan, Schiphol moest uitbreiden en de A73 moest doorgaan. Het waren geen afwegingen meer. Het lag van tevoren vast. Mijn rol was bijbuigen. Het ging door, want de filosofie was «werk, werk, werk». Ik kon niet veel meer dan bijbuigen. Het niet doorgaan van die projecten kon ik mij niet veroorloven. Uit: Vries, J. de (2002), «Paars en de mana- Ook de PvdA-ministers wilden groei. Het vorige kabinet had geen

gementstaat, het eerste Kabinet Kok (1994±          besluiten genomen: wij hakten knopen door.»83

1998)», Apeldoorn, Garant, p. 103.

83

3.4.4 Het tunnelbesluit heroverwogen

Deze paragraaf blikt vooruit. In deze paragraaf wordt namelijk kort geschetst hoe de besluitvorming over de boortunnel verder gaat. Met het tunnelbesluit in 1996 is de race nog niet gelopen. In 1998 wordt het besluit heroverwogen. Om het totale besluitvormingsproces rond de boortunnel in samenhang te presenteren, wordt hierna ± in afwijking van de chronologische opzet van de rest van dit hoofdstuk ± ingegaan op de periode 1996±1998 waar het de boortunnel betreft. De besluitvorming in de Tweede Kamer over de boortunnel komt in hoofdstuk 4 aan de orde.

Hoe het verder ging met het tunnelbesluit

De tunnel onder het Groene Hart heeft bijde besluitvorming in het kabinet een prominente rol gespeeld, maar ook bijde PKB-besluitvorming in de Tweede Kamer in november en december 1996 is er veel kritiek op dit besluit (zie ook hoofdstuk 4). Uiteindelijk steunt de Tweede Kamer toch het door het kabinet voorgestelde A1-tracé. Het tunnelbesluit lijkt een doorslaggevend element in de besluitvorming te zijn. Zonder tunnel was er waarschijnlijk geen tracé A1 gekomen. In dit licht is het opvallend dat in de voorbereidingsfase van het project dit besluit wordt heroverwogen, inclusief een procedure ter herziening van de PKB. Of is het een teken dat het tunnelbesluit toch minder unaniem door het kabinet werd gedragen dan destijds naar buiten toe is gepresenteerd?

Kan de tunnel niet goedkoper?

Al tijdens de besluitvorming over de tunnel onder het Groene Hart speelt de discussie of deze niet goedkoper uitgevoerd kan worden. Hiermee wordt het besluit gelijk al gedeeltelijk ter discussie gesteld. Illustratief is bijvoorbeeld een ordedebat in oktober 1996, waarin het lid Vos (GL) opheldering vraagt over de uitlatingen van de minister van VROM dat met het voortschrijden van de techniek de Groene Harttunnel wellicht goedkoper kan worden aangelegd. Per brief van 22 oktober 1996 nuanceert minister De Boer (VROM) deze uitspraak. Ze stelt dat het begrote bedrag van f 900 miljoen op dit moment nog steeds het uitgangspunt is.84 In december 1996 acht het kabinet het overigens wel verantwoord om de post onvoorzien voor de tunnel van f 250 miljoen met f 100 miljoen te verlagen.

Bijde behandeling van het MIT 1998±2002 dient Leers op 17 november 1997 een motie in waarin de regering wordt verzocht het besluit tot aanleg van een geboorde tunnel te heroverwegen.85

Kamerdebat bij vragenuurtje

Op 24 maart 1998 is er een debat tijdens het vragenuurtje over de uitlatingen van VVD-fractievoorzitter Bolkestein om bijde formatiebesprekingen de tunnel ter discussie te stellen. De heer Bolkestein stelt in dit debat: «Het is volgens de plannen nu f 900 miljoen maar het zal wel f 1 miljard worden. Ik vind f 100 miljoen per strekkende kilometer tunnel buitengewoon veel geld. Het is zonder twijfel waar dat het hele besluit is afgeconcludeerd. Ik erken dat openbreking ervan tot vertraging zal

leiden.»86

Oud-minister M. de Boer noemt dit naderhand in haar gesprek met de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten «kwalijk en kortzichtig».

TK, 1996±1997, 22 026, nr. 23.

84

85  TK, 1997±1998, 25 603, nr. 6.

86  TK, 1997±1998, Handelingen 24 maart 1998, p. 64±4762.

De heer Aptroot: Tegen het einde van uw ministerschap, stelde VVD-fractievoorzitter Bolkestein het tunnelbesluit opnieuw ter discussie tijdens het vragenuur. Ik citeer de heer Bolkestein: «Wij hebben die tunnel nooit verstandig gevonden. Iedereen in de zaal» ± de vergaderzaal van de Tweede Kamer ± «weet dat. Wij hebben altijd gezegd dat dat geld weggooien is aan een project dat het niet verdient. Wij hebben het geslikt omdat anders de hele HSL er niet zou zijn gekomen, althans het besluit daartoe.» Wat vond u ervan dat een voorzitter van een coalitiefractie dit zei?

Mevrouw De Boer: Kwalijk en kortzichtig.

De heer Aptroot: Dat is duidelijk.

De voorzitter: Ja? Ik wil graag een toelichting.

Mevrouw De Boer: De hele standpuntbepaling heeft plaatsgevonden in de Kamer. Ik heb de Handelingen er nog een keer helemaal op nagelezen, wat overigens uitermate boeiend is. Als je ziet hoeveel support wij kregen van met name de VVD-fractie, van mevrouw Verbugt, voor deze variant, was het uitermate opmerkelijk dat de heer Bolkestein zich een jaar later op die manier uitte.

Brief van de minister

Op 11 december 1998 informeert minister Netelenbos de Tweede Kamer over een verkenning van alternatieven voor de tunnel onder het Groene Hart.

Haar conclusie luidt: «Ondanks het feit dat ik belang zie in het ontdoen van de landelijke inpassingdiscussie van de effecten van de boortunnel-besluitvorming, ben ik stellig van mening, dat de boortunnel in het Groene Hart conform planning moet worden gerealiseerd.»87

Kern van de brief van de minister

Als belangrijk argument om het tunnelbesluit niet te herzien stelt minister Netelenbos dat het doorlopen van planologische procedures en bestuurlijk overleg naar verwachting 1 tot 3 jaar vertraging zal opleveren. Daarnaast wijst de minister op de nadelen die dit heeft voor Schiphol en de substitutiedoelstelling van de HSL-Zuid, alsmede op de inspanningsverplichting die met België overeengekomen is om ook de HSL ten noorden van Rotterdam in 2005 gereed te hebben.

Het enige alternatief waarmee de planningsuitloop tot ongeveer een jaar kan worden beperkt is om alsnog te kiezen voor het «oude» A1-tracé. Dit is in essentie het oorspronkelijke alternatief voor de lijn door het Groene Hart, zoals opgenomen in PKB1, met een tunnel van 2,6 kilometer onder de Oude Rijn. Omdat dit alternatief al eerder is afgewogen ± inspraak en bestuurlijk overleg heeft destijds al plaatsgevonden ± kan de procedure daarom relatief snel worden doorlopen.

Hoewel de minister niet voor heroverweging is, sluit zijde paragraaf over alternatieven af met een (voor de Tweede Kamer) lonkend perspectief: «Tegenover dit alles staat een besparing bij vervanging van de boortunnel door één van genoemde alternatieven van maximaal circa f 500 miljoen.»

87  TK, 1998±1999, 22 026, nr. 82.

88  Verslag Routine M-DGP, 7 december 1998,

Uit een verslag van een bespreking tussen minister Netelenbos en haar directeur-generaal Personenvervoer van 7 december 1998, waarin zijde brief aan de Tweede Kamer voorbespreken, blijkt dat de minister de bal bij de Tweede Kamer legt. In het verslag staat: «Minister geeft aan haar standpunt over de boortunnel te handhaven. Indien de Tweede Kamer het anders ziet, dient zijdit uit te spreken.»88

MDGP/98/048.

Korte boortunnel

De Tweede Kamer spreekt zich binnen een week na verschijning van de brief duidelijk uit voor heroverweging. Bij de behandeling van het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 1999±2003 worden diverse moties ingediend die oproepen tot het onderzoeken van alternatieve aanlegmethoden of zelfs alternatieven voor de tunnel.89 Gegeven de opstelling van de Tweede Kamer, kondigt de minister op 25 januari 1999 aan om de variant van een korte boortunnel (van 2,6 km) te gaan

onderzoeken.90

Overleg op 10 februari 1999

In een algemeen overleg over de HSL-Zuid dat op 10 februari 1999

plaatsvindt, tonen vrijwel alle fracties zich positief over de plannen om

naar andere besparende varianten te kijken voor de Groene Harttunnel.

Veel woordvoerders doen al suggesties waar het bespaarde geld voor

ingezet zou moeten worden:

«Het verheugde mevrouw Verbugt (VVD) zeer, dat de regering is ingegaan

op het voorstel of op de aanleg van een tunnel in het Groene Hart een

kostenbesparing mogelijk is. Zij was ook blij met de brede steun daarvoor

in de Kamer. Iedereen heeft kennelijk al plannen voor de besteding van

het vrijkomende geld.»91

Onderzoek naar een gegraven tunnel wijst de minister van de hand,

omdat de opbrengst daarvan te gering zou zijn en de procedures

ingewikkelder. De enige optie die de minister ziet is een verkorte geboorde

tunnel.

Besparing al ingeboekt en PKB-herziening gestart

Dat het binnen het kabinet ernst is met het terugkomen op het in mei 1996 genomen tunnelbesluit, blijkt uit het feit dat een partiële PKB-herziening wordt gestart. Daarnaast wordt in de begroting van het Infrastructuurfonds voor het jaar 2000 (die in september 1999 verschijnt) het HSL-bud-get met f 200 miljoen wordt gekort met het oog op de te realiseren besparing op de boortunnel.92 Dit lijkt haalbaar omdat interdepartementaal al rekening gehouden wordt met een totale besparing van f 400±450 miljoen. Hiervan zal echter zo'n f 150 miljoen ten goede moeten komen aan compensatie voor natuur en milieu. Uit ambtelijke stukken blijkt dat LNV alle vrijvallende middelen voor natuur wenst in te zetten en dat VROM sowieso niets voelt voor een verkorte tunnel.

89 TK, 1998±1999, 26 263, nrs. 12, 34 en 38.

90 TK, 1998±1999, 22 026, nr. 85.

91 TK, 1998±1999, 22 026, nr. 87.

92 TK, 1999±2000, 26 800, hoofdstuk A, nr. 2, p. 117 en 118.

Uitkomst onderzoek naar korte boortunnel

Op 13 juli 1999 informeert minister Netelenbos de Tweede Kamer over

onder meer de uitkomsten van onderzoek dat gedaan is naar de variant

voor een korte boortunnel. Voor de korte tunnel lijkt het doek te zijn

gevallen. De conclusie van de minister luidt dat, alles afwegende, de

verkenning naar een korte boortunnel de beslissing voor een lange

geboorde tunnel in het Groene Hart voor dit tracé lijkt te ondersteunen. Bij

een keuze voor een korte boortunnel, stelt de minister:

± is de kans erg klein dat de HSL ten noorden van Rotterdam in 2005

operationeel is; ± ontbreekt in ieder geval bestuurlijke medewerking voor verkorting aan

de zuidzijde (de Provinciale Staten van Zuid-Holland zijn unaniem

tegen een korte boortunnel; de gemeente Rijnwoude is een felle

tegenstander en niet bereid mee te denken over inpassing van een

korte boortunnel); ± ontbreekt in ieder geval medewerking en steun van de betrokken

natuur- en milieuorganisatie als niet het volledige bedrag van de

besparing wordt ingezet in het Groene Hart.

De conclusie is dat het niet mogelijk is om binnen de gestelde randvoorwaarden door te gaan met de korte boortunnel. De inmiddels gestarte procedure voor partiële herziening van de PKB op dit punt zal niet worden voortgezet.

Leereffecten van de minister

In de brief besteedt de minister ook een paragraaf aan «leereffecten van deze verkenning». Als leereffecten die ook voor andere grote projecten relevant kunnen zijn noemt de minister:

  • • 
    een belangrijk leereffect uit deze bijeenkomsten was dat in de marge van een infrastructureel project, niet even over concrete grootschalige landschapsveranderingen besloten kan worden. Duidelijk kwam naar voren dat een integrale totaalvisie op het gebied (Groene Hart) noodzakelijk is, voordat overgegaan kan worden op de concrete invulling ervan;
  • • 
    een ander uniek element van de verkenning is dat het besluitvormingsproces parallel heeft plaatsgevonden aan de aanbestedingsprocedure. Dit heeft de volgende ervaringen opgeleverd: het vereist een voortdurende wisselwerking met de aannemersmarkt om het ontwerp van de HSL ± dat tijdens het proces van onderhandelen gewijzigd is ± in te passen in het spel van de prijsaanbieding. Dat proces leidt niet per definitie tot de laagste prijs;
  • • 
    daarnaast blijkt dat als halverwege het besluitvormingsproces met een aanvullende opdracht naar de aannemers wordt gestapt, dit niet automatisch tot de laagste prijzen leidt. Er ligt immers al een besluit voor een lange boortunnel waardoor de prikkel voor een scherpe prijsaanbieding voor een alternatief ontbreekt;
  • • 
    bovendien wordt bijde besluitvorming gebruik gemaakt van deskundigheid van de markt op het gebied van ontwerp, uitvoeringsmethode en technische oplossingen. Door deze «pilot» is bruikbare ervaring opgedaan voor andere (mega)projecten.

De al lopende procedure voor aanbesteding van een lange boortunnel wordt voortgezet. Op 24 december 1999 vindt ondertekening plaats van het contract voor de boortunnel Groene Hart. Het contract wordt binnen het budget gegund aan de Frans-Nederlandse combinatie Bouygues-Koop.

Terugblik

In een algemeen overleg op 10 oktober 2000 blikt de minister terug op de

gang van zaken. In het verslag van dit overleg staat het als volgt

verwoord:

«De minister wees erop dat zij een flinke poging heeft gedaan om van die

tunnel af te komen, daar de f 900 miljoen ook op een andere manier

besteed kan worden. De PKB kan echter niet zo eenvoudig gewijzigd

worden.»93

De gang van zaken toont aan dat de inhoudelijke argumenten uit 1996 voor een boortunnel, een paar jaar later niet meer zo zwaar wegen. Oud-minister M. de Boer heeft het nooit voor mogelijk gehouden dat het tunnelbesluit ooit weer ter discussie gesteld zou worden.

De heer Aptroot: Had u toen angst dat wellicht bij het volgende kabinet?

Mevrouw De Boer: Nee, dat leek mij ondenkbaar. Het leek mij ondenkbaar dat er ooit een kabinet zou komen dat de PKB zou willen heroverwegen.

TK, 2000±2001, 22 026, nr. 125; p. 4.

Kabinet en Tweede Kamer denken daar anders over. Het zijn vooral praktische bezwaren (vertraging, bestuurlijke tegenwerking, weinig besparing, aanbesteding loopt al) en niet zozeer principiële argumenten

93

(bescherming Groene Hart) die verhinderen dat het tunnelbesluit uit 1996 vervangen wordt door de oplossing die al in 1994 in PKB 1 werd voorzien: een korte tunnel.

Zowel het kabinet als Tweede Kamer hebben zich met een verkorte tunnel te snel rijk gerekend. Gesimplificeerd laat de paradoxale situatie die ontstaan is, zich als volgt kenschetsen: een oplossing die in 1994 in PKB 1 was voorgesteld (korte tunnel onder de Oude Rijn), is in 1996 door het kabinet vervangen door een duurdere oplossing (lange boortunnel), waarbijdrie jaar later geprobeerd wordt alsnog de goedkope oplossing te realiseren. Vijf consortia die dan al hebben geboden op de lucratieve lange boortunnel, blijken niet erg gemotiveerd om alsnog een serieus bod te doen voor een goedkope korte boortunnel.

3.4.5 De kosten en baten van de HSL-Zuid

De kosten van de kabinetsbesluitvorming over PKB 3 Uitkomst van de kabinetsbesluitvorming in mei 1996 is dat de raming van de aanlegkosten van de HSL-Zuid is opgelopen van f 5,9 miljard in PKB 1 uit 1994, naar f 7,5 miljard in 1996. Dit overigens nog exclusief een bijdrage aan België. Deze bijdrage wordt in mei 1996 al op tenminste f 700 miljoen getaxeerd, maar zolang de onderhandelingen formeel niet zijn afgerond, wordt dit nog niet aan de Tweede Kamer gemeld.

Tabel 3.8 Kostenontwikkeling HSL-Zuid (1991–1996)

 
 

Toename

Raming

 

(in miljoen guldens)

(in miljoen guldens)

PKB 1 (1991)

 

3 135

Herziene raming kunstwerken

950

 

Inpassingen en milieumaatregelen

1 500

 

Overige posten

275

 

PKB 1 (1994) «Nieuwe HSL-nota»

 

5 860

Boortunnel Groene Hart

900

 

Inpassingen (bestuurlijk overleg)

535

 

Prijspeilstijgingen

225

 

PKB 3 (1996)

 

7 522

De minister van Financiën ziet zich geplaatst voor grote problemen. Voor het merendeel van deze kosten is geen dekking aanwezig en er is op dat moment sprake van grote druk op de infrastructuurbudgetten.

94  Notitie aan de minister van Financiën, d.d. 19 januari 1996, kenmerk: IRF/14/VenW/LK.

95  95 Notitie aan de minister van Financiën, d.d. 19 april 1996, kenmerk: IRF/129, AFEP/427.

Financiële zorgen, maar niet bij iedereen

Uit ambtelijke notities van het ministerie van Financiën uit deze periode ontstaat enerzijds het beeld dat er geen middelen zijn voor extra wensen. Sterker nog, er moeten nog problemen worden opgelost, zoals een gat van f 820 miljoen bij de Betuweroute. En voor een ander groot project dat op stapel staat, de HSL-Oost, zijn in het geheel nog geen financiële middelen beschikbaar.

Anderzijds lijkt er weinig gevoel van urgentie te bestaan bij de andere departementen. In een notitie van 19 januari 1996 schrijven ambtenaren aan de minister van Financiën: «Kortom, een strenge budgettaire lijn is hard nodig. (...) We adviseren u hier ook politiek heel duidelijk over te zijn, omdat we ambtelijk een beetje de sfeer proeven van: het is toch een beetje een onafwendbaar proces dat grote projecten als de Betuweroute en de HSL tot steeds hogere kosten leiden. En niemand lijkt precies te weten hoe dat proces beheerst

kan worden.»94

Om de budgettaire schade te beperken adviseren ambtenaren van Financiën in april 1996 de minister nog te koersen op een sobere PKB. Het tegenhouden van de boortunnel is dan echter al geen optie meer.

Sobere PKB of aangeklede PKB?

Ondanks het feit dat er al tekorten zijn, realiseert ambtelijk Financiën zich dat vroeg of laat

toch budgettaire concessies gedaan zullen moeten worden. In een notitie van 19 april

1996 aan minister Zalm wordt de volgende overweging meegegeven:

«Wat is het verstandigste moment om budgettaire concessie te doen? Is dat nu tijdens de

voorbereiding van de kabinetsbeslissing over PKB 3, of is het verstandiger om te wachten

op de behandeling in de Tweede Kamer. Er zijn in hoofdlijnen twee mogelijkheden:

Mogelijkheid 1: sobere PKB 3

Het kabinet laat verfraaien en kostenstijgingen aankomen op de behandeling in de Tweede

Kamer en zal daar proberen de boot zoveel mogelijk af te houden.

Mogelijkheid 2: aangeklede PKB

Het kabinet regelt zoveel mogelijk zaken op voorhand (o.a. door een concreet voorstel te

doen voor inpassing in het Groene Hart en via convenanten met lagere overheden zaken

proberen dicht te timmeren».95

Het advies aan de minister is te kiezen voor mogelijkheid 1: een sobere PKB. De praktijk

zal later uitwijzen dat het tegenovergestelde scenario zich voordoet. Ten opzichte van de

situatie in april 1996 komt er een PKB uit de bus die door kabinetsbesluitvorming nog

honderden miljoenen duurder zal worden, maar waaraan ± zo zal blijken ± de Tweede

Kamer geen dubbeltje meer zal (kunnen) toevoegen.

Kosten/baten-berekeningen geactualiseerd

Na kabinetsbesluitvorming op 3 mei 1996 worden door het Centraal Planbureau (CPB) en het Nederlands Economisch Instituut (NEI) de door hen uitgevoerde kosten-batenanalyses aangepast aan de nieuwste kostenraming (van f 7,5 miljard), opdat de ICES haar advies over de PKB 3 kan uitbrengen.

Op 15 mei 1996 biedt ICES-voorzitter Geelhoed dit advies aan het kabinet aan ten behoeve van de Ministerraad van 20 mei 1996. De Tweede Kamer ontvangt dit ambtelijk advies niet. In het ICES-advies zijn de geactualiseerde berekeningen van de economische effecten van de HSL-Zuid opgenomen. De kern ervan is in onderstaande tabel weergegeven:

Tabel 3.9 Economische effecten HSL-Zuid (ontleend aan ICES-advies 20-5-1996)

PKB 1 (maart 1994)

PKB 3 (mei 1996)

CPB: contante waarde baten tot 2030

CPB: terugverdienperiode

NEI: baten-kosten verhouding

f 10,0 mrd. (ER) f 7,0 mrd. (GS)

niet beschikbaar

Nederland: 1,21 (ER) Project: 1,75 (ER)

Nederland: 1,01 (GS) Project: 1,42 (GS)

f 13,5 mrd. (ER) f 9,9 mrd. (GS)

circa 7 jaar (ER) circa 10 jaar (GS)

Nederland: 0,97 (ER) Project: 1,47 (ER)

(GS) niet berekend

CPB-cijfers vallen ondanks kostenstijging mee

Het CPB heeft becijferd wat het verschil in nationaal inkomen is tot en met 2030 in een situatie mét en een situatie zonder aanleg van de HSL-Zuid. Daarbijzijn twee verschillende scenario's gehanteerd: ER (= European Renaissance; gemiddeld 2,8 procent economische groei) en GS (= Global Shift; gemiddeld 1,8 procent economische groei). In het ER-scenario bedraagt het positieve saldo van baten bijaanleg van de HSL-Zuid f 13,5 miljard (netto contant).

Dat de berekeningen van de baten in 1996 (PKB 3) gunstiger uitvallen dan in 1994 (PKB 1) heeft te maken met het feit dat het kabinet in de tussentijd besloten heeft voortaan bij dergelijke projecten te rekenen met een disconteringsvoet van vier procent reëel. In 1994 was nog uitgegaan van een disconteringsvoet van vijf procent reëel. Dit betekent dat toekomstige baten minder hoog worden gewaardeerd. Daarnaast is gerekend met prijspeil 1995, terwijl de berekening uit 1994 op prijspeil 1993 gebaseerd was.

NEI-cijfers ongunstiger door kostenstijgingen

Het NEI heeft een micro-economische kosten-batenanalyse uitgevoerd, waarbij de directe kosten en baten van de HSL-Zuid zijn becijferd. Het resultaat wordt uitgedrukt in een ratio, waarbijde netto contante waarde van alle baten wordt gedeeld door de netto contante warde van alle kosten. Bijeen waarde van 1 zijn kosten en baten precies in evenwicht. Een negatieve ratio, ofwel een getal lager dan 1, impliceert dat de kosten hoger zijn dan de baten. De ratio is berekend op zowel projectniveau, als voor uitsluitend Nederland. Op projectniveau worden alle directe kosten en baten van de HSL-Zuid meegenomen, ongeacht of ze toevallen aan de Nederlandse samenleving of het buitenland.

Op projectniveau is de kosten-batenratio 1,47 (ten opzichte van 1,75 in 1994) en 0,97 (ten opzichte van 1,21 in 1994) voor uitsluitend Nederland. In de NEI-cijfers is het effect van extra inpassinguitgaven en de voorziene bijdrage aan België rechtstreeks terug te vinden in de cijfers. Hoewel het project als geheel nog steeds rendabel is, geldt dit niet indien uitsluitend naar de kosten en baten voor de Nederlandse samenleving wordt gekeken. Dan is de ratio licht negatief.

96 «Kosten-Batenanalyse Hoge Snelheidslijn», Nederlands Economisch Instituut, Rotterdam, februari 1994, p. 19 (ook opgenomen in deelrapport 13 van de Nieuwe HSL-nota).

Behoedzaam scenario niet opnieuw doorgerekend Het beeld wordt nog iets somberder, indien bedacht wordt dat de ratio van 0,97 niet gebaseerd is op het behoedzame GS-scenario, maar op het gunstige ER-scenario. Een berekening van het GS-scenario is destijds in 1994 wel gemaakt. Dit leidde voor Nederland tot een nog net positieve B/K-ratio van 1,01.96 Opvallend genoeg is een herberekening van dit scenario in 1996 achterwege gebleven.

In 1994 was de B/K-ratio in het behoedzame GS-scenario 0,2 lager dan die in het gunstige ER-scenario.

Referentiesituatie

Een andere kanttekening bijde NEI-cijfers wordt geplaatst in augustus 1996 wanneer de Tweede Kamer over de PKB 3 een «second opinion» vraagt aan onderzoeksbureau Moret, Ernst en Young (zie ook paragraaf 4.3.1). Bijkosten/baten-analyses is van belang welke uitgangssituatie wordt gekozen, omdat kosten en baten berekend worden ten opzichte van de meest voor de hand liggende situatie die zich zou voordoen indien afgezien wordt van de desbetreffende investering. Het NEI heeft bijhaar berekeningen het zogenaamde «nul-min scenario» gehanteerd, dat uitgaat van één internationale verbinding per uur met regulier treinmaterieel. Het «nulscenario» gaat daarenboven uit van een rechtstreekse internationale verbinding en het «nul-plusscenario daarenboven van gedeeltelijke inzet van HST-materieel. Dat laatste scenario is de huidige praktijk in Nederland, waarbij met de Thalys over bestaand spoor wordt gereden. Hoewel het nul-plusscenario de actuele situatie weerspiegelt, is hiervoor niet gekozen omdat het rijden met »dure HST-trein« over gewoon spoor als een ingroeimodel wordt gezien en niet als bestendige lange-termijnsitua-tie. Waarom dan niet voor het nulscenario is gekozen, wordt niet gemotiveerd. MEY stelt in haar rapport dat het uitgaan van het nulscenario als referentiesituatie, in plaats van het gehanteerde nul-minscenario, de uitkomsten zou beïnvloeden. «De b/k-ratio zou dan ergens in de buurt van de 0,9 uitkomen.»97

Kosten-batencijfers in de PKB

In de PKB 3 die twee weken later aan de Tweede Kamer wordt gezonden, worden de CPB-cijfers expliciet vermeld.98 De ten opzichte van de HSL-nota (PKB 1, 1994) geactualiseerde NEI-cijfers staan echter niet in de PKB 3. Wel worden de uitkomsten van deze berekeningen in kwalitatieve termen beschreven. Ondanks de licht negatieve K/B-ratio in het ICES-ad-vies schrijft het kabinet in de PKB over de geactualiseerde NEI-cijfers: «Uit die berekeningen blijkt dat de gedefinieerde effecten voor de Nederlandse reiziger, de Nederlandse investeringen in de HSL-Zuid goedmaken».99 In een voetnoot bijhet ICES-advies staat dat uit een nieuwe ruwe berekening van het NEI blijkt dat de baten-kosten verhouding 1,02 bedraagt als niet uitgegaan wordt van een periode van 25 jaar maar van 27 jaar. Het kabinet heeft zich op deze positieve ratio van 1,02 gebaseerd in plaats van de negatieve van 0,97.

97  «Op het spoor», onderzoek PKB HSL-Zuid, Moret, Ernst & Young Management Consultants, 's Gravenhage, d.d. 29 augustus 1996, p. 88.

98  TK, 1995±1996, 22 026, nr. 17, p. 124.

99  TK, 1995±1996, 22 026, nr. 17; p. 123.

100  «Advies ICES inzake PKB 3 over de HSL-Zuid», d.d. 15 mei 1996, kenmerk ES/RBM/BOI 9603216.b56; p. 2 en 3.

Het ICES-advies

In het advies van de ICES van 15 mei 1996, merkt zijover de actuele kosten/baten-cijfers het volgende op:

«De ICES signaleert dat als gevolg van de recente kostenstijging de micro-economische baten-kosten verhouding op Nederlands niveau in de gevarenzone is gekomen. Zij tekent hierbij aan dat de indirect economische effecten van de HSL-Zuid niet in de berekeningen van het NEI zijn meegenomen. Zoals blijkt uit de notitie van het CPB, zijn deze indirecte economische effecten wel degelijk van economisch belang. Zeker met het oog op deze strategische economische effecten, meent de ICES dat de economische baten van een HSL-Zuid voor Nederland nog steeds opwegen tegen de kosten. Daarnaast merkt de ICES op dat het Europese belang van de HSL-Zuid niet uit het oog moet worden verloren. De Nederlandse bijdrage aan de HSL-Zuid vormt een onderdeel van een gezamenlijke inspanning van de lidstaten op het gebied van Trans-Europese Netwerken. Het Europese belang blijkt treffend uit het gegeven dat de batenkosten ratio op projectniveau nog steeds groter is dan 1 in het

ER-scenario.»100

De ICES signaleert wel dat het project met een negatieve K/B-ratio in de gevarenzone zit, maar hecht vooral waarde aan de indirecte economische effecten en de Europese belangen. Volledigheidshalve zijn de ICES-conclusies hierna integraal weergegeven.

Hoofdconclusies ICES-advies mei 1996

  • 1. 
    Een volwaardige aansluiting van de Randstad en de mainport Schiphol op het Europese hoge snelheidsnet is een noodzakelijke investering voor de economie en het milieu.
  • 2. 
    Nieuwe inpassingmaatregelen leiden niet tot een vergroting van de economische baten van het project, maar dienen uitsluitend ter mitigatie van de negatieve ruimtelijke en maatschappelijke effecten van de HSL-Zuid. Iedere nieuwe kostenstijging leidt derhalve tot een vermindering van het economische rendement van deze investering.
  • 3. 
    Indien mocht blijken dat het om financieel-economische en budgettaire redenen beter is om op een later tijdstip over te gaan tot het verkrijgen van private middelen dan waar nu vanuit wordt gegaan, is nadere besluitvorming vereist over hoe met het op dat moment ontstane kasprobleem moet worden omgegaan.
  • 4. 
    De ICES stelt voor om eventuele tegenvallers bijde verwachte EU-subsidie van f 350 miljoen te compenseren uit het Infrastructuurfonds of het FES.
  • 5. 
    De ICES stelt voor om de herprioritering ten behoeve van de dekking van de f 1,43 miljard voor nieuwe inpassingmaatregelen te betrekken bij de kabinetsbehandeling in juni van de actualisering van het financiële kader voor fysieke investeringen, dat thans in ICES- kader wordt opgesteld.
  • 6. 
    De ICES adviseert om ook de eventuele meerkosten van een overeenkomst met België te betrekken bijdeze herprioritering.
  • 7. 
    De ICES is van oordeel dat de methode van aanbesteding van de waterkering in de Nieuwe Waterweg bijde boortunnel tussen Hoogmade en Benthuizen een verantwoorde weg biedt om onaangename financiële verrassingen te voorkomen.

Mede op basis van dit ICES-advies stelt het kabinet op 20 mei 1996 de PKB 3 HSL-Zuid vast.

3.5 Bevindingen

In dit hoofdstuk staat de periode 1992±1994 centraal, die zich kenmerkt door de voorbereiding van een nieuwe PKB voor de HSL-Zuid. Centraal staat de besluitvorming binnen het kabinet. De periode eindigt met het kabinetsbesluit over deel 3 van de PKB. De kernthema's uit de besluitvormingsfase binnen het kabinet zijn:

  • 1. 
    De inhoud van de nieuwe HSL-nota.
  • 2. 
    De afspraken over de HSL-Zuid in het regeerakkoord 1994.
  • 3. 
    Uitwerking en afweging van tracévarianten (de Bos-variant).
  • 4. 
    Besluitvorming in het kabinet: de Groene Harttunnel geboren.
  • 5. 
    Onderhandelingen met België.
  • 6. 
    Rendementscijfers van de HSL-Zuid.

Ad 1. De nieuwe HSL-nota

Nadat de PKB uit 1991 aan kritiek ten onder is gegaan, start het kabinet Lubbers III een nieuwe PKB-procedure. Tot 1994 wordt gewerkt aan de onderbouwing van de «nieuwe HSL-nota», die in maart 1994 verschijnt en uit maar liefst 23 deelrapporten bestaat. Net als in 1991 kiest het kabinet in deze PKB voor aanleg van nieuwe lijnen. Naast een kabinetsvoorkeur voor een zuidelijk tracé, wordt ditmaal ook een voorkeursvariant opgenomen voor het tracé ten noorden van Rotterdam. Dit is de zogenaamde A1-variant die oostelijk van Zoetermeer loopt en door het Groene Hart voert. Omdat minister Maij-Weggen er aan hecht om in haar eigen

zittingsperiode alsnog een nieuwe en beter onderbouwde PKB uit te brengen, wordt niet gewacht op definitieve overeenstemming met België over het zuidelijke tracé. Besloten wordt dat hierover de knoop zal worden doorgehakt in deel 3 van de PKB, het definitieve kabinetsstandpunt dat vastgesteld zal worden door het kabinet Kok I.

Ad 2. Het Regeerakkoord 1994

In het Regeerakkoord van Paars I worden in augustus 1994 politiek bindende afspraken gemaakt over de HSL-Zuid. Niet alleen de keuze van het vorige kabinet voor een HSL over nieuwe lijnen, maar ook de door het vorige kabinet uitgesproken voorkeur voor het daarbijte kiezen tracé door het Groene Hart wordt in het Regeerakkoord expliciet herbevestigd. Aanstaand minister Jorritsma is hierbijbetrokken en verklaart naderhand dat deze passage in het Regeerakkoord beoogde coalitiegenoot D66 te binden aan het tracé door het Groene Hart. Mevrouw De Boer is zich bij haar aantreden als minister van VROM niet bewust van de absoluutheid van deze passage en komt daarmee in een ongunstige startpositie. Voor premier Kok en minister Zalm is de strekking van de passage duidelijk. Zij zullen het Regeerakkoord op cruciale momenten in het verdere besluitvormingsproces als argument hanteren om vast te houden aan het Groene Harttracé. De voorlichting die over de PKB wordt gegeven ten behoeve van de inspraak is sterk gericht op verdediging en onderbouwing van de door het kabinet gemaakte keuzen (nieuwe lijnen zowel ten noorden als ten zuiden van Rotterdam voor 300 km/uur) en de daarbijgekozen voorkeurstracés. Tegengeluiden van burgers worden tijdens voorlichtingsbijeenkomsten niet altijd serieus genomen. In de inspraak die eind 1994 wordt afgerond komen ook alternatieve tracé's naar voren, waaronder de benutting van het bestaand spoor (TUD-variant) en de zogenaamde Bos-variant. Deze laatste variant gaat uit van bundeling langs de snelwegen van Rotterdam naar Amsterdam en ontziet daarmee het Groene Hart. Ook in latere fasen komen nog andere tracé's naar voren, waaronder een door de kamerfractie van de RPF ontwikkelde variant. Er is veel twijfel over de objectiviteit waarmee sommige varianten door het ministerie van Verkeer en Waterstaat zijn beoordeeld en uitgewerkt.

Ad 3. De Bos-variant

De Bos-variant wordt na de inspraak aanvankelijk niet serieus genomen door de beleidsvoerders op Verkeer en Waterstaat. Door toedoen van de minister van VROM wordt deze variant alsnog op de politieke agenda geplaatst. Primair spelen milieuargumenten een rol (ontzien van het Groene Hart). Later verbreedt de argumentatie zich naar het totaal van de ruimtelijke ordening. De Bos-variant biedt namelijk ook de mogelijkheid voor een HSL-station nabijDen Haag waardoor een méér stedelijke invulling aldaar mogelijk zou worden. De verdere technische uitwerking en doorrekening van de Bos-variant door het ministerie van Verkeer en Waterstaat geschiedt op een wijze waarin de bedenker van de variant zich niet herkent. Het ministerie van VROM is hierbijniet betrokken.

Ad 4. Van Bos-variant naar boortunnel onder het Groene Hart De minister van VROM voelt zich niet gebonden aan de in het Regeerakkoord vastgelegde kabinetskeuze voor het Groene Hart-tracé. Zijwerkt systematisch naar een oplossing waarbijhet Groene Hart ontzien wordt. Aldus worden de Bos-variant en later de ondertunneling van het Groene Hart, op de politieke agenda geplaatst en vanuit onderhandelingsoptiek aan elkaar gekoppeld. Binnen het kabinet ontstaat een impasse tussen de minister van Verkeer en Waterstaat en de minister van VROM over het

tracé door het Groene Hart. De minister-president hanteert het regeerakkoord als uitgangspunt, maar staat open voor een andere oplossing als partijen het eens worden. De minister van Verkeer en Waterstaat houdt evenwel vast aan de voorkeursvariant uit het regeerakkoord en heeft daarmee feitelijk een vetorecht. Om uit de groeiende impasse te komen geeft de minister-president publiekelijk steun aan het voor de minister van VROM acceptabele compromis van ondertunneling van het Groene Hart. Hiervoor wordt door het kabinet maximaal f 900 miljoen extra uitgetrokken. Verondersteld wordt dat daarvoor een tunnel van negen kilometer lengte geboord kan worden. Bijhet uittrekken van f 900 miljoen extra voor de HSL-Zuid blijft de kosten-batenratio van het project nog net positief en wordt de kabinetsvariant ongeveer even duur als de Bos-variant.

Het compromiskarakter van dit besluit blijkt wanneer twee jaar na het tunnelbesluit het tweede Paarse kabinet en een meerderheid in de Tweede Kamer alsnog proberen van de boortunnel af te komen. Een procedure ter herziening van de PKB wordt gestart om te komen tot een goedkopere, substantieel kortere tunnel. Het argument van bescherming van het Groene Hart speelt in deze heroverwegingsdiscussie amper meer een rol. Het zijn vooral praktische bezwaren die verhinderen dat in dit vergevorderde stadium van het project alsnog voor een andere oplossing wordt gekozen.

Ad 5. Onderhandelingen met België

Nadat het kabinet het conflict over de tracékeuze heeft beslecht, wordt deel 3 van de PKB in mei 1996 aan de Tweede Kamer gezonden. Met België is dan nog steeds geen definitief akkoord bereikt en lopen er nog financiële onderhandelingen. Dit is de derde maal dat het kabinet een stuk uitbrengt in het kader van een PKB-procedure over de HSL-Zuid zonder dat de zaken met België geregeld zijn. Een belangrijke verklarende factor voor het feit dat al in 1987 de startnotitie voor de PKB HSL verschijnt en er in 1997 pas een goedgekeurde PKB ligt, is dan ook gelegen in de slepende onderhandelingen met België over de ligging van het HSL-tracé. Over veel zaken die later van groot belang blijken te zijn ± zoals de verdeling van kosten en opbrengsten, reistijden, bediening van steden ± worden de onderhandelingen door de nationale spoorwegmaatschappijen gevoerd. Opeenvolgende ministers van Verkeer en Waterstaat richten hun aandacht in het «België-dossier» vooral op de discussie over tracés. Eind 1996 wordt een definitief akkoord bereikt, waarbijBelgië het door Nederland gewenste tracé langs Breda accepteert in ruil voor een eenmalige betaling van Nederland van f 823 miljoen. Om tot dit eindresultaat te komen heeft het kabinet het onderhandelingsmandaat van de minister van Verkeer en Waterstaat bijherhaling opwaarts moeten bijstellen.

Ad 6. Rendementscijfers

Het eindresultaat in het onderhandelingsproces met België staat in schril contrast met de bevindingen van onderzoeksbureau McKinsey dat in opdracht van de minister van Verkeer en Waterstaat in oktober 1991 onderzoek doet naar de exploitatiemogelijkheden van de HSL-Zuid. In hun rapport stellen zijvast dat naarmate Nederland meer investeert in nieuwe lijnen voor de HSL, de kosten relatief harder groeien dan de toename van het exploitatiesaldo. België, en met name Frankrijk, worden er beter van naarmate Nederland meer investeert. Dit rapport van McKinsey wordt niet meegezonden aan de Tweede Kamer bijde achterliggende stukken van de Nieuwe HSL-nota. Het Platform HST, waarin diverse lokale protestgroepen tegen de HSL zijn verenigd, krijgt het rapport na herhaald verzoek ook

niet. Wanneer dit door een WOB-verzoek wordt afgedwongen, geeft de minister het rapport in augustus 1994 alsnog vrij, echter zonder het hoofdstuk dat de hiervoor beschreven conclusies bevat.

Ook bij het uitbrengen van PKB 3 zijn er rendementscijfers over de HSL-Zuid beschikbaar die voor de beeldvorming van het project ongunstig kunnen zijn. In mei 1996 actualiseren het CPB en het NEI namelijk de cijfers van de door hen in 1994 uitgevoerde kosten-baten-analyses. De CPB-cijfers die een gunstig beeld geven worden in de PKB 3 opgenomen. De minder gunstig ogende cijfers van het NEI over de directe effecten van het project worden in de PKB niet vermeld. De door het NEI berekende kosten/baten-ratio is, op basis van een gunstig scenario, begin mei 1994 nog licht negatief maar valt na technische correctie alsnog positief uit. In tegenstelling tot de CPB-cijfers, heeft voor de NEI-cijfers geen herberekening plaatsgevonden op basis van een behoedzaam scenario. De NEI-cijfers zijn uitsluitend op basis van het gunstige scenario geactualiseerd.

4 BESLUITVORMING BINNEN EN BUITEN DE TWEEDE KAMER (1996–1997)

4.1  Inleiding

In het voorgaande hoofdstuk is duidelijk geworden dat de besluitvorming in het kabinet over de PKB een moeizaam traject was. Maar de discussies over onder meer het Groene Hart en Den Haag als HSL-halteplaats zijn hiermee allerminst beëindigd. Met het presenteren van PKB 3 is de Tweede Kamer aan zet. Het wordt ten dele een herhaling van zetten. Dezelfde vraagstukken spelen weer een rol waarmee ook het kabinet worstelde. De Tweede Kamer komt middenin de maatschappelijke discussie over de HSL-Zuid terecht, die vooral een «varianten-discussie» blijkt te worden.

In dit hoofdstuk wordt geschetst hoe de Tweede Kamer de PKB behandelt. Allereerst wordt ingegaan op de vraag: wat treft de Tweede Kamer aan? Daaraan wordt de vraag gekoppeld: wat mogen deze plannen kosten en hoe wordt het betaald?

Vervolgens wordt chronologisch uiteengezet hoe de Kamerbehandeling plaatsvindt. Bijzonder is dat de Tweede Kamer voorafgaand aan het stellen van schriftelijke vragen over de PKB, de informatie van het kabinet eerst nog eens laat doorlichten door een externe consultant. Na de schriftelijke behandeling volgt de mondelinge behandeling van de PKB, bestaande uit maar liefst drie Kamerdebatten in respectievelijk oktober, november en december 1996. Na het tweede HSL-debat in november staan Tweede Kamer en kabinet tegenover elkaar. Oud-premier Kok gebruikte hiervoor de, in dit verband toepasselijke, beeldspraak van twee sneltreinen die op elkaar afdenderden.

Na een beschrijving van de ontknoping van deze dreigende botsing, wordt dit hoofdstuk besloten met de uiteindelijke parlementaire vaststelling van PKB 3.

4.2  De hoofdlijnen van de PKB 3

4.2.1  Inleiding

Op 23 mei 1996 wordt PKB 3 aan de Tweede Kamer aangeboden door de ministers Jorritsma en De Boer. Diezelfde dag heeft Vlaanderen het E19-tracé formeel vastegesteld, waardoor de ministers nu kunnen melden: «Inmiddels hebben zowel de regeringen in Vlaanderen als in Nederland gekozen voor het E19-tracé». Na zeven jaar onderhandelen met de Belgen is de kogel door de kerk en kan het kabinet haar HSL-plannen naar de Tweede Kamer sturen. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de PKB.

4.2.2  De gemaakte afwegingen in PKB-3

Net als in deel 1 van de PKB, staan ook nu drie keuzen centraal

  • 1. 
    De strategische keuze: Is het wenselijk dat Nederland gaat investeren in de aanleg van nieuwe lijnen ten behoeve van aansluiting op het Europese net van hogesnelheidsspoorwegen?
  • 2. 
    De tracékeuze: Volgens welke tracés (ten noorden en zuiden van Rotterdam) moet de HSL-Zuid worden aangelegd?
  • 3. 
    De keuze(n) over de inpassing: Hoe moet het tracé op lokaal niveau worden ingepast?

Ad 1. De strategische keuze

De drie vragen zijn, vergeleken met de PKB 1, al op een meer operationeel niveau geformuleerd. Betrof in PKB 1 de strategische keuze nog de vraag of er een HSL-Zuid moest komen, nu is de strategische keuze door het kabinet verengd tot de vraag of er in nieuwe lijnen geïnvesteerd moet worden. Het kabinet stelt op dit punt in de PKB:

«Tijdens inspraak en overleg bleek dat de komst van de hogesnelheidstrein naar Nederland vrij algemeen als vaststaand wordt gezien en ook nauwelijks ter discussie wordt gesteld».101

De strategische en vervoerskundige vraag zijn inmiddels aan elkaar gekoppeld. De te maken strategische keuze wordt door het kabinet niet alleen gebaseerd op de vele studies die zijn uitgevoerd, maar ook nadrukkelijk in internationaal perspectief geplaatst. Zo schrijft het kabinet: «Reeds in 1988 spraken de betrokken verkeersministers te Frankfurt af dit PBKA/L project grotendeels via nieuwe hogesnelheidslijnen, geschikt voor 300 km/uur, te realiseren. Kunnen we het ons als land permitteren om niet met eigen infrastructuur aan deze projecten deel te nemen ± met als consequentie dat vanuit Nederland gezien het Europese hogesnelheidsnet in Keulen en Brussel begint ± of plaatsen we onszelf daarmee in fysieke

zin buiten het Europese integratieproces?»102

De laatste vraag is retorisch, maar ook gechargeerd, omdat het politieke kernpunt op dat moment niet is of de HSL in Brussel moet stoppen, maar of er in Nederland vanaf Rotterdam een nieuwe HSL-lijn nodig is (en zo ja, waar deze komt te liggen). Zo bezien is ook de verwijzing naar de ministersconferentie in Frankfurt opvallend. Het was juist in Frankfurt dat het ambitieniveau van het PBKA-project werd verlaagd door een fasering aan te brengen. Bovendien werden de definitieve internationale afspraken niet in Frankfurt in 1988 gemaakt, maar in Den Haag in 1989 (zie ook hoofdstuk 1). Toen besloot Nederland om zich voor het tracé RotterdamAmsterdam juist niet vast te leggen op een nieuwe lijn geschikt voor 300 km/uur.

Ad 2. De tracékeuze

Het tweede centrale thema is de keuze tussen de voorgestelde tracés. Ten

noorden van Rotterdam gaat het daarbijvooral tussen de tracés A1

(kabinetsvoorstel), BBLN (bundeling met bestaand spoor) en WB3/WBH

(Bos-variant), al dan niet met een station in Den Haag. Voor het gedeelte

tussen Amsterdam en Rotterdam is in Nederland over de tracékeuze

feitelijk niet veel discussie geweest. Het kabinet stelt:

«Vrij algemeen werd tracé Fnoord en tracé Fzuid, dat vrijwel geheel

bundelt met de autosnelweg A16, als het beste gezien. De vraag was

veeleer of ook België deze opvatting zou delen.»103

TK, 1995±1996, 22 026 nr. 17, p. 7.

101

102 TK, 1995±1996, 22 026 nr. 17, p. 10/11.

103 TK, 1995±1996, 22 026 nr. 17, p. 94.

De tracévarianten

In aanvulling op de varianten die al in hoofdstuk 2 aan de orde zijn geweest, volgt hier een totaaloverzicht van alle varianten die in de HSL-discussie hebben gespeeld (ook die nog na het verschijnen van PKB 3 zijn ontstaan).

Varianten voor het tracé noord:

A1: nieuw tracé oostelijk van Zoetermeer door het Groene Hart.

B3: nieuw tracé westelijk van Zoetermeer en daarna gebundeld met rijksweg A4.

BBLN: «Bundeling Bestaande Lijn Noord», nieuwe lijn gebundeld aan de bestaande

spoorlijn Rotterdam-Delft-Den Haag-Amsterdam.

TUD-variant(en): Als BBLN, maar dan ook tracédelen waarbijhet reeds bestaande spoor

geschikt gemaakt wordt voor de HST..

BLN+: Variant gebaseerd op benutting van het bestaande spoor, rekening houdend met

de introductie van 25 kilovolt hoogspanning op dit spoor..

MN8: nieuw tracé op basis van de kortste route en gedeeltelijk ondergronds (komt

grotendeels overeen met A1). Meest milieuvriendelijke alternatief..

WB3: Bos-variant: nieuw tracé langs Delft, Den Haag en Leiderdorp, gebundeld met de

snelwegen A13 en A4.

WBH: Als WB3, maar dan met station Haaglanden ter hoogte van het Prins Clausplein

(Ypenburg)..

Kamer van Koophandel Den Haag-variant: als WBH.

RPF-variant: combinatie van BBLN en WB3: Van Rotterdam tot Den Haag HSL naast

bestaande spoorlijn (met viersporige tunnel Delft); vanaf station Haaglanden gebundeld

met A4.

Varianten voor het tracé zuid:

F (Fnoord en Fzuid): nieuw tracé langs Breda; grensovergang Hazeldonk.

Fwb (Drechtstedenvariant): Als Fnoord, maar dan met geboorde tunnel bijZwijndrecht

en Dordrecht (in plaats van een ligging westelijk van de Dordtse Kil waarbij het

zogenaamde «Develgebied» wordt doorsneden).

G: nieuw tracé met grensovergang Zandvliet.

H: nieuw tracé langs Roosendaal met grensovergang Essen.

BBLZ: «Bundeling Bestaande Lijn Zuid», nieuwe lijn gebundeld aan de bestaande

spoorlijn langs Roosendaal.

MZ8: nieuw tracé op basis van de kortste route en gedeeltelijk ondergronds (recht door

Hoekse Waard; langs Roosendaal, grens over bijEssen) Meest milieuvriendelijke

alternatief.

Geheel nieuwe variant:

Y-variant: variant waarbijde HSL bijBreda zich splitst in een tracé naar Rotterdam en

Den Haag en een tracé naar Utrecht-Amsterdam-Schiphol.

Ten opzichte van de PKB 1 van twee jaar eerder is het kabinetsstandpunt ongewijzigd gebleven: tracé A1 en F. Een belangrijk verschil is echter wel dat er het nodige gedaan is aan inpassing. Het kabinet introduceert dit dan ook als derde punt van afweging.

Ad 3. Keuzen over inpassing

Een keuze die weer in het verlengde ligt van de afweging van tracés, is het vraagstuk van de lokale inpassing. Deze discussie is volgens het kabinet een steeds belangrijker positie gaan innemen. Naar aanleiding van de inspraakreacties, het bestuurlijk overleg en de als gevolg daarvan op gang gekomen studies, is de aandacht gericht op diverse lokale subvarianten, op het (gedeeltelijk) verdiept aanleggen en op verdere inpassingmaatrege-len. Naar aanleiding van deze discussies trekt het kabinet uiteindelijk ¦ 1,435 miljard extra uit ten opzichte van PKB 1. Mede op basis van

informatie uit brieven die de Tweede Kamer later nog ontvangt, kan de volgende overzichtstabel worden opgesteld:

Tabel 4.1: Veranderingen op voorkeurstracés kabinet na PKB deel 1

Tracédeel

Aanpassing t.o.v. PKB 1

Meerkosten (in guldens)

A1(*): Fly-over Hoofddorp

A1: Hoogmade-Westeinde

A1: Glastuinbouwgebied

Bleiswijk

A1: Bergschenhoek/Berkel

en Rodenrijs

A1: Noordrand Rotterdam

FnFz(*): Kijfhoek/

Barendrecht

FnFz: Hoekse Waard/

Dordrecht

FnFz: Zevenbergschen Hoek

FnFz: Breda/Prinsenbeek/ Effen

Verschuiving fly-over ter ontlasting landelijk

gebied                                                                                ca.20mln.

Boortunnel i.p.v. op maaiveld en open

tunnelbak                                                                               900 mln.

Haakse doorsnijdingopeen viaduct                               ca.30mln.

Half verdiepte ligging i.p.v. op 4,5 meter hoge

aarden baan                                                                      ca.50mln.

Recht tracé in tunnel(bak) i.p.v. bochtig tracé

langs huizen                                                                    ca. 100 mln.

9-sporige variant (gecombineerd met

BetuwerouteenRail 21)                                                 ca. 175 mln.

Verschuiving tracé en bijMookhoek half

verdiept                                                                             ca.40mln.

Aankoop van direct aan het tracé gelegen

bebouwing                                                                        ca.50mln.

Aanpassing lokale infrastructuur en enkele

(her)inrichtingsmaatregelen                                            ca.70mln.

Totalen

Subtotaal A1-variant: ca. f 1100 mln. Subtotaal FnFz-variant: ca. f 335 mln.

ca. 1435 mln.

  • A1-variant = traject Rotterdam-Schiphol; FnFz-variant = traject Rotterdam-België

4.2.3 De kern van de PKB 3

In het kabinetsstandpunt en de daarbijbehorende nota van toelichting wordt uitvoerig beschreven welke (nieuwe) tracékeuzen zijn onderzocht en waarom ze, alles overziend, toch niet zijn overgenomen door het kabinet.

Concrete beleidsbeslissingen

In de PKB legt het kabinet haar definitieve keuzen vast door middel van «concrete beleidsbeslissingen» en «uitspraken van wezenlijk belang». Dit is de kern van de PKB, omdat deze teksten een juridische status hebben en bindend zijn. Van beide typen afspraken kan alleen afgeweken worden via het doorlopen van een nieuwe PKB-procedure. Concrete beleidsbeslissing hebben daarenboven ook doorwerking naar andere (planologische) besluiten en zijn bindend voor decentrale overheden. Met deze concrete beleidsbeslissingen, die in onderstaand kader zijn opgesomd, wordt besloten tot realisering van het project.

Alle concrete beleidsbeslissingen uit de PKB HSL-Zuid deel 3104

  • • 
    het kabinet heeft de conclusie getrokken dat de HSL-Zuid voor ons land een project van groot strategisch belang is. Voor de duurzame ontwikkeling van ons land zijn hoogwaardige treinverbindingen met de andere Europese landen noodzakelijk. Dit kan alleen door een volwaardige aansluiting van ons land op het Europese net van hogesnelheids-spoorwegen. In Europees verband is afgesproken dat de aansluiting in zuidelijke richting via Antwerpen en Brussel zal worden gerealiseerd. In ons land zullen nieuwe spoorlijnen geschikt voor het rijden met een snelheid van 300 km/uur worden aangelegd tussen Schiphol en Rotterdam en tussen Rotterdam en de Belgische grens naar Antwerpen;
  • • 
    alles overziende is het kabinet tot de slotsom gekomen dat een zo rechtstreeks mogelijke nieuwe hogesnelheidsspoorlijn, zonder tussenhaltes op het traject Schiphol-Rotterdam zal moeten worden gerealiseerd;
  • • 
    de HSL-Zuid zal tussen Amsterdam/Schiphol en Rotterdam gerealiseerd worden volgens een nieuw rechtstreeks tracé dat vanaf Nieuw-Vennep, oostelijk van Leiderdorp en Zoetermeer, met een boortunnel in het Groene Hart, naar Rotterdam loopt;
  • • 
    de HSL-Zuid zal tussen Rotterdam en het Hollandsch Diep gerealiseerd worden volgens een nieuw rechtstreeks tracé door IJsselmonde en de Hoeksche Waard;
  • • 
    de HSL-Zuid zal tussen het Hollandsch Diep en de Belgische grens gerealiseerd worden volgens een tracé dat vrijwel geheel bundelt met de autosnelweg A16 (E19).

Uitspraken van wezenlijk belang

De uitspraken van wezenlijk belang in de PKB zijn vooral gericht op de onderbouwing van de voorgestelde concrete beleidsbeslissingen. In de navolgende boxtekst is aangegeven wat de overwegingen van het kabinet zijn om te kiezen van volwaardige aansluiting van Nederland op het Europese HSL-net.

Uitspraken van wezenlijk belang ter motivering van het HSL-besluit

«Het kabinet acht het volwaardig aansluiten van ons land op het Europese hogesnelheids-

spoorwegnet noodzakelijk vanwege:

± het handhaven van een grootstedelijk vestigingsmilieu in de Randstad en de daartoe noodzakelijke goede internationale bereikbaarheid van ons land en van de Randstad in het bijzonder;

± het versterken van de interne samenhang binnen de Randstad en de Stedenring Centraal Nederland door het bieden van snelle rechtstreekse verbindingen tussen de belangrijkste knooppunten;

± het mogelijk maken van een beheerste en gerichte groei van Schiphol tot mainport conform de PKB Schiphol en omgeving;

± het bevorderen van het openbaar vervoer op alle niveaus, vanwege de toenemende congestie op de weg en in de lucht en ter vermindering van de door auto's en vliegtuigen veroorzaakte milieubelasting; de kwaliteitssprong die via een hogesnelheidslijn wordt gerealiseerd is een absolute voorwaarde voor het totstandbrengen van een substantiële substitutie van auto en vliegtuig naar trein.»

104 TK, 1995±1996, 22 026, nrs. 16±17, p. 14 t/m 17.

Milieuargumenten

Naast vervoerstechnische argumenten (internationale bereikbaarheid, verbinden van knooppunten) vormen ook milieuargumenten een belangrijke pijler van PKB 3. Met name de substitutie van auto en vliegtuig naar trein staat centraal. Over het flankerend beleid dat noodzakelijk wordt geacht om de substitutiedoelstellingen te halen, is in de PKB-Schiphol al een passage vastgelegd. Deze passage acht het kabinet dusdanig van belang, dat deze opnieuw als uitspraak van wezenlijk belang wordt opgenomen in de PKB HSL-Zuid. Naast de hiervoor al genoemde uitspraak van wezenlijk belang over bevordering van het openbaar vervoer op alle niveaus dat de HSL-Zuid en het totstandbrengen van een

substantiële substitutie van auto en vliegtuig naar trein, bevat de PKB nog meer uitspraken van wezenlijk belang op milieugebied, die soms maar zijdelings met de HSL te maken hebben.

Overige uitspraken van wezenlijk belang met betrekking tot «milieuargumenten»

«Een kwaliteitssprong op het Europese schaalniveau van het relatief milieuvriendelijke railvervoer ligt in het verlengde van de doelstellingen van het SVV 2 waarin ditzelfde nationaal niveau wordt nagestreefd.»

«Voorts bevestigt het kabinet het in de PKB Schiphol en omgeving opgenomen voornemen ± hieronder geciteerd ± zich in Europees verband sterk te maken voor een flankerend beleid dat de voorwaarden schept voor een optimaal gebruik van het Europese hogesnel-heidsnet. Mèt de Europese Commissie is het kabinet van oordeel dat het vrijwaren van de commerciële luchtvaart van indirecte belastingen, zoals kerosineaccijns en BTW op grond van milieuoverwegingen niet langer te rechtvaardigen is.»

De aanleg van de HSL-Zuid is een onderdeel van het nationale verkeers- en vervoersbeleid, dat gericht is op het verzekeren van een goede bereikbaarheid binnen de grenzen van een duurzame ontwikkeling.

Wat tevens opvalt, is dat in de beslissingen van wezenlijk belang ook rechtstreekse relaties worden gelegd met andere PKB's, in casu het SVV en de PKB Schiphol.

De kern van de PKB HSL-Zuid (zijnde de concrete beleidsbeslissingen en de uitspraken van wezenlijk belang) schept het beeld dat de door het kabinet voorgestelde HSL-Zuid noodzakelijk is voor realisering van milieudoelstellingen die de Tweede Kamer ook al in andere PKB's heeft onderschreven.

4.2.4 De dekking van de kosten van de PKB

In de brief die de Tweede Kamer ter aanbieding van de PKB ontvangt van de ministers Jorritsma en De Boer wordt niet inhoudelijk op de PKB ingegaan, op twee uitzonderingen na. Er wordt een korte alinea gewijd aan de stand van zaken met België. Voor het overige staat de brief in het teken van de kosten en de «noodzakelijke kostenbeheersing».105 Gemeld wordt dat de huidige investeringskosten van het project f 7,52 miljard bedragen, exclusief de bijdrage aan België. Het kabinet acht de investering van f 7,52 miljard het maximale bedrag dat verantwoord aan de HSL-Zuid kan worden besteed. De boodschap van het kabinet aan de Tweede Kamer in deze brief is niet mis te verstaan:

«Het kabinet hecht er ten zeerste aan de kosten van dit project binnen het afgesproken kader te beheersen.» (...) «In feite betekent bovenstaande kostenbeheersing ook dat nadere wensen ten aanzien van de inpassing van de HSL-Zuid die additionele kosten met zich meebrengen, door aanpassingen elders binnen het totale projectbudget dienen te worden gecompenseerd.»

Het kabinet, dat zelf f 1,4 miljard extra heeft uitgegeven aan inpassingen, waarschuwt de Tweede Kamer vast dat, als zijook een betere inpassing wensen die geld kost, dit eigenlijk niet kan of dat er dan elders binnen het project versoberd moet worden.

TK ,1995±1996, 22 026, nr. 16.

105

Dekking van de meerkosten van de PKB

In de brief staat voorts dat de kosten nog niet volledig gedekt zijn. Maar de beide ministers doen een toezegging:

«Het kabinet heeft besloten de dekking van de inpassingmaatregelen in het Groene Hart en de bestuurlijke inpassingmaatregelen (totaal f 1,435 miljard) te betrekken bij de herprioritering binnen de infrastructuurprogramma's respectievelijk het FES. Voor de Kamerbehandeling zult u van de uitkomst hiervan op de hoogte worden gesteld.»106

Uit de stukken die de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten heeft ontvangen en de gesprekken die zijn gevoerd, blijkt dat deze toezegging niet nagekomen wordt. In deze paragraaf volgt een korte reconstructie van de wijze waarop de discussie over de dekking van de kosten van de PKB is verlopen. Hierbijwordt vooruitgeblikt aan de hand van een aantal relevante momenten.

1. Rapport van de accountantsdienst (september 1996) Op 17 september 1996 ontvangt de Tweede Kamer een rapport over de PKB 3 van de accountantsdienst van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (zie ook paragraaf 4.3.2). Op basis van dit rapport kan de navolgende tabel van kosten en dekking worden opgesteld.

Tabel 4.2: Kostenraming en dekking HSL-Zuid najaar 1996 (exclusief België)1

Bedrag

Post

Kosten:

f 4 027 mln.

f 898 mln.

f 649 mln.

f 826 mln.

f 207 mln.

f 914 mln.

Totaal: f 7,52 miljard

Dekking:

f 2 022 mln.

f 2 302 mln.

f 1 435 mln.

f 350 mln.

«ca. f 1,4 mld.»

Totaal: f 7,52 miljard

civiele techniek en milieu

railtechniek

vastgoed

voorbereiding, administratie en toezicht (VAT)

natuurcompensatie

onvoorzien

uit de Rijksbegroting

uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES)

door herprioritering binnen de infrastructuurprogramma's

veronderstelde bijdrage van de EU

private financiering

1 Gebaseerd op cijfers uit het rapport over de PKB 3 dat de departementale accountantsdienst van Verkeer en Waterstaat voor de Tweede Kamer opstelt: «Controle Grote Projecten» over de PKB-3 van het project HSL-Zuid, 17 september 1996, kenmerk VW-96-716.

In september 1996, wanneer de nieuwe begroting (voor 1997) door het kabinet al is vastgesteld, is nog steeds sprake van een onbenoemde post «herprioritering binnen de infrastructuurprogramma's». De accountant concludeert op pagina 14 van zijn rapport aan de Tweede Kamer: «Omtrent het realiteitsgehalte van de budgettaire inpasbaarheid en de financiering concluderen wij dat een deel van het in het totaal benodigde bedrag nog niet budgettair is ingepast, respectievelijk is gedekt».

106  TK, 1995±1996, 22 026, nr. 16, p. 1±2.

107  Het betreft hier vraag 29 van de 468 vragen die de Tweede Kamer in oktober 1996 zal stellen over de PKB. Zie: TK 1996±1997, 22 026, nr. 21, p. 13±14.

2. Beantwoording schriftelijke vragen (oktober 1996) Ook in oktober 1996 is er nog geen duidelijkheid en de Tweede Kamer stelt derhalve de volgende vraag:107

«Het kabinet heeft in de brief van 23 mei 1996 toegezegd om voor de Kamerbehandeling met nadere gegevens te komen inzake de noodzakelijke herprioritering. Kan de minister exact aangeven hoe het kabinet zich

de herprioritering binnen de infrastructuurprogramma's en het FES voorstelt? (Ten behoeve van de dekking van het niet gedekte deel inzake de financiering van de HSL).»

Op het moment dat het kabinet deze vraag moet beantwoorden is de stand van zaken als volgt: het door herprioritering te dekken tekort bedraagt ruim f 1,5 miljard (in casu f 900 miljoen tunnel, f 535 miljoen bestuurlijk overleg, circa f 100 miljoen meerkosten onderhandelingsresultaat met België). Voor de langere termijn ontbreekt dekking. Wel is er een oplossing voor de kosten die vallen in de eerstkomende vijf begrotingsjaren (de zogenaamde meerjarencijfers die ook in begrotingsstukken aan de Tweede Kamer zichtbaar worden gemaakt). De dekking in de meerjarencijfers is gevonden door voor circa f 900 miljoen aan geplande railprojecten door te schuiven. In verder weg gelegen begrotingsjaren wordt het merendeel van deze verschuivingen (in casu f 800 miljoen) weer teruggeboekt naar de railbudgetten door het ten laste te brengen van het budget van in totaal f 2 miljard dat Verkeer en Waterstaat beschikbaar heeft voor het programma «Samen Werken Aan Bereikbaarheid» (SWAB). Kortom, op korte termijn wordt geld vrijgemaakt door railprojecten te vertragen en op lange termijn worden de kosten van de Groene Harttunnel en het bestuurlijk overleg uiteindelijk betaald uit de f 2 miljard die voor SWAB beschikbaar komt.

Dit is geen populaire boodschap voor de Tweede Kamer. In een ambtelijke notitie aan minister Zalm wordt deze oplossing als volgt verwoord:

«In dit geheel zitten twee politieke kwetsbaarheden:

a.  niet het gehele bedrag is gecompenseerd;

b.  voor het SWAB is materieel (netto) slechts f 1,2 miljard beschikbaar en niet f 2 miljard, omdat f 800 miljoen feitelijk is gebruikt als dekking voor de meerkosten HSL-Zuid. VROM heeft er moeite mee om aan de Kamer te melden dat de dekking dus eigenlijk is gevonden door te temporiseren binnen het railprogramma. Verkeer en Waterstaat heeft er moeite mee op voorhand reeds openheid te geven in de bovenstaande

SWAB-constructie.»108

Als compromis wordt een tekst gevonden die ook al in de ontwerpbegroting van het Infrastructuurfonds is gebruikt. De minister van Financiën wordt voorgesteld hiermee in te stemmen, waarbijnog wel wordt opgemerkt: «Verdere afzwakking van dit antwoord achten we niet verantwoord».

Het antwoord dat uiteindelijk aan de Tweede Kamer wordt gegeven, luidt: «De dekking van de meerkosten voor de tunnel in het Groene Hart (f 900 miljoen, prijspeil 1995) en de additionele inpassingmaatregelen als gevolg van bestuurlijke wensen (f 535 miljoen, prijspeil 1995) zullen nog nader worden geregeld. Op prijspeil 1996 is dit samen f 1457 miljoen, waarvan een substantieel deel in de begrotingsperiode valt ten laste van het voorziene railprogramma.»

Een verhullend antwoord waarin de «SWAB-constructie» inderdaad niet genoemd wordt.

3. Het HSL-debat in de Kamer op 28 oktober 1996 Op 28 oktober 1996 debatteert de Kamer voor het eerst over de PKB 3. Over de dekking van de meerkosten voor inpassing en boortunnel van 1,5 Ambtelijke notitie aan de minister van            miljard gulden, is het Kamerlid Leers (CDA) stellig: «De CDA-fractie vindt

Financiën, d.d. 4 oktober 1996, kenmerk:              dan ook dat, voordat een definitief besluit over deze HSL genomen kan

IRF/278/VenW/LK.                                              worden, de consequenties van de herprioritering in kaart moeten worden

108

gebracht. Dat had de minister toegezegd en het lijkt mij dat zij die belofte behoort na te komen. Het is onverantwoord om zonder dat inzicht over dit project te beslissen, ook al omdat er nog vele onbetaalde rekeningen liggen van de Betuwelijn»

Voorts vraagt Kamerlid Verbugt (VVD) expliciet om inzicht in de consequenties van de herprioritering op het Infrastructuurfonds.

4. Antwoord van de regering

Op 1 november 1996 ontvangt de Tweede Kamer de antwoorden op de feitelijke vragen die gesteld zijn tijdens het notaoverleg van 28 oktober.109 Hierin ontbreekt het door de leden Verbugt (VVD), Leers (CDA) en Vos (Groenlinks) gevraagde inzicht in de budgettaire verwerking van de kosten van de PKB (de «herprioritering»).

Ambtenaren van Financiën hebben problemen met de gang van zaken. In een notitie aan minister Zalm van 31 oktober 1996 over de Kamerbehandeling van de HSL-Zuid, schetsen ze nogmaals de gang van zaken rond de beantwoording van de Kamervraag.110 Ze stellen dat de feitelijke dekking plaatsvindt ten laste van het SWAB, maar dat dit nog niet in de begroting is gemeld. Hierover schrijven ze: «Bovendien ligt het wat gevoelig: ± voor VenW, omdat zou blijken dat SWAB-middelen ten dele voor de

HSL-Zuid worden gebruikt; ± voor VROM omdat de tunnel onder het Groene Hart leidt tot verdringing van andere spoorprojecten. Een helder signaal van uw kant in de richting van de ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM dat ze maar beter geen verstoppertje kunnen spelen lijkt ons nuttig.»

In de kantlijn schrijft een ambtenaar hier nog het volgende: «Formeel gezien is in de begroting geen info achtergehouden, gelet op de late besluitvorming rond het SWAB. De eerste gelegenheid is formeel gezien de VJN volgend jaar. Het zou echter van elegance getuigen en mede gelet op de informatieplicht richting Kamer nu bij de Kamerbehandeling van het HSL-dossier deze feiten in hoofdlijnen (wijze van verwerking in MJR) te melden».111

Ambtelijk Financiën is het op principiële gronden niet eens met de informatievoorziening aan de Tweede Kamer, maar er is ook een duidelijk «Financiën-belang» gemoeid met het in alle openheid neerleggen van de gevonden dekking, zo blijkt uit de slotzin van de notitie: «Om het beeld van financiële soliditeit overeind te houden, moet immers voorkomen worden dat de Tweede Kamer de indruk krijgt dat de gehele f 1,5 miljard nog ongedekt is. Dat zou voor de Kamer immers een uitnodiging zijn om dat ongedekte bedrag nog eens fors op te hogen!»

109  TK, 1996±1997, 22 026, nr. 52.

110  Notitie aan de minister van Financiën, d.d. 31 oktober 1996, kenmerk: 299/Verkeer en Waterstaat/LK .

111  VJN = Voorjaarsnota; MJR = meerjarenramingen.

5. Het antwoord van minister Jorritsma (debat 4 november 1996) Op 4 november 1996 vindt een tweede kamerdebat over de HSL plaats. Ditmaal is het de beurt aan minister Jorritsma om te reageren op wat door de Tweede Kamer in het vorige debat naar voren is gebracht. In reactie op de vragen van de Tweede Kamer over de dekking zegt zij: «Voor de definitieve verwerking van de meerkosten van de Hogesnelheidslijn-Zuid is het nu overigens nog wat vroeg. Die is conform de nieuwe MIT-systematiek pas aan de orde wanneer de aanleg van de HSL-Zuid overgaat naar de realisatiefase. Dat is naar verwachting in 1998. De definitieve verwerking leidt in beginsel tot een vertraging van één à twee jaar van verschillende projecten. De HSL is een spoorproject. In

principe breng ik de vertraging dan ook ten laste van andere spoor-projecten. Dat is de gebruikelijke beleidslijn en een logische doorvertaling van de budgetdiscipline.»

6. Terugblik door betrokkenen (september 2004)

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten is in haar gesprekken met

enkele betrokkenen nader ingegaan op het thema van de dekking van de

meerkosten.

Oud-Kamerlid Leers (CDA) benadrukte dat het van belang is dat de Tweede Kamer weet wie de rekening gaat betalen bijbesluitvorming over een groot project.

De heer Aptroot: (...) Ik wil beginnen in mei 1996, het moment waarop de Kamer van het kabinet de PKB 3 toegezonden krijgt. Er was een aanbiedingsbrief van de ministers Jorritsma en De Boer. Daarin wordt de Kamer voor het eerst formeel geïnformeerd over het feit dat het kabinet heeft besloten tot een boortunnel en allerlei inpassingen en dat daarmee ook een ongedekt gat in de begroting van 1,4 miljard gulden is ontstaan. De ministers stellen in de brief dat dekking wordt gevonden door herprioritering binnen de infrastructuurprogramma's. Citaat: «Voor de Kamerbehandeling zult u van de uitkomst hiervan op de hoogte worden gesteld». Wat vond u van het feit dat er nog geen zicht was op dekking van de meerkosten ± het bedrag van 1,4 miljard gulden ± van de PKB?

De heer Leers: Ik vond dat onaanvaardbaar. Ik heb dat tijdens het debat ook verwoord, omdat daarmee feitelijk de consequenties van de kosten van die boortunnel en wellicht andere aanpassingen ver naar de toekomst werden gelegd zonder dat wij wisten waar dat dan in zou neerslaan. Zouden wij minder weg-en spoorprojecten krijgen? Daar is overigens ook een deel van het debat over gegaan. Met andere woorden: het was voor de Kamer gewoon heel erg ongewis wie dadelijk die rekening zou gaan betalen. Zo'n zinnetje als «wij moeten komen tot herprioritering» is een makkelijk uitgesproken zinnetje, maar wat het concreet inhoudt en welke projecten dadelijk weggestreept gaan worden, daarover kan nog heel wat gebakkeleid worden. Ik neem aan dat u dat met mij eens bent. Die slag in de lucht, daar bleef het bij. Meer is er niet aan invulling gegeven. Bron: openbare hoorzittingen, 9 september 2004.

Oud-minister Jorritsma is niet duidelijk over de vraag waarom niet aan de Tweede Kamer gemeld is hoe precies de dekking van de f 1,4 miljard destijds was voorzien.

De heer Hermans: Het kabinet besluit tot 1,4 miljard gulden aan extra inpassingen. De Kamer is benieuwd hoe dit gedekt wordt ten koste van wat. Dit kan eventueel van invloed zijn op het besluitvormingsproces, maar het wordt niet gemeld, hoewel er een halfjaar overheen is gegaan.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Volgens mij was het niet helemaal met een schaartje geknipt. Een ding was duidelijk en dat wist de Kamer ook: als er 1,4 miljard extra naar de HSL gaat, dan kan er in eerste instantie gewoon 1,4 miljard minder aan andere infrastructuurprojecten worden besteed, tenzij de minister van Financiën uit de goedheid zijns harten, c.q. uit de rijkdom van het land extra geld toegevoegd krijgt. (...). Dat het ten koste van iets anders ging, was duidelijk. Ik hoop tenminste dat dit voor iedereen duidelijk was. Bron: openbare hoorzittingen, 10 september 2004.

Voor oud-minister Jorritsma ging het vooral om de kern van de boodschap, namelijk dat die f 1,4 miljard ten laste zou gaan van andere projecten. Of ze zich herinnerde dat dit concreet betekende dat dit ten

koste zou gaan van het programma «Samen Werken aan Bereikbaarheid», antwoordde ze als volgt:

De heer Hermans: U stelt in het debat een halfjaar na dato dat het nog te vroeg is om inzicht te geven in de consequenties van het vinden van dekking voor de boortunnel en de extra inpassingen. Ons is gebleken uit stukken dat er wel degelijk sprake was van een voornemen om deze te dekken door een groot deel van de kosten via vertraging van het spoorwegprogramma weg te halen bij het programma Samenwerken aan Bereikbaarheid. Kunt u zich dat herinneren?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Een ding is duidelijk: als je geld uitgeeft aan het ene project, kun je het niet uitgeven aan andere projecten. Dat er in eerste instantie geld gevonden moest worden binnen het budget voor infrastructuur, was duidelijk. Normaal gesproken doe je dat op enig moment tijdens het besluitvormingsproces. Wij hebben het op dat moment niet afgemaakt. De besluitvorming is geschorst en naar later verplaatst. Ik neem aan dat bij de volgende begroting de normale inpassing van het budget heeft plaatsgevonden dan wel dat er extra geld bij is gekomen. In die periode was er af en toe wel eens wat extra geld beschikbaar. Bij de begrotingsvoorbereiding is dat verder opgelost en ingepast. Zo werkt dat. Tijdens het werk begin je al, want het geld groeit ons niet op de rug.

De stelling van Jorritsma dat de Tweede Kamer niet geïnformeerd kon worden over de dekking omdat de besluitvorming daarover zou zijn geschorst, is destijds niet als argument aan de Tweede Kamer gemeld. Het staat op gespannen voet met de toezegging dat de Tweede Kamer voor het HSL-debat geïnformeerd zou worden. Bovendien blijkt uit de hiervoor genoemde ambtelijke stukken, dat binnen het kabinet wel besloten was over de dekking (ten laste van het SWAB), maar dat dit nog niet in de begroting zichtbaar was gemaakt. Ambtenaren van het ministerie van Financiën kwalificeerden dit dan ook als «verstoppertje spelen».

Voor oud-Kamerlid Leers was de crux van de boodschap van de minister in het Kamerdebat wel duidelijk.

De heer Aptroot: Ik wil nog even vasthouden aan het punt van die 1,4 miljard gulden. Dat is op zichzelf immers geen kleinigheid. Op 4 november gaat het kabinet antwoorden. (...) Was het u meteen duidelijk wat de minister bedoelde?

De heer Leers: Ja, in die zin dat minister Jorritsma heel concreet aangaf dat de meerkosten van de HSL-aanleg gedekt zouden moeten worden door het schrappen van projecten die elders in het MIT zaten. Het MIT is een geheel van projecten waarbij elk jaar opnieuw wordt gekeken wanneer bepaalde projecten worden uitgevoerd en welke kosten en middelen daarvoor worden uitgetrokken. Wat minister Jorritsma nu eigenlijk wilde zeggen, is dat de meerkosten van de HSL als een soort koekoeksei het nestje van het MIT binnendrongen en andere projecten over de rand duwden, maar dat wij op dat moment nog niet precies konden vaststellen welke projecten over de rand geduwd zouden gaan worden. (...)

Het blijkt dat het mechanisme wel duidelijk is: de HSL zal als een «koekoeksjong» andere projecten wegduwen. Het probleem is dat op dat moment niet duidelijk is wat de precieze consequenties zijn van dit mechanisme.

De heer Aptroot: Op een later moment bleek het erop neer te komen dat delen van het programma Samen Werken aan Bereikbaarheid (SWAB) niet zouden worden uitgevoerd. Was dat op dat moment duidelijk voor u?

De heer Leers: Nee, dat was precies de frustratie waar ik overigens ook voor heb gewaarschuwd bij de behandeling van het HSL-project, namelijk dat het ongewis was welke projecten er straks worden weggepakt. Wij zitten straks wel met een uitgegeven bedrag aan deze HSL, maar wij weten niet wat daarvan de consequentie is, wat wij daarvoor moeten laten. Dat is achteraf gebleken. Daarmee gaf je dus eigenlijk ook een deel van je keuzemogelijkheden aan de minister. Dat wil ik best wel doen. Ik wil best de consequentie nemen dat de ruimte is opgesoupeerd als een spoorproject duurder wordt, maar dan wil ik wel weten waarvan. Welke ruimte is dan opgesoupeerd? Dat kon ik toen niet zien. Daarom heb mij tegen die vorm van financieren verzet.

Het verzet van de heer Leers tegen deze vorm van financieren blijft beperkt tot verbaal verzet in het HSL-debat. Na de algemene toelichting van de minister op 4 november 1996 vragen ook andere Kamerleden niet meer door op deze kwestie. Het leidt niet tot moties. Leers heeft hier wel een verklaring voor.

De heer Aptroot: Dat kwam toch ook omdat collega-Kamerleden weinig en een aantal zelfs helemaal geen aandacht hebben besteed aan dat gat van 1,4 miljard gulden. Ik benieuwd hoe u dat heeft ervaren.

De heer Leers: Dat hele debat was een heel erg sterk gepolitiseerd debat over de verschillende varianten. Dat was van de A1-variant tot en met de Bos-variant en alles wat daartussen zat. Daar focuste zich de aandacht op. Het was een politiek debat waarbij uiteindelijk de consequenties van de uitkomst van het debat in financiële zin niet meer relevant waren of althans nauwelijks meer aan de orde zijn gekomen. Dat is, eerlijk gezegd, erg te betreuren. Die consequenties zijn in de loop der jaren, in de jaren daarna, dubbel en dik op onze boterham gekomen. Toen hebben wij grote problemen gehad.

Kamerlid Van Heemst (PvdA) bevestigt de analyse van Leers dat door de politieke discussie over tracévarianten, de aandacht voor het geld minder pregnant in het debat aan de orde kwam.

De heer Slob: (...) Kunt u ons nu toelichten waarom u zo'n groot gat voor zo'n grote investering in een kabinetsvoorstel verdedigbaar vond?

De heer Van Heemst: In die fase van de besluitvorming was de tracékeuze het politieke hoofdpunt en daarvoor misschien nog de vraag: kies je wel of niet voor de aansluiting van Nederland op het netwerk van hogesnelheidstreinen? Ik heb de financiële discussie altijd een discussie van de tweede orde gevonden. (...)

Wat de dekking betreft, komt daarbij dat mijn indruk altijd is geweest dat het geld uiteindelijk het goede plan volgt. Ik heb dat ook gezegd in andere debatten over investeringen in verkeer-en vervoervoorzieningen. Het is mijn stellige overtuiging dat, als wij echt vanuit een overtuiging en visie projecten in dit land willen ontwikkelen, uiteindelijk ook de financiering daarvoor aanwezig is. De planologische kernbeslissing was geen financiële kernbeslissing. Natuurlijk spelen ook de financiële afwegingen een rol, maar de PKB was uiteindelijk een keuze: hoe willen wij dat de ruimtelijke inrichting van de HSL zich voltrekt? Erop terugblikkend kan ik mij nog steeds vinden in die afweging. Het geld komt nu even op de tweede plaats. Op de eerste plaats komt dat gevecht om de planologische consequenties van de tracékeuze. Bron: openbare hoorzittingen, 9 september 2004.

Het idee dat het geld er toch wel komt, wordt deels gevoed door de tijdgeest.

De heer Van Heemst: (...) Wat het financiële punt betreft: het was ook de tijd waarin wij allemaal dachten dat er grote budgetten beschikbaar zouden komen om op een behoorlijke manier te investeren in de ruimtelijke herinrichting van Nederland. Nu ik acht jaar later in een andere economische tijd probeer te verklaren waarom ik er toen op het eerste en tweede gehoor wat laconiek op reageerde, zeg ik erbij dat dit zeker een rol heeft gespeeld.

In de jaren na de HSL-besluitvorming komt dankzij de economische groei inderdaad veel extra geld vrijvoor infrastructuur. Ook oud-premier Kok bevestigt het beeld dat vanaf midden jaren negentig de focus steeds meer kwam te liggen op publiek investeren.

De heer Kok: (...) In de eerste plaats is het ontegenzeggelijk zo dat in het midden van de jaren negentig ± eerst in de laatste fase dat ik minister van Financiën was en daarna toen ik premier was ± de aandacht, naast alle onderdelen van het kabinetsbeleid, steeds sterker uitging naar versterking van de Nederlandse economie door meer investeringen, ook meer overheidsinvesteringen. De overheidsinvesteringen waren in de jaren en zelfs in het decennium daarvoor op een enorm laag peil gekomen door het toen volgens mij wel noodzakelijke beleid. Wie werkt aan «werk, werk, werk», bereikbaarheid en duurzame economische groei, moet aandacht hebben of ontwikkelen voor het belang van investeringen ter versterking van de economische structuur, in de meest ruime zin van het woord. Bron: openbare hoorzittingen, 10 september 2004.

Het dilemma dat hier centraal staat, geldt voor grote projecten in het algemeen. Het wordt door oud-minister Jorritsma als volgt verwoord:

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: (...) Het lastige is dat je bijna nooit echt het één tegenover het ander afweegt. Dat is niet goed, maar ik weet niet hoe je dat in Nederland kunt verbeteren. Ik zou er een groot voorstander van zijn als dat wel kon. (...)

Kennelijk is het ook voor een kabinet lastig om binnen een totaal investeringsprogramma de individuele projecten tegen elkaar af te wegen. Als het kabinet deze afweging niet goed kan overzien, dan is dat voor de Tweede Kamer helemaal lastig. Zeker wanneer de Tweede Kamer niet geïnformeerd wordt over de keuzen die het kabinet op een bepaald moment heeft gemaakt.

4.3 De Tweede Kamer aan zet

Hoewel Kamerleden zich in het openbaar al regelmatig hebben uitgesproken over de HSL-Zuid, is de Tweede Kamer pas aan zet in mei 1996 wanneer het regeringsstandpunt wordt ontvangen.

Kamerleden bereiden zich voor

Ter voorbereiding op de Kamerbehandeling van de PKB leggen kamerleden werkbezoeken af aan plaatsen langs de (mogelijke) tracés en laten zijzich nader informeren, bijvoorbeeld door het houden van hoorzittingen met deskundigen. Daarnaast laat de Tweede Kamer gedurende de zomermaanden van 1996 een onafhankelijk onderzoek uitvoeren waarin alle rapporten en tracés nog eens op een rijworden gezet.

Inpassingdiscussie

Tot het kabinetsbesluit in mei 1996 is de maatschappelijke en politieke discussie vooral gericht geweest op het tracé ten noorden van Rotterdam. Door de 1,4 miljard gulden die extra wordt uitgetrokken voor door het kabinet gekozen inpassingen en een boortunnel, ontstaat een nieuw vraagstuk dat ook de Tweede Kamer in de aanloop naar het Kamerdebat bezig houdt: Is er nog voldoende geld over voor inpassingwensen elders langs het tracé, in het bijzonder in de provincie Noord-Brabant? De provincie Brabant organiseert in die maanden een stevige lobby. In juni 1996 eist de provincie een bedrag van f 200 miljoen voor extra milieuaanpassingen van de HSL bijBreda en Zevenbergschen Hoek. Commissaris van de Koningin Houben vindt de f 120 miljoen die Noord-Brabant krijgt voor inpassing van het HSL-tracé in geen verhouding staan tot de vele honderden miljoenen die het kabinet uittrekt voor de Randstad, met name voor de tunnel onder het Groene Hart. «Brabant moet oppassen dat het in Den Haag niet aan de achterste mem komt te hangen», waarschuwt hij.112

4.3.1 Tweede Kamer wil een «second opinion» (4 juni 1996)

Op 4 juni 1996 besluit de vaste Kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat een onderzoek te laten uitvoeren naar de voor- en nadelen van de verschillende tracés. Toenmalig voorzitter van deze commissie, P.J. Biesheuvel, zegt hier over: «Het gaat hier om een erg groot infrastructureel project. Individuele Kamerleden hebben te weinig tijd en mogelijkheden om alle aspecten voldoende goed met elkaar te vergelijken. Waarom zou je dan niet gezamenlijk vragen om zo'n onderzoek, waarbij een onafhankelijke partij allerlei zaken wel op een rijtje kan zetten? In de Verenigde Staten is dat heel gebruikelijk».113 In dit verband wordt ook verwezen naar de besluitvorming rond de Betuweroute en Schiphol waarbijde Tweede Kamer ook zelf opdracht gaf tot onderzoek bijwijze van «second opinion».

De «quick scan» van Moret, Ernst en Young

Het bureau Moret, Ernst en Young (MEY) wordt in de arm genomen voor het uitvoeren van de «quick scan» naar de beschikbare gegevens inzake de HSL-Zuid. In totaal worden aanvankelijk 35 onderzoeksvragen geformuleerd.114 Omdat het Presidium van de Tweede Kamer moeite heeft met de voorziene kosten van het onderzoek, wordt om budgettaire redenen besloten een aantal vragen te laten vervallen. Zo wordt bijvoorbeeld de vraag naar de exacte (inter)nationale afspraken over ontwerp-snelheid en een vergelijking van ontwerpsnelheden op HSL-lijnen in andere landen geschrapt en niet nader onderzocht.

112  «Opstelling Kok onaanvaardbaar», artikel in BN/De Stem, d.d. 19 juni 1996.

113  «Nieuw onderzoek naar HSL is een extra toets», artikel in Haagsche Courant 11 juni 1996.

114  Zie bijlage 2 van het rapport van MEY: «Op het spoor», onderzoek PKB HSL-Zuid, Moret, Ernst & Young Management Consultants, 's-Gravenhage, 29 augustus 1996; p. 101±103.

115  Het betreft de A1 (kabinetsvoorkeur), BBLN (bundeling met bestaand spoor), WB3 (Bos-variant), Kamer van Koophandel-variant (Bos-variant met station Haaglanden), RPF-variant, Y-variant.

Op 29 augustus 1996 verschijnt het rapport van MEY, dat de titel «Op het spoor» meekrijgt. De nadruk ligt op een vergelijking op tal van aspecten van een zestal door de Tweede Kamer geselecteerde varianten.115 Door verschillende Kamerleden en in de media wordt als belangrijkste boodschap gezien, dat géén van de onderzochte tracévarianten evident de beste is. Met name de verschillen tussen de kabinetsvariant (A1) en de Bos-variant (WB3) liggen minder ver uiteen dan vaak verondersteld wordt. Door de keuze voor de tunnel onder het Groene Hart is er geen prijsverschil tussen deze alternatieven meer (de Bos-variant is in aanleg inmiddels zelfs een fractie «goedkoper» dan de kabinetsvariant). De onderbouwing van de kabinetsvariant, ofwel het afwijzen van vele alternatieven, is vooral gebaseerd op het vasthouden aan de ontwerpsnelheid van 300 km/uur.

De conclusies van het rapport en het commentaar van de minister Op 18 september 1996 geeft minister Jorritsma, mede namens minister De Boer, commentaar op het rapport. Onderstaand enkele conclusies uit het rapport van MEY (letterlijke passages), waarbij ook tussen haakjes het eventuele commentaar van de minister is vermeld.

  • • 
    «Het is vrijwel onvermijdelijk dat opties moeten worden vergeleken die in ongelijke mate zijn uitgewerkt.»
  • • 
    «De vervoers-en exploitatieprognoses dienen vanwege de gebruikte modellen met een zekere terughoudendheid te worden bezien.»
  • • 
    «Een reductie van de ontwerpsnelheid tot 250 km/uur leidt tussen Rotterdam en Schiphol tot maximaal 1 minuut meer rijtijd. De aanlegkosten worden dan circa f 165 miljoen lager. Een reductie tot 200 km/uur leidt tot een langere rijtijd op dit deel van het traject van 3 minuten en tot ca. 355 miljoen lagere aanlegkosten». (De minister stelt echter dat de besparingen op aanlegkosten bij 250 km/uur f 120 miljoen zijn en f 250±280 miljoen bij 200 km/uur).
  • • 
    «Een lagere ontwerpsnelheid leidt tot minder reizigers en dus tot een lager exploitatieresultaat. De effecten zijn niet nauwkeurig te ramen maar zullen beperkt zijn.» (De minister stelt echter dat een verslechtering van het exploitatieresultaat van f 35 tot f 100 optreedt per minuut reistijdverlies).
  • • 
    «Een kosten/batenafweging van de investering in de boortunnel onder het Groene Hart is niet gemaakt en kan thans bezwaarlijk worden gemaakt door de genoemde onzekerheden met betrekking tot de aanlegkosten en doordat de milieubaten niet zijn gekwantificeerd» (p. 99).

In de schriftelijke vragenronde die in oktober 1996 volgt, wordt het rapport van MEY door Kamerleden veelvuldig aangehaald. Bijde beantwoording van de schriftelijke vragen merkt minister Jorritsma in algemene zin over het rapport op:

«Ik vind dat Moret c.s. een dappere poging heeft gedaan om de enorme hoeveelheid informatie te ordenen. Dat zij daar niet helemaal in zijn geslaagd is hen nauwelijks aan te rekenen.»116

Wat betreft de wijze waarop de Kamer informatie voor grote projecten laat

ontsluiten stelt minister Jorritsma:

«Ik zou met de Kamer graag eens nader overleggen over de wijze waarop

de informatie van dit soort grote dossiers toegankelijk gemaakt kan

worden en geschikt voor Kamerbehandeling. Ik acht de methode van een

«quick scan» door een extern bureau geen adequate methode om de

betrouwbaarheid van de informatie van de departementen te toetsen». «Ik

zie ook niet in waarom de zeer deskundige departementale medewerkers

de gewenste ordening niet zouden kunnen verzorgen.»117

In het debat met de minister dat op 28 oktober 1996 volgt, wordt door

enkele Kamerleden zeer kritisch op deze passages gereageerd.

116  TK, 1996±1997, 22 026, nr. 21, p. 190 (antwoord op vraag 468).

117  TK, 1996±1997, 22 026, nr. 21, p. 190 (antwoord op vraag 468).

Reactie Kamerleden in debat 28 oktober 1996

Leers (CDA): «Het rapport-Moret bood ons een aantal goede handreikingen voor een kritische toets. De Kamer heeft dat rapport aanvaard. Het moet mij van het hart dat ik de kwalificaties van de minister over dit werk van onze adviseur beneden peil vind. Waarom was het nodig om Moret op zo'n neerbuigende en arrogante wijze in de hoek te zetten? De minister heeft Moret toch zelf van alle gegevens en becijferingen voorzien? Dat zij niet tegen kritiek kan, is tot daaraan toe. Laat zij zich dan echter tot ons en niet tot de boodschapper richten. Ook met haar aanbod om in de toekomst een eventueel door de Kamer gewenste toets door het departement te laten verzorgen, slaat zij, wat ons betreft, de plank goed mis. Is zij in de twee, drie jaar die zij nu minister is, al vergeten dat de Kamer haar eigen onafhankelijke oordeel wil vormen en niet alleen naar de pijpen van het ministerie wil dansen?» (TK, 1996±1997, 22 026, nr. 26, p. 68.)

Stellingwerf (RPF): «Zeker, het onderzoek van Moret heeft goede en nuttige informatie opgeleverd. Het was echter te veel roeien met de riemen die wij op dat moment hadden. Waar het kabinet jarenlang met 150 medewerkers heeft kunnen werken aan een tientallen miljoenen kostende voorbereidingsprocedure ten behoeve van een miljarden kostend project, moest de Kamer het doen met anderhalve maand onderzoek in vakantietijd en een budget dat ook nog eens werd gehalveerd. Op die manier kan de Kamer moeilijk serieus genomen worden. Dat geeft overigens nog geen grond voor de hautaine reactie van de minister in de richting van zowel het onderzoeksbureau als de Kamer. In reactie op de laatste schriftelijke vraag stelt zij dat weliswaar een dappere poging is gedaan, maar dat die niet helemaal is geslaagd. (...) De zinsnede waarin de minister ons de zeer deskundige departementale medewerkers nog eens aanbeveelt, maakt eens temeer duidelijk hoe noodzakelijk extra mogelijkheden voor onafhankelijk onderzoek voor de Kamer zijn.» (TK, 1996±1997, 22 026, nr. 26, p. 68.)

4.3.2 Accountantsrapport over PKB 3 (september 1996)

Op 17 september 1996 ontvangt de Tweede Kamer van minister Jorritsma het rapport van de departementale accountantsdienst (DAD) van Verkeer en Waterstaat.118 Op grond van de door de Tweede Kamer vastgestelde Procedureregeling Grote Projecten dient de DAD een rapport uit te brengen met een oordeel over (1) de gebruikte calculatiemethoden, (2) de budgettaire inpasbaarheid en (3) de toereikendheid van de voorbereidingen uitvoeringsorganisatie. Onderstaand wordt ingegaan op de bevindingen en conclusies van de accountant over deze drie zaken.

Ad 1. De gebruikte calculatiemethoden

Over de ramingen doet de DAD uitspraken die door sommige Kamerleden en sommige media als «eye-opener» worden beschouwd. De DAD becijfert namelijk dat, indien ook rekening wordt gehouden met een onzekerheidsmarge, de bijdrage aan België en mogelijkerwijs verschuldigde BTW, de kosten van het project op bijna f 11 miljard uitkomen, in plaats van de f 7,5 miljard uit de PKB.

118 «Rapport in het kader van de procedure «Controle Grote Projecten» over de opzet van de PKB-3 van het project HSL-Zuid», d.d. 17 september 1996, kenmerken: AD/96/5665 en VW-96-716.

Het bedrag van f 7,5 miljard van het kabinet is in prijspeil van 1995, exclusief BTW en exclusief de bijdrage aan België van f 823 miljoen. De DAD becijfert de mogelijk verschuldigde BTW op circa f 1,5 miljard. Daarnaast zou f 1 miljard nodig zijn om de kans op overschrijding van de raming van vijftig procent terug te brengen tot een kans van zestien procent. Hiervoor is door het kabinet echter niet gekozen. In deelrapport 21 van de nieuwe HSL-nota uit 1994 is deze keuze beargumenteerd en is de ramingssystematiek en -techniek uitvoerig toegelicht.

In antwoord op vragen van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat stelt de minister op 15 oktober 1996 dat de HSL-begroting is gebaseerd op een vijftig-procentsraming, dat wil zeggen dat de kans op tegenvallers ten opzichte van de raming even groot is als de kans op meevallers. De HSL-Zuid als megaproject kan volgens de minister beschouwd worden als een cluster van een groot aantal kleinere spoorprojecten. Ze schrijft: «Meer algemeen geldt echter dat overheidsinvesteringen in infrastructuur worden gekenmerkt door samenvoeging van een zeer groot aantal verschillende projecten in het MIT (dan wel Infrafonds/FES), waardoor, zeker over langere tijd bezien, compensatie tussen meevallers en tegenvallers optreedt. Om deze reden is de begroting van infra-projecten, waaronder de HSL-Zuid en de Betuweroute,

vastgesteld op basis van de vijftig-procents-raming.»119

Post onvoorzien en onzekerheidsmarge

Over ramingtechnische begrippen is en blijft in het HSL-dossier vaak onduidelijkheid bestaan. Een belangrijk onderscheid, dat in politieke discussies nog al eens door elkaar loopt, is het verschil tussen de post onvoorzien en de onzekerheidsmarge.

De post onvoorzien is een voorziening voor zaken die op voorhand niet exact zijn te ramen en te benoemen, maar zich naar alle waarschijnlijkheid in de loop van het project wel zullen manifesteren en per saldo zullen tegenvallen. De minister noemt in dit verband als voorbeelden: foutieve aannames van het werkvolume, onvolkomenheden in het bepalen van hoeveelheden materiaal en eenheidsprijzen, menselijke fouten, onvolkomenheden in de ontwerpfase en contractuele eisen in aannemingscontracten. De post onvoorzien maakt dus deel uit van de totale raming van het projectbudget en zal ± onder normale omstandigheden ± gedurende het voortschrijden van het project opgesoupeerd worden.

De onzekerheidsmarge is daarentegen uitsluitend een statistisch begrip dat inzicht geeft in de spreiding rond de projectbegroting. Naarmate het project vordert neemt doorgaans de onzekerheidsmarge af. In tegenstelling tot de post onvoorzien is de onzekerheidsmarge niet een post binnen de begroting.

In geval van de HSL is de omvang van de post onvoorzien zo bepaald dat de kans van overschrijding op de raming vijftig procent is. Had men een overschrijdingskans van zestien procent gewenst, dan had de raming destijds met f 1 miljard opgehoogd moeten worden door toevoeging van een «extra post onvoorzien».

De raming van de totale post onvoorzien bedraagt f 914 miljoen. De minister schrijft in antwoord op de vragen over het accountantsrapport dat het onvoorzien is vastgesteld op basis van «een uitgebreide statistische berekening». Op grond van het rapport van de DAD lijkt het echter dat de post onvoorzien is bepaald door de totale raming simpelweg met tien procent te verhogen. De totale post onvoorzien bestaat namelijk uit f 661 miljoen (tien procent van het totaal van alle geraamde kosten) plus een aparte resrvering van f 253 miljoen voor het extra risico van de boortunnel onder het Groene Hart.

Ad 2. De budgettaire inpasbaarheid

Over de budgettaire inpasbaarheid concludeert de accountant dat een deel van het totaal benodigde bedrag voor de HSL nog niet budgettair is ingepast, respectievelijk niet is gedekt. Hierop is in paragraaf 5.4.3 al uitvoerig ingegaan.

119 Brief van minister Verkeer en Waterstaat, d.d. 15 oktober 1996, VW-96-804.

Ad 3. De toereikendheid van de voorbereidings-en uitvoeringsorganisatie.

De conclusies over de toereikendheid van de projectorganisatie zijn voor de Tweede Kamer van weinig meerwaarde. Zo kondigt de accountant op pagina 3 aan: «Ook zijn de budgettaire inpasbaarheid alsmede de

toereikendheid van de voorbereidingsorganisatie en de uitvoeringsorganisatie door ons beoordeeld». Echter, twee pagina's verder is dan de beoordeling van de accountant als volgt: «De uitvoeringsorganisatie bevindt zich in een dermate pril stadium, dat wij nu nog niet kunnen beoordelen of die toereikend zal zijn

Over de toereikendheid van de voorbereidingsorganisatie heeft de accountant wel een oordeel. De conclusie op dit punt luidt: «De voorbereidingsorganisatie varieerde in de verschillende fasen van de voorbereiding. Gezien het bereikte resultaat, namelijk de PKB 3, achten wij de voorbereidingsorganisatie toereikend.»

Het feit dat er een PKB verschenen is, lijkt hier te zijn opgevat als bewijs van de toereikendheid van de projectorganisatie.

Onder het kopje «toereikendheid voorbereidingsorganisatie» meent de accountantsdienst de Tweede Kamer ook te moeten wijzen op het regeerakkoord. De accountant schrijft: «In het regeerakkoord van de huidige regering staat dat de HSL wordt aangelegd volgens het voorkeurstracé. Al in 1994 is tijdens de kabinetsformatie met dit project ingestemd door het huidige kabinet en door de fracties van de regeringspartijen».

Radiostilte

Na het verschijnen van dit accountantsrapport bij de PKB 3 in 1996 zal de Tweede Kamer tot 2001 niets meer horen van de departementale accountantsdienst. Dit ondanks het feit dat er in die periode wel ieder half jaar een voortgangsrapport door de minister wordt uitgebracht en de Procedureregeling Grote Projecten ervan uitgaat dat de DAD ook periodiek rapporteert. De directeur van de accountantsdienst, de heer Varenbrink, hierover:

De heer Varenbrink: Toen de besluitvorming over de aanleg van de HSL-Zuid moest plaatsvinden, in 1996, hebben wij een rapport uitgebracht.

De heer Slob: Het valt op dat er daarna een aantal jaren een radiostilte is. Het duurt namelijk tot 2001 voordat via de minister, maar uit uw koker, rapporten naar de Kamer gaan. Wat kunnen wij daaruit afleiden?

De heer Varenbrink: Ik moet een correctie aanbrengen. In het kader van de aanleg van de Betuweroute hebben wij in 2000 een rapport uitgebracht over de ontwikkelingen in 1996±1999. In het kader van de aanleg van de HSL-Zuid hebben wij in 2001 een rapport opgesteld over het jaar 2000. Bron: openbare hoorzittingen, 8 september 2004

De heer Varenbrink voert aan dat de periode 1996±2001 door de DAD is beschouwd als voorbereidingsfase. Omdat in de voorbereidingsfase maar eenmaal een rapport van de accountant verlangd wordt, kon zodoende vijf jaar lang van rapporteren aan de Tweede Kamer worden afgezien.

De heer Varenbrink: (...) Nogmaals, wij beschouwden die jaren als een verlengde voorbereidingsfase, de fase waarover wij al een rapport hadden uitgebracht. De uitgaven betroffen de voorbereidingskosten. Verder zaten wij nog steeds met de vraag: wat wil de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat en wat wil desnoods de commissie voor de Rijksgaven? Het is dus een worsteling geweest.

De heer Slob: U zegt: wij beschouwden die jaren als een verlengde voorbereidingsfase. Is het mogelijk dat bij de Kamer een andere verwachting leefde? (...)

De heer Varenbrink: Dat zou kunnen. Het enige wat ik daarop te antwoorden heb is dat de Kamer destijds niet heeft gezegd: wij hebben wel voortgangsrapportages, minister, maar waar blijven de accountantsrapporten? Ik neem daarom aan dat de Kamer min of meer dezelfde mening was toegedaan en ook dacht dat wij nog in de voorbereidingsfase zaten of dat zij dacht dat wij .. tja, ik weet het niet.

Naast het argument dat de voorbereidingsfase van de HSL-Zuid in de beleving van de departementale accountantsdienst tot 2000 liep, merkt de heer Varenbrink op dat de Tweede Kamer nooit om een rapport van de DAD heeft gevraagd.

De heer Slob: Maar u heeft toch zelf gedefinieerd wanneer sprake is van de voorbereidingsfase en wanneer van de uitvoeringsfase. Hebt u zelf nooit aanleiding gezien om in die tijd op grond van uw verantwoordelijkheid met de Kamer in gesprek te gaan om de puntjes op de i te zetten? Het gaat mij nu om de situatie begin jaren negentig, dus niet om het gesprek dat in 2000 plaatsvond. Deze gang van zaken zou bij de Kamer de verwachting kunnen wekken: wij horen niets van de accountantsdienst, dus alles zal wel keurig op orde zijn met de Betuweroute en de HSL.

De heer Varenbrink: Nogmaals, gelet op het bepaalde in de regeling had zij de minister hierover kunnen aanspreken tijdens een AO waarin de voortgangsrapportage werd behandeld. Men had kunnen vragen: minister, waar zijn de accountantsrapporten, want zonder die rapporten kunnen wij u niet ontvangen? U had bij de voortgangsrapportages de accountantsrapporten moeten leveren.

Verder wijs ik erop dat ik in de jaren negentig een aantal malen heb getracht om contact te leggen met zowel de commissie voor de Rijksuitgaven als de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat. In die gevallen waarin die pogingen tot communicatie hebben geleid, zijn geen afspraken gemaakt om een datum vast te stellen waarop wij met onze rapportages zouden moeten beginnen. Ik speel daarom toch de bal een stukje terug en zeg: goed, als jullie verwachtingen hadden, dan had ik ook wel willen horen wat die waren. Aan het uiten van die verwachtingen heeft het wat mij betreft ontbroken.

De heer Varenbrink stelt dus dat de Tweede Kamer nooit heeft geuit wat haar verwachtingen waren en verwijst naar het feit dat hij heeft getracht contact te leggen met de commissie voor de Rijksuitgaven. Toch blijkt dat in 1998 deze commissie wel degelijk bereid was in gesprek te treden met de DAD's en daarbijtoch vrijexpliciet te kennen heeft gegeven te hechten aan accountantsrapportages.

Bijeenkomst IODAD en commissie voor de Rijksuitgaven

Op 12 februari 1998 is er een bijeenkomst van het Interdepartementaal Overlegorgaan Departementale Accountantsdiensten (IODAD) en de commissie voor de Rijksuitgaven. Namens het IODAD spreekt de heer Varenbrink; namens de Tweede Kamer spreekt het toenmalige Kamerlid mevrouw Vliegenthart. In deze bijeenkomst zegt Vliegenthart onder

meer:120

  • • 
    De onafhankelijke toetsing door de DAD's is een belangrijk middel. («De waarde van die onafhankelijke toets voor de Kamer kan nauwelijks worden overschat».)
  • • 
    Mevrouw Vliegenthart geeft aan dat de Tweede Kamer grote waarde toekent aan de onafhankelijke rol van de DAD. In het kader van de procedureregeling is de DAD immers de externe controleur ten behoeve van de Tweede Kamer.
  • • 
    Gezien de onafhankelijke rol van de DAD geeft Vliegenthart aan geen voorstander te zijn van een DAD-rapportage die is opgenomen in de voortgangsrapportage van de minister. «Een afzonderlijke DAD-rapportage heeft de voorkeur. Deze rapportage hoeft overigens niet zeer uitgebreid te zijn».

4.3.3 De Tweede Kamer stelt vragen (oktober 1996)

In oktober 1996 vindt de schriftelijke voorbereiding van het debat over de PKB plaats. De vaste commissies voor Verkeer en Waterstaat en VROM stellen 468 schriftelijke vragen over PKB 3. Alle denkbare thema's komen in deze uitvoerige vragenlijst aan de orde, waardoor niet eenvoudig vastgesteld kan worden waar de belangstelling van de Tweede Kamer in het bijzonder naar uitgaat.

Inschatting van de politieke situatie

De schriftelijke vragen die Kamerfracties in het najaar van 1996 stellen, zijn een indicatie voor het kabinet hoe in politieke zin de kaarten liggen. In een ambtelijke nota aan de minister van Verkeer en Waterstaat wordt een analyse gegeven van de politieke voorkeu-ren.121 Dit gebeurt op basis van de door de Tweede Kamer gestelde vragen, maar zeker ook op andersoortige informatie die ambtelijk V&W kennelijk heeft. De notitie begint als volgt:

«De meest opvallende waarneming is, dat uit de vragen per fractie nagenoeg geen beeld te vormen is van de politieke voorkeuren».

Niettemin wordt vervolgens toch per partijeen inschatting gegeven:

  • • 
    D66: «Uit de contacten blijkt wel dat met name binnen D66 de verschillen van mening zich lijken op te stapelen.»
  • • 
    PvdA: «De meerderheid lijkt voor BBLN (bundeling met bestaand spoor); Van Gijzel voor A1 (kabinetsvariant) en het lid Van Heemst voor WB3 (de Bos-variant).»
  • • 
    VVD: «De indruk is dat men nog wel A1 steunt maar iets te nieuwsgierig is naar de andere varianten met name WB3.»
  • • 
    CDA: «Het CDA stelde ca. 250 vragen. Daaruit is het (wanhopig) zoeken naar oppositiemateriaal af te lezen.»
  • • 
    Overige partijen: «De kleinere partijen vertonen niet de neiging om voor A1 te gaan.»

De conclusie luidt: «Gegeven de stellingname van de (totale) oppositie en het gevarieerde beeld van de coalitiepartijen is een gesloten blok van ministers van zeer groot belang.»

120  Uit: «Verslag van de bijeenkomst van het IODAD en mevrouw A. M. Vliegenthart, lid van de Commissie voor de Rijksuitgaven, op 12 februari 1998 over de Procedureregeling Grote Projecten».

121  Nota aan de minister van Verkeer en Waterstaat, 3 oktober 1996, DGV/HSLz/ N-96104.

Enkele opvallende punten uit de schriftelijke vragenronde over PKB 3:

1. De gevolgde procedure

Diverse malen vraagt de Tweede Kamer naar het verschil in gedetailleerdheid van de uitgewerkte varianten en het verschil in aandacht die ze hebben gekregen. De minister acht dit kenmerkend voor een groot project dat een iteratief proces is. De voorkeursvariant van het kabinet voor het

noordelijk tracé (de A1-variant) is het meest uitgewerkt en bestuurlijk besproken. De minister:

«De uitwerking van tracé A1 is, in het kader van het bestuurlijk overleg, al verder voortgeschreden. Indien voor een ander tracé wordt gekozen moet ten aanzien van dat tracé een inhaalslag plaatsvinden. Hiermee zou 1 à 2

jaar gemoeid zijn.»122

2. Ramingen en risico's

Een aantal vragen is gericht op het verkrijgen van meer inzicht in de ramingen en de kostenopbouw. Uit de beantwoording blijkt dat in de stukken aan de Tweede Kamer bewust geen inzicht gegeven wordt in de detailramingen, omdat dit de onderhandelingspositie van het rijk bij de aanbesteding nadelig zou beïnvloeden. De minister schrijft: «Om deze reden is in de documenten slechts summiere informatie over de kosten opgenomen. Desgewenst kan nadere informatie vertrouwelijk ter beschikking worden gesteld.»123 Van deze mogelijkheid zal de Tweede Kamer geen gebruik maken.

In antwoord op de vraag: «Wat zal er gebeuren indien sprake is van budgetoverschrijdingen?», antwoordt de minister dat er alles aan gedaan zal worden om de HSL-Zuid binnen het budget te realiseren en nog voorziene risico's terug te brengen. Via de controleprocedure grote projecten zal de Tweede Kamer halfjaarlijkse rapporten ontvangen. «Op deze wijze is het mogelijk tijdig in overleg met de Tweede Kamer te treden over dreigende budgetoverschrijdingen», zo schrijft de minister.124 In hoofdstuk 8 wordt ingegaan op de vraag of de minister in de loop van het project inderdaad steeds tijdig met de Tweede Kamer in overleg is getreden bijdreigende kostenoverschrijdingen.

Een vraag die jaren later ook relevantie zal krijgen luidt: «Is het denkbaar dat de uiteindelijke investeringskosten aanzienlijk zullen stijgen ten gevolge van extra kosten van noodzakelijke veiligheidsmaatregelen?» In het antwoord van de minister wordt echter niet op deze vraag inge-gaan.125

122  TK, 1996±1997, 22 026, nr. 21, p. 77 (antwoord op vraag 188).

123  TK, 1996±1997, 22 026, nr. 21, p. 61 (antwoord op vraag 146).

124  TK, 1996±1997, 22 026, nr. 21, p. 17 (antwoord op vraag 38).

125  TK, 1996±1997, 22 026, nr. 21, p. 27 (antwoord op vraag 61).

126  Illustratief in dit verband is dat in de ICES van 13 mei 1996 wordt besloten nog een aparte tekst aan het ICES-advies toe te voegen, waarin nog gesproken wordt van «een geboorde tunnel over een lengte van 9 kilometer». Deze passage is echter doorgestreept in de versie die in een ambtelijke notitie aan de minister van Verkeer en Waterstaat wordt voorgelegd. In het definitieve ICES-advies van 15 mei 1996 is de verwijzing naar het aantal aan te leggen kilometer boor-tunnel niet meer opgenomen.

3.  Boortunnel Groene Hart

Over de boortunnel worden veel vragen gesteld. In het kabinetsbesluit van mei 1996 is naar buiten toe steeds gesproken over een tunnel van negen kilometer, terwijl eind juni 1996 bekend is gemaakt dat het een tunnel van 6,7 kilometer wordt. De minister licht toe dat de tunnel 7,2 kilometer is, waarvan 6,4 kilometer geboord.126 Op de vraag wat de kosten per kilometer geboorde tunnel zijn (vraag 269) stelt de minister dat daarop geen eenduidig antwoord kan worden gegeven.

4.  Den Haag als halteplaats

Een vraagstuk dat samenhangt met de discussie over varianten, is het punt van de halteplaatsen. Met name over Den Haag als halteplaats worden veel vragen gesteld, waaronder vraag 1 van de lijst van 468:

Vraag 1 van de Tweede Kamer:

± Is het juist ± zoals het Leidsch Dagblad en de Volkskrant van 6 september jl. berichtten ±

dat de gemeente Juinen een aansluiting op de HSL krijgt?

± Met welke argumenten hebben Wethouder Hekking en Burgemeester Van der Vaart U

weten te overtuigen?

± Wat heeft Juinen wel wat Den Haag niet heeft?

Het antwoord van minister Jorritsma:

± Als dat in deze kranten heeft gestaan zal het ongetwijfeld juist zijn.

± Ze hebben op mijn gemoed gewerkt; daar bleken mijn rationele argumenten niet tegen

bestand.

± Gevoel voor humor.

In de beantwoording van de vragen over Den Haag verwijst de minister naar de in februari 1993 goedgekeurde PKB Nationaal Ruimtelijk beleid (VINEX), waarin als uitgangspunt is vastgelegd:

«het opnemen van Amsterdam, Schiphol en Rotterdam in de verbinding en het mogelijk maken van snelheden van 300 km/uur, zowel tussen Schiphol en Rotterdam als tussen Rotterdam en Antwerpen, door de aanleg van een nieuwe lijn

De minister stelt dat het dus niet onlogisch is dat op basis van dit uitgangspunt rechtstreekse tracés Amsterdam-Rotterdam zijn ontwikkeld en beoordeeld. In feite stelt de minister met zoveel woorden dat de Tweede Kamer eigenlijk al in 1993 heeft gekozen voor de huidige HSL-Zuid op basis van nieuwe, rechtstreekse tracés, geschikt voor 300 km/uur en dus ook zonder station Den Haag.

In de gesprekken die de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten heeft gevoerd kwamen verschillende verklaringen naar voren voor het feit dat Den Haag uiteindelijk geen station heeft gekregen. Oud-minister De Boer zag het als gemiste kans voor Den Haag en had meer support vanuit Den Haag zelf verwacht.

Mevrouw De Boer: Ik denk dat het station voor Den Haag een mooie optie zou zijn geweest om een extra impuls te geven aan de economische ontwikkeling. Amsterdam heeft zijn station WTC. (...)

De voorzitter: In uw perceptie zou een station bij Ypenburg een vergelijkbaar effect kunnen hebben als het station WTC?

Mevrouw De Boer: Ja. Het is natuurlijk koffiedik kijken, want je kunt het niet helemaal voorspellen. Ik zou echter niet weten waarom het niet zo zou zijn. En Den Haag had een extra impuls nodig. Het ging niet zo verschrikkelijk goed in die tijd in Den Haag. Als je praat over versterking van de ruimtelijke structuur, was dat een interessante optie geweest. Dan had ik echter meer steun vanuit Den Haag moeten krijgen en niet zo enerzijds, anderzijds. Bron: openbare hoorzittingen, 10 september 2004.

Oud-Kamerlid Leers (CDA) had de volgende lezing:

De heer Leers: (...) Er was maar één afwegingscriterium. Dat was niet de vervoerswaarde. Welke vervoerswaarde heeft dat ding in ons land voor binnenlands en buitenlands verkeer? Nee, het ging om de snelheid. Dat was het enige punt. Daaraan is Den Haag ook opgeofferd, aan diezelfde snelheid. (...)

De heer Leers: (...) Daarnaast was er ook de keuze om ook Den Haag nog aan te sluiten. Dan moet je wel een keer meer kunnen stoppen. Dat is echter vanuit het snelheidscriterium niet aan de orde. Dat bedoel ik ook met de arrenslee richting Omsk: hupsakee, daar wordt Den Haag opgeofferd. Dat was vanwege de snelheid. Den Haag is ook echt opgeofferd vanwege de snelheid.

Om deze uitspraak te kunnen duiden en omdat het thema «ontwerp-snelheid» een belangrijke rol heeft gespeeld in het HSL-debat, wordt hier in de navolgende paragraaf op ingegaan.

4.4 Ontwerpsnelheid

4.4.1 Relevantie van ontwerpsnelheid

In PKB deel 3 is door het kabinet als uitspraak van wezenlijk belang vastgelegd:

«In ons land zullen nieuwe spoorlijnen geschikt voor het rijden met een snelheid van 300 km/uur worden aangelegd tussen Schiphol en Rotterdam en tussen Rotterdam en de Belgische grens naar Antwer-pen.»127

Dit uitgangspunt is door het kabinet gekozen, onder andere omdat:

  • 1. 
    een hoge snelheid een korte rijtijd impliceert. Dit genereert een hoge vervoerswaarde en ± als afgeleide daarvan ± de hoogste substitutie van auto en vliegtuig naar de trein.
  • 2. 
    in internationaal verband dit als uitgangspunt voor nieuwe lijnen is gekozen.
  • 3. 
    in de toekomst snelheid van personentreinen alleen maar zal toenemen.

Er is veel kritiek op dit uitgangspunt, zo bleek al uit het citaat van oud-Kamerlid Leers, maar ook van anderen zoals oud-Kamerlid Stellingwerf (RPF) die over het fenomeen ontwerpsnelheid opmerkte:

De voorzitter: Kunt u nog even toelichten waarom een snelheid van 300 km voor uw fractie niet normatief is en u deze liet vallen in uw variant? Het gaat toch om een hogesnelheidslijn?

De heer Stellingwerf: Ik denk dat een hoge snelheid geen doel op zich is, maar een middel om een gemiddelde hoge snelheid te kunnen halen. Dan moet je niet rücksichtslos vasthouden aan een ontwerpeis dat het met 300 km per uur moet kunnen. Ik denk dat daardoor heel veel dingen onmogelijk worden gemaakt, zoals de boogstralen waar wij het net over hadden. Hoe hoger de snelheid, hoe groter de boogstralen, des te meer problemen je tegenkomt. Wij hebben ook moties ingediend bij de Kamerbehandeling om die grens van 300 km te nuanceren en te spreken van «in principe». Dat was al een heel voorzichtige formulering. Wat mij betreft had het er best wat forser in kunnen komen. Dat lag in de Kamer ook al moeilijk met meerderheden en minderheden. Ik dacht: als wij de woorden «in principe» toevoegen, heb je in ieder geval speelruimte gecreëerd. Het bleek later ook dat die hele ontwerpeis van 300 km eigenlijk onzin was. Bij de HSL-Oost-discussie is een paar jaar later gebleken dat de HSL die er nu op rijdt, geen HSL is, maar 140 km per uur rijdt, en dat wordt voluit geaccepteerd.

Dat wordt verdedigd met het argument dat daarmee het bestaande spoor beter benut kan worden. Dan breekt je toch de klomp. Twee jaar daarvoor werden wij verplicht om 300 km te accepteren, terwijl bij de HSL-Oost alles wordt losgelaten. Bron: openbare hoorzittingen, 9 september 2004.

TK, 1995±1996, 22 026, nr. 16±17, p. 14.

127

128 TK, 1996±1997, 22 026, nr. 21, p. 50 en p. 53 (antwoorden op vragen 122 en 125).

Met «boogstralen» refereert Stellingwerf aan een technische ontwerpeis. Een boogstraal is een maat voor de kromming van bochten in een tracé. Hoe hoger de snelheid, des te rechter een spoorlijn moet worden aangelegd. Indien een lagere ontwerpsnelheid wordt gekozen, kan volstaan worden met minder ruime bochten (krappere boogstralen) en kan een tracé daardoor beter ingepast worden of zijn goedkopere oplossingen mogelijk. Mevrouw Wolvers, die lid is van het «Platform HST» alsmede van de «stichting Hogesnelheidslogica Hoogmade», merkt hierover op:

Mevrouw Wolvers: (...) Als je een lijn aanlegt door het Groene Hart voor 300 kilometer per

uur, blijkt dat je die net zo goed had kunnen aanleggen voor 275 kilometer per uur, want

de reistijd en de dienstregeling zijn dan dezelfde.

(...)

Mevrouw Wolvers: Ja, want als je kiest voor 300 kilometer per uur, kun je de bestaande

lijn wel vergeten. Die wordt het dan niet, want dat kan daar niet. Dan krijg je zulke grove

afsnijdingen van bochten. Dat is veel te ingrijpend in het stedelijk gebied. Dat willen wij

ook niet.

(...)

Mevrouw Wolvers: Ja. Dat betekent dus dat je de Kamer een variant moet geven van

bijvoorbeeld 275 kilometer per uur. Dan kun je de varianten wat anders tekenen. Bij

Hoogmade wordt het dan wat simpeler, maar ook op andere plekken. Dan kun je kiezen.

Je zult zien dat het ook nog goedkoper wordt, want de tunnel door het Groene Hart, die nu

heel groot is omdat de trein zo hard rijdt, wordt dan minder groot. Dat kost veel minder

geld; dat kost ongeveer f 200 miljoen minder. (...)

Bron: openbare hoorzittingen, 9 september 2004.

Ontwerpsnelheid is dus bepalend voor welke tracévarianten mogelijk zijn en is vervolgens bepalend voor de mogelijkheden van inpassingen binnen een bepaalde tracévariant. Een hoge ontwerpsnelheid leidt enerzijds tot hogere vervoerswaarde en betere exploitatievooruitzichten, maar leidt anderzijds ook tot hogere kosten en minder inpassingmogelijkheden.

Volgens Wolvers heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat onvoldoende gekeken naar varianten met verschillende ontwerpsnelheden.

Mevrouw Wolvers: (...) Als je zicht wilt krijgen op waaruit je moet kiezen, moet je een aantal varianten naast elkaar zetten, desnoods op verschillende plaatsen, maar allemaal met verschillende ontwerpsnelheden. Dan pas kun je de beste variant kiezen. Als de Kamer alleen kan kiezen uit varianten van 300 kilometer per uur, dan weet je het wel: dan moet het die nieuwe lijn door het Groene Hart worden. Er waren zoveel andere opties, maar Verkeer en Waterstaat vertikte het gewoon om die te maken.

4.4.2 Ontwerpsnelheid en internationale afspraken

Over ontwerpsnelheid zijn diverse schriftelijke vragen gesteld, waaronder

de vraag:

«De nieuwe HSL is gebaseerd op een ontwerpsnelheid van 300 km.

Waarom deze snelheid

In antwoord op deze vraag en een vergelijkbare vraag geeft de minister

tot tweemaal toe het antwoord:

«In Europees verband is vastgelegd dat voor nieuwe hogesnelheidslijnen

de ontwerpsnelheid 250 km/uur of hoger zal zijn. Voor het PBKA-project is

vervolgens in 1989 tussen de betrokken Verkeersministers afgesproken

nieuwe lijnen voor 300 km/uur te bouwen.»128

Dit antwoord is onvolledig en misleidend. In hoofdstuk 1 is uiteengezet

dat in 1989 juist is afgesproken dat voor het traject Rotterdam-Amsterdam

de bestaande lijn geschikt gemaakt zou worden voor 200 km/uur. Voorts luidt de afspraak van de ministersconferentie dat nieuwe hogesnelheidslijnen, van in principe 300 km/uur, zullen worden aangelegd tussen (onder andere) Rotterdam en Antwerpen. De nuancering dat voor Nederland deels een bestaande lijn voor 200 km/uur is afgesproken en dat de 300 km/uur voor het overige traject «in principe» geldt, is in het antwoord achterwege gelaten. Daardoor gaat van het antwoord van minister Jorritsma ten onrechte de suggestie uit dat 300 km/uur internationaal is vastgelegd. Dat is destijds niet door minister Maij-Weggen afgesproken.

De heer Slob: Ik wil even terug naar mijn vraag, namelijk de onderbouwing van de uitspraak dat ook na Rotterdam 300 km/uur gehaald moet worden en dat er dus een nieuwe lijn aangelegd moet worden. Daartoe verwijzen naar deze conferentie kan eigenlijk niet, zoals wij net met elkaar hebben doorgenomen.

Mevrouw Maij-Weggen: Die verbinding kan niet zo hard worden gelegd. Wij hebben wel gezegd dat wij ons best zouden doen om Amsterdam ± het ging vooral om Schiphol ± zo goed mogelijk op het geheel aan te sluiten. Op dat moment hebben wij ons niet willen vastleggen op een traject van 300 km/uur. Wij moesten het debat daarover nog aangaan. Bovendien waren wij er zelf op dat moment ook nog niet 100 procent zeker van dat dit de beste weg was. Bron: openbare hoorzittingen, 15 september 2004.

Niettemin was destijds voor Kamerlid Stellingwerf (RPF) duidelijk dat internationaal geen afspraken over 300 km/uur waren gemaakt. Integendeel.

De voorzitter: Als u zegt: de verplichting, is dat niet een verplichting op grond van internationale verdragen?

De heer Stellingwerf: Nee, sterker, in Frankrijk werd juist geaccepteerd dat de treinen door stedelijk gebied langzamer reden. Dat is door ons ook als argument in de discussie ingebracht. Als je naar Parijs rijdt, is er 30 of 40 km daarvoor al verstedelijkt gebied en dan gaan de treinen langzamer rijden dan de eerstvolgende 100 of 200 km na Lille. Zie Nederland dus als een grote verstedelijkte agglomeratie, zeker de Randstad, die dat ook is, en accepteer dan net als de Fransen dat daar niet 300 gereden hoeft te worden, maar accepteer 200. Dat is ook nog snel.

De voorzitter: Dat is belangrijk voor de discussie. In uw perceptie had zowel de regering als de Kamer een andere beslissing kunnen nemen op het punt van die 300 km.

De heer Stellingwerf: Ja, dat bleek later, toen de regering een volstrekt tegengesteld standpunt innam bij de HSL-Oost. Toen hoefde het niet meer 300 km te zijn, maar werd zelfs 140 km per uur geaccepteerd; niet 160 of 200, maar 140. Dat was ook het bewijs voor ons: kijk eens aan, men neemt de argumenten zoals het ze uitkomt.

Op 6 november 1996 debatteert de Kamer met minister Jorritsma. Wederom wordt gevraagd naar de internationale afspraken, maar ditmaal nog specifieker. Door Van Heemst (PvdA) wordt gevraagd naar de marges die de internationale afspraken over snelheid kennen. Zelfs op de vraag naar de marges luidt het antwoord dat in 1989 tussen de betrokken Verkeersministers is afgesproken nieuwe lijnen voor 300 km/uur te

bouwen.129

Wordt 300 km/uur ook daadwerkelijk gereden? TK 1996±1997, 22 026, nr. 52; antwoord op Ook op een ander punt wordt een schriftelijke vraag over ontwerpsnelheid

129

vraag 2; p. 2.

niet adequaat beantwoord. Vraag nummer 123 b. luidt: «Kan op een kaartbeeld van het tracé worden verduidelijkt op welke delen de HST de maximumsnelheid zal rijden respectievelijk aan het remmen of optrekken is respectievelijk een lagere snelheid dan de maximum snelheid rijdt?» In plaats van het gevraagde kaartje van het tracé waarop ingetekend is waar de trein 300 km/uur rijdt, krijgt de Tweede Kamer een ingewikkelde grafiek als antwoord gepresenteerd (zie ook: figuur 4.3).

Hierdoor wordt het er voor de Tweede Kamer bepaald niet duidelijker op. Bovendien wordt in het gesprek met mevrouw Wolvers de juistheid van deze grafiek in twijfel getrokken. Over de grafiek zegt zij onder meer:

Mevrouw Wolvers: Alle Kamerleden hebben geweten dat dit verhaal gewoon niet klopt, want die lijn moet bij 19 minuten gewoon opnieuw getrokken worden bij 260 kilometer per uur. (...)

Je kunt natuurlijk tekenen wat je wilt. Dat heeft men gedaan en die vrijheid heeft men genomen. Men heeft gedacht: het verhaal is veel te moeilijk voor Kamerleden.

Ter toelichting hierop onderstaand intermezzo.

4.4.3 Intermezzo: Het reken-en tekenwerk van een burger

Mevrouw Wolvers en het Platform HST waar zijlid van is, zetten al sinds

1991 vraagtekens bijde snelheidsaannames in de PKB. Om te schetsen

hoe met haar rekenwerk is omgegaan, volgt hierna in grote lijnen haar

relaas.

1. De PKB 1 uit 1991

In 1991 verschijnt de eerste PKB over de HSL-Zuid. Hierin is de rijtijd Rotterdam-Schiphol op 20 minuten vastgesteld en de ontwerpsnelheid op 300 km/uur. Een eenvoudige rekensom leert dat bij300 km/uur in 20 minuten precies 100 kilometer afgelegd kan worden, terwijl het traject 52 kilometer is. Om vast te stellen of de trein dan wel echt 300 km/uur zal behoeven te rijden, is van belang te weten hoeveel tijd de trein nodig heeft voor optrekken en remmen. Deze informatie ± een zogenaamde «snelheidskromme» waarin is weergegeven hoe hard de trein op welk stuk rijdt ± ontbreekt in PKB 1 uit 1991.

Mevrouw Wolvers: De grootste blunder was dat er geen snelheidskromme in stond. Als je een tracé aanlegt om 300 kilometer per uur te gaan rijden, moet daar minstens een snelheidskromme in staan waaruit blijkt dat dat nodig is en dat dat kan, maar die ontbrak. Het enige wat erin stond, was dat het tracé werd aangelegd voor 300 kilometer per uur. Dat betekent: rechte lijnen, slecht passend in het landschap. Daarvoor was geen motivatie.

De heer Slob: Die hebt u wel gevraagd?

Mevrouw Wolvers: Ik heb er eerst zelf één gemaakt. Naar aanleiding van een opmerking van projectleider Van Hout dacht ik: 300 kilometer op die 52 kilometer, dat kan helemaal niet.

De heer Slob: Wat voor opmerking was dat?

Mevrouw Wolvers: Hij zei dat de trein in twaalf minuten al een snelheid van 300 kilometer te pakken zou hebben. Daar was hij heel trots op, maar ik dacht: wat een onzinverhaal. Ik heb toen wat ruitjespapier gepakt en ik ben gaan bekijken hoe zinnig die opmerking was.

Wolvers construeert zelf een «snelheidskromme», ofwel een grafiek in een zogenaamd «snelheidswegdiagram» (zie figuur 4.1).

Snelheidswegdiagram en snelheidstijddiagram

Bijde discussies over ontwerpsnelheid staan twee typen diagrammen centraal.

  • 1. 
    een snelheidswegdiagram
  • 2. 
    een snelheidstijddiagram

Ad 1: In een snelheidswegdiagram is aangegeven op welk deel van het traject welke snelheid wordt gereden ofwel theoretisch kan worden gereden). Op de verticale as staat de snelheid (in km/uur) en op de horizontale as de plaats op het traject (uitgedrukt in aantal afgelegde kilometers vanaf het startpunt). Op die manier is af te lezen op welk punt van het traject welke snelheid wordt gereden ofwel mogelijk is.

Ad 2: In een snelheidstijddiagram is aangegeven op welk tijdstip van de reis welke snelheid wordt gereden. Op de verticale as staat dan de snelheid (in km/uur) en op de horizontale as de tijd dat men onderweg is sinds vertrek (uitgedrukt in minuten). Het bijzondere van dit type diagram is dat de oppervlakte onder de grafiek de afgelegde weg is.

Bedacht dient te worden dat een traject twee kanten op gereden kan worden. In sommige diagrammen zijn soms twee grafieken opgenomen (één voor Rotterdam-Schiphol en één voor Schiphol-Rotterdam)

Uitgaande van de bekende gegevens: rijtijd 20 minuten, topsnelheid 300 km/uur na 12 minuten) en oppervlakte onder de grafiek 52 kilometer, heeft Wolvers figuur 4.1 geconstrueerd.

Figuur 4.1 snelheidstijddiagram op basis van de PKB uit 1991 (tracé RotterdamSchiphol)

Op grond van haar eigen reken- en tekenwerk komt mevrouw Wolvers tot de conclusie dat wanneer je in 20 minuten het traject Rotterdam-Schiphol wilt afleggen, volstaan kan worden met een snelheid van ongeveer 200 km/uur.

Mevrouw Wolvers: (...) Dat betekent dus dat wij bij uitvoering van de eerste HSL-nota een lijn zouden hebben aangelegd voor 300 kilometer uur, maar dat de trein daar nooit harder op zou hebben gereden dan 190 kilometer per uur. Dat heb ik ingebracht in de inspraak. Ik denk dat men bij Verkeer en Waterstaat van hun stoel gerold is, want dat doe je natuurlijk niet als weldenkend mens.

De heer Slob: Wat doe je niet als weldenkend mens?

Mevrouw Wolvers: Een tracé aanleggen voor 300 kilometer per uur. Dat tracé is peperduur, omdat het voor zo'n hoge snelheid wordt aangelegd. Dan heb je heel wijde

tunnels en rechte tracés en moet er veel gesloopt worden. Dat doe je niet! Als de trein toch niet sneller gaat dan 190 kilometer per uur, kan dat bovendien ook op het bestaande spoor. Daar hoeven wij weinig voor aan te passen.

2. De PKB 1 uit 1994 (Nieuwe HSL-nota)

In 1994 verschijnt de Nieuwe HSL-nota. Deze bevat wel snelheidskrom-men voor de verschillende varianten.130 Opvallend is dat ten opzichte van de vorige PKB de rijtijd Rotterdam-Schiphol teruggebracht is van 20 minuten naar 19 minuten terwijl alle andere uitgangspunten ongewijzigd zijn gebleven. Het uitgaan van een kortere rijtijd correspondeert overigens wel met de kritiek op de eerste PKB, dat indien er daadwerkelijk 300 km/uur gereden zou worden, de trein te vroeg zou arriveren. Opnieuw gaat mevrouw Wolvers zelf tekenen, want de PKB bevat uitsluitend snelheidswegdiagrammen en geen snelheidstijddiagrammen (figuur 4.2). Inmiddels zijn de grafieken wat ingewikkelder, omdat er meer gegevens bekend zijn over de specifieke optrek- en afrempaden van de trein.

Figuur 4.2 snelheidstijddiagram op basis van de PKB uit 1994 (tracé RotterdamSchiphol)

Opnieuw is haar conclusie dat ± ondanks de minuut rijtijdverkorting ten opzichte van de vorige PKB ± nog steeds geen 300 km/uur gereden hoeft te worden om in 19 minuten het traject van 52 kilometer af te leggen. Zelfs niet als rekening wordt gehouden met de verplichte marge van vijf procent voor onvoorziene omstandigheden, zoals tegenwind of een jas tussen de deur.

3. De Groene Harttunnel (mei 1996)

In mei 1996 besluit het kabinet tot een boortunnel onder het Groene Hart. Door mevrouw Wolvers wordt in de grafiek van de minister uit de PKB de ligging van de boortunnel ingetekend (figuur 4.3). Hieruit kan worden opgemaakt dat in de Groene Harttunnel nergens 300 km/uur zal worden gereden. De treinen vanuit Rotterdam beginnen ter hoogte van de tunnel al met vaart minderen en de treinen vanuit Schiphol komen pas na de tunnel op topsnelheid.

130 Nieuwe HSL-nota, maart 1994, deelrapport 10, bijlage 2.

Figuur 4.3 snelheidswegdiagram op basis van de PKB uit 1996 (tracé Rotterdam-Schiphol)

Snelheids - wegdiagram

4. Vragen over de Nieuwe HSL-nota (oktober 1996)

In antwoord op schriftelijke vragen over ontwerpsnelheid, presenteert de minister een nieuw snelheid-wegdiagram.131 Dit diagram wijkt enigszins af van het diagram uit PKB 1. De grafieken lopen iets steiler, wat impliceert dat de trein sneller optrekt en later remt dan eerder was voorzien. In de boortunnel wordt volgens deze nieuwe presentatie van de minister ook in de boortunnel de 300 km/uur gehaald.

Volgens mevrouw Wolvers is het rijden volgens de hier gepresenteerde curve misschien in theorie wellicht haalbaar, maar zal het in de praktijk nooit voorkomen. Het vereist een energieverslindende rijstijl en er zou met gloeiende motoren opgetrokken moeten worden. Gezien de ruime marge die een rijtijd volgens dienstregeling van 19 minuten toelaat, zal een exploitant daar niet voor kiezen.

Mevrouw Wolvers: (...) De NS zouden wel gek zijn als zij de motoren elke keer laten doorbranden. Dat doe je niet, maar zij kunnen nu achteroverleunen, want als het er ligt, kunnen wij uiteindelijk gewoon 260 kilometer per uur gaan rijden, want dan komt de trein toch nog op tijd. Je kunt dus tekenen wat je wilt; zij gaan straks gewoon 260 kilometer per uur rijden.

131 TK, 1996±1997, 22 026, nr. 21 (bijlage bijvraag 123).

Uiteindelijk erkent de projectdirectie HSL met zoveel worden dat mevrouw Wolvers een punt heeft. Zijstellen echter dat haar verhaal klopt voor de huidige Thalys, maar niet voor toekomstig materieel.

De voorzitter: Wat ik begrijp, is dat u zegt dat de overheid, in dit geval de HSL-directie, in de PKB grafieken presenteerde die in werkelijkheid nooit tot stand konden komen. Zo vertaal ik uw boodschap. In het hele proces hebt u voortdurend op dit technische niveau willen communiceren met de projectdirectie, in de inspraak of met Kamerleden, maar u hebt eigenlijk telkens geen gehoor gekregen.

Mevrouw Wolvers: We hebben nog een aantal overleggen gehad in Utrecht. (...) Uiteindelijk kwam er een gesprek op gang over de wrijvingscoëfficiënt en hete motoren. Toen zeiden de deskundigen die uiteindelijk dus wel kwamen: oké, u hebt gelijk voor de Thalys die u op dat station hebt gezien, maar wij hebben een andere TGV; voor onze TGV geldt iets anders, maar u krijgt geen informatie over de technische gegevens, want wij hebben geheimhoudingsverplichtingen.

De voorzitter: Werd er ook een reden gegeven voor die geheimhoudingsverplichting?

Mevrouw Wolvers: Nee. Ja, bedrijfsgevoelige informatie; de NS. Men zei het niet.

5. Wordt het verhaal opgepikt?

Mevrouw Wolvers heeft haar punt actief onder de aandacht gebracht van onder andere de projectdirectie, de minister en Kamerleden. Ook maakt zij gebruik van de mogelijkheid tot inspraak, maar zonder resultaat.

Mevrouw Wolvers: Er is in het begin het een en ander fout gegaan. Dingen zijn te laat opgepakt. In 1994 kwam de nieuwe HSL-nota uit. Ik had in 1991 gevraagd om een snelheidskromme, want die stond niet in de nota. Ik had zelf wel iets gemaakt, maar ik wist dat het niet precies zo zou worden. Die snelheidskromme heb ik pas in 1994 gekregen; het viel voor het projectbureau niet mee om die te maken. Daar had ik de nodige kritiek op. Dat heeft geresulteerd in drie inspraakreacties, waarvan één mondeling. Die gingen alle drie over snelheid en alles wat daarmee samenhing. Die drie inspraakreacties zijn niet terug te vinden in de lijst van insprekers. Zij zijn er dus uit gehaald en zijn niet onder de ogen van de adviescommissies gekomen. (...) Als die drie inspraakreacties uit 1994 niet waren weggemoffeld, hadden de adviescommissies wellicht al eerder gevraagd om meerdere ontwerpsnelheden voor alle varianten.

Ook Kamerleden blijken in uiteenlopende mate ontvankelijk te zijn voor deze technische materie.

Mevrouw Wolvers: Ja, en ook over de informatie waarvan wij vonden dat de Kamer die moest hebben of eigenlijk meer over de houding van Kamerleden. Wij zijn eens bij iemand geweest die blijkbaar niet veel zin had in dat gesprek.

De heer Slob: Wie was dat?

Mevrouw Wolvers: Mevrouw Verbugt. Zij meldde vooraf dat zij tussendoor even zou moeten gaan stemmen. Dat is een paar minuten werk. Wij konden op een schermpje meekijken en zagen dat de stemming afgelopen was. Mevrouw Verbugt had de hele tijd al gezeten met een houding van: «Moet dit nou?» en ze kwam nooit meer terug. Er zat een medewerker in die Kamer en die is gaan zoeken en bellen, maar ze kwam nooit meer terug. Na een halfuur zijn wij maar weggegaan. Mevrouw Verbugt had informatie van de minister en dat was voor haar voldoende. Een andere keer, tussen 1991 en 1994, heeft mevrouw Verbugt, toen wij onze zorgen over het Groene Hart uitspraken ± toen was er nog geen f 900 miljoen kostende tunnel ± gezegd dat in het Groene Hart alleen vee

woonde en geen stemvee. Dat zijn natuurlijk geen opmerkingen die je behoort te maken tegen mensen die serieuze argumenten aandragen om tot een goed besluit te komen.

De heer Slob: Is die ervaring illustratief voor wat u bij andere fracties meemaakte?

Mevrouw Wolvers: Ook de ervaring met mevrouw Versnel was niet heel positief. Zij geloofde ons niet, want dan zou het projectbureau dat toch zeker ook gezegd hebben? Dat zei zij over een minuut verschil op het bestaande spoor tussen 265 en 200 kilometer. « Dan zou het projectbureau dat heus wel gezegd hebben». Bij de PvdA en het CDA en bij kleine partijen hebben wij meer oor gekregen, hoewel de PvdA moeite had omdat zij coalitiepartij was. In het regeerakkoord was op een heel rare manier opgenomen dat er een HSL moest worden aangelegd. Hij heeft in het begin dus ook wel de nodige weerstand gehad, maar hij luisterde toch en hij begreep het ook.

6. Samenvatting

Desgevraagd vat mevrouw Wolvers haar punt voor de commissie samen:

De voorzitter: Eigenlijk vindt u dus dat er gemanipuleerd werd met de informatie. De zaken werden zo voorgesteld alsof de trein binnen die beperkte tijd 300 kilometer zou rijden. (...) Dat is allemaal te volgen, maar wij hebben inmiddels van u begrepen dat de kern is dat Verkeer en Waterstaat die 300 kilometer in uw interpretatie heeft gebruikt om alle andere varianten onbespreekbaar te krijgen. Kunt u dat nog even in een kernachtige zin toelichten?

Mevrouw Wolvers: Vasthouden aan 300 kilometer per uur is het motto gebleken. Wij weten zeker dat, als je een nieuwe lijn wilt aanleggen, 275 kilometer per uur volstaat. Dan is de lijn beter inpasbaar. Doe dat dan! Leg de lijn dan aan voor 275 kilometer per uur. Als we praten over 275 kilometer per uur ofwel over een verlaging van de ontwerpsnelheid, gaat de discussie echter natuurlijk ook spelen op de bestaande lijn. Dan moet ook daar de hoge ontwerpsnelheid worden doorgerekend zoals wij dat hier gedaan hebben. Dan blijkt dat het niets uitmaakt en dat het eigenlijk geneuzel in de marge is. Het gaat immers om seconden. Het maakt niets uit, want in de effecten is het een kwestie van afronding. Als de ontwerpsnelheid wordt verlaagd, moet dat dus ook daar gebeuren en dan wordt het gewoon het bestaande spoor. Men heeft de eerste stap niet willen maken, omdat men bang was dat dan ook de tweede stap gemaakt had moeten worden.

De ontwerpsnelheid van 300 km/uur lijkt dus vooral een principekwestie te zijn geworden. In de visie van mevrouw Wolvers was de minister bang dat concessies op dit vlak, zouden betekenen dat de deur werd opengezet voor gebruik voor het bestaand spoor.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Nee, mijn opvatting zou geweest zijn dat als je geen 300 km/uur kon rijden op de doorgaande variant, je die ook niet hoeft aan te leggen. Je hebt die vervoerswinst dan niet. Ga dan maar naar de bestaande lijn. Dat had ook gekund. Het was ook een serieuze optie. Alles daartussen was niet optimaal in prijs/ kwaliteitverhouding.

4.4.4 Argumentatie ontwerpsnelheid

Ook oud-Kamerlid Leers CDA constateert vasthoudendheid van het kabinet op het punt van de ontwerpsnelheid. Hijwijt dit vooral aan de afspraken die spoorwegmaatschappijen hebben gemaakt over de verdeling van kosten en opbrengsten.

In antwoord op (...) uit oktober 1996 schrijft minister Jorritsma: «In de overeenkomst tussen de deelnemende nationale spoorwegmaatschappijen is het aandeel in de kosten afhankelijk van de verblijftijd van

de treinstellen in de verschillende landen (dus van de snelheid en het aantal stops). (...) Bij de verdeling van de kosten van het materieel is de verblijfsduur op het net een belangrijke sleutel in de verdeling; langere rijtijden betekent namelijk dat meer materieel nodig is.»132 Over deze afspraken heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat geen duidelijkheid kunnen verschaffen. Ook toenmalig minister Jorritsma kan zich dit niet meer precies herinneren.

De voorzitter: Er zijn afspraken gemaakt die wij tot de dag van vandaag niet boven tafel hebben kunnen krijgen. (...) De heer Leers heeft op verschillende momenten het systeem van boetes ingebracht. Feit is dat er blijkbaar door de Nederlandse staat of door de spoorwegmaatschappijen onderling een verplichting is aangegaan die min of meer dwingend is voor de aanleg van een HSL van 300 km tussen Schiphol en Rotterdam. Is u daar iets van bekend?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Ik weet niet wat er na mijn periode is afgesproken. Voor zover ik weet is er tussen de spoorwegen een boeteafspraak gemaakt voor het noordelijk deel, maar dan wel op basis van deze afspraak. De afspraak kan nooit zijn dat als de snelheid boven Rotterdam niet 300 km is daarvoor boete betaald moet worden. Volgens mij heeft de boete iets te maken met de datum van ingebruikname waarover afspraken zijn gemaakt. Ik weet niet of men nadien nog andere afspraken heeft gemaakt. Ik kan mij niet voorstellen dat het over meer dan dit gaat. Ik ken die afspraken niet precies, want die hebben met de exploitatie door de spoorwegmaatschappijen te maken.

Voor andere Kamerleden, zoals Van Heemst (PvdA), was ontwerpsnelheid toch vooral een technisch vraagstuk.

De heer Slob: Dus voor u was die 300 kilometer een gegeven?

De heer Van Heemst: Ja, als er 310 was gezegd, had ik meegedacht met 310. Als er was gezegd 280, had ik meegedacht met 280. Er was een grens aan mijn technische absorptievermogen. Dat was echt iets voor de ingenieurs van Rijkswaterstaat en van Verkeer en Waterstaat. Het was ook iets voor de technisch adviseurs die op verzoek van de Kamer een aantal keren een heleboel informatie van het Rijk en de minister hebben beoordeeld.

Daarnaast wijst Van Heemst op het punt van de toekomstvastheid.

De heer Slob: Dus de onderbouwing van die 300 kilometer met de cijfers in de stukken deugde niet, maar u zegt: in de toekomst kunnen er zoveel technische ontwikkelingen zijn dat wij het plaatje wel rond krijgen.

De heer Van Heemst: Ja, ik had ook 100 jaar terug gekeken, dus ik wist met welk soort treinen wij ooit zijn begonnen in dit land. Dat had ik gelegd naast de treinen die er nu rijden.

De heer Slob: Is dat niet iets te simpel?

De heer Van Heemst: Het is wel een geweldige technische sprong vooruit. Het is iets te simpel, maar politiek gezien de meest beeldende manier om u uit te leggen hoe ik ertegen aankeek.

De heer Slob: Waarom zou de regering de Kamer allerlei cijfers geven, als die eigenlijk niet ter zake doen? Als je ze gaat gebruiken, dan kloppen ze niet, maar in de toekomst komt het wel goed.

132 TK, 1996±1997, 22 026, nr. 21, p. 20 (antwoord op vraag 41).

De heer Van Heemst: De regering beschikt over heel veel technici die dit soort rekensommen voor ministers maken. Ik ben niet in staat te kijken achter wrijvings-coëfficiëntenen gloeiende motoren, maar ik kan wel met een beetje verbeeldingskracht kijken hoe het spoor 100 jaar geleden werd gebruikt, wat er toen op rondreed en wat er nu op rondrijdt. Ik ben politicus genoeg en heb fantasie genoeg om te kijken wat er over 20 of over 50 jaar gebeurt met het type hogesnelheidstreinen dat in Nederland gaat rijden over hogesnelheidslijnen.

De heer Slob: Dat is dus gebaseerd op bepaalde verwachtingen die u heeft, maar niet op de cijfers die toen voorhanden waren?

De heer Van Heemst: Nee. Nogmaals, ik vind dat dit soort technische cijfers en technische veronderstellingen veel meer het domein zijn van technici en degenen die er vanuit hun eigen specialisme commentaar op leveren dan dat ze het domein zijn of zouden moeten zijn van politici.

Voor oud-Kamerlid Stellingwerf (RPF) daarentegen was 300 km/uur geen gegeven.

De heer Stellingwerf: Hoe het ook zij, de regering koos daar wel voor. Wij verzetten ons ertegen dat zij ervan uitging dat dit allemaal zou bijdragen aan die toekomstwaarde en aan die substitutiecijfers. Uit onderzoeken die in de loop van dat jaar naar buiten kwamen, bleek dat het voor de substitutie niets uitmaakte of je over bestaand spoor ging, de Bos-variant koos, of de A1-variant. De substitutiecijfers waren allemaal ongeveer gelijk.

De argumenten opnieuw bezien

Terugkijkend naar de drie typen argumenten die in de discussie rond

ontwerpsnelheid hebben gespeeld, kan het volgende worden vastgesteld.

1.  Internationale afspraken

De in Nederland gekozen ontwerpsnelheid van 300 km/uur is een volledig nationale beslissing en niet een verplichting op basis van internationale afspraken. Tweede Kamer en kabinet hadden hier van af kunnen wijken.

2.  Vervoerswaarde

Een hogere snelheid leidt tot een beter vervoersproduct. Maar op de substitutiecijfers had dit weinig invloed, zoals ook blijkt uit bovenstaand citaat van Stellingwerf.

3.  Toekomstvastheid

Over dit begrip is in de discussie veel misverstand ontstaan. Het is ten onrechte soms geïnterpreteerd (door onder andere de minister-president na afloop van het kabinetsbesluit in mei 1996) als de mogelijkheid om in de toekomst met hogere snelheden dan 300 km/uur te rijden over het HSL-tracé. Hoewel op sommige tracédelen in theorie een hogere snelheid mogelijk kan zijn, vormen bochten (boogstralen) en kunstwerken (tunnels) een belemmering voor een substantieel hogere snelheid dan de 300 km/uur waarvoor de HSL-Zuid is ontworpen.

Toekomstvastheid refereert aan de mogelijkheden om ooit met een ander type treinen te rijden (bijvoorbeeld zogenaamde kantelbakken), of andere beveiligings- en stroomvoorzieningsconcepten toe te passen. Door sneller optrekken en afremmen is dan nog tijdwinst te behalen in de toekomst. Juist omdat toekomstvastheid zo'n belangrijk argument was in het HSL-debat, is het opvallend dat in de uitvoeringsfase bijde onderhandelingen van de onderbouwcontracten besloten is om op sommige

trajectdelen de afstand tussen de sporen terug te brengen van 5,5 naar 4,5 meter. Een maatregel die niet als zodanig aan de Tweede Kamer gemeld wordt en waarvan de vraag is of het de toekomstvastheid van de lijn aantast.

4.5 Het Kamerdebat over de HSL-Zuid

Na de schriftelijke behandeling volgt de mondelinge behandeling van de PKB in de vorm van een notaoverleg van de vaste commissies voor Verkeer en Waterstaat en VROM met de ministers Jorritsma en De Boer. Gezien het belang van het onderwerp vindt dit notaoverleg plaats in de plenaire vergaderzaal en zal het al met al drie dagen in beslag gaan nemen. Op 28 oktober 1996 vindt de eerste termijn van de Tweede Kamer plaats. Een week later, op 4 november 1996, wordt het debat voortge-zet.133 Hierbijworden ook moties ingediend. Na dit debat ontstaat een politieke impasse, waardoor het vervolgens tot 16 december 1996 duurt alvorens het notaoverleg wordt afgerond.

4.5.1 De eerste termijn van de Kamer (28 oktober 1996)

In het debat komen tal van zaken aan de orde. Enkele vaak terugkerende thema's zijn:

  • 1. 
    De vraag of een nieuwe lijn voor het traject Rotterdam-Schiphol wel nodig is.
  • 2. 
    Gevolgen van een nieuwe lijn voor het bestaande spoor («kannibalisme»).
  • 3. 
    De vraag of op delen van het tracé niet volstaan kan worden met een lagere ontwerpsnelheid dan 300 km/uur.
  • 4. 
    De doorsnijding van het Groene Hart, ofwel nut en noodzaak van de boortunnel onder het Groene Hart.
  • 5. 
    De positie van Den Haag als (volwaardige) halteplaats.
  • 6. 
    Diverse vraagstukken omtrent inpassing op delen van het voorgestelde tracé, zoals: Haarlemmermeer, Groene Hart, Zoetermeer-Oost, Hoekse Waard/ Develgebied, Zevenbergsche Hoek, bundeling A16, Breda-Prinsenbeek, Effen.

Samenhangend met deze punten van afweging, spitst de discussie zich ± net als in de maanden voorafgaand aan het debat ± vooral toe op de diverse alternatieve tracévarianten. Het meest centraal in het debat staat het noordelijke tracé (Rotterdam-Schiphol), waar de discussie zich toespitst op drie hoofdvarianten:

1    De A1-variant (de kabinetsvoorkeur; tracé door het Groene Hart).

2    De Bos-variant (langs de A13 en de A4, al dan niet met een HSL-station bijDen Haag).

3    «Bestaand spoor»-varianten (varianten die met elkaar gemeen hebben dat het bestaande spoor Rotterdam-Amsterdam wordt uitgebreid of geschikt wordt gemaakt voor hogesnelheidstreinen).

Wat de tracékeuze voor het traject Rotterdam-Amsterdam betreft, liggen de standpunten van de verschillende fracties in eerste termijn nog behoorlijk uiteen, zoals blijkt uit onderstaande overzichtstabel:

133 Verslag van het overleg op 28 oktober 1996: TK, 1996±1997, 22 026, nr. 26; Verslag van het overleg op 4 november: TK, 1996± 1997, 22 026, nr. 53.

Tabel 4.3 Overzicht standpunten tracé Rotterdam-Amsterdam tijdens eerste HSL-debat

 

Woordvoerder

PartijStandpunt tracékeuze Rotterdam-Amsterdam

Leers

CDA

Bestaand spoor

Van Heemst

PvdA

Bos-variant (WB3)

Vos

GL

Bestaand spoor

Verbugt

VVD

A1

Versnel-Schmitz

D66

Bos-variant met station Haaglanden (WBH)

Aiking-van

Groep-Nijpels

RPF-variant

Wageningen

   

Stellingwerf

RPF

Uitstel van besluit noordelijk tracé met een jaar om bundelingvarianten nader uit te werken

Van den Berg

SGP

Uitstel van besluit noordelijk tracé om benutting bestaand spoor (BLN +) nader uit te werken

Schutte

GPV

Spreekt nog geen voorkeur uit in 1e termijn

Poppe

SP

Bestaand spoor

Verkerk

AOV

Bestaand spoor

Overige standpunten in het debat

Leers (CDA) gaat in zijn betoog vooral in op de vraag waarom zo strak is vastgehouden aan de eis dat langs het hele tracé een snelheid van 300 kilometer per uur nodig zou zijn. Ook Poppe (SP) verbaast zich over de keuze voor 300 km/uur en wijst er op dat de Belgen tussen Brussel en Antwerpen ook niet voor 300 km/uur maar 220 km/uur hebben gekozen. Van den Berg (SGP) vraagt zich af waarom er bijHSL-Oost wel uitgegaan wordt van benutting van bestaand spoor en maximumsnelheden van 200 km/uur (een vraag waarop geen antwoord zal volgen).

Een ander punt van kritiek van Leers betreft de Groene Harttunnel. Hij kwalificeert de gang van zaken als een staaltje handjeklap van premier Kok, waarbijeen politiek meningsverschil tussen De Boer en Jorritsma werd afgewenteld over de rug van de belastingbetaler. Daarnaast maakt Leers zich sterk voor meer geld voor inpassingen in Brabant en vindt hij dat praktisch al het beschikbare geld voor inpassing «wordt opgeslokt door de tunnel in het Groene Hart en boven Rotterdam.» «Er komt wel een tunnel voor de koeien, maar niet voor de mensen, zo stelt Leers.»134 Een tracé door het Groene Hart wijst Leers sterk af. Van Heemst (PvdA) stelt dat het CDA zich nog nooit bestuurlijk heeft ingespannen voor behoud van het Groene Hart en dus krokodillentranen huilt. Tevens verwijt hij Leers dat hijeen valse tegenstelling creëert tussen mensen uit Brabant en mensen uit de Randstad.

Leers uit ook zijn zorg over de gevolgen van een nieuwe lijn tussen Rotterdam en Amsterdam voor de bestaande lijn. Deze zal veel reizigers verliezen en dreigt te «verpauperen». Dit thema («kannibalisme») zal in de jaren daarna nog vaak in debatten terugkeren.

TK, 1996±1997, 22 026, nr. 26, p. 5.

Van Heemst (PvdA) benadrukt dat het HSL-besluit een strategisch besluit voor de komende honderd jaar is. «We voeren hier een kwaliteitsdebat», aldus Van Heemst, «waarbij het gaat om een keuze die een uitvoering en inpassing van de HSL moet opleveren met een duurzame en hoge toekomstwaarde; een investering waarvan aannemelijk is dat de komende generaties er mee uit de voeten kunnen», aldus Van Heemst. Het A1-tracé kwalificeert hijals «paars op zijn best», maar in dit debat gaat het volgens Van Heemst om de vraag of we er iets van kunnen maken dat «paars op zijn opperbest» is. Dit is de Bos-variant, die het ook mogelijk maakt om, als de tijd daarvoor rijp is, een station Haaglanden te realiseren, zo stelt Van Heemst. In tegenstelling tot veel andere woordvoerders stelt Van

134

Heemst dat er voldoende informatie beschikbaar is voor de Tweede Kamer om op hoofdlijnen te kunnen besluiten.

Maar hijwijst, net als onder andere mevrouw Versnel-Schmitz (D66) en mevrouw Vos (GroenLinks), op het feit dat alternatieven niet op gelijke wijze zijn uitgewerkt. «De kabinetsvariant staat per definitie op voorsprong. De vertraging die het kost om andere varianten ook verder uit te werken of in bestuurlijk overleg te brengen mag derhalve geen argument zijn in de discussie», zo meent Van Heemst. «Anders hoeft het hele debat niet gevoerd te worden», aldus Van Heemst.

Mevrouw Vos (GroenLinks) wijst er op dat het gebruik van de infrastructuur door de nationale treinen geen integraal onderdeel van de procedure lijkt te zijn geweest; een belangrijke tekortkoming waarop ook bijde inspraak veel kritiek is geleverd. Als uitgegaan was van een integrale benadering was een oplossing mogelijk geweest die leidt tot «kwartieren tijdwinst voor velen in plaats van minuten tijdwinst voor sommigen». Zijheeft kritiek op het feit dat investeringen voor de HSL ten koste gaan van het reguliere railprogramma.

Mevrouw Verbugt (VVD) benadrukt dat de afgelopen twee jaar veel gedaan is om het voorkeurstracé van het kabinet te optimaliseren en dat hiervoor bestuurlijk draagvlak is gecreëerd. De fractie van de VVD wil geen oplossing die nu of in de toekomst capaciteitsbelemmeringen geeft. De keuze is derhalve de A1-variant. «Dat tracé kent van alle in beschouwing genomen opties de laagste aanlegkosten en geeft de minste risico's van kostenoverschrijding.»135 Verder wijst Verbugt op de raming van de boortunnel. Zijrekent voor dat daarin een post onvoorzien is opgenomen die oploopt tot in totaal f 312 miljoen, hetgeen haar fractie een uitgesproken hoog bedrag vindt. De heer Verkerk (AOV) wijst daarentegen op een rapport van de Rijksgeologische Dienst waaruit blijkt dat rekening gehouden moet worden met een overschrijding van vijftig procent gezien de bodemgesteldheid.

Mevrouw Versnel-Schmitz (D66) merkt op dat, in tegenstelling tot de Betuweroute, in het HSL-debat nut en noodzaak vast staan. «Waarschijnlijk heeft dat te maken met de aard van de doelstelling van de aanleg, te weten goederenvervoer tegenover personenvervoer. Goederen zijn anoniem, totdat je ze zelf nodig hebt en in de winkel kunt kopen. Het voorafgaande logistieke proces laat de meeste mensen koud. Daartegenover ziet iedereen zich wel eens in de «trein van grote vaart» stappen en daarmee wordt het iets van iedereen en voor iedereen nuttig op z'n tijd. Maar ook heeft Verkeer en Waterstaat duidelijk geleerd van de ervaringen met de inspraak en de discussie over de Betuweroute. Bij de hogesnelheidslijn is er meer geluisterd en dat is winst.» Ook wijst zij op de paradox dat sommige gemeenten vechten om de HSL door hun gemeente (bijvoorbeeld Den Haag) en andere bestrijden dit ten zeerste (bijvoorbeeld Leiderdorp). Zijnoemt dit «plimby» en «nimby».

TK, 1996±1997, 22 026, nr. 26, p. 51.

135

Nimby, plimby etc.

Met de term «nimby» refereert Versnel-Schmitz aan de afkorting «Not In My BackYard». Een gangbare afkorting die uitdrukking geeft aan de neiging van zowel burgers als bestuurders om bij (inspraak over) grote projecten, wel het project te willen (de lusten), als het maar niet door de «eigen tuin» gaat (de lasten). Hier wordt ook «plimby» geïntroduceerd: PLease In My BackYard. Deze past in de reeks:136

  • • 
    NIMTOO: Not In My Term Of Office
  • • 
    NOOS: Not On Our Street
  • • 
    CAVE: Citizens Against Virtually Everything
  • • 
    BANANA: Built Absolutely Nothing Anywhere Near Anybody
  • • 
    NOPE: Not On Planet Earth

Niet onbelangrijk is dat Versnel-Schmitz in de week voorafgaand aan het debat openlijk heeft aangegeven dat D66 zal terugvallen op de A1-variant van het kabinet als er geen meerderheid is voor de Bos-variant. In het Kamerdebat zegt ze hierover tegen Leers: «Het ging erom u te laten bewegen door ermee te dreigen dat het op de A1-variant uitkomt als u niet zorgt voor een meerderheid voor WB3».137 Als Leers haar erop wijst dat in dat geval een meerderheid zal ontstaan die tegen de zin van het kabinet de Bos-variant door de Tweede Kamer zal slepen antwoordt ze: «Ik ga ervan uit dat het kabinet de Kamer zal volgen als een meerderheid in de Kamer voor een dergelijke variant is.»

Uitkomst eerste debat

Na afloop van dit eerste debat kunnen nog geen harde politieke conclusies getrokken worden. Veel partijen nemen nog een voorlopig standpunt in. Wel tekent zich een potentiële meerderheid af tegen de kabinetsvariant A1. Naast regeringspartijen PvdA en D66 die een voorkeur voor de Bos-variant uitspreken, stelt Leers (CDA) desgevraagd dat voor hem «de deur op een kier staat», wat betreft steun van het CDA voor de Bos-variant.

4.5.2 De maatschappelijke coalitie

De discussie over varianten ten noorden van Rotterdam heeft een belangrijke rol gespeeld in de kabinetsbesluitvorming, in het bestuurlijk overleg met gemeenten en nu ook in de Tweede Kamer. Behalve politiek en bestuurlijk wordt het ook steeds meer een maatschappelijke discussie. Dit komt het meest pregnant tot uiting in het gezamenlijk optrekken van grote maatschappelijke organisaties, die op cruciale momenten in de besluitvorming hun gezamenlijke opvatting ventileren.

1. Ingezonden stuk voorafgaand aan kabinetsbesluit In paragraaf 3.4.2 is al aan de orde gekomen dat op 14 maart 1996 de voorzitters van de ANWB, Natuurmonumenten en LTO Nederland de kabinetsbesluitvorming trachten te beïnvloeden met een krachtig pleidooi voor varianten die het Groene Hart ontzien. Dit gezamenlijk optrekken van grote belangenorganisaties zet zich in het HSL-dossier verder voort en groeit eind 1996 uit tot wat in de media wel genoemd wordt de «maatschappelijke coalitie» en zelfs: de «grootste milieucoalitie ooit».

136 Ontleend aan dissertatie van Th. W. de Valk, Het milieu tot besluit, Amsterdam, 1997,

  • p. 
    4.

TK, 1996±1997, 22 026, nr. 26, p. 64.

2. Brief aan fractievoorzitters voorafgaand aan eerste HSL-debat

Op 16 oktober 1996 stuurt de «maatschappelijke coalitie» een brief aan de

fractievoorzitters van de Tweede Kamer met een standpunt tegen een HSL

door het Groene Hart. De ondertekenaars van de brief zijn:

± ANWB, mr. P. A. Nouwen (hoofddirecteur)

137

± Kamer van Koophandel Haaglanden, mr. J. P. van Iersel (voorzitter) ± Stichting Natuur en Milieu, mw. drs. M. B. C. Beckers-de Bruijn

(voorzitter) ± Vereniging Natuurmonumenten, dr. P. Winsemius (voorzitter) ± Wereldnatuurfonds, drs. S. Woldhek (directeur) ± LTO-Nederland, ir. B. W. M. Koekhoven (algemeen directeur)

In de brief schrijven zij onder meer: «Een tracé volgens het regeringsstandpunt zou daarentegen niet alleen -in afwijking van de centrale uitgangspunten uit de Randstadnota-het Groene Hart doorboren maar ook een economische impuls geven op een volstrekt verkeerde plaats, namelijk in het Groene Hart en ten koste van de regio Haaglanden!»138 De oproep die de organisaties doen is te kiezen voor een tracé dat uitgaat van bundeling, zonder dat ze zich uitspreken voor één bepaald tracé. «Bij een keuze voor bundeling aan bestaande infrastructuur gaan in dit unieke geval economie, efficiënt ruimtegebruik, belevingswaarde en natuur en milieu hand in hand. Voor een dergelijk keuze bestaat een groot draagvlak. Draagvlak is voor dit soort overheidsbeslissingen van groot belang. Laat de politiek daar goed naar luisteren en ± bovenal ± daar goed gebruik van maken»

3. Manifest voorafgaand aan het vervolg van het debat Vlak voor het vervolg van het Kamerdebat in november 1996 presenteert deze maatschappelijke coalitie een manifest waarin een expliciete voorkeur voor de Bos-variant wordt uitgesproken.

Minister Jorritsma oneens

Dat de maatschappelijke organisaties nu wel een expliciete keuze

uitspreken voor een bepaalde variant en dat uitgerekend op het moment

dat duidelijk wordt dat deze variant het misschien gaat redden in de

Tweede Kamer, wordt door minister Jorritsma niet gewaardeerd. In haar

reactie in het debat van 4 november 1996 richt zijvooral haar pijlen op de

ANWB en zegt onder meer:

«Wat moet ik nu bijvoorbeeld denken van de ANWB, die namens zijn vijf

miljoen nietsvermoedende leden in de adviesorganen waar hij deel van

uitmaakt, voor de BBLN pleit en nu namens diezelfde leden meetekent in

een steunverklaring voor de WB3? Voor dit soort maatschappelijke steun

wil ik de Kamer graag behoeden».

Ze verwijt vervolgens de ANWB politiek-opportunistisch gedrag en stelt:

«Overigens ben ik ook lid van de Wegenwacht. Er is met mij niet

gesproken.»

138  Brief aan de fractievoorzitters van de Tweede Kamer, in afschrift aangeboden aan leden van de vaste commissies voor Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat op 17 oktober 1996, VW-96-820.

139  TK, 1996±1997, 22 026, nr. 53 p. 14±15.

In antwoord op de vraag van Van Heemst (PvdA) of dit betekent dat ze gaat bedanken als lid stelt de minister dat ze hoopt dat er veel meer leden bedanken. De Tweede Kamer heeft weinig waardering voor de opstelling van de minister op dit punt. Van Heemst (PvdA) vindt dat de minister «niet zo badinerend» moet spreken, Leers (CDA) stelt dat de minister de organisatie «op een geweldig denigrerende manier wegzet», Vos (GroenLinks) noemt de opmerkingen van de minister «beneden alle peil» en Stellingwerf (RPF) stelt dat het «eigenlijk verwerpelijk is hoe de

minister hier op ingaat».139

Terugblik

In 2004 meent Van Heemst dat de steun van de maatschappelijke

organisaties zeker geholpen heeft.

De heer Slob: (...) Dan lijkt het erop dat ook het CDA daarin zal meegaan. Dat laat de heer Leers in ieder geval tussen zijn woorden door blijken, ook al is het niet zijn eerste voorkeur. Het kabinet spreekt pas op 4 november. Minister Jorritsma geeft nadrukkelijk aan dat zij wil vasthouden aan de voorkeur die het kabinet al had geformuleerd en aan de Kamer had voorgelegd. Op dat moment was een aantal maatschappelijke organisaties in beeld, waaronder de ANWB, die zich toen ook nadrukkelijk voor de Bos-variant uitspraken. Toen kwam er ook uit de samenleving van organisaties van naam en met een behoorlijke achterban nadrukkelijk steun voor datgene waarvoor u zich sterk maakte. Hoe heeft u dat toen ervaren? Dan zitten wij ongeveer op de helft van het debat. Dacht u: dit is de duw in de rug die ik nodig heb om de eindstreep te halen?

De heer Van Heemst: Natuurlijk, dat was een geweldige opsteker. Dat werkte bijna bewustzijn vernauwend. Je bent bezig met een heel groot politiek project, je wilt ergens een meerderheid voor krijgen, je wilt uiteindelijk bereiken dat een kabinet dat overneemt en dat het wordt uitgevoerd. Als daar een soort maatschappelijke coalitie achter gaat staan, van landbouworganisaties via de ANWB naar natuurorganisaties, dan geeft dat een enorme kracht aan zo'n voorkeur. Natuurlijk was ik daar ongelofelijk mee ingenomen. Je kunt je bijna niet meer voorstellen dat iemand in redelijkheid kan zeggen: bedankt, maar wij gaan toch wat anders doen.

Hoewel Van Heemst zich na de steun van de maatschappelijke organisaties dus niet kan voorstellen dat iemand in redelijkheid kan zeggen iets anders te gaan doen dan de Bos-variant, blijkt er toch iemand te zijn: minister Jorritsma.

De heer Slob: Met name minister Jorritsma nam behoorlijk afstand van die maatschappelijke organisaties en hun standpuntbepaling.

De heer Van Heemst: Ja.

De heer Slob: Hoe heeft u dat toen gewaardeerd?

De heer Van Heemst: Zij nam er afstand van, omdat zij verder wilde met de kabinetsvariant. Ik omhelsde het, omdat het een heel welkome ondersteuning was voor de voorkeur van de PvdA-fractie. Hoe reageer je op maatschappelijke standpunten? Ik kon wel begrijpen dat het haar niet goed van pas kwam en dat zij er laconiek over deed. Zo kijken wij in de Kamer vaak ook vanuit een politieke voorkeur naar adviezen van de Raad van State. Als die kritisch zijn en van pas komen, roep je schande. Maar als ze kritisch zijn en niet van pas komen, dan roep je wat anders. (...)

Van Heemst ziet een analogie tussen de werkwijze van ministers en Kamerleden in hoe zijomgaan met kritische adviezen: als het je uitkomt spreek je er schande van, maar als een kritisch advies je niet van pas komt roep je iets anders. Oud-minister Jorritsma ziet dat anders.

De heer Hermans: Tijdens dat debat ontstaat een meerderheid voor de Bos-variant.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Dat klopt.

De heer Hermans: Die meerderheid wordt vervolgens nog eens flink gesteund door maatschappelijke organisaties, zoals de ANWB en Natuurmonumenten. Wat betekende die extra steun voor de Bos-variant voor u?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Daartoe hebben zij het volste recht. Zowel mijnheer Bos als de ANWB als wie dan ook heeft het volste recht om alles te doen om de eigen ideeën over de tafel te krijgen. Tegelijkertijd hoop ik toch ook dat ik nog steeds het volste recht

heb om mijn eigen opinie. Prima. Ik begreep dat de heer Van Heemst het gisteren wel interessant vond dat Jorritsma de ANWB weerstond. Zo zie ik dat helemaal niet. Op tal van punten was ik het soms eens met de ANWB en soms ontzettend hartstochtelijk oneens. In dit geval had ik een andere opvatting. Dat klopt. Ik vond daar verder niets van. Ik heb daar geen bepaalde appreciatie over.

4.5.3 De eerste termijn van het kabinet (4 november 1996)

Het notaoverleg van 4 november 1996 start met de eerste termijn van de regering, waarin de ministers Jorritsma, respectievelijk De Boer ingaan op de vragen van de Tweede Kamer en het kabinetsstandpunt uiteenzetten. Duidelijk wordt dat het kabinet bij de keuze voor de A1-variant blijft.

De reactie van het kabinet

Minister Jorritsma begint haar betoog met de constatering dat er zeer vele

studies, rapporten, contra-expertises, auditrapporten etc. zijn verschenen.

«Deze hebben er allemaal voor gezorgd dat wij, nu wij in deze Kamer aan

besluitvorming toe zijn, qua informatie en kennisniveau optimaal zijn

bediend. Mijn beeld is dat alle denkbare studies gedaan zijn en dat

besluitvormers nu aan het woord zijn.»140

Wat de Bos-variant betreft, wordt door de ministers vooral gewezen op de

hogere kosten van deze variant en het gebrek aan bestuurlijk draagvlak.

Met name de meerkosten van de doorsnijding van VINEX-wijken zijn nog

niet in beeld.

Voor alle alternatieven voor de A1-variant geldt dat deze minder ver uitgewerkt zijn dan deze voorkeursvariant van het kabinet. Van Heemst (PvdA) merkt hierover op: «Ik krijg echter een beetje de indruk dat u zegt: door de manier waarop de A1-keuze behandeld is, hebben wij zo'n voorsprong genomen op alternatieven, waaronder de bundeling met A4 en A13, dat het alleen al om die reden onverantwoord is om voor een andere variant te kiezen. Wanneer dat uw redenering is, vind ik dat daarmee onrecht wordt aangedaan aan de afweging die wij in de Kamer

moeten maken.»141

De heer Aptroot: U zei dat er twee jaar extra nodig was geweest als het volledig uitgewerkt had moeten worden, zodat je varianten echt kon vergelijken. Betekent dit dat een variant die naderhand verder moet worden uitgewerkt óf twee jaar vertraging oplevert óf nooit volledig vergelijkbaar kan worden gemaakt?

Mevrouw De Boer: In deze situatie was dat natuurlijk zo. Daar hebt u gelijk in.

De heer Aptroot: Het gaat ons er niet om met een vinger naar het verleden te wijzen, maar om te kijken hoe het ging. Als er in de inspraak nog een variant naar voren komt, als een bewindspersoon later nog een variant bedenkt in de procedure, die serieus is, of als de Tweede Kamer besluit om voor een bepaalde variant te kiezen, betekent dit dan dat je per definitie het probleem hebt van anderhalf tot twee jaar vertraging?

Mevrouw De Boer: Ja.

140 TK, 1996±1997, 22 026, nr. 53, p. 3.

141 TK, 1996±1997, 22 026, nr. 53, p. 10.

Over de ontwerpsnelheid merkt minister Jorritsma op, dat het uitgangspunt is om een toekomstvast ontwerp te realiseren. Ze wijst er op dat de techniek niet stil zal staan. Als je nu iets maakt met een hoge ontwerp-snelheid kan er in de toekomst nog veel meer mee gedaan worden. Stellingwerf (RPF) merkt bijinterruptie op: «Ik wil alleen maar aangeven

144

dat wij blijkbaar heel gemakkelijk accepteren dat de snelheid in België op 160 km/uur blijft steken op een traject van 50 km, terwijl wij ons hier in alle bochten wringen om de 300 km/uur te bereiken.»142

De positie van Den Haag acht de minister voldoende gewaarborgd. Er zullen vier hogesnelheidstreinen per dag Den Haag CS rechtstreeks aandoen. Een derde Haags hoofdstation bijYpenburg levert geen reistijdwinst en past niet in de huidige en voorziene ruimtelijke ontwikkeling van de Haagse regio. Dit is echter niet in de PKB vastgelegd. In de voorliggende PKB-tekst staat dat rechtstreekse verbindingen van de hogesnelheidstrein met Den Haag kunnen worden gerealiseerd. Enkele woordvoerders pleiten ervoor om hier «zullen» van te maken, zodat de positie van Den Haag als HSL-station formeel gewaarborgd is. Een amenderende motie van deze strekking zal door Schutte (GPV) later worden ingediend en door het kabinet worden overgenomen.

4.5.4 De tweede termijn van de Tweede Kamer (4 november 1996)

Aansluitend op de reactie van het kabinet, is de Tweede Kamer opnieuw aan de beurt voor een tweede termijn. Hierbij worden ook moties ingediend.

Een stevig debat

De heer Leers (CDA) trekt de conclusie dat het bestaand spoor in het debat geen echte kans heeft gekregen, omdat de posities in zowel het kabinet als bijsommige fracties al waren ingenomen. Leers geeft daarom, onder voorwaarde van een goede inpassing in Brabant, steun aan de Bos-variant omdat dan zeker is dat het Groene Hart gespaard blijft. Tevens wil Leers voorkomen dat er door verdeeldheid in de Tweede Kamer geen enkel alternatief voor de kabinetsplannen zou ontstaan. Met zijn opstelling dwingt hijD66 en PvdA om niet meer terug te komen op hun keuze voor de Bos-variant. Hijstelt: «Ik ben bezig hen te dwingen door het CDA in ieder geval niet als excuus-Truus te laten gebruiken en door duidelijk te maken dat het CDA de uitgestoken hand aanvaardt, zodat er in potentie een meerderheid bestaat en wij er samen voor kunnen zorgen dat de trein niet door het Groene Hart gaat. Meer kan ik niet dwingen.»143

Na deze standpuntbepaling vallen diverse woordvoerders over Leers heen. Verbugt (VVD) herinnert Leers er aan dat hijooit de Bos-variant de slechtst denkbare variant heeft genoemd. Van Heemst (CDA) gaat bij herhaling in op de geloofwaardigheid van de heer Leers en het CDA-standpunt. Er ontstaat een venijnig debat waar over en weer kwalificaties als «draaikont», «formidabele lolbroek» en «formidabele holbroek» worden gebruikt. Van Heemst: «Misschien bent u wel de woordvoerder van mensen wie heel veel dingen ontgaat. Dat zou een goede definitie van het CDA zijn.»144

Reactie bewindslieden op moties

Door vrijwel alle woordvoerders worden moties ingediend, die een uiteenlopende strekking hebben. In bijlage 6 is een overzicht opgenomen van alle moties die in het HSL-debat zijingediend.

Vooral motie nr. 32 van de leden Van Heemst (PvdA) en Versnel-Schmitz (D66) is politiek relevant. De motie roept de regering in feite op de PKB zodanig te wijzigen dat de Bos-variant wordt aangelegd. Omdat deze motie wordt ingediend door coalitiepartijen en door de steun van het CDA inmiddels kan rekenen op een meerderheid in de Tweede Kamer is er nu TK, 1996±1997, 22 026, nr. 53, p. 39.               onvoldoende steun in de Kamer voor de kabinetsvariant.

142 TK, 1996±1997, 22 026, nr. 53, p. 12.

143 TK, 1996±1997, 22 026, nr. 53, p. 40.

Na afloop van de tweede termijn van de Tweede Kamer vragen beide

ministers daarom om schorsing van het debat. Zijstellen:

«De nu ingediende moties brengen zowel procedureel als financieel grote

consequenties met zich mee. Wij achten het daarom niet verantwoord om

zonder overleg in het kabinet in tweede termijn daar een antwoord op te

geven».

Leers (CDA) vindt dit een hoogst ongebruikelijke gang van zaken en

concludeert: «Ik begrijp dat er behoefte is aan Torentjesoverleg met

misschien nog wat mensen erbij.»145

Van Heemst kan zich voorstellen dat de bewindslieden zich in eigen kring willen beraden en stelt dat «wij dan even over de «insinuaties» van de heer Leers heen moeten stappen.» Overigens zal later blijken dat de insinuaties van Leers inzake het Torentjesoverleg bewaarheid zullen worden.

Voorlopig einde van het openbare HSL-debat

Na afloop van het debat is een politieke patstelling ontstaan. Een ruime Kamermeerderheid is voorstander van een variant die door het kabinet wordt afgewezen. Opnieuw is het kabinet aan zet.

4.5.5 Kwalificaties en analyses van het HSL-debat

Hoewel het HSL-debat met de schorsing uiteraard niet ten einde is, wordt hierna geschetst hoe betrokkenen en de media het debat tot dan toe hebben beleefd en gekwalificeerd.

Kwalificatie ministers

Al tijdens het debat geeft minister De Boer -onbedoeld- al een niet mis te verstane kwalificatie van het HSL-debat. Met name in de media gaat namelijk veel aandacht uit naar een incidentje waarbij minister De Boer tijdens een schorsing tegen collega Jorritsma zegt: «Wat een gezeik». De microfoon staat echter per ongeluk nog open, zodat deze verzuchting voor ieder duidelijk hoorbaar is.

De heer Aptroot: (...) Wat vond u van de opstelling van de Tweede Kamer in het debat?

Mevrouw De Boer: (...) Ik heb mij nog een keer erover uitgesproken toen de microfoon open stond, hetgeen niet helemaal de bedoeling was.

De heer Aptroot: Wat hebt u toen gezegd?

Mevrouw De Boer: Dat ga ik niet herhalen, maar het heeft me een ongelooflijke populariteit bezorgd. (...) Mevrouw De Boer: Ik vond het geen kwalitatief hoogstaand debat. (...)

Minister Jorritsma kwalificeerde het debat als volgt:

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: (...) Mijn opvatting was dat er heel weinig ratio in het debat zat en heel erg veel emotie. Ik houd niet zo erg van emotie in debatten, zeker niet als je dit soort beslissingen moet nemen. Die hoor je een beetje rationeel te nemen.

Kwalificaties in de media en «vanaf de publieke tribune» Al met al blijft er door onder andere dit incident, de uithalen van minister TK, 1996±1997, 22 026, nr. 53, p. 75.               Jorritsma richting de ANWB en de felle polemiek tussen Van Heemst en

145

Leers, bijde buitenwacht een negatief beeld hangen van het debat, zoals ook blijkt uit commentaren in de media.

Commentaar in de media

De Volkskrant, 5 november 1996: «Zelden is een parlementair debat zo ontsierd door politieke spelletjes als het debat over de hogesnelheidslijn»

De Telegraaf, 5 november 1996: «Na de pauze ontaardde het overleg in een ordinaire scheldpartij tussen met name PvdA-woordvoerder Van Heemst en zijn CDA-collega Leers.»

Het Financieele Dagblad concludeert reeds op 30 oktober 1996 ± dus op voorhand ± ten aanzien van het HSL-debat: «Er zijn vooral politiek-tactische stellingen betrokken die een zakelijke afweging van de diverse tracés in de weg staan.»

In het gesprek van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten met mevrouw Wolvers werd duidelijk dat zij het HSL-debat vanaf de publiek tribune volgde. Ook zijmiste inhoud.

De voorzitter: Wat is er in uw opvatting eventueel wel of niet goed aan de wijze waarop het debat is gevoerd?

Mevrouw Wolvers: Het is nooit over nut of noodzaak gegaan. Het is niet over economische aspecten, substitutie of terugdringing van de uitstoot van stikstof of CO2 gegaan en zelfs niet over de vraag of Schiphol mocht groeien aan de HSL. Daar is het allemaal niet over gegaan. Was er een consistent beleid? Op basis van internationale verdragen moest de uitstoot worden verminderd. Zou dit project daaraan bijdragen? Daar hebben wij het allemaal niet over gehad. Wij hebben het misschien wel gehad over de vraag of er ± de aantallen moet u vergeten ± 90 of 100 reizigers in die treinen zouden zitten en of zij wel of niet in Den Haag of allemaal in Rotterdam zouden opstappen, maar voor de rest ging het nergens over.

De wijze van debatteren van Leers en Van Heemst verwoordde zij als volgt:

Mevrouw Wolvers: (...) Dat is uiteindelijk uitgemond in dat moddergooien in het Kamerdebat. Daar is niet meer over de HSL gesproken; daar is tussen Van Heemst en Leers gewoon met modder gegooid. Het is nooit over nut of noodzaak van de HSL gegaan.

Kwalificaties betrokken kamerleden

Terugkijkend wijt Van Heemst de felheid van het debat ook aan het feit dat Leers en hij een stevige debatstijl hebben, maar vindt dat een dergelijk type debat ook niet te vaak gevoerd moet worden.

De heer Van Heemst: (...) U weet waar de heer Leers tegenwoordig actief is. Hij probeert met stevige hand de stad Maastricht te leiden. Als je twee van die types hebt, krijg je gauw dit soort dynamiek in het debat. Dat is overigens allemaal nog voor mei 2002. De Kamer was ook niet gewend dat er op die manier werd gedebatteerd. Daar denken wij nu allemaal weer wat anders over.

De heer Slob: Het is de vraag of dit echt voortdurend navolging verdient.

De heer Van Heemst: Nee.

De heer Slob: Maar deze opmerking komt voor mijn eigen rekening, want ik vraag mij echt af of dit de schoonheidsprijs verdient.

De heer Van Heemst: Nee, dat verdient het ook niet.

De heer Slob: Laten wij dat maar helder uitspreken.

De heer Van Heemst: Het mag ook een van de conclusies zijn uit uw rapport dat dit misschien heel af en toe eens kan, maar niet te vaak moet gebeuren. Daar ben ik het helemaal mee eens.

Leers stelt dat hijzich in deze sfeer van debatteren aanpaste.

De heer Leers: Het was een fel debat. Het was op dat moment ook eigenlijk niet gebruikelijk om zo met elkaar om te gaan. Ik was op dat punt ook wel verrast, zeker in de eerste termijn, maar op een gegeven moment ga je dan ook bij jezelf vaststellen: ik laat mij hier niet afslachten en ik probeer mijn reactie terug te geven. (...)

Analyses van het debat

Minister De Boer betrekt in haar analyse de voorgeschiedenis van het

HSL-dossier.

Mevrouw De Boer: (...) Het was een politiek debat dat nog over andere dingen ging dan alleen de tunnel of het tracé van de HSL. In wezen was een politieke strijd gaande tussen het CDA en de PvdA. Het ging in wezen om een rekening uit het verleden die vereffend moest worden. Op die manier moet je het bekijken. Als je dat ziet, is het wat meer begrijpelijk.

De heer Aptroot: Uit die strijd, uit die rekening en uit die niet al te fraaie woorden ...

De voorzitter: Welke rekening?

Mevrouw De Boer: Het ging toen steeds over de vraag in hoeverre het CDA in het verleden medeverantwoordelijk was geweest voor een besluit waar het nu zoveel afstand van nam. Daar ging het om. In de periode 1990±1994 was het CDA ook voorstander van het tracé door het Groene Hart. Dat was niet echt duidelijk uit de woorden van de heer Leers op te maken.

Uit de verklaringen van Leers en Van Heemst blijkt vooral een wederzijds wantrouwen de dominante verklarende factor te zijn voor hun inzet in het debat.

De heer Van Heemst: (...) In de richting van het CDA en met name Gerd Leers hebben bij mij altijd twijfels gezeten over de vraag of de steun voor de Bos-variant, waar wij in de PvdA 100 procent in geloofden, ook bij het CDA wel een solide steun was en niet een voorkeur die eigenlijk werd gebruikt om behoorlijk veel geld, dat in de plannen van het kabinet in de tunnel onder het Groene Hart was gestoken, vrij te spelen om op andere plekken een betere inpassing van het tracé mogelijk te maken. (...)

Van Heemst twijfelde aan de oprechtheid van Leers, terwijl Leers twijfelde aan de oprechtheid van Van Heemst, zo blijkt uit zijn lezing die spiegelbeeldig is.

De heer Leers: (...) Ten slotte lag er de derde variant: die van het kabinet. Bij mij verzette alles zich tegen de variant van het kabinet, omdat ik de verdeling van geld zo onrechtvaardig vond. Voor een tunnel onder het Groene Hart, een gebied waar eigenlijk alleen maar koeien lopen, was wel geld te vinden, terwijl er geen geld was om problemen op te lossen waar mensen tegenaan liepen. Dat leidde tot een behoorlijk stevige confrontatie met Peter van Heemst, waarbij ik, eerlijk gezegd, ook nog de indruk had dat zijn bedoeling niet een echt oprechte was. Ik had de indruk dat hij de Bos-variant eigenlijk wilde neerzetten als een inzet van de Partij van de Arbeid en D66, wetende dat die er toch niet zou komen, omdat het kabinet een andere voorkeur had uitgesproken, en dat hij verwachtte maar vooral ook hoopte dat het CDA hem niet zou steunen. Als het CDA hem zou steunen, had hij een meerderheid. Dan had hij een probleem. Eigenlijk heb ik het de hele tijd als volgt gevoeld. Als ik hem steun zou geven, zou hij mij wegslaan in de trant van: ga weg vies beest; ik wil jouw steun helemaal niet, want dan heb ik dadelijk een meerderheid en zit ik met een probleem richting mijn eigen kabinet. In die confrontatie wilde ik zeker weten of Van Heemst daadwerkelijk die Bos-variant wilde. Ik wilde weten of het niet een politiek trucje was. Daarom is dat debat zo stevig gevoerd.

De heer Aptroot: De heer Van Heemst heeft ons net een soort spiegelbeeld voorgehouden. Hij heeft gezegd dat hij stevig met u in debat is gegaan, omdat hij wilde weten of u echt de bereidheid had om de Bos-variant te steunen.

De heer Leers: In de trits van afwegingen had de Bos-variant niet onze voorkeur. Het was niet de meest logische variant. Wij waren uitgegaan van dat bestaande spoor en de verbetering daarvan, ook om te voorkomen dat het bestaande spoor zou worden gemarginaliseerd door de aanleg van de HSL. Dat had onze voorkeur. De voorkeur van het kabinet was het alternatief dat het verst van ons af lag. De Bos-variant zat daartussenin. Toen bleek dat onze voorkeur niet haalbaar was, in ieder geval nooit op een meerderheid kon rekenen, heb ik de hand uitgestoken en gezegd: de deur staat nog open, staat nog op een kier. Ik heb hem dus ook die mogelijkheid geboden. Ik kreeg alleen steeds meer de indruk dat wij een ongewenste medestander waren. Wij waren niet gewenst, want dan had hij opeens een meerderheid. Ik wist van tevoren dat hij het met die meerderheid nooit zou redden.

Hoewel Leers kennelijk van tevoren wist dat de Bos-variant het niet zal halen, gaf hijsteun aan een motie van D66 en PvdA voor de Bos-variant. Al met al dringt het beeld zich op dat voor Leers en Van Heemst vooral politiek-strategische motieven een belangrijke rol hebben gespeeld bij hun inzet in het debat.

De voorzitter: De kernvraag is natuurlijk of dat ook uw werkelijke «next best»-alternatief was waar u inhoudelijk ook in geloofde. Of was het een kwestie van wie neemt wie de maat? Daar lijkt het op.

De heer Leers: Natuurlijk speelde dat zeker mee.

De voorzitter: Hoe speelde dat mee? Kunt u dat uitleggen?

De heer Leers: Dat lijkt mij helder. De heer Van Heemst en mevrouw Versnel, twee regeringspartijen, gingen frontaal tegen het kabinetsstandpunt in en verkondigden dat ook overal in de zaaltjes, omdat dat ook voor burgers veel prettiger is, want die worden dan niet geconfronteerd met die grote doorsnijding van het Groene Hart. Zij namen een flink standpunt in: wij gaan dat eens even regelen. Dan is het toch wel interessant om te weten hoe stevig zij dat doorzetten en of zij zich niet meteen weer in het hok laten terugfluiten. Naar dat laatste was ik uiteraard zeer benieuwd. Daarom begon ik steeds meer de indruk te krijgen dat zij helemaal niet zo blij waren met mijn steun voor hun

voorstel. Van Heemst en Versnel wilden hun voorkeursvariant wel tot uitdrukking brengen in de hoop dat die uiteindelijk zou worden afgestemd. Dan was de confrontatie met het kabinet in ieder geval niet aan de orde. Dan kon men zeggen: doordat wij niet de steun kregen van het CDA en de andere fracties, hebben wij ons ideaal niet kunnen waarmaken; zie daar de grote boosdoener. (...)

Op de vraag aan Van Heemst waarom hijde steun van het CDA niet omarmde, blijft zijn antwoord neer te komen op wantrouwen, ook op de langere termijn.

De heer Slob: Ik begrijp best dat het interessant en belangrijk is om te weten wat de motieven zijn van andere fracties in de Kamer wat betreft de standpuntbepaling die zij innemen. Maar uiteindelijk was uw doel om de Bos-variant aan een meerderheid te helpen. Dan telt toch uiteindelijk het feit dat iemand wel of niet voor die Bos-variant gaat stemmen?

De heer Van Heemst: Ja, daar heeft u helemaal gelijk in. Ik was eigenlijk alweer een paar stappen verder aan het redeneren aan de vooravond van dat debat: als wij een Kamermeerderheid krijgen die dat steunt en als wij het kabinet zo ver zouden kunnen krijgen dat het dat uitvoert, dan is het zaak dat wij weten dat het een solide Kamermeerderheid is, dat die niet bestaat tot en met de stemming over die motie, maar dat, als die motie is aangenomen en wij een heleboel volgende stappen moeten zetten om echt te komen tot een effectieve uitwerking en uiteindelijk de realisatie van de Bos-variant, wij niet opeens merken dat er in dat standpunt van het CDA nog allerlei addertjes onder het gras, allerlei losse eindjes, zitten. U vraagt mij om commentaar te leveren op het verloop van dat debat: wat was er aan de hand? Mijn allergrootste zorg, mijn allergrootste kriebel was dat het CDA nooit iets heeft willen doen met de Bos-variant. Aan de vooravond van het debat gaan zij er ineens voor. Is dat wel een betrouwbaar, houdbaar en vol te houden standpunt?

In de analyse van Van Heemst, speelt ook de opstelling van D66 in het kamerdebat een rol.

De heer Van Heemst: Mevrouw Versnel, een zeer betrouwbare bondgenoot. Ik zei tegen mevrouw Versnel: wat er ook gebeurt, wij blijven door dik en dun elkaar trouw. (...) Het was een heel solide bondgenoot, maar die bondgenoot maakte één rare beweging in dat debat. Mevrouw Versnel ± ik houd nog steeds van haar ± ging in de eerste termijn staan en zei: mijnheer de voorzitter, deze kwestie is ons geen kabinetscrisis waard. Dat hadden wij niet van tevoren besproken, kan ik u opbiechten. Maar toen was er wel ineens enorm veel druk af van de strijd die ik wilde voeren.

Van Heemst verwoordt de ontstane situatie na het HSL-debat als volgt:

De heer Van Heemst: Er is niet zomaar sprake van: u ging nadrukkelijk voor de Bos-variant. De minister-president heeft een minister van Verkeer en Waterstaat die zegt: ik wil een rechte lijn van Parijs naar Amsterdam. Er was vroeger op de Meent in Rotterdam een vitragewinkel, Johnny Gordijn. Die had een reclamebord in zijn etalage hangen: meer meters voor minder geld. Dat is echt het motto van al die kilometervreters van Verkeer en Waterstaat. Die wilden een rechte lijn naar Amsterdam. De minister van VROM wilde om het Groene Hart heen. Zij zeiden alle twee: als wij onze zin niet krijgen, stappen wij op. Dan komt een PvdA-premier, de premier van alle Nederlanders, maar toen toevallig van PvdA-huize: de zuinigste man van Nederland, Wim Kok, bijna een krent. Die trekt 900 miljoen gulden uit zijn portemonnee om het Groene Hart te sparen en zijn kabinet te redden. Dan zit er een Tweede-Kamerlid van de PvdA die zegt: wij gaan proberen de uitvinding van Wim Kok te demonteren. Dat was ongeveer aan de hand. (...)

4.6 Een impasse in het HSL-debat

Na de schorsing van het debat op 4 november 1996 breekt voor de Tweede Kamer een periode van ruim een maand radiostilte aan. In deze periode vindt overleg plaats binnen het kabinet, maar ook tussen de minister-president en de fractievoorzitters van de regeringspartijen. In de tussentijd vraagt het kabinet aan de Tweede Kamer tot tweemaal toe om uitstel van het debat. Het duurt tot 10 december 1996 alvorens de Tweede Kamer een brief van de minister van Verkeer en Waterstaat ontvangt met de kabinetsreactie op de gevoerde discussie rondom de HSL-Zuid.146 Op 16 december 1996 vindt het slotdebat plaats.

4.6.1 Het kabinet aan zet

Voor het kabinet ligt er na afloop van het geschorste Kamerdebat een onaanvaardbaar pakket moties. Alleen al de financiële consequenties van de moties die op een meerderheid kunnen rekenen, loopt in de orde van grootte van ¦ 2,5 miljard. In een ambtelijke notitie aan minister Zalm wordt het ± met enig gevoel voor dramatiek ± als volgt verwoord: «De door de Kamer ingediende amenderende moties op de PKB leiden tot zulke ingrijpende veranderingen, dat van het oorspronkelijke tracé nauwelijks iets overblijft. Dit is nog niet eerder voorgekomen. Bij de Betuweroute ging het in de Kamerbehandeling om weliswaar dure, maar toch relatief beperkte aanpassingen (tunnel in plaats van brug e.d.), terwijl nu zowel ten noorden als ten zuiden van Rotterdam ingrijpende tracé-wijzigingen worden voorgesteld die, zowel financieel, bestuurlijk als ook technisch/procedureel en politiek verstrekkende gevolgen zouden

hebben.»147

Aan de hand van de ambtelijke stukken van het ministerie van Financiën kan het volgende overzicht van de gevolgen van de moties worden opgesteld.

Tabel 4.5 Overzicht budgettaire gevolgen moties HSL-debat volgens Financiën

 

Motie

Inhoud

Meerkosten*

Vertra-

nr.

   

ging*

32

Motie voor de Bos-variant

Orde van grootte f 1 miljard

1 à 2 jaar

40

Drechtstedenvariant (boortunnel langs Zwijndrecht)

Meer dan f 300 miljoen

1 à 2 jaar

36

Verdiepte kruising i.p.v. viaduct bijZevenbergsche Hoek

Circa f 60 miljoen

Geen

37

Tunnelbak bijBreda

Circa f 310 miljoen

Geen

38

Ecologisch verantwoorde

Enkele tientallen miljoenen

Geen

 

oplossing bijEffen

guldens

 

43

Spoortunnel Delft

Circa f 1 miljard

n.v.t.

  • NB.: betreft inschatting van het ministerie van Financiën, 5 november 1996

146  Brief van minister Jorritsma aan de Tweede Kamer, d.d. 10 december 1996, kenmerk: VW96-1142 (Kenmerk brief: DGV/ HSLz/V-625540); niet gedrukt als Kamerstuk.

147  Ambtelijke notitie aan de minister van Financiën, d.d. 5 november 1996, kenmerk: IRF/310/VenW/LK.

Wat zal het kabinet doen?

Nu het debat in een impasse is geraakt, is de grote vraag wat het kabinet zal doen. De meningen van de grote partijen hierover lopen uiteen. Duidelijk is dat alle partijen ± afhankelijk van hun standpunt ± de druk op het kabinet proberen op te voeren. Onderstaande uitspraken in de media illustreren dit.

Wat het kabinet (niet) zou moeten doen...

Van Heemst (PvdA) in een interview met de Volkskrant van 6 november 1996:

U gaat toch draaien?

«Als het kabinet het machtswoord spreekt om de Bos-variant van tafel te krijgen, dan is

dat een zwaktebod. In de Kamer is een tweederde meerderheid en er is een breed

maatschappelijk front van organisaties. Het Paarse kabinet zegt pretenties te hebben als

het gaat om het luisteren naar de samenleving. Zo'n kabinet kan toch niet vervallen in

machtspolitiek?»

Leers (CDA) in een interview met de Volkskrant van 1 november 1996 (dus al voor het

debat)

En als het kabinet een meerderheid voor de Bos-variant negeert?

«Dan hebben we te maken met een kabinet dat de bevolking een miljardenproject door de

strot duwt. Dat is dan een kabinet dat meer in zichzelf investeert dan in de democratie en

dat de eigen toekomstwaarde belangrijker vindt dan die van het land.»

Wolffensperger (D66) in Den Haag Vandaag van 6 november 1996: «Ik denk dat het kabinet het er zwaar mee zal hebben. Want het is natuurlijk een heel lastige afweging, of je het er op aan wil laten komen dat je ongeveer een driekwart meerderheid in de Tweede Kamer en een groot aantal maatschappelijke organisaties in Nederland het door de strot duwt, door daar bijvoorbeeld het machtswoord aan te koppelen door te zeggen: een andere beslissing is voor het kabinet onaanvaardbaar.»

Bolkestein (VVD) in Den Haag Vandaag van 6 november 1996:

«Het kabinet moet gewoon doen wat het heeft besloten. Dan zou eventueel een Kamermeerderheid die dan ontstaat het kabinet naar huis kunnen sturen, maar dat zie ik hen niet doen.»

Na het ontstaan van de impasse in het Kamerdebat komt ook ministerpresident Kok in beeld.

De heer Slob: De heer Van Heemst, woordvoerder van de PvdA-fractie, zei op hetzelfde moment in de Volkskrant: als het kabinet het machtswoord spreekt om de Bos-variant van tafel te krijgen, dan is dat een zwaktebod; in de Kamer is een tweederde meerderheid en er is een breed maatschappelijk front van organisaties; het paarse kabinet zegt pretenties te hebben als het gaat om het luisteren naar de samenleving; zo'n kabinet kan toch niet vervallen in machtspolitiek? Dat waren uitspraken die toen gedaan werden, terwijl u nog moest bekijken hoe u hieruit kon komen.

De heer Kok: Ja, dat was toen al geen klein bier wat zich allemaal aftekende. Kun je nagaan hoe ingewikkeld het was!

De heer Slob: Wat hebt u toen gedaan, ook met dit soort uitspraken die toch weer een extra druk op de ketel zetten?

De heer Kok: Ik kan u geen van-dag-tot-dag-reconstructie en zelfs geen van-week-tot-week-reconstructie geven. Ik weet wel zeker dat er een opeenstapeling van politieke overleggen is gevolgd, tot gekmakens toe. Een dag heeft maar 24 uur en er gebeurt waarachtig ook nog wel wat anders dan dat ene project waar wij nu allemaal naar zitten te staren. Daar hebben wij het namelijk ook in dit gesprek over, maar er is tegelijkertijd echt nog wel wat meer aan de orde, in binnen-en buitenland.

De heer Kok kan niet meer achterhalen hoe de discussie destijds tussen het tweede HSL-debat en het slotdebat precies is gelopen. Dit proces

onttrekt zich ook aan het zicht van de Tweede Kamer, zeker voor de partijen buiten de coalitie.

De voorzitter: Is er nog contact geweest tussen u en uw collega's tussen de eerste en de tweede termijn, toen die motie was ingediend, of heeft dat proces dat men tot een andere standpuntbepaling is gekomen, zich helemaal buiten u om voltrokken?

De heer Stellingwerf: Ja, dat was hogere politiek binnen de coalitie. Kleine partijen weten over het algemeen hun positie wel in dat soort discussies. Dat is buiten ons om gegaan. Wij hebben zelf wel moties ingediend die de RPF-variant inbrachten en waarin werd verzocht om die variant op een gelijkwaardig niveau aan de A1-variant van het kabinet uit te werken. Dat was een principiële motie voor ons, maar het tij was zodanig gekeerd bij de coalitiepartijen dat er geen reden meer was om zich daarvoor in te zetten.

In de maand november 1996 wordt vooral ambtelijk gekeken naar de vele ideeën en voorstellen die in het Kamerdebat naar voren zijn gebracht. Op kabinetsniveau lijkt er weinig beweging. Al in mei 1996 is immers, na een moeizaam traject, gekozen voor de in het regeerakkoord vastgelegde A1-variant. Minister De Boer heeft dit naar buiten toe als unaniem kabinetsbesluit gepresenteerd en premier Kok sprak van «Paars op zijn best». Terugkomen op dit besluit lijkt geen optie.

Ook de in mei afgesproken financiële lijn biedt weinig speelruimte. Al na afloop van het kabinetsbesluit liet de premier weten dat er geen extra geld voor de HSL uitgetrokken zou worden. Een lijn die nog eens zeer expliciet herbevestigd werd in de brief waarmee de PKB aan de Tweede Kamer werd aangeboden.

Er is een situatie ontstaan die oud-premier Kok, terugkijkend op het besluitvormingsproces, vergeleek met «twee sneltreinen die te lang op elkaar zijn afgedenderd». In november 1996 is dan ook de vraag wie er aan de noodrem gaat trekken: Tweede Kamer of kabinet?

Is de Tweede Kamer wel nodig?

Een aardige taxatie van de formele posities van het kabinet en van de Tweede Kamer in de ontstane situatie, is terug te vinden in een ambtelijke notitie aan minister Zalm. Daarin staat:

«Wat gebeurt er als zowel het kabinet als de Tweede Kamer voet bij stuk houden? Volgens Verkeer en Waterstaat kan het kabinet alle (amenderende) moties naast zich neerleggen en aldus zelf een (zo goed als) ongewijzigde PKB vaststellen. Met deze PKB zal de Tweede Kamer vervolgens niet instemmen. Dat schijnt echter niet bezwaarlijk te zijn, omdat de PKB eigenlijk gewoon een soort nota is. Het enige gevolg van een niet door het parlement geaccordeerde PKB is, dat de minister van VROM in het geval van aanwijzing aan lagere overheden die weigeren mee te werken aan de uitvoering van de PKB en het daarop te baseren tracébesluit, de instemming van de Tweede kamer behoeft met deze aanwijzing; die instemming is niet benodigd als de aanwijzingen gebaseerd zijn op een door de Tweede Kamer geaccordeerde PKB. Dit betekent dat er voorlopig formeel nog wel de nodige ruimte is voor het kabinet om vast te houden aan het eigen standpunt.»148

4.6.2 De politieke ontknoping

Begin december 1996 komt er schot in de zaak en volgen de politieke gebeurtenissen elkaar in hoog tempo op. Een overzicht:

148 Ambtelijke notitie aan de minister van Financiën, d.d. 7 november 1996, kenmerk:

IRF/311/VenW/LK.

Tabel 4.6: Momenten in het besluitvormingsproces HSL-Zuid in december 1996

Datum

Gebeurtenis

Dinsdag 3 december 1996 Woensdag 4 december 1996 Donderdag 5 december 1996 Vrijdag 6 december 1996 Maandag 9 december 1996

Dinsdag 10 december 1996

Woensdag 11 december 1996

Maandag 16 december 1996 Donderdag 5 december 1996

Kamerdebat met vice-premier Dijkstal (vragenuurtje)

Torentjesoverleg met fractievoorzitters coalitie

PvdA bewindsliedenoverleg op het Catshuis

Ministerraad

's ochtends: Premier voert overleg met meest betrokken

ministers

's middags: Premier voert overleg met fractievoorzitters

coalitie

Brief aan Tweede Kamer over uitkomsten kabinetsberaad

HSL-Zuid

Interpellatiedebat met minister-president Kok over

besluitvormingsproces

Voortzetting en afronding van het kamerdebat HSL-Zuid

Gewijzigde PKB naar de Tweede Kamer. Stemming over

moties HSL-debat en vaststelling PKB-3

Dinsdag 3 december 1996: Vragenuurtje

Nadat het kabinet tot tweemaal toe uitstel van het HSL-debat heeft gevraagd, wordt de Tweede Kamer ongeduldig. Op dinsdag 3 december 1996 stelt het Kamerlid Vos (GroenLinks) in het wekelijkse vragenuurtje mondelinge vragen aan minister Dijkstal, die als vice-premier de afwezige premier vervangt. Vos stelt: «In plaats van een voortzetting van het debat in alle openheid in het parlement, kiest het kabinet ervoor om de zaken eerst maar eens te regelen met de paarse fractievoorzitters.»149 Minister Dijkstal benadrukt dat besluitvorming uiteraard in de Tweede Kamer plaatsvindt maar dat het kabinet in die fase mag praten met wie ze wil. In antwoord op de vraag van Vos: «Inderdaad verwachten wij de fractievoorzitters aanstaande woensdag, als gebruikelijk, weer in het Torentje. Het zou vreemd zijn als wij dan niet over belangrijke onderwerpen, waaronder de HSL, met elkaar zouden praten.150

De heer Reitsma (CDA) merkt op: «Uit vertrouwelijke notulen van de ministerraad die uitgelekt zijn, is naar voren gekomen dat het kabinet de stelling huldigde: de Kamer kan praten wat zij wil, maar wij gaan gewoon door met het aanwijzingsbesluit. Dat heeft de Kamer het gevoel gegeven dat het een discussie was voor de bühne. Ik mag toch hopen, zo vraag ik de vice-ministerpresident, dat de vervolgdiscussie over de HSL geen discussie voor de bühne wordt.»151

149  TK, 1996±1997, Handelingen 3 december 1996, 33±2684.

150  TK, 1996±1997, Handelingen 3 december 1996, 33±2685.

151  TK, 1996±1997, Handelingen 3 december 1996,33±2688.

152  TK, 1996±1997, Handelingen 3 december 1996,33±2688.

Minister Dijkstal zegt hierop:

«Na het overleg dat tot nu toe met de Kamer heeft plaatsgevonden, gaat het kabinet inderdaad gewoon door met het wegen van alles wat in dat overleg en ook daarbuiten gezegd is. Dat achten wij onze taak en plicht. Dat hebben wij dan ook afgelopen vrijdag in de ministerraad gedaan, zij het nog niet in concluderende zin. Dat zullen wij aanstaande vrijdag verder afronden. Dat is niet voor de bühne, maar dat is het zorgvuldig afwegen van alles wat hierbij aan de hand is. Ik kan verzekeren dat de medewerkers van de meest betrokken departementen veel werk hebben verricht aan de stukken die nu in de boezem van het kabinet circuleren. Dat is dus niet een beetje flauwekul, maar het zeer zorgvuldig nagaan hoe wij dienen om te gaan met onze eigen besluitvorming en met hetgeen

zich verder heeft aangediend.»152

Woensdag 4 december: eerste Torentjesoverleg

Op woensdag 4 december 1996 vindt Torentjesoverleg plaats. Ministerpresident Kok kwalificeert dit later als:«een eerste oriënterende bespre-

king.»153 Dit lijkt inderdaad het geval, omdat pas de week daarna, op maandag 9 december, een finaal overleg tussen de minister-president en de fractievoorzitters van de coalitiepartijen plaatsvindt.

Donderdag 5 december 1996: het «Sinterklaasoverleg» Op donderdagavond 5 december vindt op het Catshuis het zogenaamde «bewindsliedenoverleg» van de PvdA plaats. Dit is een bijeenkomst die regeringspartijen vaak organiseren op donderdagavond zodat met bewindslieden van de eigen partijde ministerraadvergadering van vrijdagochtend voorbesproken kan worden. Die Sinterklaasavond is voor het onderwerp HSL-Zuid ook Van Heemst, als PvdA-woordvoerder in de Tweede Kamer, uitgenodigd. Die avond wordt hem duidelijk dat hij geen politieke steun heeft van de minister-president. In zijn uitvoerig relaas voor de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten verwoordde hij de gebeurtenissen als volgt:

De heer Van Heemst: (...) Wij gingen daarheen. Ik heb het idee dat het rond zeven uur, half acht was. Wij komen op het Catshuis. Daar zit Wim Kok met een ongelofelijk chagrijnig aureool; ik zal het even netter zeggen dan ik het misschien in dat debat met Gerd Leers zou hebben gezegd. Margreeth de Boer, de minister van VROM, was er en ook nog een staatssecretaris. Ik weet niet meer wie het was, maar die fladderde er de hele tijd doorheen. Het was meer een stoorzender dan een behulpzame kracht die avond. Wallage en ik waren er ook. Wij kregen toch de ultieme confrontatie: waarom houdt het kabinet vast aan zijn eigen voorkeur en waarom vindt de PvdA-fractie dat de Bos-variant de betere keuze is? Daar ging het eigenlijk om. Wallage mengde zich niet zeer nadrukkelijk in de discussie, althans in mijn herinnering, maar misschien heeft hij er zelf weer heel andere herinneringen aan. Het werd uiteindelijk een discussie tussen een in mijn ogen behoorlijk chagrijnige premier en een enorm optimistische woordvoerder. Maar daar schoten wij heel weinig mee op. Het werd uiteindelijk een korte, maar krachtige herhaling van vele zetten die al eerder waren gedaan op dit schaakbord. Ik kan mij nog heel goed herinneren dat Wim Kok, die ik overigens altijd aansprak met «u» en met «meneer» ± dit klinkt weer veel te familiair ± mij op een gegeven moment aankeek en iets snauwde of bromde in de zin van: als jullie dit volhouden, ga ik morgen naar de koningin. Iedereen bleef stil en ik dacht koortsachtig: hoe kan ik met een grapje de spanning een beetje doorbreken? Dus ik riep: dan loop ik wel een stukje mee voor de gezelligheid. Dat leidde overigens alleen maar tot nog meer chagrijn bij Wim Kok. Toen heb ik uiteindelijk de balans opgemaakt: wat is hier aan de hand? Ik heb er zo-even al iets over verteld: een premier die zich niet meer zijn eigen uitvinding liet afpakken en een minister van VROM die in mijn herinnering nog wel probeerde vanuit de tweede linie wat steun te geven aan de voorkeur van haar fractie, althans de fractie met haar geestverwanten, maar die natuurlijk ook vastzat aan de uitvinding van Wim Kok. Daarmee had hij haar en de minister van Verkeer en Waterstaat min of meer verplicht aan die variant met de tunnel onder het Groene Hart. Dan was er een staatssecretaris die verder geen noemenswaardige bijdrage aan het gesprek had geleverd en een fractievoorzitter die in mijn herinnering eigenlijk al een paar weken meer bezig was de fractie naar het kabinetsvoorstel te brengen dan het kabinet naar de fractievoorkeur. Ik heb dat op een rijtje gezet, wat mij overigens een fractie van een seconde kostte. Toen dacht ik: dit is het einde van alles wat wij de afgelopen weken en maanden en eigenlijk het hele afgelopen jaar hebben geprobeerd. Toen zijn wij weer vrij snel heel praktisch gaan praten over een aantal bescheiden verbeteringen in de kabinetsvariant, want er waren op het punt van de inpassing van het Groene-Harttracé nog een aantal wensen. Ik heb het aantal moties niet meer geteld, maar er kwamen tientallen dingen uit de hoek van de VVD, D66 en de PvdA. Ik heb nog geprobeerd om het wat op te rekken, maar ik had wel in de gaten ± ik doe daar niet moeilijk over ± dat er een geweldige onweersbui op de PvdA zou neerdalen en dat dat kleine pakketje met verbeteringen uiteindelijk een heel bescheiden parapluutje opleverde om onder te schuilen. Zo zat het ongeveer. Maar goed, dat was uiteindelijk de consequentie van de aanval die wij hadden ingezet op het voorstel van het kabinet.

153 TK, 1996±1997, Handelingen 11 december 1996,37±3046.

Een cruciaal punt in deze verklaring van Van Heemst is de vraag wat de minister-president precies bedoeld heeft met «naar de koningin gaan». Van Heemst hierover:

De heer Slob: Hoe waardeerde u de opmerking van de heer Kok dat hij naar de koningin zou gaan?

De heer Van Heemst: Precies zoals hij dat zei. Er is nog een Kamerdebatje over geweest: is er gedreigd met de kabinetscrisis of wat dan ook? Dat was een interpellatie van mevrouw Vos. Het werd een fractievoorzittersdebat samen met de premier. Ik denk dat hij altijd kan zeggen: ja, ik bedoelde dat ik een kopje thee bij de koningin ging drinken, want dat doe ik iedere week. Maar in de setting van die avond, kijkend naar het punt waar het om ging, was het gewoon duidelijk. De premier accepteerde niet dat vanuit de Kamer een verandering werd aangebracht op zo'n essentieel punt in de voorstellen waarmee zijn kabinet naar de Kamer was gekomen. De woorden «het is onaanvaardbaar» ± daar zal een stukje van de discussie ook over kunnen gaan ± zijn niet uitgesproken. Maar voor mij was het zo klaar als een klontje.

Voor Van Heemst zijn de opmerkingen van Kok een verkapt «onaanvaardbaar», hoewel dat niet zo wordt uitgesproken. Maar oud-premier Kok noemt de suggestie dat hijVan Heemst gedreigd zou hebben met een kabinetscrisis «onzin».

De heer Kok: Daarom hoort het volgende ook bij mijn antwoord. Die ruimte is er vanzelfsprekend, maar een kabinet heeft ook het recht en de plicht om aangelegen overwegingen die voor het kabinet van eminent belang zijn, mee op de weegschaal van de Kamer te leggen. Dit gebeurt natuurlijk op het aangelegen moment in het plenum van de Kamer zelf, maar dat gebeurt ook in politiek overleg, al dan niet in collegiaal verband in de eigen partij. Daardoor weet men dat, als men volop de ruimte neemt om bijvoorbeeld alsnog te kiezen voor de Bos-variant, dit tot ernstige afwegingen, ook van politieke aard, binnen het kabinet kan leiden. De heer Van Heemst heeft hier gezegd ± sinds gistermiddag vijf uur heb ik die uitspraak opgevangen ± dat ik hem toe bromde dat ik dan naar de koningin zou gaan. Dat brommen is blijkbaar gerelateerd aan de gemoedstoestand. Als ik dat zo gezegd heb, vind ik dat heel jammer. Mij is dat überhaupt niet zo bijgebleven. Ik had dus waarschijnlijk zelfs in de vertrouwelijke kring van fractieleden en collega-bewindslieden nog omzichtiger, voorzichtiger of Haagser moeten praten. Het was wel erg kort door de bocht geformuleerd, maar het was ook duidelijk. Voor iedereen die dat politieke overleg had bijgewoond, was tussen begin november en half december wel duidelijk dat er voor het kabinet geen twijfel over was of de Kamer wel of niet het recht had om een eigen keuze te maken. Natuurlijk had zij dat wel. Het was echter ook duidelijk dat het voor het kabinet zeer belangrijk was of daardoor ruimte zou worden ontnomen om in het beoogde tempo door te gaan. De uitspraak dat ik gezegd zou hebben dat ik naar de koningin zou gaan, suggereert alsof ik toen bij wijze van spreken exclusief aan de heer Van Heemst mededeling heb gedaan van een naderende crisis. Dat is natuurlijk onzin. Over een eventuele crisis wordt in de Kamer gesproken. Daar wordt ook alleen maar over gesproken, als daar in het kabinet beraad over is geweest. Dat was er echter niet geweest. Het gaf alleen uitdrukking aan mijn persoonlijke gemoedsgesteldheid dat er van een ernstige situatie sprake was en dat de PvdA-fractie dat nog eens goed moest overwegen. De heer Van Heemst heeft gisteren in het deel van zijn verhoor dat ik gezien heb, ook gezegd dat ik het machtswoord niet heb gesproken. Natuurlijk heb ik dat niet gedaan, want dat was niet de aard van het gesprek. Daarna hebben wij in de fractie met de fractievoorzitter, de fractiewoordvoerder en de fractie als geheel onze eigen lijn bepaald. Zo is het. De fractie heeft haar eigen positie bepaald in de wetenschap dat dit voor ons een heel ernstige kwestie zou zijn en dat het de volvoering van het HSL-project ernstig zou bedreigen.

Ook oud-minister De Boer van VROM heeft geen herinnering aan een dreiging met crisis en vermoedt dat de opmerking over de koningin «half schertsend, half serieus» bedoeld was.

Mevrouw De Boer: (...) Ik weet absoluut niet meer of er nog meer op de agenda stond. In elk geval was dit een onderwerp waarover gesproken moest worden. Er is over gesproken om te kijken of wij elkaar konden overtuigen dat het standpunt over de tunnel een uitermate goed standpunt was, dat het alleszins verdedigbaar was om daarvoor te kiezen in plaats van voor de Bos-variant. Het is een zinvolle zaak om daarover te praten. Ik heb inderdaad gisteren een stukje tekst van de heer Van Heemst daarover gehoord. Ik moet zeggen dat ik absoluut niet de herinnering heb dat zo fel geageerd is als de heer Van Heemst hier gezegd heeft. Ongetwijfeld zal op een gegeven moment iets gezegd zijn, zoals wel vaker gebeurde, in de trant van «als het zo gebeurt, stap ik op of ga ik naar de Koningin» of wat dan ook, half schertsend, half serieus. De heer Van Heemst is er op dezelfde manier op ingegaan, in de trant van «dan ga ik met je mee, een kopje theedrin-ken of zo».

De heer Aptroot: Hij heeft wel gezegd dat voor hem de boodschap heel duidelijk was.

Mevrouw De Boer: Ik heb het op een andere manier gevoeld. Het was meer zoals in die bijeenkomst, een wat jongensachtige manier van omgaan met elkaar ...

De heer Aptroot: Dus de heer Van Heemst heeft het gewoon verkeerd begrepen? Hij heeft het te zwaar genomen?

Mevrouw De Boer: Hij heeft het zwaarder genomen dan ik.

Wel duidelijk is dat er in de bijeenkomst op het Catshuis niet expliciet geconcludeerd werd dat de Bos-variant van tafel was.

De heer Slob: Is aan het eind van die bijeenkomst de conclusie getrokken dat u niet zou doorgaan op de weg van de Bos-variant, maar dat u zich zou neerleggen bij het kabinetsvoorstel met een pakketje met aanpassingen?

De heer Van Heemst: In mijn herinnering is die conclusie niet gezamenlijk aan het eind van die bijeenkomst getrokken. Daar waren wij wel weer ± ik durf het woord bijna niet meer te gebruiken ± dualistisch genoeg voor: wij gaan ons beraden op de vraag wat te doen. Dat was de formele afwikkeling. Het was ook goed dat wij dat zo hebben gescheiden. Maar nogmaals, materieel was het zo klaar als een klontje dat de PvdA daarmee moest terugvallen op haar tweede voorkeur, te weten de inmiddels minuscuul en bescheiden opgekalefaterde kabinetsvariant.

Maandag 9 december 1996: de knoop doorgehakt

Een dag later, vrijdag 6 december 1996, vergadert de ministerraad, maar over de HSL valt nog geen besluit omdat de minister van Verkeer en Waterstaat afwezig is en de minister-president ziek is. Om die reden vindt direct op maandagochtend 9 december 1996 alsnog overleg plaats tussen de meest betrokken bewindslieden. In dit overleg wordt de knoop doorgehakt, maar er wordt nog geen brief aan de Tweede Kamer gestuurd. Het kabinet wil eerst nagaan of het kabinetsvoorstel acceptabel is voor de coalitie. Die middag worden de fractievoorzitters van de regeringsfracties ontboden bijminister-president Kok. Deze zegt hierover later in de Tweede Kamer:

«Daarover heeft maandagmiddag een gesprek plaatsgevonden met de fractievoorzitters, met de bedoeling om in dat gesprek toelichting te geven op de gedachten die in het kabinet bestonden, uiteraard met de bedoeling om op dit zeer aangelegen punt na te gaan of er in de kring van regerings-

fracties op voldoende steun zou kunnen worden gerekend wanneer het kabinet voorstellen aan de Kamer zou doen. Er is dus geen sprake geweest van een «deal», wij hebben dit niet zo met elkaar afgesproken. Er is natuurlijk wel afgesproken dat het voor het kabinet van belang was om tijdig inzicht te hebben in het antwoord op de vraag of hetgeen door het kabinet werd overwogen, ook in voldoende mate op politieke steun kon rekenen, met inachtneming van het feit dat aanstaande maandag in deze Kamer een openbare gedachtewisseling hierover zal plaatsvinden.»154

Dinsdag 10 december 1996: de Kamer krijgt bericht

De volgende dag ontvangt de Tweede Kamer per brief het standpunt van het kabinet.155 Hierin krijgt het vele overleg dat is gevoerd zijn weerslag. In de brief beargumenteert het kabinet uitvoerig waarom wordt vastgehouden aan het A1-tracé en wat de nadelen zijn van de diverse alternatieve varianten die zijn ingebracht. Op een aantal punten doet het kabinet toezeggingen naar aanleiding van ingediende moties, maar extra geld wordt niet uitgetrokken. Wel wordt de extra reservering voor de Groene Harttunnel met f 100 miljoen verlaagd. Hieruit worden verbeteringen bij Westeinde (noordelijke uitgang boortunnel) en bij Breda-Prinsenbeek gefinancierd. In een bijlage bij de brief wordt op alle overige ingediende moties gereageerd.

Woensdag 11 december 1996: interpellatiedebat met premier Kok Weer een dag later, op 11 december 1996, vindt wederom op verzoek van Kamerlid Vos (GroenLinks) een interpellatiedebat plaats met de ministerpresident, dat gericht is op diens rol bijde besluitvorming rondom de HSL-Zuid. Hierin staat opnieuw vooral de principiële vraag over de rol van de Tweede Kamer en het fenomeen «dualisme» centraal. Voorts is de politieke vraag aan de orde of het kabinet het «machtswoord» heeft gesproken, dan wel daarmee gedreigd heeft. In de navolgende kaders zijn enkele passages uit het debat weergegeven die illustreren hoe enkele betrokkenen de gang van zaken hebben ervaren en kwalificeren.

154  TK, 1996±1997, Handelingen 11 december 1996, 37±3046.

155  VW-96-1142 (kenmerk brief: DGV/HSLz/ V-625540); niet gedrukt als Kamerstuk.

Enkele uitspraken die zicht geven op de partij politieke kant156

Vos (GL):

«Het kabinet krijgt zijn zin, er komt een HSL door het Groene Hart en er komt geen cent

extra voor aanpassingen. Conclusie: Partij van de Arbeid en D66 zijn terug in hun hok

gejaagd en in het Torentje is de druk op deze partijen maximaal opgevoerd.»

«Ik vind deze gang van zaken een beschamende vertoning voor de politiek. De inhoud lijkt

niet van belang, het coalitiebelang is het enige wat telt. Een normaal debat op basis van

argumenten wordt hier in de Kamer onmogelijk gemaakt en de Kamer is buitenspel

gezet.»

Wallage (PvdA):

«Mijn inschatting ± daar neem ik ook de politieke verantwoordelijkheid voor; dat heb ik

ook in mijn eigen fractie gedaan ± is dat het kabinet niet overtuigd was van de logica van

onze argumenten. Men vond de risico's van de Bos-variant in de tijd, in de planprocedures

en in het feit dat men niet in deze regeerperiode tot een afronding kon komen, zo zwaar

dat men niet bereid was en ± dat is mijn inschatting -ook niet bereid zou zijn om die

variant uit te voeren.»

«Voor onze fractie is het zure en vreugdeloze van de afloop dat wij inhoudelijk het kabinet

niet hebben kunnen overtuigen en dat het kabinet in de gesprekken oprecht van mening

was dat, hoewel merites van de Bos-variant werden onderkend, een aantal risico's

zwaarder moesten werden gewogen.»

«Wij hebben de verantwoordelijkheid genomen voor het feit dat wij liever verdergaande

verbeteringen aan een overigens al verbeterde ondertunnelde variant voor onze rekening

nemen, dan dit debat te laten eindigen in een situatie waarin een groot infrastructureel

project met uitsluitend het absolute machtswoord zou kunnen worden afgerond.»

Wolffensperger (D66):

«Ik heb u in alle eerlijkheid toegegeven dat ik te midden van andere argumenten de mogelijkheid van dat machtswoord wilde vermijden. Ik achtte dat schadelijk voor die HSL, schadelijk voor het kabinet en schadelijk voor deze coalitie. Dat heeft inderdaad een rol gespeeld in de afweging, maar het was niet de enige rol en het was niet doorslaggevend.»

Een ander thema dat in het debat een rol speelt, is de vraag wat de rol en betekenis is van het regeerakkoord voor de HSL-besluitvorming.

156

TK, 1996±1997, Handelingen 11 december

1996, 37±3045 t/m 37±3054.

Uitspraken over de rol van het regeerakkoord

Premier Kok:

«Waarom dat politiek overleg? Ik verwijs, sprekend over het onderwerp monisme en dualisme, naar het regeerakkoord, waarin op bladzijde 22 is gezegd dat het besluit tot aanleg van de hogesnelheidslijn wordt bevestigd met inbegrip van de tracékeuze. Daarmee was de kous natuurlijk niet af. Nadat die afspraken waren gemaakt bij de vorming van het kabinet, is er een aantal inzichten gekomen die meegewogen zijn door dit kabinet bij het beantwoorden van de vraag welke tracékeuze naar onze mening, gehoord al die nieuwe informatie, de beste is. Het feit dat bij de vorming van het kabinet deze duidelijke tracékeuze is gemaakt, was en bleef voor ons een buitengewoon belangrijk, ook politiek gegeven.»

Vos (GL):

«De minister-president komt toch met het regeerakkoord op de proppen. Hij zegt in feite dat de tracékeuze daarin al is vastgelegd. Aan de ene kant is daarmee de kous niet af, maar aan de andere kant wordt dit wel heel duidelijk op tafel gelegd. Aan het eind van zijn betoog zegt de minister-president dan ook dat hij toch moest doen waar hij als ministerpresident verantwoordelijk voor is, namelijk de in het regeerakkoord vastgelegde tracékeuze verdedigen. Dit roept bij mij de vraag op wat de inspraak in de PKB-procedure dan heeft voorgesteld. Waarom heeft het kabinet de procedure nog gevolgd; alleen omdat die verplicht was? Het wist blijkbaar al bij voorbaat wat het wilde. Ondanks al het maatschappelijk verzet is die keuze doorgedrukt. Het kan toch niet dat alleen door het opnemen van een dergelijke keuze in een regeerakkoord de race in feite al gelopen is?»

Uit de beantwoording van de minister-president blijkt duidelijk dat de factor «tijd» een belangrijke rol speelt in de door het kabinet gemaakte afwegingen.

Enkele uitspraken over de voortvarendheid van de besluitvorming.

Premier Kok:

  • • 
    «Voor het moment waarop voorstellen aan de Kamer werden gedaan en ook nadat vier, vijf weken geleden de debatten hier hadden plaatsgevonden, telde voor het kabinet bij het maken van de afweging heel sterk de vraag: welke risico's worden hier genomen met het oog op de tijd? Anders gezegd: zijn de alternatieven die ter tafel zijn gebracht, zodanig beter dat wij ons het risico van nieuwe vertragingen respectievelijk nieuwe verdagingen respectievelijk heroverwegingen kunnen permitteren en de besluitvorming tot na komende verkiezingen kunnen uitstellen? Het antwoord daarop was: nee.» «Het is mijn goede recht om te proberen op een buitengewoon aangelegen punt de eenvormigheid en de gelijkluidendheid in de coalitie te herstellen. Dat is het belang van de zaak. We worden er in dit land niet beter van door processen over dit soort ingrijpende infrastructuurkeuzes zodanig te laten voortgaan dat er nooit wat gebeurt. We blijven praten, studeren, nog eens praten, nog eens kijken, nog eens doen, en maar vollopen! En maar klagen over Schiphol dat vastloopt! En maar klagen dat er geen middellange afstandsmogelijkheden per trein zijn, in plaats van per vliegtuig. Het is nooit goed, of het deugt niet!»

4.6.3 Het slotdebat over de HSL-Zuid (16 december 1996)

Op 16 december 1996 vindt de voortzetting van het geschorste debat van 4 november 1996 plaats, met een tweede termijn van het kabinet, gevolgd door een derde termijn van de Tweede Kamer.

De tweede termijn van het kabinet

In dit (slot)debat constateert minister Jorritsma dat zij, het debat van

159

4 november 1996 nalezend, niet te maken heeft met één, maar met verschillende steeds wisselende Bos-varianten. Zo is er een Bos-variant met en zonder een station Den Haag en zijn er ook allerlei tussenvormen, zoals een Bos-variant op betonnen palen in de middenberm. De minister constateert dan ook dat de meerderheid die op 4 november 1996 leek te ontstaan voor dé Bos-variant, bijnadere analyse van de verschillende bijdragen geen meerderheid lijkt te zijn. De woordvoerders blijken toch een minder eenduidige voorkeur te hebben. De minister redeneert als volgt: Al zou het kabinet nu de Bos-variant nader uitwerken, dan zou los van de vertraging en de internationale repercussies ± de Tweede Kamer nog niet eensgezind zijn. De minister concludeert:

«Uiteindelijk zouden we constateren dat de dan ten koste van weer veel maatschappelijke onrust geheel uitgewerkte WB-varianten geen van alle echt mooier zijn dan tracé A1 van nu, integendeel. Maar we zijn dan wel weer een jaar verder, inclusief vele miljoenen voorbereidingskosten en een gewoon doorgaande groei van lucht-en autoverkeer. Een andere tracékeuze dan A1 kunnen wij dus niet voor onze rekening nemen, zo moest het kabinet opnieuw constateren.»157

In het debat nemen verschillende woordvoerders geen genoegen met de uitleg van de minister dat de Tweede Kamer niet zou weten wat ze wil. Desgevraagd naar de argumenten om geen andere varianten te onderzoeken antwoordt de minister:

«Ik heb u twee belangrijke redenen genoemd. De eerste is het feit dat het minstens tot een aantal jaren vertraging leidt. De tweede reden is dat het naar onze mening honderden miljoenen extra gaat kosten. Bovendien zijn wij ervan overtuigd dat de maatschappelijke onrust nog maar in een beginstadium zit.»158

Ook minister De Boer, aanvankelijk voorstander van de Bos-variant, laat geen misverstand bestaan over de huidige kabinetskeuze: «Wat de Bos-variant betreft, ben ik er een- en andermaal van uitgegaan dat deze ten opzichte van de oude A1-variant de voorkeur had vanwege de geringere aantasting van natuur en landschap. Nu er een tunnel is voorzien onder het Groene Hart, kan zonder meer gesteld worden dat de verbeterde A1-variant zoveel beter is geworden dan de Bos-variant, dat daar zonder meer voor gekozen moet worden.»159

Aanpassingen van het kabinet

Hoewel de tracévoorkeur in het kabinetsvoorstel niet is veranderd, heeft het kabinet wel naar de moties gekeken en in een zevental moties aanknopingspunten gevonden ter verbetering. Deze zijn ook gemeld in de brief van 10 december 1996 en worden in het debat nader uiteengezet door de beide ministers. Enkele van deze verbeteringen zijn:

a) Verlaging post onvoorzien Groene Harttunnel

In de raming van de tunnel onder het Groene Hart was, met het oog op de grote technische onzekerheden met het boren van een tunnel in veengrond, rekening gehouden met een extra risicoreservering van f 250 miljoen. Deze verlaagt het kabinet met f 100 miljoen, opdat twee maal f 50 miljoen uitgetrokken kan worden voor Westeinde en Breda-Prinsenbeek.

b) Kruising A4

De hoge kruising van de HSL-Zuid met rijksweg A4 vormt een visuele barrière (de voorziene constructie op palen over de snelweg wordt ook wel aangeduid als de pergola bijHoogmade). Een kruising op maaiveld-TK, 1996±1997, 22 026, nr. 72, p. 19.               hoogte over een verdiepte A4 kost f 80 miljoen extra. Het kabinet erkent

157 TK, 1996±1997, 22 026, nr. 72, p. 4.

158 TK, 1996±1997, 22 026, nr. 72.

dit probleem, maar heeft er geen extra middelen voor beschikbaar. Wel wordt toegezegd dat als een eventuele aanbestedingsmeevaller zal optreden, deze ingezet zal worden voor een betere inpassing van de kruising van de HSL-Zuid bijde A4.

c) Develgebied

Voor een betere inpassing van de HSL door het Develgebied is de minister bereid nader onderzoek te doen, maar wenst ze nu wel de PKB vast te stellen. Ze zegt wel expliciet toe dat als er een betere oplossing mogelijk blijkt, de PKB op dit punt zal worden herzien.

d) Breda-Prinsenbeek

BijBreda-Prinsenbeek is gekozen voor een verdiepte ligging van de HSL-spoorlijn en de naastgelegen rijksweg A16. De meerkosten hiervan bedragen 220 miljoen gulden. Hiervan heeft f 140 miljoen betrekking op de A16. Dit bedrag zal gedekt worden binnen het wegenbudget. Voor de HSL zijn de meerkosten f 80 miljoen. Voor f 50 miljoen komt dit uit de reservering voor de Groene Hart tunnel; de overige f 30 miljoen zal gevonden moeten worden door versoberingen elders.

De derde termijn van de Tweede Kamer

De derde termijn van de Tweede Kamer bestaat voornamelijk uit politieke kwalificaties van de politieke en inhoudelijke ontknoping van het HSL-debat. Uit de media en het interpellatiedebat eerder die week kan worden opgemaakt dat de motie Van Heemst/Versnel-Schmitz voor de Bos-variant onvoldoende politieke steun heeft. De indieners trekken deze motie in derde termijn in. Daarnaast worden in de derde termijn nog enkele moties ingediend. In een aantal gevallen zijn dit aanpassingen op eerder ingediende moties; zie bijlage 6.

In de derde termijn van de regering reageren beide ministers op de ingediende moties. Aan het slot van het debat wordt door Leers (CDA) een motie voor de Bos-variant ingediend (nr. 68) die letterlijk hetzelfde luidt als de even daarvoor ingetrokken motie nr. 32 van PvdA en D66. Dit om, zoals hijin het debat al had aangekondigd, politieke redenen.

4.6.4 Kwalificaties en analyses van de besluitvorming

In het afsluitende HSL-debat, maar ook in de gesprekken met de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten is teruggeblikt op het totale besluitvormingsproces van de HSL-Zuid.

Kwalificaties van woordvoerders

Om een beeld te krijgen van wat «dé Tweede Kamer» van het HSL-debat vond, zijn onderstaand van alle woordvoerders één of meer veelzeggende uitspraken uit het afsluitende debat weergegeven:160

Leers (CDA):

«Reeds van het begin af aan was duidelijk dat de coalitiepartijen een spel

speelden om hun milieugezicht op te poetsen.»

«Omdat met name PvdA en D66 niet bereid of in staat zijn om harde consequenties te trekken uit de confrontatie met de VVD, bieden zij het kabinet de gelegenheid om, haast bij het arrogante af, machtspolitiek te voeren en de Kamer in meerderheid te negeren.»

TK, 1996±1997, 22 026, nr. 72.

160

«Ik denk dat de boortunnel het symbool zal blijven van de absurditeit waarmee dit HSL-besluit is omgeven (...)»

Van Heemst (PvdA):

«De PvdA vond en vindt de ontknoping van het HSL-debat in een aantal

opzichten bitter.»

«Ik heb wel de conclusie getrokken dat het vasthouden aan het Bostracé uiteindelijk een onoplosbaar conflict zou opleveren.»

«Een partij die een beslissende rol had kunnen spelen bij het verschuiven van dat krachtenveld, namelijk de provincie Zuid-Holland (...), haakte gewoon af.»

Vos (GroenLinks):

«Ik vind dat dit kabinet in dit en ook het vorige debat niet op basis van inhoud en feiten heeft gedebatteerd met de Kamer. Het is vaak ook niet ingegaan op de feitelijke argumenten en op verzoeken om het gehanteerde cijfermateriaal.»

«Ik ben in ieder geval blij dat de minister van V&W gezegd heeft: blijkbaar moeten wij toch eens kijken naar de PKB-procedure. Zij ziet het ook als een probleem.»

Verbugt (VVD):

«Mijn fractie is er verheugd over dat de regering heeft vastgehouden aan

het A1-tracé tussen Schiphol en Rotterdam

Versnel-Schmitz (D66):

«(...) in de fractie is de voorkeur uitgesproken voor de Bos-variant. Wij hebben daar tevens bij gezegd dat, als wij daarvoor geen meerderheid konden krijgen, wij door zouden schuiven naar de A1-variant, omdat wij dat geen slecht voorstel vonden van het kabinet.»

«Paars heeft nog meer te doen dan alleen de hogesnelheidslijn. Zo is het echt! Dat staat, wat ons betreft, boven deze besluitvorming.»

Aiking-van Wageningen (groep Nijpels):

Het was een zwarte dag voor de democratie toen werd besloten, in beslotenheid met de coalitiepartners, toch aan het A1-traject de voorkeur te blijven geven.»

«Ik heb het debat in de Tweede Kamer een schijnvertoning genoemd en ik houd dat vol.»

Stellingwerf (RPF):

«Het zal duidelijk zijn dat de fractie van de RPF zeer ontevreden is over de uitkomst van het HSL-debat. Vrijwel elk amendement wordt ontraden. De Kamer moet maar tevreden zijn met wat aanpassingen bij Breda-Prinsenbeek, aan de uiteinden van de tunnel en met onderzoek naar de Drechtstedenvariant. Dit alles moet dan wel worden gefinancierd binnen het begrote bedrag. Men presteert het zelfs de noodzakelijk geachte post onvoorzien voor deze aanpassingen aan te wenden.»

Van den Berg (SGP):

«Het enige dat ik wil zeggen dat de besluitvorming qua procedure niet lijkt bij te dragen tot meer helderheid in de politiek en tot respect voor de onderscheiden verantwoordelijkheden van Kamer en kabinet.»

«dat er in feite maar één verantwoorde keuze is en dat is verbetering van de bestaande lijn.»

Schutte (GPV):

«Ik ben bereid om bij investeringen die zo'n 50 tot 100 jaar dienst doen, meer de nadruk te leggen op een duurzame inpassing boven het aantal kilometers dat kan worden gerealiseerd.»

Poppe (SP):

«Straks is de Nederlandse HSL klaar en dan is het om de haren uit je

hoofd te trekken als blijkt dat het allemaal zinloos was, omdat de nieuwe

generatie hogesnelheidslijnen het over bestaand spoor net zo goed

doen.»

«Voor een aparte hogesnelheidslijn is geen plaats in Nederland, niet ruimtelijk, niet financieel en niet maatschappelijk.»

Verkerk (AOV):

«Het AOV heeft er altijd voor gepleit de bestaande lijn te verbeteren en

daarop de hogesnelheidslijn te laten rijden.»

Vrijwel geen partij in de Tweede Kamer is na afloop positief over de besluitvorming over de HSL-Zuid. Uitzondering is regeringspartijVVD die in ieder geval de uitkomst positief waardeert.

Stellingwerf spreekt op dit punt in zijn gesprek met de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten zijn verwondering uit over de smalle basis in de Tweede Kamer waarop het HSL-besluit was gefundeerd.

De voorzitter: Wij komen zo nog op dat debat. Is wat in het regeerakkoord is vastgelegd over HSL-Zuid, de belemmerende factor geweest voor de coalitiepartijen om er met een grotere vrijheid mee om te gaan, denkt u?

De heer Stellingwerf: Ik denk in beginsel niet, want men nam die ruimte wel. PvdA en D66 hebben de ruimte genomen die blijkbaar ontstond, en dat was zeer te waarderen. De enige partij die voor de Groene-Hart-variant was, was de VVD. Het is heel bizar dat in het parlement eigenlijk maar één partij daar echt radicaal voorstander van was en dat die variant desondanks wel doorgaat. Dat is uitermate merkwaardig.

Oud-premier Kok heeft allerminst het gevoel dat er reden was om met voldaanheid op de uitkomsten terug te zien.

De heer Slob: Wat er ook gezegd is, het eindresultaat was dat de Kamer een week later het debat na die lange radiostilte afsloot. De motie op stuk nr. 32 ging van tafel en de stemming viel uiteindelijk ook zo uit dat datgene waar het kabinet zich in mei voor had uitgesproken, over de eindstreep ging. Was de klus toen geklaard voor u?

De heer Kok: Zo liggen dit soort dingen nooit. Het was een hectische periode geweest waarin veel verwachtingen waren gewekt, maar weer ongedaan werden gemaakt. Mensen werden teleurgesteld. Ik heb het dan over belanghebbenden die hun ziel en zaligheid aan alternatieven hebben verkocht. Zij dachten dat het weer een koehandel was. Gegeven het

proces en de naweeën die zoiets altijd met zich brengt, had ik allerminst het gevoel dat er reden was om met voldaanheid op de uitkomsten terug te zien. Er is ook heel veel nazorg geweest ± blijkbaar onvoldoende ± om ervoor te zorgen dat een en ander als het ware werd uitgepraat en alles in de juiste context werd geplaatst. Terugkijkend, denk ik dat wij te lang als twee sneltreinen op elkaar zijn afgedenderd en dat er pas op het laatste moment aan de noodrem is getrokken. Dat was de noodrem van degenen die de motie hadden ingediend.

Analyses

In de analyse van Stellingwerf is de discussie gekanteld toen zaken buiten het debat om zijn besproken. Hij wijst op de politieke cultuur als een verklarende factor voor de wijze waarop HSL-besluitvorming is verlopen.

De voorzitter: Dat betekent dat er meer ruimte moet zitten tussen regering en parlement en dat er minder binding is?

De heer Stellingwerf: Ja, ik vind dat het parlement die ruimte wel kan nemen, maar dat wordt doorkruist door machtswoorden, Torentjesoverleg en overleg dat wij niet kennen, waardoor de fractievoorzitters de zaak bedisselen en om laten keren, buiten het debat over de HSL om. De discussie was daarna gekanteld. De woordvoerder van de PvdA was op dat moment zo gefrustreerd, of in ieder geval boos, dat hij in tweede termijn bijna het woord niet meer heeft gevoerd. Dat kan ik mij ook wel voorstellen als je op zo'n manier behandeld bent. Dat is een kwestie van politieke cultuur.

De heer Bos gebruikt evenals Stellingwerf de term machtswoord en ziet dat als oorzaak van het uiteindelijk sneuvelen van zijn variant :

De heer Aptroot: Hoeveel gehoor vond u toen voor uw variant, de bundeling?

De heer Bos: (...) Nadat ik eerst eenderde van de provincie mee had, volgde één van beide ministers. Dat is toch 50 procent. Je had destijds De Boer en Jorritsma. Vervolgens, aan het eind van de rit, had ik tweederde van de Kamer mee. Alleen het machtswoord van het kabinet heeft het verder voorkomen.

Oud-minister Jorritsma benadrukt het compromiskarakter van het genomen besluit en erkent dat de HSL-Zuid hierdoor niet het optimale besluit voor de belastingbetaler is geworden.

De voorzitter: U heeft nooit in termen gedacht: dat zou mij een crisis waard zijn?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Zover is het niet gekomen. Laat ik duidelijk zijn: er waren voor de belastingbetaler betere besluiten te bedenken geweest, maar die waren voor de coalitie niet aanvaardbaar. Mijn opstelling is: je bent een minister van de Kroon, je bent een minister van drie partijen en dit was naar mijn mening een alleszins verdedigbaar compromis. Ik vond het jammer dat mijn eigen politieke partij dat beeld niet erg «opleuk-te». Dat was ook begrijpelijk vanuit hun verantwoordelijkheid als politieke partij, maar ik was de minister van drie partijen. Dat heb ik altijd zo gevoeld en dan verdedig je dit soort compromissen.

Veelzeggend is dat minister Jorritsma betreurt dat ze weinig steun had van haar eigen politieke partij, terwijl dit de enige partij was die de kabinetsvariant consequent verdedigd heeft.

Door Leers wordt met zoveel woorden gesteld dat het HSL-debat in de Tweede Kamer eigenlijk gedomineerd is door de discussie over tracés. De strategische vraag (nut noodzaak) en kostenafwegingen zijn hierdoor ondergesneeuwd.

De heer Leers: Dat debat bestond uit een soort drietrapsraket. Het eerste stuk was de motivering voor de aansluiting van de HSL. Waarom doen wij het eigenlijk? (...) Het tweede onderdeel van de drietrapsraket betrof de vraag: als wij dan die HSL aansluiten op de rest van Europa, via welk tracé doen wij dat dan?

(...) Het derde punt betrof uiteraard de dekking van alle voorstellen ter verbetering van het tracé. Ik moet u heel eerlijk zeggen dat het in 90 procent van de discussies is gegaan over het tweede onderdeel: de inpassing, het tracéverloop en dergelijke. Eigenlijk pas op het allerlaatst, nadat het debat over de PKB gevoerd was en in de jaren daarna, is over de consequenties van de herprioritering gesproken. In dat debat zelf is dus niet ten finale uitgevlooid en uitgediscussieerd wat de financiële consequenties van de tracékeuze waren.

What if? You never know.

Feit is dat de woordvoerder van de PvdA-fractie op 5 december op basis van de woorden van premier Kok omging in zijn standpunt. Een kwestie van miscommunicatie?

De heer Kok: Ja, ik heb, nog steeds voor persoonlijke rekening, aangegeven wat naar mijn inschatting de zwaarwegende argumenten van het kabinet zouden zijn. Het kabinet is namelijk nimmer met de feitelijke situatie geconfronteerd dat die motie niet alleen werd ingediend, maar ook in stemming werd gebracht en werd aanvaard. Het blijft dus altijd een zekere inschatting, maar ik denk dat ik het redelijk goed getypeerd heb. Nogmaals, ik herinner mij niet dat ik die woorden gesproken heb. Als dat evenwel zo is gezegd, is dat heel erg kort door de bocht. Blijkbaar is het ook alleen maar iets wat je in een kleine vertrouwelijke kring kunt doen. Als ik toen had beseft dat dit acht jaar later zo'n grote historische betekenis zou krijgen in de weergave van de heer Van Heemst, dan zou ik in mijn gebruikelijke voorzichtige taalgebruik zijn vervallen. Het kan zijn dat ik dan minder indruk op hem had gemaakt, maar ...

De voorzitter: Dan was de motie misschien wel aangenomen.

De heer Kok: Ja, what if.

De voorzitter: You never know.

4.7 De PKB HSL-Zuid vastgesteld

Naar aanleiding van de behandeling in de Tweede Kamer biedt de regering op 19 december 1996 het aangepaste kabinetsstandpunt inzake de PKB Hogesnelheidslijn-Zuid (deel 3a) ter goedkeuring aan.161 Nog diezelfde dag stemt de Tweede Kamer over de in de HSL-debatten ingediende moties.

Tabel 4.8 Overzicht aangenomen moties PKB-behandeling

Nr.

39 41 43

TK, 1996±1997, 22 026, nr. 69 en 70.

Indiener(s)

Verbugt

Versnel-Schmitz c.s Versnel-Schmitz c.s.

Inhoud

motie over een nadeelcompensatieregeling motie over een diepgefundeerde plaatconstructie motie over opneming van ondertunneling in Delft in het MIT

161

Nr.          Indiener(s)                                 Inhoud

162 163

44           Versnel-Schmitz/Van                 motie over de meerkosten van de HSL-Zuid

Heemst 50           Schutte                                      motie over verankering vandepositie van Den Haaginde

PKB

61           Verbugt c.s.                               gewijzigde motie over een strakke bundeling van HSL en

de A16

62           Verbugt c.s.                               motie overdeinpassing van het tracé bijNieuwe

Wetering en Berkel en Rodenrijs

63           Versnel-Schmitz/Van                 gewijzigde motie over het alternatief FWB2 Heemst

65           Stellingwerf/Leers                     motie over een herverkaveling in de Haarlemmermeer

71           Stellingwerf c.s.                        gewijzigde motie over een versterking van de groene

functies in het Groene Hart

Als laatste punt op de stemmingslijst van deze laatste vergadering voor het kerstreces staat de stemming over de gewijzigde PKB deel 3a. Vóór de gewijzigde PKB stemmen de aanwezige leden van de fracties van de PvdA, D66, GPV, VVD en CD, die van de overige fracties ertegen. De gewijzigde PKB wordt goedgekeurd.

Goedkeuring PKB in de Eerste Kamer

In maart en april 1997 vindt de schriftelijke en mondelinge behandeling van PKB deel 3a plaats. Tijdens het debat op 22 april 1997 in de Eerste Kamer dient Vriesekoop (D66), mede namens de PvdA, een motie in waarin de regering wordt verzocht bijde vaststelling van het definitieve tracé de ontwerpsnelheid van 300 km/uur los te laten, zodat serieus overleg kan plaatsvinden over reeds gepresenteerde alternatieve oplossingen van knelpunten die hierdoor mogelijk worden.162 Een week later wordt het debat op 29 april 1997 voortgezet. De ingediende motie Vriesekoop impliceert dat ook sommige gele passages van de PKB (de beslissingen van wezenlijk belang) aangepast moeten worden. De ministers Jorritsma en De Boer geven aan dat ze dan eerst terug moeten naar de Tweede Kamer en zeggen hiertoe niet bereid te zijn. De senaatsfracties van D66 en PvdA trekken de motie in. Door Baarda (CDA) wordt vervolgens de motie opnieuw ingediend.163 Deze ontknoping van het debat lijkt een kopie van de gang van zaken een paar maanden daarvoor in de Tweede Kamer. Aansluitend aan het debat wordt gestemd. De PKB HSL-Zuid wordt met 37 stemmen voor en met 27 stemmen tegen aangenomen. Vervolgens komt de motie Baarda in stemming. Deze wordt verworpen. Op 1 juli 1997 wordt de PKB HSL-Zuid formeel van kracht met de publicatie van PKB deel 4 in de Staatscourant.

4.8 Bevindingen

In dit hoofdstuk stond de periode centraal waarin de Tweede Kamer tot een besluit moest komen over de HSL-Zuid. Deze periode loopt van mei 1996 (het moment waarop de Tweede Kamer PKB 3 van het kabinet ontvangt) tot december 1996 (het moment waarop de Tweede Kamer PKB 3 goedkeurt). De kernthema's uit deze periode zijn:

  • 1. 
    Informatieverwerking door de Tweede Kamer.
  • 2. 
    Ontwerpsnelheid.
  • 3. 
    De speelruimte voor de Tweede Kamer.
  • 4. 
    De HSL-debatten in de Tweede Kamer.
  • 5. 
    Finale besluitvorming over de HSL-Zuid.

Ad 1. Informatieverwerking door de Tweede Kamer

EK, 1996±1997, 22 026 nr. 70, 222fe.

EK, 1996±1997, 22 026, nr. 70, 222f.                Voorafgaand aan de drie debatten die de Tweede Kamer in het najaar van

1996 met de ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM voert, worden 468 schriftelijke vragen gesteld aan het kabinet. Dit tekent de omvang en complexiteit van het project en de kennelijke onduidelijkheid die er bij de Tweede Kamer nog is. Voorafgaand aan deze vragenronde heeft de Tweede Kamer al getracht grip te krijgen op de veelheid aan beschikbare informatie, door een extern onderzoeksbureau een «second opinion» te laten geven. Dit onderzoek moet onder hoge tijdsdruk in een paar weken worden uitgevoerd. De vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat formuleert een groot aantal onderzoeksvragen. Vanwege het beperkte budget voor dit onderzoek, worden onder andere vragen inzake de (inter)nationale afspraken over ontwerpsnelheid geschrapt. De minister van Verkeer en Waterstaat laat zich in het debat met de Tweede Kamer badinerend uit over dit onderzoek en is van mening dat de departementsambtenaren zaken voor de Tweede Kamer op een rijkunnen zetten.

Ad 2. Ontwerpsnelheid

De Tweede Kamer is bijherhaling onvolledig geïnformeerd over de onderbouwing van de voor de HSL-Zuid gekozen ontwerpsnelheid. In de PKB uit 1991 en 1994 ontbreken grafieken (zogenaamde snelheids- en tijdsdiagrammen) waaruit de noodzaak van het gekozen uitgangspunt voor 300 km/uur afgeleid kan worden. Het Platform HST, waarin diverse lokale protestgroepen tegen de HSL-Zuid verenigd zijn, plaatst forse kanttekeningen bijde juistheid van de informatie die de minister op dit punt presenteert. Vertegenwoordigers van het Platform bestrijden beargumenteerd dat bij de in de PKB vastgelegde rijtijden de HSL-treinen ook daadwerkelijk 300 km/uur behoeven te rijden. Gebrek aan transparantie van de zijde van het ministerie van Verkeer en Waterstaat maakt het onmogelijk te verifiëren in hoeverre de eis van 300 km/uur in technische zin kan worden onderbouwd. Hoewel de Tweede Kamer in 1989 op de hoogte is gesteld van de internationale afspraken (ontwerpsnelheid van in principe 300 km/uur voor het zuidelijk tracé en 200 km/uur voor het noordelijk tracé) heeft de minister ten onrechte het gevoel dat internationale afspraken de rechtvaardiging vormen voor het in de PKB vastgelegde uitgangspunt van een ontwerpsnelheid van 300 km/uur, voor het hele tracé. Bijde beantwoording van vragen op dit punt neemt de minister van Verkeer en Waterstaat de onduidelijkheid hierover niet weg. De Tweede Kamer had daarentegen kunnen en moeten weten dat de eis van 300 km/uur voor het noordelijke tracé een zelfopgelegde eis was.

Door de ontwerpsnelheid van 300 km/uur als onwrikbaar uitgangspunt te beschouwen, kon het kabinet nagenoeg alle alternatieve tracévarianten diskwalificeren.

Ad 3. De speelruimte voor de Tweede Kamer Wanneer de Tweede Kamer in mei 1996 de langverwachte PKB 3 ontvangt, lijkt het speelveld op een aantal punten al ingeperkt. De principediscussie over de komst van de HSL naar Nederland behoeft niet meer gevoerd te worden omdat de Tweede Kamer in het kader van andere PKB's (Schiphol, VINEX) hiermee de facto al heeft ingestemd. Verdergaand is de politieke beperking die het regeerakkoord oplegt door ook de tracékeuzen op voorhand al vast te leggen. Daarnaast tracht het kabinet ook de financiële speelruimte te beperken door de Tweede Kamer op indringende wijze te schrijven dat er geen enkele financiële ruimte meer is voor nadere inpassingswensen. Dit staat in schril contrast met het feit dat het kabinet in bestuurlijk overleg f 535 miljoen uittrekt voor inpassing en besluit tot een tunnel van f 900 miljoen zonder dat hiervoor dekking is. Binnen het kabinet hebben de ministers van VROM en Verkeer en

Waterstaat er geen belang bijom, met het Kamerdebat over de HSL-Zuid in het vooruitzicht, duidelijkheid te scheppen over het feit dat de meerkosten van de HSL-Zuid leiden tot vertraging van reguliere spoorprojecten en ten koste gaan van het programma Samen Werken aan Bereikbaarheid (SWAB). De financiële afweging wordt vooruitgeschoven naar de volgende begroting en de Tweede Kamer wordt beperkt geïnformeerd. Hoewel sommige woordvoerders zich op dit punt kritisch tonen, accepteren zijuiteindelijk het gebrek aan inzicht in de financiële consequenties van de meerkosten van de PKB.

Ad 4. De HSL-debatten in de Tweede Kamer

De Tweede Kamer neemt aanvankelijk de vrijheid om het speelveld te vergroten. Zijwijkt in meerderheid af van de in het regeerakkoord vastgelegde kabinetskeuze. Voorts stelt de Tweede Kamer, in weerwil van het door het kabinet afgekondigde financieel plafond, in talrijke moties voor f 2,5 miljard extra eisen. In het debat over de HSL-Zuid ontstaat een meerderheid voor de Bos-variant.

De Kamerdebatten over de HSL-Zuid zijn overschaduwd door niet ter zake doende felle of badinerende bewoordingen van zowel de woordvoerder van de PvdA als ook het CDA. Burgers, die vaak veel energie gestoken hebben in het ontwikkelen van varianten of het aandragen van anderszins voor de besluitvorming relevante informatie, verbazen zich over het feit dat de inhoud van het debat steeds meer verdrongen wordt door -in hun beleving- politieke spelletjes.

Ad 5. Finale besluitvorming over de HSL-Zuid

De werkelijke discussie in de cruciale slotfase van de besluitvorming wordt gevoerd in overleggen buiten de Tweede Kamer, soms in aanwezigheid van Kamerleden van de coalitiepartijen. Het kabinet oefent zware politieke druk uit op de coalitiefracties PvdA en D66. De woordvoerster van laatstgenoemde partijmaakt voorafgaand aan het Kamerdebat duidelijk dat voor D66 het HSL-dossier geen kabinetscrisis waard is. Dit haalt de angel uit het verbond van PvdA en D66 ten gunste van de Bos-variant. De PvdA-woordvoerder ziet zich genoodzaakt zich te voegen als hijvervolgens door partijleider en minister-president Kok door middel van een impliciet uitgesproken machtswoord tot de orde wordt geroepen. In het slotdebat over de HSL-Zuid dat volgt wordt de motie ten gunste van de Bos-variant door PvdA en D66 ingetrokken. Een meerderheid van de Tweede Kamer neemt vervolgens genoegen met een brief van het kabinet waarin enigszins tegemoet wordt gekomen aan de door de Tweede Kamer ingediende moties, zonder dat het HSL-budget wordt opgehoogd. In het HSL-dossier is in de besluitvormingsfase vrijwel alle aandacht van de politiek en de media eenzijdig uitgegaan naar de tracékeuze ten noorden van Rotterdam. Het «Groene Hart» en «station Den Haag» heeft vanaf begin 1996 de besluitvorming gedomineerd.

5 DE AANLEG VAN DE HSL-ZUID VOORBEREID (1997–2000)

5.1 Inleiding

Nadat in 1997 de stofwolken van de PKB-besluitvorming zijn opgetrokken, worden de voorbereidingen getroffen voor de daadwerkelijke aanleg van de HSL-Zuid. Er is een projectbesluit, maar er moet nog veel gebeuren voordat de eerste spade de grond in kan. Vooral op planologisch en organisatorisch gebied vinden tussen 1997 en 1999 veel activiteiten plaats waardoor het project concrete vormen krijgt:

  • • 
    de PKB wordt nader uitgewerkt in een tracébesluit;
  • • 
    met België is nog veel afstemming noodzakelijk;
  • • 
    allerlei technische voorbereidingen vinden plaats, zoals grondaankopen en het verleggen van kabels en leidingen;
  • • 
    op juridisch vlak gebeurt veel om de aanleg straks mogelijk te maken, zoals vergunningverlening, onteigeningen en het vaststellen van schaderegelingen;
  • • 
    er moet een projectorganisatie worden ingericht die de uitvoering ter hand kan nemen. Daarvoor moet uiteraard ook een goede uitvoeringsplanning worden opgesteld.

Tegelijkertijd dient de Tweede Kamer regelmatig te worden geïnformeerd over de voortgang van de HSL-Zuid. Omdat de HSL-Zuid door de Tweede Kamer is aangemerkt als «groot project», gebeurt dit door middel van

halfjaarlijkse voortgangsrapporten.164

Een andere belangrijke opgave in de voorbereidingsfase is het realiseren van de private deelname aan het HSL-project. Bij de vaststelling van PKB 3 is een bedrag van f 1,8 miljard aan private financiering ingeboekt. Het was nog onduidelijk hoe dit moet worden gerealiseerd. Evenmin was duidelijk welke partijen in welke onderdelen van het project wilden participeren. Daarom vinden in 1997 en 1998 consultaties van het nationale en internationale bedrijfsleven plaats, waarna het ministerie van Verkeer en Waterstaat een model ontwikkelt dat beschrijft hoe de HSL-Zuid in de markt zal worden gezet. Dit privatiseringsmodel wordt begin 1999 door het kabinet vastgesteld en omvat onder meer een ambitieuze contracteringsstrategie.

In de voorbereidingsfase vindt op politiek niveau een wisseling van de wacht plaats. In augustus 1998 treedt het tweede kabinet Kok aan. Minister Jorritsma verhuist naar Economische Zaken en wordt als minister van Verkeer en Waterstaat opgevolgd door minister Netelenbos. De nieuwe minister van Verkeer en Waterstaat wordt bijhaar aantreden geconfronteerd met problemen met betrekking tot de financiële beheersing van het project.

164 Hiertoe besluit de Tweede Kamer op 27 juni 1996. In hoofdstuk 4 is beschreven dat in het kader van de Procedureregeling Grote Projecten de Tweede Kamer al een rapport van de accountantsdienst heeft ontvangen. Vanaf juni 1997 verschijnen er halfjaarlijkse rapporten van de minister.

In dit hoofdstuk wordt de overgang geschetst van besluitvormingsfase naar uitvoeringsfase. Tot 1996 is de HSL-Zuid nog een plan dat onderwerp is van veel maatschappelijke en politieke discussie. Vanaf 2000 is de HSL-Zuid een megaproject waarvan de daadwerkelijke bouw gestart wordt. Daar tussenin ligt de periode 1997±1999, waarin het project in de steigers wordt gezet, op het punt van:

  • • 
    Scope: Hoe komt het project er uit te zien?
  • • 
    Organisatie: Hoe wordt het project aangestuurd en beheerst?
  • • 
    Budget en planning: Wat gaat het project kosten en wanneer is het gereed?
  • • 
    Uitvoering: Hoe wordt het project opgezet en feitelijk uitgevoerd in termen van de wijze waarop de markt wordt ingeschakeld?

Behalve een beschrijving van gebeurtenissen, zal ook steeds gekeken worden naar de rol van de Tweede Kamer en de wijze waarop de Kamer geïnformeerd is over deze aspecten. Hierbij spelen de halfjaarlijkse voortgangsrapporten van de minister een belangrijke rol.

Voortgangsrapporten aan de Tweede Kamer

De Tweede Kamer wordt in het kader van de Procedureregeling Grote Projecten vanaf juli 1997 geïnformeerd over de voortgang van het project door middel van halfjaarlijkse voortgangsrapporten. Tussen juli 1997 en oktober 2004 zijn vijftien voortgangsrapporten verschenen. In bijlage 4 is een overzicht gegeven van de verschijningsdata van alle voortgangsrapporten. Grofweg beslaan de eerste zeven voortgangsrapporten vooral de periode van voorbereiding (planologische uitwerking en contractering) en de rapporten acht tot en met vijftien de periode van feitelijke aanleg. De voortgangsrapporten bevatten meer of minder gedetailleerde informatie over de ontwikkelingen in de scope, de organisatie, de planning en het budget van de HSL-Zuid. Daarnaast bevatten de meeste voortgangsrapporten een themabijlage met een uitgebreide toelichting op een voor die periode belangrijk aspect van het project, zoals bijvoorbeeld private financiering, veiligheid of de contractvormen.

5.2 De planologische voorbereiding: nadere uitwerking van de PKB

5.2.1 Van PKB naar OTB

Na het van kracht worden van de PKB vindt de nadere uitwerking plaats die moet resulteren in een ontwerp-tracébesluit (OTB)165 en uiteindelijk in een definitief tracébesluit (TB).166 Dit vergt nog veel nadere studie en overleg met bestuurlijke partijen. Bij dit proces is de Tweede Kamer in besluitvormende zin niet betrokken. De Tweede Kamer krijgt het OTB van 7 november 1997 en het TB van 15 april 1998 uitsluitend ter informatie toegezonden. Dit betekent niet dat de Tweede Kamer geheel afzijdig blijft. Bijhet debat over de PKB zijn er op diverse punten toezeggingen gedaan ± vaak onder druk van moties ± om in de planologische uitwerking nog naar andere oplossingen te kijken. In een aantal gevallen gaat het om toezeggingen van het kabinet om bepaalde (inpassings)varianten en alternatieven nader te bestuderen. De belangrijkste voorbeelden hiervan zijn de Drechtstedenvariant en de pergolaconstructie bijHoogmade.

165  TK, 1997±1998, 22 026, nr. 75.

166  TK, 1997±1998, 25 981, nr. 2.

167  Nota van de directeur FEZ aan de secretaris-generaal, d.d. 16 juli 1997, kenmerk FEZ/97/

Onzekerheden bij de grondaankopen

Eén van de activiteiten die in deze fase plaatsvindt, is de grondverwerving. Dat ook in de fase van voorbereiding onzekerheid en tijdsdruk een rol spelen, blijkt onder meer uit een ambtelijke notitie van 16 juli 1997 van de directeur FEZ aan de secretaris-generaal van Verkeer en Waterstaat.167 In de nota worden de secretaris-generaal twee contracten ter ondertekening aangeboden. Ten aanzien van de contracten worden echter eerst nog wat opmerkingen gemaakt. Enkele daarvan zijn: «Er is een mineur probleem ten aanzien van de verplichtingenruimte»; «Er is geen juridische zekerheid over het aanbestedingsregime en mogelijke sancties vanuit Brussel»; «Er zijn met Financiën geen afspraken gemaakt over de gevolgen op BTW-gebied van deze contracten. Evenmin bestaat helderheid over de betaling van overdrachtsbelasting bij verplaatsing van het juridisch eigendom naar de BEM.»

Ondanks al deze onzekerheden luidt het advies als volgt: «De hierboven genoemde nog openstaande kwesties laten zich niet op korte termijn oplossen. Gezien de urgentie van de problematiek (RIB stopt de werkzaamheden), adviseer ik u beide contracten te ondertekenen

1552.

De Drechtstedenvariant

Eén van de moties die bijde vaststelling van PKB 3 in de Tweede Kamer in december 1996 wordt aangenomen, verzoekt de regering: «Het alternatief Fwb2 [Drechtstedenvariant] nader in studie te nemen en na een positief oordeel met een voorstel tot partiële wijziging van de PKB te komen».168 Deze studie wordt verricht en op 29 april 1997 door minister Jorritsma aan de Tweede Kamer gestuurd.169 In de begeleidende brief stelt de minister dat het niet mogelijk is binnen de gestelde randvoorwaarden van budget en planning de naar voren gebrachte variant «Fwb2» of andere varianten daarop uit te voeren. Qua budget zijn de drie onderzochte varianten tenminste f 230 miljoen duurder dan de PKB-variant. De extra proceduretijd als gevolg van de noodzakelijke partiële herziening van de PKB wordt door minister Jorritsma ± mede gelet op de ervaringen bijde Betuweroute op dit punt ± geschat op 9 tot 12 maanden. Dit zou een onacceptabele vertraging opleveren gezien de afspraken met België, aldus de minister in haar brief.

Omdat er kritiek is op deze haalbaarheidsstudie, laat de minister een externe audit uitvoeren, die de Tweede Kamer op 16 juli 1997 ontvangt.170 De minister schrijft dat deze audit de resultaten van de eerder uitgevoerde haalbaarheidsstudie bevestigt. Ook de «second opinion» die op dit punt is uitgevoerd door de gemeente Zwijndrecht, de TU Delft en de heer Bos, geeft de minister geen aanleiding om terug te komen op haar conclusie om geen partiële PKB-wijziging voor deze variant in werking te stellen.

De verwijzing naar de heer Bos, betreft de bedenker van deze variant, Willem Bos (vandaar de benaming «Fwb», zijnde een «wb-variant op tracé F). Net als bijde WB3-variant, is de heer Bos van mening dat er ook hier niet adequaat gerekend is aan zijn variant (zie ook paragraaf 3.3.3). Op 31 december 1997 stuurt de heer Bos een brief aan de Tweede Kamer. Hij schrijft onder meer dat de kosten van zijn variant en de kosten van de variant uit de PKB elkaar niets hoeven te ontlopen, omdat in het audit-rapport «abusievelijk gecalculeerd is met het slalomtracé in plaats van met het voor de hand liggende rechtgetrokken tracé».171 Een herhaling van de gang van zaken rond de RPF-variant in 1996, zo lijkt het (zie ook paragraaf 3.3.4). Wederom is met een ander tracé gerekend dan de bedenker beoogde. En wederom ziet de Tweede Kamer zich geconfronteerd met tegenstrijdige beweringen en berekeningen en wederom zijn vermeende meerkosten en tijdverlies de argumenten die de minister hanteert.

168  Motie van de leden Versnel-Schmitz en Van Heemst, TK 1996±1997, 22 026, nr. 63.

169  TK, 1996±1997, 22 026, nr. 73.

170  TK, 1996±1997, 22 026, nr. 74.

171  Brief aan de voorzitter van de vaste kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat betreffende «audit Drechtstedenvariant», d.d. 31 december 1997.

172  TK, 1997±1998, 22 026, nr. 80; p. 12.

De pergola bij Hoogmade

In de brief van 16 juli 1997 gaat de minister ook kort in op andere inpassingsvraagstukken. In de Eerste Kamer heeft de minister toegezegd te kijken naar een krappere boogstraal bij Hoogmade door uit te gaan van een ontwerpsnelheid van 275 km/uur. De minister stelt dat deze oplossing duurder is, maar bovendien wil minister Jorritsma niet tornen aan de ontwerpsnelheid. Dit blijft een principieel punt voor haar. «Over de ontwerpsnelheid bestaan heldere afspraken. Als op één plek de ontwerp-snelheid wordt losgelaten, staat op termijn ook de ontwerpsnelheid op andere plaatsen ter discussie», zegt zijlater in een overleg met de Tweede Kamer op 29 januari 1998.172 Ook een ondergrondse kruising van de HSL met de A4 en het rechttrekken van de boortunnel vanaf Hazerswoude zijn onderzocht, maar worden verworpen. De PKB-ligging wordt opgenomen in het tracébesluit. Dit betekent een hoge kruising van de HSL door middel van een lang betonnen viaduct over de snelweg A4, ook wel «pergolaconstructie» genoemd.

173 TK, 1997±1998, 22 026, nr. 80; p. 10.

174 TK, 1997±1998, 22 026, nr. 80; p. 12.

Eerste overleg in de Tweede Kamer na de PKB

Het jaar 1997 is voor de Tweede Kamer een periode van «voorbereidingen achter de schermen». Er vindt in 1997 geen specifiek overleg met de minister plaats over de HSL-Zuid. Op 29 januari 1998 voert de Tweede Kamer voor de eerste maal sinds de vaststelling van de PKB een Algemeen Overleg met de minister over de HSL-Zuid. Op de agenda staat onder meer het ontwerp-tracébesluit (OTB) en de Drechtstedenvariant.

Er zijn veel vragen over de toezeggingen die zijn gedaan tijdens de PKB-behandeling wat betreft inpassing en nader onderzoek. Punten van aandacht zijn onder meer de inpassing bij Nieuwe Wetering, Leiderdorp en Zevenbergsche Hoek. Ook de Drechtstedenvariant en de doorsnijding van de Hoekse Waard en het Develgebied komen aan de orde. Ten aanzien van Hoogmade is met de Tweede Kamer afgesproken dat eventuele aanbestedingsmeevallers ingezet zullen worden voor betere inpassing, c.q. ter voorkoming van de pergolaconstructie. Minister Jorritsma: «Er zullen aanbestedingsmethoden gebruikt worden die de grootst mogelijke creativiteit uit de aannemerij halen.» De minister en Tweede Kamer realiseren zich op dat moment niet dat het erg lastig zal blijken om bij de aanbesteding van de onderbouw meevallers te realiseren en ook werkelijk creativiteit uit de markt te halen (zie hoofdstuk 6).

Verschillende fracties stellen vragen over de onafhankelijkheid van de audit die door Lloyd's is uitgevoerd naar de studie over de Drechtsteden-variant. De heer Stellingwerf (RPF): «De Drechtstedenvariant is in de audit van Lloyd's Register negatief beoordeeld. Er zijn vraagtekens gezet bij de objectiviteit van het auditteam. Het is een wat flauwe redenering die in de tweede voortgangsrapportage wordt gehanteerd, namelijk dat een van de redenen om geen partiële wijziging van de PKB in procedure te brengen is dat zo'n wijziging meer tijd kost. Dat het meer tijd kost, is een logisch gevolg van het aannemen van de desbetreffende motie. Op verschillende onderdelen van de Betuwelijn is zo'n keuze wel geaccepteerd. Wellicht kan de tijd die in het begin wordt verloren, later weer worden ingelopen. Stond de uitkomst van het onderzoek eigenlijk al niet een beetje van

tevoren vast?»173

Minister Jorritsma antwoordt: «De beoordeling zelf is volstrekt onafhankelijk gedaan door de mensen van Lloyd's. Er is geen sprake van dat het ministerie daarop invloed kan of wil uitoefenen. Wellicht moeten de commissies hiervan een bevestiging vragen aan Lloyd's, opdat er geen misverstand meer kan bestaan over de onafhankelijkheid van de audit.»174

Samenvattend

De periode na verschijning van de PKB tot de totstandkoming vormt een soort «interbellum» tussen de periode van besluitvorming en de periode van uitvoering. Bijde concrete uitwerking van de PKB staat de Tweede Kamer buiten spel, omdat de ministers eenzijdig het tracébesluit vaststellen. In deze periode speelt nog een aantal toezeggingen en «losse eindjes» uit de PKB-behandeling. De Tweede Kamer wordt op vrijwel geen enkel punt tegemoet gekomen. In veel dossiers kan de minister volstaan met «onhaalbaar», bijvoorbeeld omdat er vertraging zal optreden.

5.2.2 Het Verdrag met België

In september 1997 ontvangt de Tweede Kamer ter ratificatie een verdrag dat tussen Nederland en België is gesloten. Dit verdrag vormt de bezegeling van een onderhandelingsproces dat vanaf 1986 geduurd heeft.

In paragraaf 3.2.2 is uiteengezet hoe de onderhandelingen tot de zomer 1996 zijn verlopen.

De knoop doorgehakt

Op 10 juli 1996 is er overleg tussen de Belgische minister Daerden en minister Jorritsma in Tongeren. Hier wordt overeenstemming bereikt over de eenmalige bijdrage van Nederland aan België van f 823 miljoen, waarbijNederland zes procent rente zal betalen als het niet voor uiterlijk 1 januari 1999 betaalt. In een notitie waarin de minister van Financiën over de uitkomsten wordt geïnformeerd, staat onder meer: «De vorm van de overeenkomst (privaatrechtelijke overeenkomst/verdrag) is nog niet uitgediscussieerd. België wil een verdrag. Wij voelen meer voor een ± beter juridisch afdwingbare ± overeenkomst waarbij ook de Belgische Spoorwegen partij zijn. Dit punt wordt nog nader uitge-werkt.»175

Op 3 oktober 1996 wordt een «akkoord op hoofdlijnen» met België gesloten, dat de minister ook aan de Tweede Kamer stuurt. Op 21 december 1996 worden de afspraken bekrachtigd met de ondertekening van het verdrag.

Het Verdrag met België

In het verdrag staan de tracékeuze en de eenmalige betaling van Nederland aan België centraal. Ook wordt de indiensttredingdatum van de HSL vastgelegd en een systeem van boetes geïntroduceerd voor het geval dat één van de landen te laat klaar is. Voor Nederland komt dit neer op een boete voor f 45 000 per dag voor iedere dag dat de HSL aan Nederlandse kant later klaar zou zijn dan 1 juni 2005. Overigens kunnen beide landen desgewenst gezamenlijk het besluit nemen de opleveringsdatum te verschuiven.

In het verdrag zijn geen afspraken over rijtijden vastgelegd. Over het te leveren treinproduct zijn evenmin afspraken vastgelegd, behoudens het aantal treinen per dag per bestemming. Op dit punt wordt verwezen naar een productiemodel dat op pagina 39 is vastgelegd in een rapport van Coopers en Lybrand. Een complexe oplossing om in een internationaal verdrag te verwijzen naar een rapport van een consultantsbureau. Overigens is dit hetzelfde productiemodel als vastgelegd in PKB deel 3, namelijk:

  • • 
    halfuurdienst naar Brussel (32 treinen per dag);
  • • 
    uurdienst naar Parijs (15 treinen per dag);
  • • 
    twee-uurdienst naar Londen (8 treinen per dag);
  • • 
    vier treinen naar Charles de Gaulle of Zuid-Frankrijk (4 treinen per dag);
  • • 
    aangevuld met een uurdienst Brussel-Antwerpen-Breda-Arnhem.

De betekenis van deze laatste aanvulling is niet duidelijk. Over het aandoen van station Breda en station Den Haag is in het verdrag niets opgenomen.

Het verdrag heeft primair betrekking op het traject Rotterdam-Antwerpen. Voor de aansluitende trajectdelen (Amsterdam-Rotterdam en Antwerpen-Brussel) is namelijk alleen een inspanningsverplichting opgenomen om te komen tot capaciteitsverhogende of rijtijdverlagende werken. In het verdrag is dus niet geregeld dat België ook tussen Antwerpen en Brussel Notitie aan de minister van Financiën, d.d. op tijd klaar dient te zijn met verbetering van de lijn. Wel moeten de

175

11 juli 1996, kenmerk: nr. 213/VenW/LK.

verdragspartijen er voor zorg dragen dat HSL-treinen ook volgens het productiemodel op deze baanvakken kunnen rijden.

Overige punten uit het verdrag

  • • 
    Nederland betaalt uiterlijk 1 januari 1997 een bedrag van 200 miljoen gulden. Over de rest van het bedrag is een rente van zes procent verschuldigd.
  • • 
    België mag de uitvoering van het verdrag overlaten aan de NMBS. Daarbijis het niet nodig dat Nederland een separate overeenkomst sluit met de NMBS. België blijft immers onverkort verantwoordelijk en aansprakelijk voor de uitvoering van het verdrag.
  • • 
    Het verdrag regelt alleen de capaciteitsbehoefte en de verkeersprioriteit «Wat het effectieve treinverkeer betreft, komt het betrokken spoorwegondernemingen toe om te gelegener tijd de nodige regelingen te treffen volgens commerciële criteria» (artikel 7)
  • • 
    De dossiers «Goederenlijn 11» en «IJzeren Rijn» worden in «goed overleg en nabuurschap» beoordeeld. Nederland zal een tracé vaststellen voor de spoorlijn Bergen op Zoom naar het Antwerpse havengebied (lijn 11) en zal een haalbaarheidsstudie verrichten naar tracévarianten voor een goederenlijn van het Antwerpse havengebied naar het Roergebied door de Nederlandse provincie Limburg (de IJzeren Rijn).

Ratificatie

Op 16 september 1997 ontvangt de Tweede Kamer ter ratificatie het verdrag.176 In december 1996 is, vooruitlopend op formele ratificatie, een deel van het bedrag van f 823 miljoen aan België overgemaakt. Ratificatie blijkt een formaliteit. Omdat de Tweede Kamer geen gebruik maakt van de mogelijkheid om het verdrag aan uitdrukkelijke goedkeuring van de Staten-Generaal te onderwerpen, wordt het verdrag stilzwijgend geratificeerd na het verstrijken van de reactietermijn van de Tweede Kamer op 18 oktober 1997.

De voorzitter: Wij hebben twee dingen: het verdrag met België en het contract met de vervoerder.

Mevrouw Peijs: Nee, wij hebben geen verdrag met België. Wij hebben afspraken met de Belgen. Sommige daarvan zijn zekerder dan andere. Bron: openbare hoorzittingen, 16 september 2004.

5.3 Organisatie en projectbeheersing

De afronding van de besluitvormingsfase van het project HSL-Zuid, betekent ook een verandering voor de projectorganisatie. De organisatie moet zich voorbereiden op een nieuwe taak: het uitvoeren van een megaproject. De minister van Verkeer en Waterstaat en de top van het ministerie zoeken in deze periode (1997±2000) naar de optimale wijze van organiseren en aansturen van het project. Dit blijkt een lastige zoektocht.

5.3.1 De projectorganisatie HSL-Zuid

176  TK, 1997±1998, 25 628, nr. 1.

177  Memo gericht aan: secretaris-generaal, DG-V, DG RWS, plv. DG RWS, HID Noord-Brabant, HID Zuid-Holland, HID Bouwdienst.

Drie organisaties, drie modellen

Een maand na vaststelling van de PKB in de Tweede Kamer schrijft de projectdirecteur HSL op 24 januari 1997 een brief aan de top van het ministerie.177 Daarin stelt hijvoor het project HSL-Zuid en de hiermee nauw verbonden werkzaamheden aan de snelweg A16 tot één project te combineren. Uit zijn brief blijkt een zekere competentiestrijd tussen de projectdirectie HSL-Zuid, Rijkswaterstaat en NS Railinfrabeheer (NS-RIB):

«Grootte en importantie van zowel het wegconstructiegedeelte als het HSL gedeelte is zodanig dat geen der partijen (NS-RIB, RWS) het verstandig acht de verantwoordelijkheid voor aanbesteding en bouw over te dragen aan de ander» en «(...) opsplitsing omwille van de competentie van de deelnemende organisatie levert grote risico's op de fysieke

raakvlakken van de onderscheiden contracten/bestekken».178

De projectdirecteur ziet drie opties voor de organisatie en aansturing van het HSL-project:

  • 1. 
    Het totale project onder NS-RIB.
  • 2. 
    Het project integraal onder Rijkswaterstaat.
  • 3. 
    Het project onder leiding van een aparte projectmanager van Verkeer en Waterstaat.

Bijhet andere grote project van Verkeer en Waterstaat, de Betuweroute, is voor de organisatorische vormgeving gekozen voor model 1. De feitelijke aanleg van de Betuweroute geschiedt door NS-RIB. Het departement stuurt op afstand en zorgt, via subsidies aan NS-RIB, voor de benodigde middelen. Door problemen in de aansturing van NS-RIB en onvoldoende directe grip op het budget, is er begin 1997 geen enthousiasme binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat om het «Betuweroute-model» ook toe te passen op de aanleg van de HSL-Zuid.

NS-RIB valt af

Op 15 augustus 1997 laat minister Jorritsma de Nederlandse Spoorwegen per brief weten dat zijeen zakelijke relatie met NS-RIB wil die privaatrechtelijk wordt vormgegeven. Voor de Betuweroute is dit, gezien de gegroeide situatie, niet meer opportuun en wordt de bestaande subsidierelatie gehandhaafd. Aangezien de organisatie van de HSL-Zuid nog in de kinderschoenen staat schrijft de minister: «De HSL-Zuid is dus in de positie om de aansturingrelatie direct de meest gewenste en zuivere vorm te geven. Zij zal een privaatrechtelijke relatie met NS-RIB aangaan met het

contract als instrument.»179

NS-RIB reageert per brief van 12 september 1997. Daarin wordt een duidelijk standpunt ingenomen: «De complexiteit van het project, de naderbij komende uitvoeringsfase, alsmede de visie van de Projectdirectie op de organisatorische aansturing leiden bij ons tot de conclusie dat wij de integrale verantwoordelijkheid voor het HSL-Zuidproject niet kunnen dragen op de wijze zoals bij Railinfrabeheer gebruikelijk is.»180 Opvallend is dat NS-RIB, dat ruime ervaring heeft met de aanleg van railprojecten, de complexiteit van dit project aanvoert als één van de redenen om te bedanken voor de uitvoeringsverantwoordelijkheid. Wel zegt NS-RIB bereid te zijn haar beschikbare expertise te mobiliseren en te komen tot «innovatieve samenwerkingsverbanden» met de projectdirectie.

178  Memo van de projectorganisatie HSL-Zuid, d.d. 24 januari 1997, kenmerk: HSLZA16.DOC.

179  Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Spoorwegen NV : «Aansturingrelatie grote projecten en NS-RIB», d.d. 15 augustus 1997, kenmerk DGP/HSLz/V-723483.

180  Brief van de directeur van NS Railinfra-beheer aan de minister van Verkeer en Waterstaat, «aansturingrelatie grote projecten», kenmerk CJZ/3A/ALG/XXX/U971423.

Projectdirectie HSL-Zuid stuurt zelf

Minister Jorritsma besluit de uitvoering van het project in eigen hand te

nemen. Gezien de omvang, complexiteit en het risicogehalte van het

project wordt, opvallend genoeg, niet gekozen voor het inschakelen van

Rijkswaterstaat (als andere grote uitvoeringsorganisatie met ervaring op

het gebied van grote projecten), maar voor een relatief autonome

projectorganisatie die onder verantwoordelijkheid wordt geplaatst van de

directeur-generaal Personenvervoer.

Voor de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten onderschrijft

minister Netelenbos de gemaakte keuze van haar voorganger. Zij

beschouwt NS-RIB als een overbodige schakel in de aansturing van de HSL-Zuid.

Mevrouw Netelenbos: (...) Lastig bij de Betuweroute was die schakel ertussen. Dus Railinfrabeheer als uitvoerder en niet het departement. Dat was overigens de reden waarom we Railinfrabeheer niet als uitvoerder wilden bij de HSL, want zo'n laag ertussen geeft altijd aansturingvraagstukken. Bron: openbare hoorzittingen, 16 september 2004.

Het besluit om de uitvoering van de HSL-Zuid in eigen hand te nemen (model 3) impliceert dat de relatief kleine projectorganisatie, die zich tot dan toe vooral met beleidsdossiers en onderzoek heeft bezig gehouden, omgevormd moet worden tot een uitvoeringsorganisatie. Er is andere, specifieke deskundigheid nodig, die in zeer grote mate extern wordt aangetrokken en de projectdirecteur krijgt de volledige verantwoordelijkheid voor de uitvoering. De projectorganisatie komt hierdoor tamelijk los van het departement te staan. Ook in fysieke zin bestaat er afstand tot het ministerie, doordat de projectorganisatie in Utrecht wordt gehuisvest. In figuur 5.1 is de organisatiestructuur weergegeven.

Figuur 5.1 Organisatiestructuur HSL-Zuid 1996–1998

SG-V&W

DG-P

Projectdirecteur HSL-Zuid

Bedrijfsbureau HSL-Zuid

Projectbureau HSL-Zuid

Bestuur

Omgeving en grond Integraal PVE

Communicatie

Marktbenadering en contractering I Veiligheid en Arbo

VERVOER & EXPLOITATIE

INFRA

PRIVATISERING

In september 1999 is 95 procent van het personeel dat aan het project HSL-Zuid werkt, van buiten het ministerie afkomstig. Twintig procent is afkomstig van NS-RIB, 5 procent van «derden» en de overige 70 procent van wat genoemd wordt de «VOF». Dit is een samenwerkingsverband van ingenieursbureau DHV en Holland Railconsult. Met name consultants en ingenieursbureaus zullen langdurig leverancier worden van deskundigheid. In tabel 5.1 is uiteengezet hoe het personeelsbestand in de jaren 1999, 2000 en 2003 is onderverdeeld naar intern en extern personeel.

Tabel 5.1: Personeel HSL-Zuid 1999–2003.

september 1999                  oktober 2000                      oktober 2003

Personele sterkte Waarvan intern Waarvan extern

 

714 FTE

417 FTE

520 FTE

5%

20%

20%

95%

80%

80%

Niet lang nadat de keuze gemaakt is voor een aparte projecorganisatie treedt een nieuwe secretaris-generaal aan, de heer Pans. Hijvindt de positionering van de projectdirecties niet optimaal, maar wil ook niet direct bijbinnenkomst de zojuist afgeronde reorganisatie doorkruisen.

De heer Pans: Ik zei (...) al dat de positionering van deze twee projectdirecties mij al opviel, toen ik bij Verkeer en Waterstaat kwam. Het zou logisch zijn dat zo'n project bij Rijkswaterstaat zit. Er was in 1997, vlak voordat ik aantrad, een grote reorganisatie uitgevoerd. Men heeft daarbij heel bewust de keuze gemaakt om de projectdirecties niet bij Rijkswaterstaat te zetten. Men had bepaalde overwegingen op grond waarvan men dat heeft gedaan. Bij de HSL kwam de organisatie uit NS-RIB en had men deze naar hetdepartement toegehaald. (...) Bij de HSL was de organisatie vooral gebaseerd op ingehuurde en eigen opgebouwde capaciteit, die ook enigszins losstond van de normale organisatie rond de uitvoeringsprojecten. U zegt terecht dat men bij Verkeer en Waterstaat heel veel ervaring had met grote projecten, maar in het verleden was dat heel anders georganiseerd.

De heer Pans: (...) De HSL was ook een organisatie op afstand. De organisatie was in Utrecht gaan zitten, terwijl het logisch was geweest dat zij op of rond de Plesmanweg was gaan zitten. Bron: openbare hoorzittingen, 30 augustus 2004.

De verklaringen van de heer Pans schetsen het beeld dat de projectorganisatie niet, zoals kennelijk bij andere grote projecten, voldoende is ingebed in de organisatie van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Ook de de buitenwereld valt op dat de projectorganisatie relatief autonoom lijkt te functioneren ten opzichte van het ministerie. De heer Sperling, voormalig directeur van aannemersbedrijf HBG Civiel, zegt hierover het volgende:

De heer Sperling: (...) Ik heb de projectorganisatie trouwens altijd los zien opereren van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, terwijl ik in het begin dacht dat de projectorganisatie een onderdeel was van Verkeer en Waterstaat. Ik heb meer een soort tegenstelling ervaren tussen de mensen van de projectorganisatie en de mensen van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

De heer Slob: Kunt u dat onderbouwen? Waar bleek dat uit?

De heer Sperling: Uit de wijze waarop de toenmalige projectdirecteur rechtstreeks rapporteerde aan de minister, en uit de gesprekken die ik gevoerd heb met de projectorganisatie. Met name de projectdirecteur ervoer de medewerking van Verkeer en Waterstaat, lees de bouwdienst, als negatief.

De heer Slob: Wat bedoelt u met de wijze waarop de projectdirecteur rapporteerde aan de minister?

De heer Sperling: Rechtstreeks. Daaruit kreeg ik de indruk dat de projectorganisatie in feite naast het ministerie van Verkeer en Waterstaat stond en dat er in de rapportage van de projectdirecteur aan de minister geen schakel was in de vorm van een DG of een SG.

181  «Beheersing grote projecten», notitie van secretaris-generaal aan DGG en DGP, d.d. 22 juni 1998, kenmerk FEZ/98±1303.

182  «Beheersing grote projecten», notitie van de directeur FEZ aan de secretaris-generaal, d.d. 9 september 1998, kenmerk FEZ/98/1340.

Verder is in een aantal gesprekken met het ministerie van Verkeer en Waterstaat, waarbij ik ook zelf aanwezig ben geweest, de twijfel uitgesproken of de wijze van aanpak van de projectorganisatie de juiste was. Bron: besloten geprek, 17 augustus 2004.

5.3.2 Zorgen over de projectbeheersing

Juni 1998: secretaris-generaal verlangt inzicht in de risico's Door de afstand tussen het ministerie en de projectdirectie, ontstaat bij de financiële controleurs binnen het ministerie het gevoel dat ze onvoldoende zicht hebben op de grote projecten HSL-Zuid en Betuweroute. Bij de directie Financieel Economische Zaken (FEZ) en de departementale accountantsdienst (DAD) groeien de zorgen over de wijze waarop de projectdirecties deze projecten beheersen. De secretaris-generaal deelt deze zorg en in juni 1998 acht hij de tijd rijp om duidelijkheid te krijgen over de risico's die aan de HSL-Zuid en Betuweroute verbonden zijn. In een nota van 22 juni 1998 verzoekt hij de verantwoordelijke directeuren-generaal om de risico's in de projectbeheersing in de volle breedte te

inventariseren.181

September 1998: Directeur FEZ zeer kritisch

De rapportages die hieruit voortvloeien zijn voor de directeuren FEZ en DAD reden om stevige kritiek te leveren. Op 9 september 1998 sturen beide directeuren een gezamenlijke notitie aan de secretaris-generaal in reactie op de rapportages over de beheersing van de projecten HSL-Zuid en Betuweroute.182 Voor de directeur FEZ, de heer Lambarts, is dan de maat vol.

De heer Hermans: Op 9 september 1998 heeft u een brief daarover geschreven. Wij komen daarop nog terug. Kunt u aangeven wat er zich tussen 1996 en 1998 heeft afgespeeld? Wij hebben daarover geen brieven. Is er mondeling overleg geweest, hebben er gesprekken plaats gevonden, wat is er in die twee jaar gebeurd?

De heer Lambarts: Zo'n brief als die van 9 september 1998 komt natuurlijk niet zomaar uit de lucht vallen. Er heeft eerst overleg plaats gevonden, er zijn gesprekken gevoerd en er zijn interne nota's gewisseld. Op een gegeven moment moest ik concluderen dat er te weinig vooruitgang was. Ik heb toen de secretaris-generaal geschreven dat ik vond dat er op een andere manier door externen naar gekeken moest worden. Dat gebeurde daarvoor ook wel, maar die onderzoeken waren veelal specifiek gericht op de bepaalde onderwerpen c.q. elementen. Er waren wel technische en financiële audits, maar ik meende dat de gehele projectbeheersing een keertje doorgelicht moest worden. Na een aantal gesprekken en notawisselingen leidde dit tot die brief aan de secretaris-generaal. Ik heb dat ook afgestemd met de directeur van de accountantsdienst want die zou op een zeker moment moeten controleren. Ik heb hem gezegd dat ik niet het gevoel had dat men het goed in de vingers had en dat ik vond dat er breed gekeken diende te worden of de projectbeheersing op orde was. Bron: openbare hoorzittingen, 28 augustus 2004.

De notitie die hij schrijft, verwoordt qua toonzetting zijn gevoelen van dat moment.

Een pittige notitie

De directeur FEZ constateert allereerst dat de rapportages zijn opgesteld door de projectdirecteuren, maar niet door de DG's aan wie het verzoek tot rapporteren was gericht. Hun oordeel ontbreekt. Voorts stelt hijvast dat in de rapportages veel problemen worden onderkend, maar dat deze niet adequaat worden aangepakt. Hijnoemt onder meer:

  • • 
    er is nog geen enkele aanzet gegeven voor de administratieve organisatie;
  • • 
    de controlfunctie is nog steeds niet uitgewerkt;
  • • 
    de traditionele rol en manier van werken van Rijkswaterstaat en NS-RIB worden als belemmering genoemd, maar er worden geen overtuigende acties geformuleerd om hier iets aan te doen;
  • • 
    op een aantal terreinen (A4/A16, HSL-stations) is een onduidelijke rol- en verantwoordelijkheidsverdeling met andere partijen. Ook hier worden geen overtuigende acties ondernomen;
  • • 
    de informatievoorziening vanuit NS is onvoldoende;
  • • 
    de relatie tussen de projectdirectie HSL-Zuid en NS-RIB wordt niet genoemd, terwijl het naar de mening van de directeur FEZ wel een belangrijke risicofactor is.

De directeur FEZ verbaast zich ook over het feit dat de projectdirecteur in zijn rapportage aan de secretaris-generaal heeft gesteld dat de verantwoordelijkheidsverdeling binnen Verkeer en Waterstaat een integrale projectsturing niet mogelijk maakt en dat dat probleem kan worden opgelost door «erkenning van de projectverantwoordelijkheid». Zijn commentaar hierop: «Uit dit soort analyses en aanbevelingen kan worden afgeleid dat de projectdirectie onvoldoende erkent dat ze niet op een eiland zitten, maar onderdeel uitmaken van een groter geheel, waar niet alleen de belangen van HSL spelen, maar ook andere. Met die feitelijke situatie wordt niet goed omgegaan. De neiging bestaat de kop in het zand te steken (of verongelijkt te reageren) en vervolgens de aandacht te richten op de zaken die zij wel zelf kan beheersen.» (...)

«Overigens rust m.i. hier een zware verantwoordelijkheid van de directeur-generaal Personenvervoer om de gebrekkige afstemming en trage besluitvorming op deze «wrijfpunten» te doorbreken.»

Tot slot wordt ten aanzien van de projectbeheersing HSL de volgende conclusie getrokken: «De vraag blijft of we nu kunnen spreken van een beheerste uitvoering(sorganisatie) van het project. Dit ook gezien de praktijk op dit moment en de summiere uitwerking van het in mei geformuleerde actieplan voor beheersing.»

De projectdirecteur HSL-Zuid, de heer Korf, meent achteraf dat de projectbeheersing erg eenzijdig vanuit de financiële optiek is benaderd.

De heer Korf: De kritiek kwam uit de hoek van de financiële verantwoording van het ministerie. Het is jammer dat ik zo ver na de heer Lambarts ben uitgenodigd. Dan had ik zijn verhaal meteen kunnen voorzien van een context. Projectbeheersing is veel meer dan de administratieve organisatie. Projectbeheersing gaat over de vraag hoe je een maatschappelijk groot project tot een goed einde kunt brengen. Dan heb je het over de juiste mensen op de juiste plaats, inspiratie bij mensen, tijdmanagement, het management van de beslissingen die ook door de Kamer worden beïnvloed, dus het voorbereiden van besluitvormingstrajecten, de relatie met ministers, de relatie met andere departementen. Bron: openbare hoorzittingen, 6 september 2004.

Afgezien van zijn nuancering dat projectbeheersing meer is dan financieel beheer, had de heer Korf destijds een meer ondersteunende en adviserende rol vanuit FEZ gewenst.

183 «Audit grote projecten», concept eindrapportage HSL-Zuid, AT Kearney, Den Haag 21 april 1999.

De heer Korf: Ik heb in die periode deze specifieke oordeelsvorming als een van de onderdelen ervaren van projectbeheersing, waarbij ik toen, in tegenstelling tot wat de heer Lambarts vond, het idee had dat op z'n minst het financiële deel en de beheersing van de kosten van het project op orde waren. Daarbij kwam de administratieve organisatie en de verantwoording in de discussie terecht, specifiek met de heer Lambarts, over wat precies de dagelijkse dynamische ontwikkelingen voor een kostenverantwoording op moesten leveren. Hij heeft met name die rol zo gespeeld. Ik vond het toen jammer dat hij geen adviserende rol op zich nam, dat hij niet gewoon mee ging denken. Dat wil ik hier gezegd hebben.

Maar goed, ik had het gevoel dat de projectbeheersing weldegelijk met een heleboel goede mensen en goede instrumenten van een behoorlijk niveau was. Ik heb later een financieel directeur aangesteld. Dat was absoluut nodig. Wij zijn later gaan werken in de administratieve organisatie en daar hebben wij stap voor stap in het dynamische proces van dat moment voortgang op gemaakt.

De heer Korf: (...) Wij hadden een behoorlijk goede kostensystematiek in de totale projectorganisatie. Die was zeer modern en zeer adequaat. Daar waren wij trots op. Dat was prima voor elkaar.

April 1999: audit naar grote projecten door AT Kearney De alarmerende toon van de notitie van de directeur FEZ wordt door de projectdirecteuren niet gedeeld. Niettemin wordt besloten wordt om een externe audit te laten uitvoeren naar de beheersing van de grote projecten Betuweroute, HSL-Oost en HSL-Zuid. Deze wordt uitgevoerd door het bureau AT Kearney dat op 21 april 1999 zijn conceptrapport publiceert.183 Dit rapport is zo gevoelig dat het vooralsnog alleen binnen de top van het ministerie wordt gehouden. Zelfs de heer Varenbrink, directeur van de accountantsdienst en «medeaanstichter» van deze audit, krijgt geen inzage.

De heer Slob: (...) Toen heeft u samen met de heer Lambarts een brief geschreven naar de secretaris-generaal, de heer Pans, met fundamentele kritiek op wat gebeurde in het kader van de projectbeheersing HSL en Betuweroute. Er was toen reden om AT Kearney een audit te laten uitbrengen. Er kwam een rapport en dat heeft u niet officieel in handen gekregen.

De heer Varenbrink: Ik heb het niet rechtstreeks van hem gekregen. Zoals beide heren aangaven, heb ik het rapport bij de heer Lambarts ingezien. U moet begrijpen dat wij met FEZ zeer nauwe banden onderhielden en onderhouden. Wij spreken elkaar in collegiaal overleg. De heer Lambarts zei tegen mij: hier is het rapport. We hebben daar toen kennis van kunnen nemen. Het zou natuurlijk eleganter zijn geweest als ik het rechtstreeks van de heer Pans had gekregen, omdat ik medeaanstichter was van de inschakeling van AT Kearney. Bron: openbare hoorzittingen, 8 september 2004.

De heer Pans: Ik heb hem niet persoonlijk de rapportage overhandigd. U zou de heer Lambarts moeten vragen op welk moment en op welke wijze hij de accountant heeft geïnformeerd en hem de gelegenheid heeft gegeven de rapportage tot zich te nemen. Ik weet zeker dat de heer Varenbrink de rapportage kende.

De heer Slob: Is het gebruikelijk dat bepaalde functionarissen op hoge functies bepaalde post niet krijgen, omdat de veronderstelling is dat zij het via een contact in de organisatie krijgen?

De heer Pans: Hij is vrij snel daarna, toen wij de Stuurgroep grote projecten hebben opgericht, lid geworden. We hebben hem er toen meteen bij gehaald. Bron: openbare hoorzittingen, 30 augustus 2004.

Deze laatste bewering van de heer Pans is onjuist. De DAD is nooit vertegenwoordigd geweest in de Stuurgroep grote projecten. Hoewel de Tweede Kamer een cruciale rol voor de DAD heeft weggelegd in het kader van de Procedureregeling Grote Projecten (zie ook paragraaf 5.3.5), zijn zij door de top van het ministerie niet altijd direct betrokken bij de gang van zaken rond grote projecten.

Conclusies AT Kearney april 1999

Het project HSL-Zuid wordt doort van AT Kearney in één trefwoord gekwalificeerd: «riskant». Die kwalificatie vloeit voort uit de hoofdconclusie die luidt: «Project HSL-Zuid kent een risico om niet op tijd en binnen budget gereed te zijn.» Een belangrijke deelconclusie luidt: «Fasering, afbakening en integratie [van het project] zijn niet eenduidig onderschreven.» Aan deze conclusies liggen onder andere de volgende constateringen ten grondslag:

  • • 
    er bestaat onduidelijkheid over de precieze fase van het project en de inhoud per fase zowel bijVerkeer en Waterstaat als binnen de projectorganisatie;
  • • 
    HSL-Zuid kan vertraging oplopen omdat verantwoordelijkheid onduidelijk is;
  • • 
    stationsontwikkeling kan vertraging oplopen omdat verantwoordelijkheid onduidelijk is;
  • • 
    er is geringe collectiviteit op financieel-economisch gebied aanwezig;
  • • 
    de projectorganisatie HSL-Zuid is onvoldoende ingericht om controle op uitvoeringstaak uit te voeren.

Juni 1999: Audit AT Kearney gepubliceerd

Op 17 juni 1999 worden de bevindingen van AT Kearney op grotere schaal verspreid, door middel van een nota van de secretaris-generaal aan de minister, in afschrift aan de directeuren-generaal en de ondernemings-raad.184 Deze nota gaat vergezeld van de managementsamenvatting van de drieledige audit van AT Kearney. Hoewel de audit van AT Kearney het rechtstreekse gevolg is van de door FEZ gesignaleerde problemen, staat in de nota ter aanbieding van de audits naar de grote projecten: «Deze audits maken integraal onderdeel uit van de reguliere projectbeheersing en zijn niet primair ingegeven door concrete knelpunten».

De voorzitter: U schrijft dat het niet wordt ingegeven door concrete knelpunten. Vervolgens worden daar vragen over gesteld. U reageert daar luchtig op. U zegt: iedereen wist waar we mee bezig waren en je schrijft het in een brief op deze manier netjes op. Is het laten doen van de audit nu wel of niet ingegeven door concrete knelpunten?

De heer Pans: De belangrijkste reden waarom we de audit hielden, was dat de antwoorden op de vraag om aan te geven wat de te verwachten risico's waren, niet bevredigend waren. Op dat moment ga je op zoek naar groter wild.

Helemaal regulier blijkt deze audit toch niet te zijn.

184 «Audits AT Kearney», nota van de secretaris-generaal aan de minister, d.d. 17 juni

1999, geen kenmerk.

De voorzitter: Dat is niet de vraag. De vraag is of een dergelijke audit een integraal onderdeel is van reguliere projectbeheersing.

De heer Pans: Hij zou dat eigenlijk moeten zijn.

De voorzitter: De vraag was of een dergelijke audit dat is.

De heer Pans: Hij is het niet. Er werden allerlei audits gehouden over allerlei onderdelen van die projecten. Wij hebben nu eens een audit gedaan naar het totale project, de totale projectbeheersing. Dat zou eigenlijk een onderdeel moeten zijn van de vaste onderzoeken naar de stand van zaken van projecten. Dat werd niet gedaan. Wij hebben dat toen wel gedaan.

Regulier of niet, de minister ziet een audit als door AT Kearney als normale managementtool.

Mevrouw Netelenbos: (...) Vervolgens komt de secretaris-generaal met het voorstel voor een externe audit. Ik heb toen gezegd: dat lijkt mij ontzettend verstandig; als jij dat vindt, dan doen wij dat. Dan ligt er een stuk dat de secretaris-generaal in handen krijgt, waarin een aantal zaken staan die erop neerkomen dat er het een en ander moet veranderen. Dan kom je dus verder. Het is eigenlijk in een departement een normaal managementtool. Of het nu gaat om grote projecten of om de rest van het miljardenbudget of over Schiphol, dat gebeurt.

De heer Slob: De vraag is natuurlijk of het normaal is dat bij dergelijke projecten in die fase dat soort gebreken zitten in de organisatie.

Mevrouw Netelenbos: Daar kunt u mij niet op aanspreken.

Conclusies AT Kearney juni 1999

Over de beheersing van de drie onderzochte projecten is de hoofdconclusie van AT Kearney stevig: «De aansturing door de top VenW verhoogt de inherente projectrisico's sterk».

Deze conclusie wordt onderbouwd met de volgende vier deelconclusies: «vaagheid en gering probleemoplossend vermogen verhouden zich moeilijk tot de harde projectomgeving; de relaties met de NS/taakorganisaties zijn onduidelijk; het ontbreken van bestuurlijke duidelijkheid op directeur-generaal/ secretaris-generaal-niveau komt als grootste probleem naar voren; Verkeer en Waterstaat mist integrerend vermogen».

Toelichting op conclusies AT Kearney in juni 1999

De conclusies voor HSL-Zuid zijn dezelfde als in april 1999, maar worden nu ook kort toegelicht. Enkele van deze toelichtingen:

  • • 
    «Er bestaat onduidelijkheid over de precieze fase van het project (beleidsvoorbereidend of uitvoerend). Zowel bij de top van VenW als binnen de projectorganisatie. De toewijzing van verantwoordelijkheid over de uitvoering heeft nog niet plaatsgevonden, dan wel is impliciet genomen, waarbij het besturingsmodel van VenW (scheiding beleid en uitvoering) niet wordt gevolgd.»

•   «De uitvoeringsfase is complex en de verantwoordelijkheid voor de uitvoering wordt betwist. Alhoewel er werkafspraken zijn tussen projectdirectie en RWS (doorgaans via de HID) blijft er onduidelijkheid over rapportagelijnen, de gewenste loyaliteit en de doorrekening van kosten. RIB als uitvoeringsorganisatie voelt zich slechts beperkt verantwoordelijk: uitsluitend voor de ingehuurde capaciteit.»

•   «Op financieel-economisch gebied is geringe collectiviteit waargenomen, zowel tussen de directie FEZ en het project als binnen het project. De administratieve organisatie (AO) heeft te weinig aandacht binnen het totale project gekregen; de AO is in een opbouwfase, er is vooralsnog gebrekkige integratie van het financieel beheer en het contractbeheer. Eerdere constateringen van een tekortschietende AO hebben niet geleid tot het adequaat verhelpen van dit euvel.»

5.3.3 Reorganisatie van het project

Naar aanleiding van de gesignaleerde tekortkomingen in de project-beheersing, vindt binnen de top van het ministerie herbezinning plaats over de aansturing van de grote projecten. Dit leidt tot het splitsen van de HSL-organisatie in een uitvoeringsdeel en een beleidsdeel. Ook wordt besloten tot de instelling van een Stuurgroep grote projecten en wordt een «Beheersmodel grote projecten» ontwikkeld. De audit van AT Kearney leidt tot zichtbare resultaten en volgens de directeur FEZ ook tot verbeteringen.

De heer Hermans: Wat waren de gevolgen van deze audit? Verbeterde de project-beheersing? Werd daarop actie ondernomen?

De heer Lambarts: Ja, de projectbeheersing verbeterde. De belangrijkste conclusie was dat de HSL naar een uitvoeringsorganisatie moest, naar Rijkswaterstaat, dus geen autonoom project meer binnen een beleidsdirectoraat. Het was een opvallende conclusie en ook niet onbesproken binnen het ministerie.

Het tweede belangrijke punt voor mij was dat er een Stuurgroep grote projecten kwam waarbij de secretaris-generaal de verantwoordelijkheid, ook in de uitvoering, naar zichzelf trok. In die stuurgroep zaten ook de directeuren-generaal en ikzelf. Het was echter geen collectief beslisorgaan, het was een orgaan waarin wij heel regelmatig met z'n allen over die projecten spraken en de secretaris-generaal de besluiten nam en de knopen doorhakte. De besturing werd veel strakker binnen het ministerie neergezet.

Stuurgroep grote projecten

Om een sterkere betrokkenheid van de top bijde grote projecten te bewerkstelligen en om te komen tot meer samenhang tussen de aansturing van de verschillende grote projecten, wordt besloten tot het instellen van een «Stuurgroep grote projecten». Hier in zijn de secretaris-generaal, de directeur FEZ en de desbetreffende directeuren-generaal vertegenwoordigd.

De heer Slob: (...) Er is een externe instantie, AT Kearney, aangetrokken om een audit te houden. De conclusies waren in dat opzicht een bevestiging van datgene wat de heer Lambarts in zijn brief in wat andere bewoordingen had neergelegd. Met dit verschil dat er de vrij harde hoofdconclusie werd getrokken dat de aansturing door de top van Verkeer en Waterstaat projectrisico's verhoogt. Wat vond u van die conclusie?

Mevrouw Netelenbos: Dat is een conclusie waar je dus iets mee moet doen. De stuurgroep grote projecten is toen ingesteld.

De heer Slob: Die conclusie richt zich niet op de top van Verkeer en Waterstaat?

Mevrouw Netelenbos: Ja, maar dat is natuurlijk wel een complex. De top zit op de Plesmanweg en er wordt in de bouwput gewerkt. De vraag hoe de Plesmanweg weet wat er in de bouwput gebeurt, is natuurlijk een reuze complexe vraag. Daarvan werd gezegd dat dit beter georganiseerd moest worden. Dat is vervolgens gebeurd. Om te beginnen heeft de secretaris-generaal de gehele organisatie naar zich toe getrokken, met mijn steun. Hij is de hoogste ambtenaar op het departement. Hij is verantwoordelijk voor het functioneren en het managen van het departement. Als hij een stuurgroep grote projecten wil en hij die zelf wil voorzitten om beter zicht te krijgen op het geheel,dan verleen ik daar steun aan. Deze bevinding van AT Kearney heeft dus geleid tot de stuurgroep. Het was voor de secretaris-generaal, die natuurlijk het gehele departement heeft te managen, een enorme klus. Wat vroeger bij de directeur-generaal zat, zat nu in de eindverantwoordelijkheid en in de communicatie met de minister bij de secretaris-generaal. Dat was ook een heel emotioneel proces, want lang niet iedereen vond het prettig dat het zo ging.

HSL-Zuid opgeknipt

Voor het project HSL-Zuid heeft de herbezinning vergaande gevolgen. Besloten wordt om in de aansturing van het project een splitsing te maken. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het project gaat over naar Rijkswaterstaat; de verantwoordelijkheid voor het beleid gaat naar het directoraat-generaal Personenvervoer. Voor de contracten betekent dit dat de aanleg van de onderbouw ondergebracht wordt bij Rijkswaterstaat en de contracten voor de infraprovider en het vervoers-contract vooralsnog bijdirecteur-generaal Personenvervoer.

De heer Slob: Is uw conclusie, terugkijkend, dat er onvoldoende is nagedacht over wat de consequenties zouden kunnen zijn voor zo'n projectopbouw?

De heer Pans: Ik weet het niet. Er zal ongetwijfeld goed over nagedacht zijn. Ik zou het niet op deze manier georganiseerd hebben. Ik heb daarom na de uitkomsten van de audit van AT Kearney, ondanks het verzet van de projectdirecties en de directeuren-generaal, besloten om de Betuweroute en de HSL toch uit te plaatsen en terug te brengen naar Rijkswaterstaat.

Beheersmodel grote projecten

De bevindingen van AT Kearney zijn ook de aanleiding om binnen het ministerie te komen tot geüniformeerde en duidelijk beschreven procedures inzake de interne informatievoorziening rond grote projecten. Dit is het Beheersmodel grote projecten.

De heer Varenbrink: (...) Want uit de bemoeienis van AT Kearney is in ieder geval het Beheersmodel grote projecten voortgevloeid. Dat heeft een geweldige impuls gegeven aan de projectbeheersing. Ik noem ook het risicomanagementsysteem, maar met name het beheersmodel, dat kent zijn weerga niet. Het heeft er trouwens toe geleid dat de projecten thans uitermate goed beheerst worden. U zult zeggen: liever laat dan nooit.

5.3.4 Projectbeheersing blijft een probleem

Ondanks de vele aandacht die sinds 1998 gevraagd is voor (onder andere) het financieel beheer bijde HSL-Zuid en ondanks de verbeteringen die zijn toegezegd, lijken de zaken in 2000 op dit punt nog steeds niet op orde.

Mei 2000: Directeur FEZ slaat opnieuw alarm

Opnieuw is het de directeur FEZ die, wederom op indringende wijze, aandacht vraagt voor gebreken in de projectbeheersing. Zijn kritiek richt zich ditmaal specifiek op het aspect van het financieel beheer. In een nota aan de leden van de Stuurgroep grote projecten van 26 mei 2000 stelt hij dat FEZ geen greep kan krijgen op de onderbouwing van de project-kosten.185 De directeur stelt in zijn nota dat «als FEZ om ramingsgegevens vraagt, er zich steeds een patroon ontwikkelt waarbij de projectorganisatie aangeeft dat de gegevens er zijn, vervolgens kwaad wordt, maar toezegt ze te leveren.»

De directeur FEZ vervolgt:

«Vervolgens gebeurt er echter weinig en wordt niet aan de afspraken voldaan. Door het ontbreken van een adequate kostenbeheersing van het HSL-Zuid project wordt de kostenontwikkeling gemeld op basis van incidenten, met als gevolg dat de problematiek van f 800 miljoen uit de maartbrief in mei inmiddels is opgelopen tot f 1020 miljoen». Zijn conclusie is als volgt: «Mijn eindoordeel over het financieel beheer bij HSL-Zuid is negatief. Het is niet zodanig dat het transparant genoemd kan worden. VenW loopt hier grote risico's en ik ben er van overtuigd dat mijn reactie zeer gematigd is.»

Gezien het feit dat projectbeheersing binnen de top van het ministerie al vanaf 1998 pregnant op de agenda staat, is het opmerkelijk dat de toestand van het financieel beheer halverwege 2000 nog zo slecht blijkt te zijn.

De voorzitter: (...) Na de audit van AT Kearney had je mogen verwachten dat de weg naar boven toe was ingeslagen. Daarom komt deze brief, zelfs bij de commissie, als een koude douche.

De heer Lambarts: Dat was het voor mij ook. Binnen het HSL-project zag ik ondanks AT Kearney echter geen verbeteringen. Ik was dus net zo verbaasd en eigenlijk ook wel een klein beetje verdrietig. Vandaar ook deze reactie.

185 «Kostenonderbouwing HSL-Zuid», Nota van directeur FEZ aan leden van de Stuurgoep Grote Projecten, d.d. 26 mei 2000, kenmerk: FEZ/2000/1377.

Projectdirecteur Korf is minder verdrietig dan de directeur FEZ, omdat zijn prioriteit ligt bijhet managen van de omgeving en niet primair bijde administratieve organisatie.

De heer Slob: Opvallend is dat in 1998 zo'n situatie zich voordeed waar het zoeken naar rollen speelde en dat twee jaar later eigenlijk nog steeds dezelfde situatie geldt, nog steeds wordt er gezocht naar rollen. Het project gaat natuurlijk wel door.

De heer Korf: Dat lijkt mij niet onlogisch als dezelfde mensen daar nog zitten. Als er een projectleider zou zitten die er in eerste instantie voor zorgt dat de administratieve organisatie op orde is en daarna naar de omgeving gaat managen, dan krijg je een ander project.

Dit verklaart waarom er voor de secretaris-generaal geen moment geweest is dat hijgeen zorgen had over de projectbeheersing.

De heer Slob: (...) Was u het eens met de zorgen die de heer Lambarts in mei 2000 neerlegde bij de Stuurgroep grote projecten?

De heer Pans: Er is geen moment geweest waarop ik het gevoel had dat er geen reden voor zorg was, ook toen niet. De brief van Lambarts verbaasde mij wederom niet. We hadden het gevoel dat we langzamerhand de goede kant opgingen, maar het was trekken en duwen.

Juni 2000: de accountantsdienst ingeschakeld

De directeur FEZ en projectdirecteur HSL-Zuid zitten bepaald niet op één lijn in hun oordeel over de beheersing van het project. De secretarisgeneraal besluit de accountantsdienst eens te laten kijken. Deze voert desgevraagd in mei en begin juni 2000 een audit uit en rapporteert op

9 juni over de uitkomsten aan de secretaris-generaal.186

Ook de accountantsdienst signaleert problemen: «Er wordt binnen de HSL-Zuid gestuurd op taakstellend budget waarbinnen problemen in principe moeten worden opgelost. Er is echter sprake van financiële problematiek bij de HSL-Zuid. Door het ontbreken van een samenvattend overzicht kunnen wij niet vaststellen of deze problematiek (mede) wordt veroorzaakt door een onvoldoende niveau van beheersing of door autonome ontwikkelingen waarop de projectdirectie geen directe invloed kan uitoefenen.»

De accountantsdienst zegt hier met andere woorden dat er financiële problemen zijn waarvan zij de oorzaak niet kan nagaan.

De audit van de accountantsdienst heeft vanwege de beperkt beschikbare tijd het karakter van een «quick scan». «Er is geen onderzoek ingesteld naar de kwaliteit van de onderliggende processen binnen de projectorganisatie. Geen oordeel wordt gegeven over de administratieve organisatie en over de kwaliteitsborging van de processen binnen het project», zo schrijft de directeur DAD. Ondanks het feit dat de accountantsdienst geen onderzoek heeft kunnen doen naar de kwaliteit van de processen binnen de projectorganisatie en zich onthoudt van een oordeel over de administratieve organisatie, eindigt de directeur DAD zijn nota met de opmerking dat de HSL-organisatie ten opzichte van anderhalf jaar geleden «in financieel-economisch opzicht een kwaliteitsslag heeft gemaakt». Voor de secretaris-generaal zijn dit geruststellende woorden.

De heer Pans: (...) Ik heb toen aan de accountantsdienst, de heer Varenbrink gevraagd om het voor mij uit te zoeken en daarover een rapportage te maken. Het algemene beeld van de accountant toen was dat hij een aantal zorgen zag, maar hij gebruikte in die rapportage wel het woord «kwaliteitssprong». Het ging volgens hem allemaal de goede kant op. Ik vond dat een geruststellende mededeling, maar ik kon het me niet helemaal voorstellen. Ik heb toen gevraagd aan de directeur Departementale Accountantsdienst, de directeur Financieel Economische Zaken, de projectdirecteur, en de directeur-generaal naar aanleiding van de rapportage tot een aantal conclusies te komen.

De zin van de accountant is echter niet bedoeld ter geruststelling van de secretaris-generaal.

186

Audit HSL-Zuid, Nota van de directeur Accountantsdienst aan de secretaris-generaal, d.d. 9 juni 2000, kenmerk: AD/2000/192.

187

«HSL-Zuid», Nota van diverse directeuren aan de secretaris-generaal, d.d. 20 juni 2000, kenmerk FEZ/2000/1499.

De heer Varenbrink: er is een kwaliteitsslag gemaakt. Die zinsnede stond erin.

De heer Slob: (...) Dat was voor de heer Pans een geruststelling in de zin van: de heer Varenbrink heeft ernaar gekeken, hierop komt zijn brief neer, wij hebben het gelukkig onder controle. Was die geruststelling van de heer Pans, die hij ook hier heeft geëtaleerd, terecht? Kon de heer Pans op basis van wat u in uw brief heeft verwoord gerust zijn?

De heer Varenbrink: Nou, nee. Die conclusie zou je wel aan dat ene zinnetje kunnen ontlenen, maar er staat natuurlijk veel meer in, voor en na dat zinnetje.

Het zinnetje na deze opmerking over «kwaliteitsslag» luidt: «Hierbij dient naar onze mening te worden aangetekend dat het ondoenlijk is om in relatief korte tijd vanuit een achterstandsituatie bij een zich snel ontwikkelend gecompliceerd megaproject een achterstand weg te werken en er gelijktijdig voor te zorgen dat de actuele stand van zaken transparant en toegankelijk en volledig bijgewerkt is.»

Toch een geruststelling zo lijkt het, want de DAD acht het ondoenlijk om zaken transparant en al toegankelijk te presenteren. Ondanks de inspanningen van de projectorganisatie op het punt van financieel beheer, blijkt er anderhalf jaar na de eerste alarmerende nota van de directeur FEZ toch een financieel probleem van ruim f 1 miljard te zijn ontstaan. De accountant erkent ± desgevraagd door de secretaris-generaal ± dat er geen inzicht in het ontstaan van deze problematiek bestaat, maar dat kennelijk ook niet verwacht had mogen worden gezien de voorgeschiedenis.

20 juni 2000: «De brief van de vier»

De controverse tussen de directie financieel economische zaken en de projectorganisatie eindigt, althans op papier, op 20 juni 2000. Dan worden werkafspraken tussen de directeur-generaal Personenvervoer, de projectdirecteur HSL-Zuid, de directeur FEZ en de directeur DAD in een nota aan de secretaris- generaal vastgelegd.187 Voor de secretarisgeneraal houdt het dan op. Hijvindt dat hijniet meer hoeft te zeuren.

De heer Pans: (...) Ik heb kort daarna een brief van de vier gezamenlijk gekregen dat ze inmiddels goede afspraken hadden gemaakt. Het houdt dan op. Er ligt een brief van de heer Lambarts over zorgen. De reactie van de accountantsdienst is dat er wel een aantal punten liggen maar dat ze een kwaliteitssprong hebben gemaakt. Vervolgens is er een brief van de vier gezamenlijk dat ze inmiddels goede afspraken hebben gemaakt. De conclusie is dan dat de secretaris-generaal niet moet zeuren.

De vrede lijkt getekend. Of hiermee de beheersing van het project verbetert, zal moeten blijken.

5.3.5 Projectbeheersing en de Tweede Kamer

Uit het voorgaande wordt duidelijk dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat vanaf het vaststellen van de PKB in 1996 tot ver in 2000 worstelt met de inrichting, aansturing en beheersing van het project HSL-Zuid. Hierbijzijn op sommige momenten ernstige tekortkomingen gesignaleerd. Het is de vraag wat de Tweede Kamer van deze tekortkomingen meekreeg. Er zijn (tenminste) drie wegen waarlangs de Tweede Kamer in dit verband geïnformeerd kan worden: 1. Rechtstreeks door de minister.

  • 2. 
    In de halfjaarlijkse voortgangsrapporten.
  • 3. 
    In de rapporten van de departementale accountantsdienst.

Ad 1. Informatie direct door de minister

Door de minister is niet per brief of in een Algemeen Overleg met de Tweede Kamer iets gemeld over de intern gesignaleerde problemen in de projectbeheersing of over de conclusie van AT Kearney dat het project HSL-Zuid een risico kent om niet op tijd en binnen budget gereed te zijn. Terugkijkend stelt oud-minister Netelenbos dat de Tweede Kamer weliswaar niet geïnformeerd is over de problemen, maar wel over de uitkomsten.

Mevrouw Netelenbos: (...) Ik vind dat je van een bestuurder mag vragen dat die handelt wanneer dat nodig is. Dan is het de afweging die je zelf maakt ten aanzien van de manier waarop je de meest gewenste resultaten bereikt. Ik ben akkoord gegaan met de procedure dat er met de AT Kearney-audit zeer omzichtig werd omgegaan zodat niet de pleuris zou uitbreken op mijn departement en er toch voor gezorgd zou worden dat de gewenste resultaten werden bereikt. Dat is de strategie geweest. Die is met mij besproken en daar heb ik politiek dekking aan gegeven.

De voorzitter: Maar niet met de Kamer.

Mevrouw Netelenbos: De uitkomsten wel. U kunt niet mee managen als Kamer. Dan zal niemand zich meer kwetsbaar opstellen.

De problemen met de projectbeheersing ziet de minister als interne managementvraagstukken, waarover de Tweede Kamer niet geïnformeerd hoeft te worden. Haar visie op dit punt:

De heer Slob: In het kader van de voortgangsrapportages zijn heel nadrukkelijk afspraken gemaakt om over deze zaken te rapporteren.

Mevrouw Netelenbos: Niet over interne managementvraagstukken.

De heer Slob: In de vijfde voortgangsrapportage wordt een aantal audits genoemd die voor een groot gedeelte betrekking hebben op de interne organisatie. Er wordt in ieder geval in aangegeven dat men er mee bezig is, zonder dat die complete audits worden overhandigd. In dezelfde voortgangsrapportage wordt de Kamer gemeld dat er een verhuizing van twee bureaus naar Utrecht-Overvecht heeft plaats gevonden.

Mevrouw Netelenbos: Dat is ook een uitkomst van een proces. De uitkomsten van het interne managementveranderingsproces kende u.

De heer Slob: Maar dat is een detail.

Mevrouw Netelenbos: Nee, dat is geen detail. U kende ook de uitkomst van AT Kearney dat er een Stuurgroep grote projecten zou komen. (...)

De instelling van een Stuurgroep grote projecten wordt niet in een voortgangsrapport gemeld. Dit terwijl ieder voortgangsrapport het vaste kopje «Stuurgroepen en adviesraden» bevat.

Ad 2) Informatie in de voortgangsrapporten

De halfjaarlijkse voortgangsrapporten aan de Tweede Kamer bevatten standaard een hoofdstuk «projectbeheersing», dat onder meer de paragrafen «organisatie» en «kwaliteit» bevat. In de paragraaf organisatie

wordt aandacht besteed aan de organisatorische vormgeving van het project; in de paragraaf kwaliteit wordt onder meer steeds melding gemaakt van de audits die zijn uitgevoerd.

Analyse van de paragrafen over de organisatie leert dat uitsluitend in beschrijvende zin ingegaan wordt op de organisatie, maar niet op het functioneren ervan. Illustratief is bijvoorbeeld dat in de voortgangsrapportage die verschijnt nadat het rapport van AT Kearney openbaar gemaakt is, niets over conclusies of bevindingen gemeld wordt. De audit wordt niet eens genoemd.

De heer Slob: Ik ga naar mijn volgende punt. Op 28 juni 1999 kreeg de Kamer de vijfde voortgangsrapportage HSL-Zuid. Dat is in de maand waarin het hele verhaal rond de audit speelde. In de voortgangsrapportages wordt standaard een paragraaf gewijd aan de organisatie van het project en aan de kwaliteitsbewaking. Het valt ons op dat onder het kopje «audit» AT Kearney niet wordt genoemd. Onder het kopje «uitvoeringsorganisaties» wordt aan de Kamer gemeld: «De uitvoeringsorganisatie is wat de primaire productie betreft gereed en functioneert naar behoren. De beheersorganisatie is nog in opbouw». Dat lijkt voorzichtig gezegd een iets geruststellender beeld over projectbeheersing dan we bij AT Kearney hebben aangetroffen. Er wordt met geen woord gerept over AT Kearney. Wel wordt aan de Kamer gemeld op het punt van de organisatie dat er twee bureaus zijn verhuisd naar Utrecht-Overvecht. Waarom wordt de Kamer als het om de organisatie en de aansturing van het project gaat wel van details op de hoogte gesteld, maar niet op hoofdzaken? Dat hoort de Kamer toch te weten?

De heer Pans: De vraag is wat we op dat moment aan de Kamer hadden moeten melden behalve het feit dat we een interne audit hadden laten uitvoeren waar een heleboel zaken waren uitgekomen die we nu gingen uitvoeren in een reeks van maatregelen. De Kamer werd niet geïnformeerd over de resultaten van een intern onderzoek dat we verricht hadden en op grond waarvan nog een reeks maatregelen getroffen moest worden. De Kamer zal vervolgens geïnformeerd zijn over de uitkomsten ervan. De Kamer is geïnformeerd over alle stappen die daarna gezet zijn, toen we feitelijke operationele conclusies verbonden hadden aan de uitkomsten van de audit

De keuze om de audit niet te noemen of de conclusies ervan aan de Tweede Kamer te melden is bewust gemaakt in een overleg tussen de minister en de ambtelijke top.

De heer Aptroot: U zegt dat het bij dit type audit niet gebruikelijk was. Ik heb de vijfde voortgangsrapportage HSL-Zuid voor me. Er is een aparte kop dikgedrukt: Audits. Daar staat: er zijn verschillende audits uitgevoerd. Uit de eerste blijkt dat het tempo van de grondaankoop in met name Zuid-en Noord-Holland enigszins achterblijft. In de derde dat de audit door Lloyd's op het gebied van integrale veiligheid is afgerond. De audit op de beheersing van kabels en leidingen is opgeleverd. De audit op het nieuwe ontwerp en de bijbehorende kostenraming heeft geleid tot enkele aanpassingen en maatregelen. Het gaat maar door. U meldt alleen die ene audit met de uitkomst dat er grote risico's in het project zaten, waarvan de minister ook is geschrokken, niet aan de Kamer. U noemt alle andere audits die zeer gedetailleerd over uitvoeringszaken gaan, wel.

De heer Pans: Dat wil niet zeggen dat alle audits in de rapportages vermeld werden. Deze audit werd met een bepaalde vraagstelling over drie projecten uitgevoerd en was vooral gericht op het verkrijgen van informatie over de organisatie en de beheersing van deze projecten. Ieder departement laat ook regelmatig een onderzoek verrichten naar de vraag of de administratieve organisatie nog voldoende goed in elkaar zit. U zult daarover bij heel weinig departementen een rapportage zien. Uw vraag was of er een keuze is gemaakt om hierover niet te rapporteren. De keuze is gemaakt om hierover niet expliciet te rapporteren.

De heer Pans: (...) Er lag een managementsamenvatting bij. Deze is tot een concept gemaakt dat beschikbaar zou zijn voor het geval ernaar gevraagd zou worden. Er is tegelijkertijd besloten om deze niet naar de Kamer te sturen.

De voorzitter: Wie heeft dat besloten?

De heer Pans: Dat is in het overleg tussen de ambtelijke top en de minister besloten.

Ad 3) Informatie in de rapporten van de departementale accountantsdienst

Een derde mogelijkheid om de Tweede Kamer op de hoogte te houden van relevante ontwikkelingen op het punt van projectbeheersing en de toereikendheid van de projectorganisatie, bieden de rapporten van de departementale accountantsdienst. In de Procedureregeling Grote Projecten, die in oktober 1988 van kracht wordt,188 heeft de Tweede Kamer destijds expliciet beoogd de accountantsdienst op dit punt een rol te geven. Vanaf toen werd de departementale accountant bijgrote projecten in feite accountant van de minister én accountant van de Tweede Kamer.

Wat van de accountant op dit punt wordt verwacht, is in de regeling van 1998, alsmede die van 1996 in de toelichtende bijlage van de regeling helder beschreven. In de navolgende boxtekst staat de letterlijke formulering zoals die vanaf 1996 geldt.

TK, 1987±1988, 18 963, nr. 8.

188

Voorschriften uit de Procedureregeling Grote Projecten

Onderstaand de passages met betrekking tot de rol van de accountant uit de door de Tweede Kamer vastgestelde Procedureregeling Grote Projecten (zie: TK, 1995±1996, 24 752, nr. 2). De integrale regeling is overigens ook opgenomen als bijlage bij dit rapport.

In artikel 4 en 5 van de regeling wordt verwezen naar de bijlagen A en B waar de aanwijzingen voor informatievoorziening in respectievelijk de voorbereidingsfase en de uitvoeringsfase van een groot project uiteengezet worden: (letterlijke tekst)

A.  Aanwijzingen voor de informatievoorziening in de fase van voorbereiding en besluitvorming

De informatievoorziening omvat in ieder geval:

7. een rapport van de departementale accountantsdienst of van een openbaar accountantskantoor over in ieder geval:

a.  de toegepaste calculatiemethoden en risicoanalyses;

b.  het realiteitsgehalte van de financiering en de budgettaire inpassing;

c.  de toereikendheid van de organisatie, die bij de voorbereiding functioneert of heeft gefunctioneerd;

d.  de toereikendheid van de organisatie die voor de uitvoering ingericht is of zal worden.

B.  Aanwijzingen voor de informatievoorziening in de fase van de Projectuitvoering

2.  Bij (dreigende) kostenoverschrijdingen moet een tussentijdse rapportage worden uitgebracht, met inbegrip van voorstellen voor vermijding dan wel beperking van overschrijdingen en de eventuele budgettaire inpassing ervan.

  • 3. 
    Bij de voortgangsrapportages wordt periodiek (op basis van een nader te bepalen frequentie) een rapport gevoegd met een oordeel over de kwaliteit en volledigheid van de informatie in de voortgangsrapportages en over de toereikendheid van de projectorganisatie (in het bijzonder met betrekking tot. de administratieve organisatie en de interne controle van het project). Dit rapport wordt opgesteld door de departementale accountantsdienst of door een openbaar accountantskantoor.

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten is in het gesprek met de directeur van de departementale accountantsdienst (DAD), de heer Varenbrink, nader ingegaan op de invulling die de DAD aan deze bepalingen heeft gegeven.

De heer Slob: U had toen fundamentele kritiek op de administratieve organisatie. In de brief die namens u is geschreven staat: Er is nog geen enkele aanzet gegeven voor de administratieve organisatie. En: De controlefunctie is nog steeds niet uitgewerkt. Dat zijn toch behoorlijk vernietigende passages. Als dan AT Kearney nog eens met een audit komt, zijn de bevindingen niet mals. Dat hoeven we niet nog eens uit te meten; daar hebben we ook geen tijd voor. Het gaat erom dat daarmee in feite datgene werd ondersteund en nog meer inzichtelijk gemaakt wat in de brief van u en de heer Lambarts is aangegeven. Toch vinden wij in die tijd in uw rapportages aan de Kamer op dat punt niet die bewoordingen en die duidelijkheid terug die er wel zitten in de brief aan de Secretaris Generaal de heer Pans en in het rapport van AT Kearney.

De heer Varenbrink: In die tijd maakte ik nog geen rapportages.

De heer Varenbrink: Wij hadden het over de vraag of wij in de jaren voorafgaande aan 2002 periodiek ± zo stond het vóór dat jaar in de regeling ± een rapport bij de voortgangsrapportages moesten voegen. Nogmaals, wij beschouwden die jaren als een verlengde voorbereidingsfase, de fase waarover wij al een rapport hadden uitgebracht.

Rapporteren in eigen DAD-rapporten

In hoofdstuk 4 is al uiteengezet dat er in de periode 1997±2000 geen accountantsrapporten zijn verschenen mede omdat de departementale accountantsdienst te weinig signalen van de Tweede Kamer kreeg waarover gerapporteerd moest worden (zie paragraaf 4.3.2.). Voorts beschouwde de DAD deze periode als «verlengde voorbereidingsfase». In het kader van de voorbereidingsfase had de departementale accountantsdienst al in 1996 gerapporteerd, dus werd van verdere rapportage afgezien. Indien in deze ± overigens betwistbare ± rederering wordt meegegaan, rijst de vraag waarom dan in de «verlengde voorbereidingsfase» van vier jaar, niet gekozen is voor een actualisatie van het rapport uit 1996.

Rapporteren tussentijds

Daarnaast ziet de directeur DAD geen aanknopingspunt in de Procedureregeling grote projecten om zelfstandig de Tweede Kamer te informeren.

De heer Varenbrink: (...) Hoe kunnen wij alles beheersen? Met het rapport van AT Kearney is men hard aan de slag gegaan en dat was voor ons op dat moment voldoende om akkoord te kunnen gaan.

De heer Slob: U zag vanwege het feit dat goede stappen werden gezet niet de noodzaak om over wat daar toen gebeurde met de Kamer te spreken?

De heer Varenbrink: Nee, nogmaals: die bypass heb ik niet. Nu komen wij weer bij hetzelfde punt uit, de vraag of ik rechtstreeks een verantwoordelijkheid tegenover de Kamer heb. Uit de Procedureregeling Grote Projecten blijkt echt niet dat ik die heb. Het is een misvatting dat ik die zou hebben.

De heer Slob: Ik wil die discussie niet overdoen. Het gaat er nu even om ...

De heer Varenbrink: Maar u probeert mij steeds te dwingen als het gaat om het rapporteren aan de Kamer. Nogmaals, die verantwoordelijkheid heb ik niet. Die heeft de minister.

De directeur DAD benadrukt dat de ministeriële verantwoordelijkheid impliceert dat de accountant uiteraard niet rechtstreeks of «op persoonlijke titel» aan de Tweede Kamer kan rapporteren. De vraag is of dat de accountant ontslaat van de plicht om over zaken die met naam en toenaam in de procedureregeling genoemd worden (zoals bijvoorbeeld de administratieve organisatie) ± via de minister ± te rapporteren indien daarin ernstige tekortkomingen geconstateerd worden. Het had ook aanleiding kunnen zijn om het besluit om vier jaar lang niet te rapporteren aan de Tweede Kamer te heroverwegen.

De departementale accountantsdienst heeft, wetende dat er grote problemen kunnen ontstaan wanneer bijvoorbeeld de administratieve organisatie niet op orde is, uitsluitend intern actie ondernomen.

De heer Slob: Maar waren de bevindingen dan geen reden om een rapportage te maken? Het ging toch om fundamentele gebreken in de organisatie. Bovendien wordt in de grote-projectenregeling nadrukkelijk aangegeven dat over de administratieve organisatie moet worden gerapporteerd.

De heer Varenbrink: Nogmaals, ik ben niet degene die bij dreigende overschrijdingen iets moet doen. Daarover hebben wij het straks gehad.

De heer Slob: Ik heb het niet over dreigende overschrijdingen. Ik heb het over fundamentele gebreken in de administratieve organisatie en de controlefunctie. Die behoren bij zo'n project op een goede wijze te functioneren. Als de administratieve organisatie niet op orde is, ontstaan er heel grote problemen. U weet dat als geen ander.

De heer Varenbrink: Dan kunnen er grote problemen ontstaan.

De heer Slob: Die kans is in ieder geval niet ondenkbaar. Dat zijn toch zaken waaraan u op grond van uw verantwoordelijkheid in rapportages aandacht zou hebben moeten besteden.

De heer Varenbrink: Aan die taak hebben wij in het overleg in het interne circuit zo invulling gegeven als u aangeeft. In die jaren was het ministerie bezig

De heer Slob: Intern, zegt u, maar u heeft dat alleen in een brief van de heer Lambarts verwoord.

De heer Varenbrink: Er is natuurlijk meer gebeurd.

De heer Slob: Maar dat is wat wij op dit punt officieel hebben kunnen terugvinden.

De heer Varenbrink: Ja.

De heer Slob: Misschien is er nog wat aan de koffietafel gezegd.

De heer Varenbrink: Nee, beslist niet. Hierover werd constant gesproken. Dit zijn natuurlijk geen zaken die af en toe onder de koffietafel aan de orde komen. Dit soort projecten heeft op het ministerie constant de aandacht.

Rapporteren via reguliere voortgangsrapporten

De departementale accountantsdienst is ook formeel betrokken bijde totstandkoming van de reguliere halfjaarlijkse voortgangsrapporten die de minister aan de Tweede Kamer stuurt. De DAD parafeert zelfs deze rapporten. Bijafwezigheid van eigen rapporten aan de Tweede Kamer, heeft de DAD in ieder geval langs deze weg de mogelijkheid om de Tweede Kamer op de hoogte te houden van hetgeen hun primaire aandachtsveld is: het financieel beheer (waaronder de administratieve organisatie). Ook dat is niet gebeurd, zoals onder meer blijkt uit het al eerder aangehaalde voorbeeld van het niet noemen van de audit van AT Kearney en/of de conclusies uit die audit.

De heer Slob: Via een omweg kreeg u de uitkomsten van de externe audit onder ogen. U geeft aan dat er over de kwestie intern heel veel is gesproken en dat er uiteindelijk heel veel is gebeurd. De commissie gaat het echter ook om de vraag: op welke wijze is toen gezorgd voor een goede communicatie met de Kamer? Uit de voortgangsrapportages is ons gebleken dat die heel belangrijke audit van AT Kearney nergens wordt genoemd. Wel zijn er details aan de orde en worden minder belangrijke audits genoemd, alsmede een verhuizing van een bureau en dergelijke in het kader van de administratieve organisatie. Echter, dit cruciale punt wordt nergens genoemd. Heeft u, toen de conceptvoortgangsrapportages waren opgesteld, gezegd dat dit punt belangrijk was en dat het in de rapporten moest worden genoemd? U was medeverantwoordelijk voor de informatievoorziening aan de Kamer.

De heer Varenbrink: Daarvan is in kwalitatieve zin melding gemaakt.

De heer Slob: Maar er is niets gebeurd.

De heer Varenbrink: De vraag rijst of elke audit die in het kader van de interne organisatie en sturing gemaakt wordt. Tja, misschien heeft het ministerie een inschatting gemaakt, maar uiteindelijk is gedaan wat gedaan is. Nogmaals, ik ben maar een van de spelers op het veld.

De Tweede Kamer en projectbeheersing

Vastgesteld kan worden dat de Tweede Kamer op geen enkele manier geïnformeerd is over de problemen met de projectbeheersing, terwijl deze toch evident waren. Tevens moet worden vastgesteld dat in de voorbereidingsfase van het project HSL-Zuid de minister en de ambtelijke top van het ministerie onvoldoende zicht en greep op het project hadden. De Tweede Kamer had daardoor ook onvoldoende zicht op het project.

De heer Slob: De uitkomst van de audit heeft voor een groot gedeelte bevestigd wat de heer Lambarts in zijn brief had aangegeven. Mijn vraag was: als de directeur financieel economische zaken en de departementale accountantsdienst en de secretaris-generaal niet goed zicht hebben op de financiële situatie en de overschrijdingen bij de projecten, wat betekent dat dan voor het zicht dat de minister of de Kamer op het project heeft? Is mijn conclusie dan juist dat het zicht van de minister en de Kamer ook onvoldoende is geweest?

De heer Pans: Uiteraard. Als de ambtelijke leiding het gevoel heeft onvoldoende zicht op het project te hebben, dan geldt hetzelfde voor de minister en de Kamer. (...)

Minister en Tweede Kamer hadden beiden geen zicht op het project. Een cruciaal verschil is echter dat de minister wel kennis had van de problemen die daar aan ten grondslag lagen. Deze wetenschap moest de Tweede Kamer ontberen, omdat zijniet geïnformeerd werd over de staat van het financieel beheer en de dreigingen en risico's die door bijvoorbeeld FEZ, de DAD en externe auditors gesignaleerd werden.

5.4 Ontwikkelingen in planning, raming en budget

Met het aannemen van de PKB 3 stemt de Tweede Kamer in met de aanleg van een nieuwe hogesnelheidslijn die maximaal f 7,5 miljard (ofwel € 3,4 miljard) mag kosten en in 2004 in gebruik genomen zal worden. Met de kennis van nu, kan worden vastgesteld dat de HSL-Zuid niet binnen dit budget en deze tijdspanne zal worden gerealiseerd. In deze paragraaf wordt nagegaan hoe het project HSL-Zuid in de periode 1996±2000 ten opzichte van het Kamerbesluit over PKB 3 (1996) is veranderd in termen van benodigd budget en planning.

Alvorens de cijfers in te duiken, wordt eerst stil gestaan bij enkele begrippen die bijbudgettaire ontwikkelingen cruciaal zijn. Het gaat om de onderling samenhangende begrippenparen: «spanning en tekort», «raming en budget» en «begroting en taakstellend budget».

5.4.1 Spanning of tekort? Een begrippenkwestie

De voorbereidingsfase van het project HSL-Zuid is in budgettaire zin een relatief rustige periode. Tussen het eerste voortgangsrapport aan de Tweede Kamer uit juli 1997 en het zesde voortgangsrapport uit januari 2000 neemt het projectbudget weliswaar toe van f 8,4 miljard tot f 8,9 miljard, maar dit is voornamelijk het gevolg van prijspeilstijgingen

(inflatie). Dat betekent niet dat het aan Tweede Kamer gepresenteerde projectbudget op dat moment ook toereikend is. Integendeel.

Raming en budget

Vanaf het verschijnen van het allereerste voortgangsrapport is sprake van een situatie waarin er een verschil bestaat tussen het budget dat in de rijksbegroting op dat moment is gereserveerd (en dat in de voortgangsrapporten als het projectbudget wordt gepresenteerd) en de meest actuele raming van het project. Het budget is de beschikbare som geld en de raming de berekende som geld om het project daadwerkelijk te kunnen voltooien.

Spanning of tekort?

Dit verschil wordt in de stukken vaak aangeduid als «spanning tussen de raming en het budget». Dit lijkt een eufemisme voor «dreigend tekort» of «gat in de begroting». De minister beschouwt echter «spanning» als iets wat in beginsel in de toekomst nog oplosbaar is binnen het project, zonder afbreuk te doen aan scope en kwaliteit. Een daadwerkelijk «tekort» daarentegen moet worden beschouwd als een onoplosbaar probleem waarvoor alleen budgetverhoging of aanpassing van de scope nog een oplossing biedt. Cruciaal is derhalve de vraag: wanneer is een spanning tussen raming en budget nog redelijkerwijs oplosbaar en wanneer is sprake van een onoplosbaar tekort. In het eerste geval kan door het nemen van beheersmaatregelen de spanning nog gereduceerd worden, in het tweede geval is sprake van een tegenvaller.

De heer Hermans: Wij merken ook dat spanning een heel ruim begrip wordt. Er zijn geen gradaties in spanning. Is het niet gewoon een eufemisme voor «tekort op de begroting»?

De heer Lambarts: Niet helemaal. Op het moment dat het zeker is dat het bedrag nodig is, spreek je niet meer over spanning. Omdat het hier echter gaat over inschattingen, over berichten die uit de organisatie komen en die niet hard zijn, wordt er gesproken over spanning. Het gaat erom dat de projectorganisatie méér geld nodig denkt te hebben voor de projectrealisatie dan wat er in de begroting is opgenomen.

Hoe «hard» een verschil tussen raming en begroting is, vormt een grijs gebied dat loopt van een boterzachte eventualiteit tot een keiharde onvermijdelijke tegenvaller. Voormalig minister Netelenbos heeft hier een duidelijke opvatting over. Zij zag een spanning niet gauw als «hard».

Mevrouw Netelenbos: (...) ik ging heel anders om met spanningen. Spanningen in de aanleg van in dit geval een spoorlijn, laten zich heel vaak oplossen. U heeft alle dossiers gezien. In de loop van de tijd veranderen vaak de getallen rond die spanningen of de onderwerpen waardoor die spanningen ontstaan. Je hebt al die experts om die spanningen weg te werken. Heel vaak gebeurde dat ook. (...) Dan wordt er gemeld welke punten zorgen geven. Die zorgen moet je uiteraard weer zien weg te organiseren. Dat is het beleid zoals ik dat heb gevoerd. Spanningen moeten gemeld worden. Die zijn overigens ook altijd aan de Kamer gemeld, maar daar komen wij vast nog over te spreken. Maar de zwaarte van die spanningen is pas helder als die spanningen hard zijn. Heel vaak zijn die niet hard. De dynamiek van het aanleggen van zo'n spoorlijn maakt dat er bij wijze van spreken iedere dag nieuwe spanningen ontstaan. Ik verwacht van mijn medewerkers dat ze iedere dag die spanningen weer onder controle krijgen. Heel vaak gebeurde dat ook. (...)

Begroting of taakstellend budget

Om de budgettaire gang van zaken van de HSL-Zuid te doorgronden is

ook van belang om alert te zijn op het onderscheid tussen «(project)-budget» of «begroting» en «taakstellend budget». Het projectbudget is het budget dat in de rijksbegroting is opgenomen en in de voortgangsrapporten als het projectbudget wordt aangeduid. Het taakstellend budget is het budget waarvan intern, binnen het ministerie, is afgesproken dat dit het maximale budget is dat beschikbaar is voor het project. Dit begrip hangt samen met een sturingsfilosofie die in 1998 door minister Netelenbos is geïntroduceerd.

5.4.2 Sturen op taakstellend budget

Wanneer minister Netelenbos aantreedt, merkt zijdat er in het verleden veel bestuurlijke toezeggingen zijn gedaan. De cultuur op het ministerie ervaart zijals een cultuur gericht op het bouwen van mooie projecten, waarbijde zorg voor budgetbeheersing op de tweede plaats lijkt te komen.

Mevrouw Netelenbos: Je vraagt natuurlijk ook wel hoe het heeft kunnen gebeuren. Wij hebben het dan over de tweede helft van 1998. Dat werd vooral verklaard vanuit de manier van werken tot dan toe op het departement. Er was een «ongoing concern» bij het bouwen van tal van projecten. De zorg over geld was niet eens zo groot, want dat geld kwam ieder jaar wel binnen. Men richtte zich vooral op het project. Dat moest mooi zijn en dat moest er goed uitzien. Dat was eigenlijk de ingenieursinteresse voor het bouwen van mooie dingen. En het budget was er altijd wel. Dat was ook de situatie bij Verkeer en Waterstaat en bij Rijkswaterstaat. Bij de spoorwegen was dat nog een graadje erger. De spoorwegen waren uitgeplaatst zonder regelgeving en zonder contractuele verhouding. Dat maakte dus ook dat men daar al in een enorme worsteling zat; je kan wel iets vinden op het departement en zeggen dat iets een resultaatverplichting is, maar vervolgens vindt RIB dat het geen resultaatverplichting is maar een inspanningsverplichting. Dat was de manier waarop het toen ging. Er was een trendbreuk in 1998 door de stappen die de nieuwe secretaris-generaal en de nieuwe minister hadden ingezet. U kunt zich voorstellen dat dit een hele verandering was. Daar hebben wij dus aan gewerkt.

Om dit te veranderen introduceert zijde sturingsfilosofie van het «sturen op taakstellend budget». Dit betekent dat per project (en binnen een project per projectonderdeel) een vast budgetplafond wordt vastgesteld waarbinnen het project(onderdeel) uitgevoerd dient te worden. Deze filosofie betekent dat indien de actuele raming hoger uitvalt en er dus een tekort dreigt, dit in beginsel niet leidt tot aanpassing van de begroting (het projectbudget), maar dat door middel beheersmaatregelen er voor gezorgd moet worden dat de problematiek binnen het taakstellend budget wordt opgelost. Omdat deze filosofie is toegepast op het totale Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) waarin het budget volledig met plannen was belegd, wordt sindsdien ook wel gesproken over het «betonnen MIT».

Mevrouw Netelenbos: (...) Uiteindelijk zijn wij gekomen tot de invulling van dat budget. Dat heette dus het betonnen MIT. Het betekende dat al het geld dat er was, was toegewezen aan projecten. Het hield tevens in dat er geen ruimte was voor tegenvallers of nieuwigheden. (...)

In de MIT-programma's die de minister jaarlijks aan de Tweede Kamer stuurt is de filosofie beschreven.

MIT 1999–2003 (p. 53)

«Nog meer dan voorheen wordt in de werkwijze van Verkeer en Waterstaat en de overige betrokkenen afgestemd op het beperken van het verschijnsel kostenstijgingen. (...) Om die reden dienen de bedragen die nu zijn opgenomen in de realisatiefase als taakstellend te worden beschouwd. Dit geldt eveneens voor de projecten uit de categorie 1, waarvoor eerder een tracébesluit is genomen»

MIT 2000–2004 (p. 21)

«Voor de projecten in de realisatiefase en de projecten waarvoor reeds een tracébesluit is genomen, bedoeld wordt: gelden sinds het vorige MIT taakstellende budgetten. Dit betekent dat kostenstijgingen binnen een bepaald project dienen te worden gecompenseerd door een versobering binnen het desbetreffende project, dan wel door het goedkoper uitvoeren of eventueel schrappen van een ander project.»

In de visie van minister Netelenbos is er vanaf de introductie van het taakstellend budget geen ruimte meer voor tegenvallers. Dit was een trendbreuk.

Mevrouw Netelenbos: (...) Als dat wel aan de orde was, moest je dat betonnen MIT gaan wijzigen en moest je opnieuw gaan onderhandelen. Dus dat maakte dat er voor de minister en voor de Tweede Kamer een geheel nieuwe trend ontstond. Wij zaten met z'n allen in een financieel harnas met afspraken over de infrastructuur tot 2010. Dat was voor het departement een trendbreuk, waardoor wij later veel ongemak hebben gekregen, omdat de een dat gewend was en de ander niet. De trendbreuk hield in dat wij gingen sturen op taakstellend budget. Iedere medewerker die aan een project werkte, kreeg een taakstellend budget waarmee hij of zij het dan vervolgens moest doen. Wanneer er onverwachts tegenvallers ontstonden, moest men die binnen het project oplossen, aangezien het anders ten koste zou gaan van een ander project. Dat sturen op taakstellend budget verklaart ook hoe wij vervolgens omgingen met spanningen. Met andere woorden: u moet het zelf oplossen en als u dat echt niet lukt, dan komt u maar bij mij terug en dan zullen wij naar de minister van Financiën moeten. (...)

Voordelen en nadelen van sturen op taakstellend budget

De filosofie van sturen op taakstellend budget heeft een aantal algemeen

erkende voordelen.

1.  Budgettaire transparantie

Door uit te gaan van taakstellende budgetten is steeds eenduidig de budgettaire totaalsituatie te overzien. Dat is immers de optelsom van de taakstellende budgetten.

2.  Budgettaire rust

Het voortdurend aanpassen van de begroting aan de nieuwste ramingen is niet nodig, want dreigende problemen worden opgelost binnen het vastgestelde taakstellend budget.

3.  Doelmatigheid

Taakstellend budget geeft voor de uitvoerders «druk op de ketel». Het dwingt tot doelmatigheid, omdat steeds op zoek gegaan moet worden naar de meest doelmatige oplossing (door optimalisaties en versoberingen) om binnen het taakstellend budget te blijven.

Een belangrijke randvoorwaarde voor adequate sturing met een taakstellend budget is dat deze gebaseerd is op een realistische raming. Indien dit niet het geval is, kunnen genoemde voordelen omslaan in nadelen.

1.  Budgetbeheersing wordt schijnwerkelijkheid

Er ontstaat een vertekend beeld van de feitelijke budgettaire situatie, indien deze gebaseerd wordt op taakstellende budgetten die niet haalbaar en realistisch meer zijn. Niet de werkelijkheid van de actuele raming, maar de fictie van een taakstellend budget wordt dan leidend.

2.  Budgettaire rust impliceert het vooruitschuiven van problemen

Het voorgaande leidt ertoe dat het projectbudget (c.q. de begroting) niet wordt aangepast en reële budgettaire problemen vooruitschuiven en cumuleren.

3.  Doelmatigheid wordt ondoelmatigheid

Indien binnen een taakstellend budget alle reële besparingsmogelijkheden zijn uitgeput, geeft dit een verkeerde prikkel aan uitvoerders. Zij gaan noodgedwongen op zoek naar «boekhoudkundige oplossingen» (bijvoorbeeld inboeken van toekomstige meevallers), verkapte scopewijzigingen of zelfs ondoelmatige oplossingen (bijvoorbeeld risico's aanvaarden in ruil voor een lagere prijs). In zo een situatie is het taakstellend budget verabsoluteerd en in feite fictief. Het is dan van middel tot doel op zich verheven.

5.4.3 Ontwikkeling van het budget (1997±2000)

In deze paragraaf wordt kort ingegaan op de «budgettaire wapenfeiten» in de periode 1997±2000, waarin de eerste spanning tussen raming en budget zich manifesteert.

De budgettaire uitgangssituatie

Nadat de PKB-besluitvorming is afgerond, ontvangt de Tweede Kamer op 16 juli 1997 de projectbeschrijving en het eerste voortgangsrapport. Er zijn in feite twee momenten aan te wijzen die beschouwd kunnen worden als de budgettaire uitgangssituatie na parlementaire goedkeuring van het project HSL-Zuid:

  • • 
    het financiële plaatje uit de PKB die de Tweede Kamer in december 1996 heeft vastgesteld;
  • • 
    het financiële plaatje uit de gecombineerde basisrapportage en eerste voortgangsrapportage van het groot project HSL-Zuid uit juli 1997.

De beide plaatjes en de verschillen daartussen worden in tabel 5.2 gepresenteerd.

Tabel 5.2: Financiële uitgangssituatie project HSL-Zuid na vaststelling PKB

 

Uitgavenpost/dekkingsbron

PKB 3 (december

Voortgangsrapport 1

(alle bedragen x miljoen gulden)

1996)

(juli 1997)

Uitgaven

   

(1) Investeringskosten

6 808

6 906

(2) Grondverwerving

714

725

(3) Bijdrage aan België

pm

823

Totaal

7 522+ pm

8 454

Dekking

   

(a) uit de Rijksbegroting

2 022

3 096

(b) uit het Fonds Economische Structuur-

   

versterking (FES)

2 302

3 219

(c) door herprioritering binnen de

   

infrastructuurprogramma's

1 435

 

(d) veronderstelde bijdrage van de EU

350

350

(e) private financiering1

1 413

1 789

Totaal

7 522

8 454

189 Nota aan de minister van Verkeer en Waterstaat, 6 februari 1997, kenmerk:

1 Voor het bedrag van private financiering is in de stukken altijd melding gemaakt van «circa f 1,4 miljard». Hier is een exact bedrag berekend dat nodig zou zijn voor een sluitend beeld uitgaande van alle overige posten die wel bekend zijn.

(1)/(2) Investerings-en grondverwervingskosten De raming van het project is uiteraard niet anders dan hetgeen bij de PKB-besluitvorming is vastgesteld. De toename van de investeringskosten en de kosten van grondverwerving (in totaal f 109 miljoen) wordt verklaard door prijspeilstijgingen.

(3) Bijdrage aan België

De kosten van de bijdrage aan België, in totaal f 823 miljoen, worden

volgens het eerste voortgangsrapport uit juni 1997 als volgt verdeeld:

  • • 
    f 279 miljoen uit de begroting van Verkeer en Waterstaat (SVV);
  • • 
    f 181 miljoen uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES) ;
  • • 
    f 363 miljoen uit private middelen.

Deze verdeling wordt niet toegelicht. Derhalve is niet duidelijk waarom de bijdrage aan België voor een aanzienlijk deel moet worden gedekt uit ± additionele ± private middelen, waarvoor op dat moment evenmin financiële dekking bestaat (zie ook paragraaf 5.5.2).

De dekking

Bovenstaand overzicht illustreert dat er ogenschijnlijk een oplossing gevonden is voor de post «herprioritering binnen de infrastructuurprogramma's». In hoofdstuk 4 is al uiteengezet hoe het kabinet op zoek ging naar dekking voor de f 1,4 miljard meerkosten uit de PKB. Het kabinet discussieerde over de vraag of dit al dan niet ten laste van het programma Samenwerken aan Bereikbaarheid (SWAB) moest gaan en of dit aan de Tweede Kamer gemeld moest worden. Deze discussie werd geparkeerd (zie paragraaf 4.2.4), maar begin 1997 weer opgepakt. In een ambtelijke nota van 6 februari 1997 wordt minister Jorritsma gemeld dat er dekkingstekorten zijn bij de Betuweroute (f 519 miljoen) en de HSL-Zuid (f 1459 miljoen), maar dat de uitvoering van het SWAB prioriteit heeft en dus als dekkingsbron niet geschikt lijkt. Echter, bij volledige inpassing op het spoorbudget zal een «beperkt tweede tactisch pakket» overblijven (ofwel: andere spoorprojecten die in de planning zitten, moeten worden geschrapt) en zullen er zelfs tekorten ontstaan bijprojecten die in uitvoering zijn.189 In de begroting voor 1998 is de zaak definitief opgelost,

FPI-7037.

maar op basis van de toelichting is nog steeds niet duidelijk hoe deze meerkosten exact zijn verwerkt. In de begroting 1998 staat: «Ten aanzien van de HSL zijn meerkosten ontstaan als gevolg van de tunnel onder het Groene Hart en andere aanvullende maatregelen langs het tracé (f 1 457 miljoen). Conform het besluit van de Kamer zijn deze meerkosten voor f 757 miljoen ingepast in deze begrotingsperiode. Het kabinet heeft besloten het restant van f 700 miljoen te financieren uit het FES na

2002».190

Een valse start? Tekort door voorbereidingskosten Ten aanzien van de financiële uitgangssituatie (zoals gepresenteerd in tabel 5.2) kan nog opgemerkt worden dat in het gepresenteerde budget ook verborgen tekorten kunnen zitten. Dit is het geval voor de kosten die zijn gemaakt voor de voorbereiding van de PKB. In een interne notitie van de directie FEZ aan directeur-generaal Vervoer van 18 maart 1997 wordt gesteld: «Het projectbureau heeft melding gemaakt van een knelpunt van circa f 100 miljoen. Dit betreft voorbereidingskosten tot juni 1996. Deze kosten zijn reeds gemaakt en zijn tot nu toe ten laste gebracht van de post onvoorzien in latere jaren. Uitgaand van een juiste raming zullen de totale projectkosten uiteindelijk circa f 100 miljoen hoger worden». In feite is dus ruim f 100 miljoen uit het verleden nog niet adequaat gedekt. In het eerste voortgangsrapport aan de Tweede Kamer wordt dit als volgt verwoord: «Vanaf 1991 tot de PKB deel 3 (mei 1996) is een bedrag van gesaldeerd f 108,8 miljoen exclusief BTW uitgegeven. Deze kosten vormen geen onderdeel van PKB deel 3.»

Feitelijk is deze informatie juist, maar het is de vraag of Kamerleden hieruit kunnen opmaken dat er bij aanvang van het project al een «vuiltje» van (op dat moment) f 108 miljoen aanwezig is, dat wel op het HSL-budget drukt maar waarvoor nog geen oplossing bestaat. Dat dit bedrag (vooralsnog) ten laste van de post onvoorzien van het projectbudget is gebracht wordt niet vermeld. Pas in 2000 zal aan de Tweede Kamer gemeld worden hoe deze kosten in de HSL-begroting gedekt zijn.

De budgettaire ontwikkelingen tot de uitvoeringsfase

Vanaf de budgettaire startsituatie tot het in uitvoering komen van het

project (in 2000), vinden er geen grote bijstellingen van het HSL-budget

plaats. Tabel 5.3 illustreert dat. In deze tabel is de ontwikkeling van het

budget per voortgangsrapport weergegeven. Om de aansluiting met de

voorgaande hoofdstukken te maken, start de tabel in 1991 bijde eerste

HSL-nota.

190

Begroting Infrastructuurfonds voor het jaar

1998, TK, 1997±1998, 25 600 A, nr. 2; p. 9.

Tabel 5.3: Budgetontwikkeling project HSL-Zuid 1991–2000

Documenten

Datum

 

Stand

Stand

budget

budget

(mln.

(mln. euro)

gulden)

 

Mutaties t.o.v. vorige mijlpaal in guldens

1e HSL-nota (PKB-1)

maart 1991

3 135

1 423

2e HSL-nota (PKB-1)

mei 1994

5 860

2 659 Budgettoename: f2 725 mln.

± raming kunstwerken: f 950 mln. ± inpassing/milieu: f 1 500 mln. ± overig: f 275 mln.

PKB deel 3

mei 1996

7 522

3 413 Budgettoename: f 1 662 mln.

± tunnel Groene Hart: f900 mln. ± inpassingseisen: f 535 mln. ± prijspeil f 227 mln.

 

Projectbeschrijving HSL-Zuid

16-7-1997

7 522

3 413

Budgettoename: f 0 mln.

Voortgangsrapport 1

16-7-1997

8 454

3 836

Budgettoename: f 934 mln.

± bijdrage aan België: f 823 mln.

± prijspeil: f 109 mln.

Voortgangsrapport 2

18-12-1997

8 661

3 930

Budgettoename: f 207 mln. ± prijspeil: f 207 mln.

Voortgangsrapport 3

23-6-1998

8 675

3 937

Budgettoename: f 14 mln.

± rente bijdrage aan België: f 14 mln.

Voortgangsrapport 4

6-1-1999

8 884

4 031

Budgettoename: f 209 mln. ± prijspeil f 209 mln.

Voortgangsrapport 5

28-6-1999

8 884

4 031

Budgettoename: f 0 mln.

Voortgangsrapport 6

7-1-2000

8 978

4 074 Budgettoename: f 94 mln. ± BTW: f 8 mln. ± prijspeil: f 107 mln ± overig: ± f 21 mln.

Geen tegenvallers, wel spanningen

Uit tabel 5.3 blijkt dat in de eerste vier voortgangsrapporten de budgetverhogingen steeds het gevolg zijn van prijspeilstijgingen. In het vijfde voortgangsrapport (juni 1999) wordt de Tweede Kamer voor het eerst gemeld dat er naar de laatste inzichten een spanning tussen raming en budget bestaat. Over aard en omvang wordt niets gezegd. Naar aanleiding van het vijfde voortgangsrapport stelt de Tweede Kamer in het najaar van 1999 een groot aantal, vaak kritische vragen over onder andere de budgettaire situatie die is ontstaan door de tegenvallende aanbesteding van de HSL-onderbouw. Het antwoord van de minister op één van deze vragen geeft een goed inzicht in de budgettaire en organisatorische ontwikkelingen tot dan toe.

±

Vraag aan de minister van Verkeer en Waterstaat over het budget191 De leden van de VVD-fractie vragen of de regering uitleg kan geven over de gesignaleerde opwaartse kostendruk binnen het budget van de HSL-Zuid! »Waar zitten de overschrijdingen c.q. waar worden ze verwacht? Wat gaat de regering doen om de kosten in de hand te houden,» zo vragen genoemde leden.

Het antwoord van minister Netelenbos:

«De in de vijfde voortgangsrapportage genoemde opwaartse kostendruk kwam op een moment dat het HSL-Zuid project eind 1998, begin 1999 in een transformatiefase verkeerde. De voorbereidingsfase werd centraal aangestuurd en beheerst. Om voor de uitvoering gesteld te staan, is de lijn opgeknipt in vijf geografische «clusters» (aangeduid als projectbureaus) voor de onderbouw en een «cluster» voor de bovenbouw. Deze projectbureaus zijn medio 1998 gevormd. Dit betekende een decentralisatie van taken, verantwoordelijkheden en budgetten. Deze overgang betekende ook dat tot dan toe centraal opgestelde (kosten)rapportages afgestemd dienden te worden op de nieuwe decentrale situatie. De projectbureaumanagers is verzocht een plan van aanpak aan te leveren voor het realiseren van hun deel van de uitvoering van het traject. De geaggregeerde plannen van aanpak gaven in eerste instantie een overschrijding aan ten opzichte van het beschikbare budget. Dit effect wordt verklaard door een «natuurlijke» neiging om bij het overnemen van taken, verantwoordelijkheden en budgetten alle onzekerheden nog eens nadrukkelijk naar voren te brengen. Naar aanleiding hiervan heeft begin 1999 de in voortgangsrapportage 5 aangekondigde integrale review op de kosten plaatsgevonden. In een intensief interactief proces hebben projectleiding en de managers van de projectbureaus alle plannen van aanpak ten aanzien van bouwkosten en VAT kosten (= voorbereiding, administratie en toezicht) kritisch doorgenomen)». (...)

Budgettaire dreigingen?

De antwoorden die minister Netelenbos geeft op vragen over voortgangsrapport 5 corresponderen bijna letterlijk met de tekst uit het zesde voortgangsrapport dat de Tweede Kamer op 7 januari 2000 ontvangt. Ook in het zesde voortgangsrapport is de teneur van het verhaal dat de overschrijding die zich leek te manifesteren niet op een reële kostenstijging is gebaseerd maar te wijten is aan de «natuurlijke neiging» van projectbureaumanagers om ramingen op te blazen. Niettemin is er sprake van een spanning van f 200 miljoen, zo blijkt uit voortgangsrapport 6, respectievelijk het vervolg van het antwoord op bovenvermelde vraag 1:

Tekst 6de voortgangsrapport (tevens vervolg op de vraag uit het bovenstaande kader)

(...) «Dit proces is in juni afgesloten met het vaststellen van taakstellende budgetten per projectbureau. Hierbij hoort volgens de laatste inzichten nog een overschrijdingstendens van zo'n f 200 miljoen. In deze fase van het project en in relatie tot het totale projectbudget is dit evenwel nog geen reden tot budgetaanpassing. Desalniettemin blijft er natuurlijk wel een zekere druk op het budget bestaan. Een voorbeeld hiervan vormt onder andere ook een eventueel tegenvallende (hogere) prijsontwikkeling in een vrij levendige bouwmarkt. Manieren om deze budgettaire druk te weerstaan zijn met name gelegen in het qua onderhandelingen zo scherp mogelijk doorlopen van het aanbestedingstraject voor de grote bouwcontracten, met een duidelijk oog voor de mogelijkheden die de expliciet nagestreefde design en build filosofie biedt. In dit verband staat het taakstellende karakter van de budgetten hoog in het vaandel van de HSL-Zuid organisatie.»

De boodschap is dat er een overschrijding dreigt, maar dat in de onderhandelingen in het aanbestedingstraject deze budgettaire druk weerstaan kan worden. In hoeverre dat zal lukken blijkt in hoofdstuk 6.

TK,1999±2000, 22 026, nr. 106.

191

5.4.4 Ontwikkelingen in de planning (1997±2000)

Wat betreft de planning van het project staat in de door de Tweede Kamer goedgekeurde PKB deel 3a: «De huidige planning van het project geeft aan dat de HSL-Zuid in 2004 in gebruik kan worden genomen»192.

Op 16 juli 1997 ontvangt de Tweede Kamer van minister Jorritsma in één document de projectbeschrijving van de HSL-Zuid, alsmede het eerste voortgangsrapport.193 In dit stuk worden tegenstrijdige signalen afgegeven over de planning. Op pagina 11 (van de projectbeschrijving) staat: «De indienststelling van de HSL-Zuid vindt plaats in 2004». In de planningstabel op pagina 17 (van het eerste voortgangsrapport) blijkt dat indienst-stelling voor het traject Rotterdam-Antwerpen halverwege 2005 wordt voorzien en voor het traject Amsterdam-Rotterdam zelfs eind 2005.

Tijdens een algemeen overleg in januari 1998 vraagt mevrouw Versnel-Schmitz (D66): «Eerst zou de eerste trein halverwege 2005 rijden over de HSL, maar nu is er sprake van dat het december 2005 of januari 2006 wordt. Waardoor wordt dit halve jaar vertraging veroorzaakt?»194 Minister Jorritsma gaat hier in haar beantwoording niet op in. Tot april 2002 zal de in de voortgangsrapporten opgenomen planningstabel ongewijzigd blijven wat betreft de indiensttredingdatum.

5.5 De HSL-Zuid naar de markt

Vanaf 1998 worden voorbereidingen getroffen voor de aanbesteding van de HSL-Zuid, die later dat jaar in gang wordt gezet. De periode van 1998 tot 2000 kenmerkt zich door een tomeloze ambitie om de HSL-Zuid gezamenlijk met het bedrijfsleven te realiseren. De HSL-Zuid moet als geïntegreerd vervoersconcept in de markt worden gezet. Daarvoor wordt een innovatieve contracteringsstrategie ontwikkeld, die onder meer neerslaat in de zogeheten «privatiseringsnotitie» uit januari 1999.

Illustratief voor deze periode is een opmerking in de themabijlage bij het derde voortgangsrapport: «Nee, de HSL is geen sprookje. Maar het is wel mogelijk om heel dicht bij verwezenlijking van het sprookjesideaal te komen. Daar is durf voor nodig, niet alleen van de projectorganisatie, maar ook van de markt en de politiek.» De contracteringsstrategie getuigt van die durf. De aanpak is erop gericht de private financiering te maximaliseren, en biedt volgens het ministerie door innovatieve contractvormen veel ruimte voor overdracht van risico's en verantwoordelijkheden naar de aannemers. Dit laatste zal een groot knelpunt blijken bij de aanbesteding en gunning van de contracten. Deze paragraaf gaat uitgebreid in op de wijze waarop Verkeer en Waterstaat de HSL-Zuid in de markt wilde zetten. Daarbijstaan achtereenvolgens drie vragen centraal:

  • 1. 
    Hoe heeft de projectorganisatie de private financiering onderbouwd?
  • 2. 
    Welke benadering heeft zij gekozen om marktpartijen daadwerkelijk te committeren aan private participatie (en hoe pakte die benadering uit?)
  • 3. 
    Hoe kwam als resultaat van deze marktbenadering de contracterings-strategie tot stand?

192  TK, 1996±1997, 22 026, nr. 70, p. 17.

193  Projectbeschrijving en Voortgangsrapport nr. 1 HSL-Zuid, p. 14; bijlage bij kamerstuk 22 026, nr. 74.

194  TK 1997±1998, 22 026, nr. 80; p. 8.

5.5.1 Uitgangspunten private financiering

Het voornemen tot private (mede-)financiering van de HSL-Zuid vloeide rechtstreeks voort uit de in Europees verband gemaakte afspraken eind jaren tachtig. In die periode bestond weinig uitzicht op daadwerkelijke private financiering. Zoals in hoofdstuk 2 is beschreven, had de regering

geen zicht op een bijdrage in aanleg, beheer en exploitatie, noch op de omvang van de bijdragen en de financieel-juridische structuur. Het streven naar private financiering bleef niettemin overeind in SVV 2 (1989) en de HSL-nota's van 1991 en 1994. Daarom wordt in het PKB-besluit voor de HSL-Zuid de doelstelling geformuleerd om een vorm van publiek-private samenwerking bijaanleg en/of exploitatie te realiseren. Deze «privatiseringdoelstelling» is gebaseerd op de volgende aannamen:

1.   «De exploitatie van de hogesnelheidslijn levert voldoende op om de exploitatiekosten te dekken en om een gedeelte van de investeringskosten terug te verdienen.»

2.   «De HSL-Zuid betreft langeafstandsvervoer tussen grote steden en de verwachting is (...) dat de exploitatie van de hogesnelheidstrein dan ook meer dan gemiddeld rendabel is.»

3.   «De hogesnelheidstrein bedient een andere markt dan de gewone trein: er zullen veel meer zakelijke incidentele reizen worden gemaakt (tussen de Europese hoofdsteden) in de duurdere tariefklassen dan op het nationale net. Dit leidt tot een meer dan gemiddelde opbrengst per kilometer».

Deze gunstige exploitatieverwachtingen worden onderbouwd door een positieve raming van het exploitatiesaldo, die gebaseerd is op een businessplan van McKinsey en HST-VEM (de beoogde exploitant) en op onderzoek van OC&C Strategy Consultants en Coopers&Lybrand. Volgens het kabinet resulteren de berekeningen van OC&C in een exploitatieresultaat van f 2,2 miljard (contante waarde) bij de aanleg van een geheel nieuwe hogesnelheidslijn. Dit valt op te maken uit deelrapport 2 (exploitatieplan) van de Nieuwe HSL-Nota uit 1994.

5.5.2 Raming private bijdrage

Hoewel het kabinet met PKB 3 nog geen besluit neemt over de vormgeving en de precieze hoogte van de private financiering, gaat het kabinet in 1996 uit van een aanzienlijke private bijdrage ter hoogte van f 1,42 miljard (€ 635 miljoen). Dit bedrag wordt genoemd in de projectbeschrijving die de Tweede Kamer in juli 1997 ontvangt.195 Een directe onderbouwing van het bedrag ontbreekt. De hoogte van de private bijdrage lijkt voornamelijk samen te hangen met de ± wel in de PKB 3 genoemde ± publieke dekkingsbronnen. Dit neemt niet weg dat het bedrag realistisch, zelfs tamelijk conservatief, geraamd is in het licht van de eerder gemaakte

exploitatieberekeningen.196

195  Projectbeschrijving en Voortgangsrapport 1.HSL-Zuid, bijlage bij kamerstuk 22 026, nr. 74.

196  De kwalificatie «conservatief» staat ook in een ambtelijke notitie aan de minister van Financiën van 11 december 2000: «In de communicatie aan de Kamer destijds is gekozen voor de presentatie van een conservatieve schatting van f 1,8 miljard».

197  Bijlage bij brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer, d.d. 17-09-1996, kenmerk AD/96/5665.

198  TK, 1996±1997, 22 026, nr. 21; p. 15 (antwoord op vraag 32 c).

In feite ligt de door het kabinet veronderstelde private bijdrage al sinds 1994 op circa f 1,8 miljard, omdat rekening gehouden wordt met gedeeltelijk private financiering van de bijdrage aan België. In paragraaf 3.2.2 is uiteengezet dat het kabinet al in maart 1994 het besluit neemt om f 350 miljoen van de meerkosten van het E19-tracé privaat te financieren. In mei 1996 wordt dit in het kabinet herbevestigd. Op basis van de in 1994 afgesproken verdeelsleutel van vijftig procent uit de rijksbegroting is in 1996 het privaat te financieren deel van de bijdrage aan België gestegen tot f 363 miljoen. Dit wordt de Tweede Kamer voor het eerst duidelijk in het het accountantsrapport over de PKB 3 dat de Tweede Kamer op 17 september 1996 ontvangt.197 In antwoord op schriftelijke vragen over de PKB 3 in oktober 1996 wordt duidelijk dat de minister inmiddels rekening houdt met een private bijdrage van f 1,8 miljard.198 Een toelichting hierop ontbreekt. De Tweede Kamer wordt hiermee op zeer impliciete wijze geïnformeerd over de uitkomsten van een tweeënhalf jaar eerder genomen kabinetsbesluit. Een inhoudelijke argumentatie waarom

een de keuze voor het E19-tracé zou leiden tot een hogere private bijdrage ontvangt de Tweede Kamer niet.

De private financiering en de PKB

In 1999 schrijft de minister, naar aanleiding van de onderhandelingen met de NS over het vervoerscontract, in voortgangsrapport 5: «Daarbij geldt nog steeds de in de PKB vastgelegde randvoorwaarde dat ten minste f 1,881 miljard van de vervoersopbrengsten over de HSL terug moet vloeien in de staatskas (...)»199 Door verwijzing naar een «in de PKB vastgelegde randvoorwaarde» geeft de minister hier een onjuiste voorstelling van zaken aan de Tweede Kamer. In de PKB 3 is geen concreet bedrag voor private financiering genoemd. Daarnaast kan nog worden opgemerkt dat de private bijdrage bij aanvang van het project (zoals blijkt uit het eerste voortgangsrapport) nog f 1,79 miljard bedroeg en daarna steeds stapsgewijs is opgehoogd in verband met prijspeilstijgingen. Pas ten tijde van voortgangsrapport vijf in 1999 was de bijdrage gegroeid tot f 1,88 miljard. Tot slot geldt hier ook nog een formeel argument: in de PKB wordt geen bindend besluit genomen over de financiering. Enkel de planologische uitgangspunten en voorwaarden worden vastgelegd (in de zogenaamde «gele teksten») en de rest is toelichting.

5.5.3 De mogelijkheden voor PPS onderzocht

199  Voortgangsrapport nr. 5 HSL-Zuid, p. 12; bijlage bij kamerstuk 22 026, nr. 90.

200  Dit schrijft de Algemene Rekenkamer in 2002 in een rapport over de totstandkoming van PPS bijde HSL-Zuid, (TK, 2001±2002, 28 472, nr. 2). De paragrafen 9.1.1 en 10.1 uit het rapport vormen een heldere weergave van de fase waarin de private financiering voor de HSL-Zuid wordt voorbereid. Voor het schrijven van dit hoofdstuk zijn enkele alinea's uit het rapport van de Rekenkamer in bewerkte vorm overgenomen.

201  HSL-Zuid, deelproject Privatisering, Stappenplan tot 1/10/1997.

202  TK, 1997±1998, 22 026, nr. 78. De minister schrijft ook dat de SPRI wordt omgedoopt in SPI (Stuurgroep Privatisering Infrastructuur). De SPI zal voortaan slechts een advies- en audit-functie gaan vervullen ten aanzien van concrete privatiseringsvoorstellen voor infrastructuur.

203  TK, 1997±1998, 22 026, nr. 77.

Na vaststelling van het projectbesluit (PKB deel 3) in 1997 geeft minister Jorritsma de projectorganisatie HSL-Zuid de opdracht «vrijmoedig» alle alternatieven in het kader van private financiering te onderzoeken.200 In vervolg daarop wordt een aantal oriënterende gesprekken gevoerd met een brede vertegenwoordiging van het Nederlandse bedrijfsleven. Concrete toezeggingen tot private participatie levert dit nog niet op. Verder wordt een stappenplan voor de uitvoering van de privatisering ontwikkeld.201 Hierin wordt geanticipeerd op de geleidelijke liberalisering van de spoorsector; de inmiddels verzelfstandigde NS wordt als markt-partijbeschouwd. De verkennende fase wordt in januari 1998 afgerond met twee brieven aan de Tweede Kamer van de ministers Jorritsma en Zalm, mede namens hun collega De Boer van VROM. In de eerste brief melden de ministers dat de beleidsdirecteuren-generaal verantwoordelijk worden voor de totstandkoming van de private betrokkenheid bijde HSL-Zuid. Dit is niet langer een taak van de SPRI (Stuurgroep Privatis-tering Railinfrastructuur) die zich tot dan toe met dit vraagstuk had beziggehouden.202 De totale privatiseringskosten voor de HSL-Zuid (extern en intern) worden op maximaal f 70 miljoen geraamd. «De Minister van Verkeer en Waterstaat zal hiervoor de benodigde middelen in de begroting gaan vrijmaken,» zo vermeldt de brief.

De tweede brief gaat over de vormgeving van de private betrokkenheid bij de HSL-Zuid.203 Hierin staat: «Onder private deelname verstaat het kabinet: het betrekken van private partijen in een gecommitteerde, participerende rol als ondernemer in het integrale vervoerssysteem HSL-Zuid.» Over de beoogde private bijdrage van f 1,8 miljard uit de vervoersexploitatie melden de ministers dat «geen uitspraak kan worden gedaan ten aanzien van de «hardheid» van dit bedrag.»

Hardheid private financiering

Het bedrag van f 1,8 miljard was uit budgettair oogpunt wel degelijk «hard»; de private financiering vormde een belangrijke dekkingsbron. De minister bedoelt dat het onzeker is of een private bijdrage van deze omvang ook daadwerkelijk kan worden gerealiseerd. Als dit niet mogelijk zal blijken, zal een aanzienlijk dekkingsprobleem voor de HSL-Zuid ontstaan. Ambtelijk Financiën heeft zijn twijfels over de ingerekende private financiering. In een memo aan de projectorganisatie HSL-Zuid wordt verklaard dat de «taakstelling» van f 1,8 miljard mogelijk averechts zal kunnen werken. Wanneer private partijen niet meer dan bijvoorbeeld f 1 miljard risicodragend zullen willen participeren, willen zijvoor «elke cent meer dusdanige garanties van de staat die neer zullen komen op debudget-tering (ongewenst) en het project duurder maken dan noodzakelijk».204

In tegenstelling tot de Betuweroute, waarbijhet kabinet uitsluitend in de exploitatiefase nog mogelijkheden ziet voor private betrokkenheid, kan bij de HSL-Zuid de private betrokkenheid maximaal zijn. In de brief van 19 januari 1998 schrijven de ministers: «Wij hebben met dit project de ambitie om vorm en impuls te geven aan alle aspecten van ontwerpen, bouwen, ontwikkelen, onderhouden en exploiteren van de spoorbaan, de treinen, de stations, de grond rondom de spoorbaan en de stations, de signaleringssystemen, de distributiesystemen, de telecomsystemen en andere diensten en producten die de HSL aantrekkelijker maken.»

Om deze ambitie te realiseren moet voor de verschillende onderdelen van het project publiek-private samenwerking (PPS) worden gerealiseerd. Hoe die PPS eruit komt te zien, is in 1998 nog onduidelijk. De ministers merken in de brief op dat «het bedrijfsleven in verregaande mate zelf in staat zal worden gesteld het samenspel van bedrijfsactiviteiten te bepalen waarop de publiekprivate samenwerking zal worden gebaseerd.» In de brief wordt tot slot het traject geschetst dat moet leiden tot een besluit over een privatiseringsmodel, gevolgd door een aanbestedingsprocedure. Het kabinet belooft de Tweede Kamer aan het einde van het jaar te informeren over het privatiseringsmodel en in december 1999 over het te sluiten PPS-contract en/of deelcontracten.

204  Memo van de Directie Financieringen van het ministerie van Financiën aan het project-team-HSL, d.d. 30 juli 1997.

205  TK, 1998±1999, 22 026, nr. 84.

Biedt PPS meerwaarde?

Nu PPS een centrale doelstelling is geworden in het HSL-Zuid project, laat het ministerie van Verkeer en Waterstaat eerst de potentiële meerwaarde van PPS ten opzichte van traditionele uitvoering onderzoeken. Hiertoe laat de projectorganisatie HSL-Zuid in 1998 een zogeheten Publiek Private Comparator (PPC) opstellen door onderzoeksbureau NEI/Kolpron Finance. Daarbijwordt een vergelijking gemaakt tussen de gekozen aanpak voor private deelname in de infrastructuur en een best practice-variant voor publieke uitvoering van het project volgens een design & construct aanpak. De vergelijking wijst volgens het ministerie uit dat een PPS-aan-pak de voorkeur verdient. De onzekerheid over de gunstige effecten is niettemin groot. Dit zal blijken in januari 1999, wanneer de nieuwe minister van Verkeer en Waterstaat, mevrouw Netelenbos, het volgende over de uitkomsten van de PPC aan de Tweede Kamer rapporteert: «De conclusies zijn zeer gevoelig voor de bij de berekening gehanteerde schattingen van de efficiency-effecten van private deelname (...)». Minister Netelenbos zal de Tweede Kamer echter verzekeren dat ook bijaanzienlijk lagere efficiencywinsten van private deelname dan verondersteld PPS bij HSL-Zuid aantrekkelijk is voor overheid en maatschappij.205

Publiek private comparator

De PPC is een methode waarbij de gebruikelijke wijze van uitvoering vergeleken wordt met publiekprivate uitvoering om te komen tot een raming van de financiële en economische meerwaarde van PPS. Hierbijwordt een raming van de werkelijke publieke kosten en opbrengsten vergeleken met een raming van de kosten en opbrengsten bijpubliek-private uitvoering, uitgedrukt in netto contante waarde (NCW). De uitkomst van een PPC biedt echter geen garanties voor daadwerkelijke meerwaarde of een succesvolle PPS, omdat de uitkomst zeer gevoelig is voor veranderingen in de aannamen.

5.5.4 Tweede Kamer kritisch over privatiseringskosten

Eind januari 1998 overleggen de ministers Jorritsma en Zalm met de Tweede Kamer over de HSL-Zuid. De Tweede Kamer spreekt zich kritisch uit over de advieskosten die gemoeid zijn met het privatiseringsproces van de HSL, naar schatting f 70 miljoen.

De heer Leers (CDA) kwalificeert dit bedrag als «absurd hoog» en vraagt minister Netelenbos waar zijdit geld vandaan haalt. De minister antwoordt: «Die kosten worden betaald uit de budgetten die op het ministerie beschikbaar zijn en dus niet uit het budget voor de HSL.»206 In het derde voortgangsrapport over de HSL-Zuid, dat de Tweede Kamer op 23 juni 1998 ontvangt staat echter: «De kosten van de voorbereiding tot en met mei 1996 (f 108,8 miljoen) en de kosten ten behoeve van het privatiseringsproces (f 70 miljoen) worden ingepast door een taakstelling ten laste van het HSL-budget, waarbij in de loop van het project ruimte zal worden gevonden.» Bijde behandeling van het vijfde voortgangsrapport ± het is inmiddels 1 december 1999 ± wordt minister Netelenbos gevraagd naar deze tegenstrijdigheid.207 De minister bevestigt min of meer hetgeen in het derde (en vijfde) voortgangsrapport is gesteld: «Afgesproken is te bezien of deze kosten (de voorbereidingskosten) in de loop van het project kunnen worden ingepast. Nadat de aanbesteding van de civiele contracten is afgerond, kan hierover een definitieve uitspraak worden gedaan. Voor de f 70 miljoen privatiseringsuitgaven wordt dekking gezocht binnen de toekomstige privatiseringsopbrengsten.» Dat minister Netelenbos de «afspraak» die door haar voorganger is gemaakt niet kan nakomen, blijkt medio 2000, wanneer duidelijk wordt dat de privatiseringskosten niet opgevangen kunnen worden in de projectbegroting en dat een budgetverhoging noodzakelijk is.

206  TK ,1997±1998, 22 026, nr. 80.

207  TK, 1999±2000, 22 026, nr. 106.

208  Notitie aan de minister van Financiën, d.d. 18 december 1997, kenmerk FIN97/549.

In haar antwoorden op de Kamervragen doet de minister geen uitspraak of de hoogte van privatiseringskosten acceptabel is. Daarover verschillen op ambtelijk niveau de inzichten. Het ministerie van Financiën acht de tarieven fors, maar niet exorbitant, zo blijkt uit een ambtelijke notitie aan minister Zalm uit december 1997.208 Hierin staat ook: «Omdat geen goede schatting valt te maken over de hoogte van het binnen te halen bedrag was een percentage van de opbrengst (zoals bij privatisering wel gebruikelijk) niet mogelijk. Omdat er weinig ervaring is, is er evenmin gekozen voor een lump sum benadering (...).» Verder blijkt dat van het bedrag van f 70 miljoen circa f 33 miljoen bestemd is voor buitenlandse consultants en f 37 miljoen voor organisatie van het proces, waaronder de aanbestedingen. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wenst deze bedragen strikt vertrouwelijk te houden uit het oogpunt van zijn onderhandelingspositie.

Als de heer Leers in 1998 de advieskosten voor PPS als «absurd hoog» kwalificeert, kan hijniet vermoeden dat deze kosten binnen enkele jaren meer dan zullen verdubbelen. Dit wordt duidelijk als minister Peijs in juni 2003 door de Tweede Kamer wordt gevraagd inzicht te geven in de kosten voor externe adviseurs die zijn aangetrokken om de PPS-contracten voor de infraprovider en het vervoer tot stand te brengen. Uit het antwoord van de minister kan worden afgeleid dat hiermee een bedrag van € 79 miljoen gemoeid is, oftewel f 174 miljoen.209

Kamervragen externe adviseurs (TK, 2002–2003, 22 026 nr. 181)

Kan een overzicht gegeven worden van de kosten van externe (nationale en internationale) adviseurs, die door de jaren heen zijn ingehuurd om te adviseren over de exploitatie van de HSL-Zuid en voor het opstellen en afsluiten van het PPS-contract met de infrapro-vider? Kan hierbij een specificatie worden gegeven van het type adviseurs en de contractbasis waarop zij hebben gewerkt (uurbasis, vast bedrag)? Zijn deze adviseurs betaald door het ministerie van Verkeer en Waterstaat of door het Kenniscentrum PPS van het ministerie van Financiën?

Het antwoord van de minister

De aanbesteding van de Infraprovider en het Vervoer heeft € 68 miljoen aan personeelskosten gekost. Hiervan had ongeveer € 4 miljoen betrekking op eigen ambtelijk personeel. Bovendien is € 15 miljoen uitgegeven voor het opstellen van het privatiseringsmodel. Ook hierbijis veel gebruik gemaakt van externe advisering, omdat dergelijke kennis niet beschikbaar was binnen de Rijksoverheid (...)

De adviseurs zijn betaald door het ministerie van Verkeer en Waterstaat (...) Gecontracteerde bureaus zijn de Britse bureaus Booz Allen Hamilton, LEK, Cameron McKenna en Natwest (de latere Royal Bank of Scotland). Naast Britse adviseurs zijn ook diverse Nederlandse adviseurs betrokken geweest, zoals de Landsadvocaat, Twijnstra Gudde, NEI-Kolpron/Ecorys, Lloyd's, PWC, Berenschot en een tenderboard.

5.5.5 HSL-Zuid in dialoog met de markt

In de loop van 1998 wordt het model voor private participatie door Verkeer en Waterstaat verder uitgewerkt. Dit begint met het scherp definiëren van het te contracteren vervoerssysteem en de eisen waaraan dit moet voldoen. In het derde voortgangsrapport uit juni 1998 wordt de Tweede Kamer geïnformeerd over een integraal programma van eisen (IPvE) voor het vervoerssysteem. Het vervoerssysteem bestaat uit de nieuw aan te leggen infrastructuur, het geheel van baan- en vervoersex-ploitatie, ontwikkeling van knooppunten en het materieel. De minister licht in het voortgangsrapport ook een tip van de sluier op over de voorgenomen contractering van de infrastructuur. Gemeld wordt dat er zes clusters van werken worden onderscheiden, waarvoor de contracterings-plannen in concept gereed zijn. De contracten voor de boortunnel, de brug over het Hollandsch Diep en de werken in West-Brabant (HSL en A16) worden het eerst op de markt gezet.

209 De externe personeelskosten bedroegen 68 miljoen minus 4 miljoen = 64 miljoen. Voor het «privatiseringsmodel» werd nog eens 15 miljoen uitgetrokken, wat resulteert in een bedrag van 79 miljoen.

Marktconsultatie

De minister van Verkeer en Waterstaat streeft er aanvankelijk naar het hele vervoersconcept (infrastructuur, vervoer en stations) geïntegreerd in de markt te zetten, en zo de beoogde private financiering aan te trekken. Uit verkennende gesprekken met Nederlandse marktpartijen is gebleken dat het bedrijfsleven geïnteresseerd is in private deelname, en zich positief kritisch opstelt, zo meldt de minister in het derde voortgangsrapport. De verkenning van de markt wordt in 1998 voortgezet met behulp van een consultatiedocument, waarop 130 bedrijven reageren. In het consultatie-

document wordt het bedrijfsleven drie modellen voor private deelname in de HSL-Zuid voorgelegd:

  • 1. 
    Het eerste alternatief gaat uit van een geïntegreerd HSL-bedrijf waarmee de staat een contract afsluit voor aanleg, beheer en onderhoud van de infrastructuur en de vervoersexploitatie.
  • 2. 
    Het tweede alternatief betreft een volledig «geprivatiseerde» HSL-Zuid, waarbijde vervoersexploitant en een infrastructuurmanager onderling contractuele afspraken zullen maken over de beschikbaarheid van de infrastructuur en de vergoeding daarvoor, dus zonder tussenkomst van de overheid. In dit model zal de overheid in de bouwfase een belangrijke rol als opdrachtgever vervullen en in de exploitatiefase «slechts» een regulerende rol vervullen.
  • 3. 
    Het derde alternatief betreft een model waarbijde overheid afzonderlijke contracten afsluit met de infrastructuurbedrijven en de vervoersexploitant. Er bestaat in dit model dus geen directe financiële relatie tussen de beheerder en de gebruiker van de infrastructuur. In plaats daarvan fungeert de overheid als intermediair of draaischijf tussen beide marktpartijen.

De belangrijkste uitkomst van deze informele consultatie is dat het bedrijfsleven alleen interesse toont voor risicodragende participatie in de afzonderlijke hoofdonderdelen (infrastructuur, vervoer, stations) van het project. Deelname in het integrale vervoerssysteem blijkt voor marktpartijen te complex. «Vrijwel unaniem wordt aangedrongen op een scheiding van de hoofdonderdelen van het project in plaats van een groot geïntegreerd bedrijf tot stand te brengen,» zo meldt minister Netelenbos begin januari 1999 aan de Tweede Kamer in het vierde voortgangsrapport. Alternatief 1 valt daarmee af. Ook blijkt dat de marktpartijen de overheid in de exploitatiefase een grote verantwoordelijkheid als opdrachtgever toekennen. Daardoor wordt alternatief 2 minder aannemelijk en alternatief 3 het meest kansrijk geacht. Het gevolg is wel dat bij afzonderlijke contractuele relaties tussen de overheid en de opdrachtnemers in de exploitatiefase, de coördinatieverantwoordelijkheid en zekere financiële risico's bijde overheid blijven liggen.

Het consultatiedocument onder de loep

Een kritische blik op het consultatiedocument levert het beeld op dat de contouren voor het uiteindelijke contracteringsmodel in 1998 al in belangrijke mate vaststonden. Zo geeft de overheid in het document de voorkeur aan voor een scheiding tussen onder- en bovenbouw, het idee van de infraprovider en de toepassing van DBFM en D&C contracten. De marktpartijen wordt vervolgens gevraagd wat zij van deze voorstellen vinden en of zij mogelijkheden zien voor participatie, dan wel alternatieve modellen voor ogen hebben. Het consultatiedocument dient ter bevestiging van het model dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat zelf voor ogen had.

Het consultatiedocument is er vooral op gericht de belangstelling voor private deelname in de exploitatiefase van het project te peilen. De binnengekomen reacties zijn vooral afkomstig van financiële instellingen en van partijen die ervaring hebben met vervoersconcessies. De reacties van diverse bouwmaatschappijen zijn vrij algemeen van aard en benadrukken veelal dat zijruime ervaring hebben op het gebied van projectmatig ontwerpen, bouwen en onderhouden van infrastructuurprojecten en dat zij uit dien hoofde belangstelling hebben voor het project. Verder dan dat gaat het in beginsel niet. Waarom dat zo is, wordt in een reactie op het consultatiedocument aan de orde gesteld. Het betreft een reactie van Brantsma & Partners, een bureau dat zich onder meer richt op het concipiëren en begeleiden van (her)ontwikkelingsprojecten. Het volgende citaat geeft inzicht in de bezwaren die kleven aan de beproefde wijze van marktconsultatie:

«Gezien het gebrek aan bescherming van eigendom op ingebrachte voorstellen, kan het CD [consultatiedocument] ook worden gezien als ideeënbus voor de partijen die reeds bij het project zijn betrokken, zoals (lagere) overheden, de NV Nederlandse Spoorwegen, Holland Railconsult en DHV. Zowel dankzij bovengenoemd aspect, als op grond van zijn kennis en ervaring met de EG richtlijnen, behoeft op enige inventiviteit van een professionele private partij niet te worden gerekend. Zij zullen hun kruit droog willen houden tot het moment waarop deze ± al dan niet als alternatief ± bij aanbesteding te gelde is te maken. De verstrekte informatie stelt partijen, welke hierin nog niet verkeren, eerder in staat zich alsnog te verzekeren van een strategische positie dan in te gaan op het verzoek het tot 2000 bij vrijblijvende suggesties te laten.»

Illustratief is ook de volgende opmerking in de reactie van de Nederlandse Spoorwegen: «Om redenen van concurrentie kunnen wij u in deze fase nog geen uitwerking van de visie aanbieden. Wij nemen aan dat daartoe op enige termijn gelegenheid zal zijn, waarbij ook de vertrouwelijkheid van onze plannen zal zijn gewaarborgd.»

5.6 Privatiseringsmodel en contracteringsfilosofie

5.6.1 Privatiseringsmodel

In lijn met de uitkomsten van de marktconsultatie besluit het kabinet op 15 januari 1999 tot een opsplitsing van het vervoersconcept HSL-Zuid in drie, door middel van publiek-private samenwerking te realiseren projectonderdelen: 1) infrastructuur, bestaande uit een onderbouw (civiele infrastructuur) en bovenbouw (spoortechnische werken): 2) vervoersex-ploitatie en 3) stations. In de «privatiseringsnotitie» zet het kabinet uiteen volgens welk PPS-model deze projectonderdelen in de markt zullen

worden gezet.210

De heer Korf: het contracteringsmodel van het totale HSL-systeem, beginnend bij het vervoer, was het model waarbij wij het vervoer zouden uitgeven, uit de hand of tenderend, aan een partij die het vervoer zou verzorgen en daar ook rechten voor zou moeten betalen. Tegenover de inkomstenkant hebben wij het exploitatiemodel van de baan gezet. Daarbij voorziet de baan ± en dan hebben wij het over scheiding onderbouw en boven-

TK, 1998±1999, 22 026, nr. 84.

210

bouw ± in een exploitatie door een private onderneming die de totale infrastructuur zou beheren, onderhouden en exploiteren, inclusief beveiliging, elektrificatie en tractie. Daarvan zou de onderbouw door zes D&C-contracten worden gerealiseerd en zou de bovenbouw onderdeel zijn van die exploitant die daarvoor zou worden betaald na de bouw, dus waarbij de bouw gefinancierd moest worden uit private middelen.

De privatiseringsnotitie wordt nog dezelfde dag met een brief aan de Tweede Kamer gezonden. Daarmee geeft het kabinet gevolg aan de toezegging van januari 1988 om de Tweede Kamer te betrekken bij de besluitvorming over de private deelname.

Uit de privatiseringsnotitie blijkt dat het kabinet om een drietal praktische redenen besluit om niet de gehele infrastructuur (onderbouw en bovenbouw) in één groot contract met private financiering aan te besteden:

  • 1. 
    Een enkel contract was niet meer haalbaar binnen de planning van de opleveringsdatum van de infrastructuur.
  • 2. 
    Dit zou leiden tot uitvoeringsproblemen bijde vanwege de HSL noodzakelijke reconstructies van de A4 en A16.
  • 3. 
    Een opdracht van dergelijke omvang zou in Nederlandse verhoudingen te omvangrijk en te vernieuwend zijn, vooral ten aanzien van de gewenste risico-overdracht.

De timing van deze privatiseringsnotitie is opmerkelijk. Juist daarvoor, op 6 januari 1999, heeft de Tweede Kamer het vierde voortgangsrapport ontvangen. In dit rapport wordt veel aandacht besteed aan publiek-private samenwerking en de voorgenomen contractering. Er is zelfs een thema-bijlage gewijd aan de contracteringsfilosofie. Uit het voortgangsrapport blijkt dat de aanbesteding van enkele contracten voor de civiele infrastructuur inmiddels in gang is gezet. Hierdoor ontstaat de indruk dat privatiseringsnotitie slechts ter kennisneming aan de Tweede Kamer én kabinet is gezonden. Niettemin bevat de privatiseringsnotitie een heldere uiteenzetting over de contractering van de HSL-Zuid.

5.6.2 Onderbouw

De onderbouw betreft de «civiele infrastructuur», zijnde het grondwerk, de betonnen bak waarop het spoorsysteem zal worden aangelegd en de «kunstwerken» op het HSL-tracé zoals bruggen, tunnels en viaducten.

Voor de contractering van de onderbouw wordt uitgegaan van aanbesteding van zeven grote contracten: vijf regionale contracten voor verschillende (geografische) delen van het traject, het contract voor de Groene Harttunnel en een afzonderlijk contract voor de aansluiting van de HSL op het bestaande spoor.211 De contracten zullen Europees worden aanbesteed en hebben elk een omvang van ongeveer f 600 miljoen tot f 1 miljard. Gekozen wordt voor moderne design & construct contracten (D&C), een contractvorm waarin de verantwoordelijkheid voor ontwerp en bouw én de bijbehorende risico's zoveel mogelijk aan de opdrachtnemer worden overgedragen. Deze contractvorm prikkelt in het algemeen aannemers om, met slimme oplossingen in het ontwerp of bouwmethoden, het bouwproces te optimaliseren. Daardoor kunnen substantiële besparingen op de bouwkosten of verkorting van de bouwtijd worden bereikt. In het volgende hoofdstuk wordt uitgebreid ingegaan op de toepassing van design & construct bijde onderbouwcontracten.

211 Het contract voor de railaansluitingen wordt aangeduid als RAS-contract.

5.6.3  Bovenbouw en infraprovider

Het zwaartepunt van de notitie ligt bijde contractering van de zogeheten infraprovider die de bovenbouw van de HSL-Zuid gaat aanleggen. Met de bovenbouw wordt de «spoortechnische infrastructuur» aangeduid: het spoor, de bovenleiding, geluidsschermen en de telecommunicatie- en veiligheidssystemen. De bovenbouw vormt het onderhoudsgevoelige ± en dus «beschikbaarheidgevoelige» ± gedeelte van de HSL-infrastructuur.

De infraprovider is een onafhankelijk infrastructuurbedrijf dat voor eigen rekening de bovenbouw gaat ontwerpen, bouwen en financieren. Hiermee is een initiële investering gemoeid van naar schatting f 1 à 1,5 miljard. Het bedrijf is daarnaast verantwoordelijk voor het onderhoud van de bovenbouw en de periodiek noodzakelijke vervangingsinvesteringen, tot 25 jaar na oplevering. De infraprovider dient de continue beschikbaarheid van de lijn te garanderen. In ruil hiervoor betaalt de overheid een periodieke vergoeding, die varieert met de feitelijk geleverde beschikbaarheid en die ingaat na oplevering van de lijn.

Het werk zal in een Design, Build, Finance & Maintain (DBFM)-contract worden gegund aan het aannemersconsortium dat de hoogste beschikbaarheid kan leveren voor de laagste vergoeding. Met deze contractvorm wordt ± evenals met design & construct ± beoogd meerwaarde in het project te realiseren in de vorm van kwaliteitsverbetering of kostenbesparing ten opzichte van een traditionele aanbesteding.

5.6.4  Vervoerscontract

Het (trein)vervoer van passagiers over de HSL-Zuid is niet gekoppeld aan het beheer van de infrastructuur. De exploitatierechten worden in een afzonderlijke overeenkomst aan een vervoersbedrijf gegund. Het kabinet kiest voor een opzet waarbij de jaarlijkse opbrengsten van de vervoersconcessie gebruikt worden voor de betalingen aan de infraprovider.

De oorspronkelijke redenering achter de dekking uit private financiering ± namelijk dat het vervoer zo rendabel is, dat daarmee een deel van de investering in de infrastructuur kan worden terugverdiend ± is onverminderd geldig. Het kabinet spreekt opnieuw de verwachting uit dat veel geld verdiend kan worden met binnenlands en internationaal vervoer over de HSL-Zuid. Bijde contractering van de vervoersexploitatie moet een deel van deze waarde aan de overheid beschikbaar komen. «Daarom zullen de vervoersondernemingen fors moeten betalen voor het contractuele recht de HSL-Zuid te gebruiken», zo wordt in de privatiseringsnotitie vastgelegd. De overheid zal bijde contractering uiteraard ook toetsen of het aanbod van de toekomstige vervoersexploitant bijdraagt aan de substitutiedoelstelling. «Alleen het beste aanbod voor reiziger en overheid zal de eindstreep halen.» Bijhet verschijnen van de privatiseringsnotitie wordt nog geen besluit genomen over de verlening van een vervoersconcessie. Hierover zal het kabinet voor mei 1999 een besluit nemen.

5.6.5  Stations

De hogesnelheidstrein zal op drie stations in Nederland stoppen: Rotterdam CS, Schiphol en Amsterdam Zuid/WTC. De stations Breda en Den Haag Centraal krijgen een aantakking op de HSL-Zuid. De HSL-sta-tions moeten zich ontwikkelen tot hoogwaardige vervoersknooppunten, gekoppeld aan kantorenlocaties van (inter)nationale allure.

De ontwikkeling van de stations voor de HSL-Zuid en de omgeving van die stations (nieuwe sleutelprojecten) zullen tot stand komen in per stationslocatie toegesneden publiekprivate samenwerkingen. De stationsontwikkeling wordt dus niet gekoppeld aan aanbesteding van de infrastructuur of de rechten op het vervoer. In het kader van de Nieuwe Sleutelprojecten faciliteert en subsideert het ministerie van VROM de ontwikkeling van de HSL-stations en hun omgeving. Het kabinet spreekt zich in de privatiseringsnotitie echter in vage bewoordingen uit over de vormgeving van de publiek-private samenwerking en het gewenste eindresultaat: «Voor optimale benutting en spin-off van de HSL-Zuid zullen de stations in 2005 (openstelling HSL-Zuid) in ieder geval een voldoende kwaliteitsniveau bereikt moeten hebben. Daarbij zal de rijksoverheid een actieve rol innemen. Het kabinet gaat ervan uit dat het particuliere bedrijfsleven op deze locaties ook investeringen in infrastructuur en in inrichting van de openbare ruimte medefinanciert».

5.6.6 Informatie naar de Tweede Kamer

Algemeen overleg over PPS

Op 10 februari 1999 voert de Tweede Kamer overleg met de minister over (onder meer) de private participatie bijde HSL-Zuid.212 Dit overleg is al vier keer eerder geagendeerd, maar telkens door de Tweede Kamer geannuleerd.213 Wat betreft de PPS-voorstellen voor de HSL-Zuid zijn de meeste fracties gematigd positief, maar ook kritisch. Er leven nog veel vragen bijde Tweede Kamer. Verschillende vragen zijn gericht op de meerwaarde van de infraprovider-constructie en de gevolgen voor de schatkist en begroting. Leers (CDA) stelt bijvoorbeeld: «Elk publiek transport in Nederland, misschien zelfs in de wereld, is tot op heden verliesgevend. Hij verwachtte dat dit voor de HSL niet anders zal zijn, zeker niet daar niet de winst voor de exploitant vooropstaat, maar de substitutiedoelstelling.» De heer Bos (PvdA) waarschuwt voor de coördinatieproblemen bijde onderbouwcontracten: «Het in zes stukken knippen van de aanbesteding van de onderbouw kan aanzienlijke meerkosten opleveren voor de coördinatie die daarna nodig zal zijn. Hij ging ervan uit dat één consortium op meer blokken van de onderbouw en/of de bovenbouw biedt.» Ook wordt ingegaan op de vraag op welk moment PPS in het besluitvormingsproces moeten worden ingebracht. De heer Leers (CDA): «De PPS is verkeerd benaderd, door vooraf een bedrag vanuit de particuliere sector in te schatten en diezelfde particuliere sector pas na besluitvorming en tracévaststelling bij het geheel te betrekken (...) De grondslag voor de PPS had gelegd kunnen worden op het moment dat de Kamer met de behandeling van de HSL-voorstellen begon, nog voor het tracé definitief werd vastgesteld.» De minister komt niet toe aan beantwoording van alle gestelde vragen en zegt toe onbeantwoorde vragen nog schriftelijk af te doen. Op 6 april 1999 ontvangt de Tweede Kamer onder meer de antwoorden op enkele vragen die betrekking hebben op de rol van de Tweede Kamer in de contracteringsfase:214

212  TK, 1998±1999, 22 026 nr. 87.

213  Dit blijkt uit een nota aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 04-02-1999, kenmerk DGP/HSL/U1999003.

214  TK, 1998±1999, 22 026, nr. 88.

Vraag: Hoe zijn het primaat van de politiek en de publieke zeggenschap over de infrastructuur in dit geval gegarandeerd? Antwoord: Ten eerste door duidelijke eisen en voorwaarden in een afdwingbaar contract vast te leggen. Ten tweede door wet- en regelgeving, en inspectie, waaraan moet worden voldaan. Ten derde, doordat de verantwoordelijke bewindslieden persoonlijk actief betrokken zijn in de verschillende fasen van het aanbestedingsproces, doordat een gunnings-voorstel/conceptcontract (uitkomst van aanbestedingsproces en onder-

handelingen) aan de ministerraad wordt voorgelegd en daarover ook de Tweede Kamer tijdig geïnformeerd zal worden.

Vraag: Hoe wordt de Kamer betrokken? Wordt die niet voor voldongen feiten gesteld?

Antwoord: De afgelopen twee jaar is de Kamer via vier voortgangsrapporten, drie brieven en ± op haar verzoek te beleggen ± overleggen en technische briefings continu op de hoogte gehouden. Uiteraard zal dit ook in de komende periode blijven gebeuren, waarbijhijdus continu bij voorbaat zijn controlerende rol kan vervullen en ook de uiteindelijke conceptuitkomst zal kunnen beoordelen (...).

Het zal nog moeten blijken of de Tweede Kamer daadwerkelijk voldoende geïnformeerd zal worden om haar controlerende taak bijde HSL-contrac-ten te kunnen waarmaken. Er bestaat namelijk een zeker spanning tussen het betrekken van de Tweede Kamer bijde contractering en het doorgaans zeer vertrouwelijke karakter van een contracteringsproces.

5.6.7 Start van de aanbestedingen

In februari 1999 zet de projectorganisatie gelijktijdig de aanbestedingstrajecten in gang voor de infraprovider, het vervoerscontract en de overige civiele contracten. Nooit eerder werden in zo'n kort tijdsbestek in Nederland zulke grote contracten op de markt gezet. De ambities zijn onveranderd groot en het vraagt een grote inspanning van het ministerie om deze waar te maken. Er is een grote behoefte aan menskracht en specifieke deskundigheid, waarover de projectorganisatie niet altijd beschikt. Op grote schaal worden ingenieursbureaus en financiële en juridische adviseurs ingeschakeld om de aanbestedingstrajecten te begeleiden.

Vanwege de grote verschillen tussen de contractvormen kennen die aanbestedingstrajecten een verschillende dynamiek. In het volgende hoofdstuk wordt de dynamiek van de aanbesteding van civiele contracten uitgebreid belicht. In hoofdstuk 7 volgt een beschouwing van de aanbesteding van de infraprovider en het vervoerscontract.

5.7 Bevindingen

De periode tussen 1997 en 2000 kenmerkt zich door een ambitieuze voorbereiding van de uitvoering het project HSL-Zuid. Deze ambities betreffen onder meer het opzetten van een slagvaardige uitvoeringsorganisatie, de vormgeving van de publiek-private samenwerking en de uitwerking van een contracteringsstrategie. Deze kenschets van de voorbereidingsfase resulteert in vier kernthema's voor de slotbeschouwing van dit hoofdstuk. Dit betreft:

  • 1. 
    Organisatie en projectbeheersing en in het verlengde daarvan:
  • 2. 
    Budgetbeheersing door het hanteren van een «taakstellend budget».
  • 3. 
    Informatie aan de Tweede Kamer.
  • 4. 
    De rol van de departementale accountantsdienst.
  • 5. 
    Publiek-private samenwerking en het contracteringsmodel.

Ad 1. Organisatie en projectbeheersing

De minister van Verkeer en Waterstaat tracht in 1997 de uitvoering van de HSL-Zuid op contractbasis onder te brengen bijNS-Railinfrabeheer (NS-RIB). In het kader van de verzelfstandiging van de NS staat zijeen zakelijker aansturingsrelatie met NS-RIB voor ogen, waarin de uitvoering van grote spoorprojecten niet langer op een subsidierelatie gebaseerd zou

zijn. Omdat NS-RIB grote aarzelingen heeft bij de beoogde aansturing en het project HSL-Zuid als te complex en risicovol beschouwt, bedankt hij voor de uitvoeringsverantwoordelijkheid. Voor een organisatie die ruime ervaring heeft met de uitvoering van complexe spoorprojecten is dit een belangrijk signaal. De minister besluit de uitvoering van het project in eigen hand te nemen. Opvallend genoeg wordt na het afhaken van NS-RIB niet gekozen voor het inschakelen van het ervaren Rijkswaterstaat, maar voor een nieuwe, relatief kleine projectorganisatie die onder verantwoordelijkheid van de directeur-generaal Personenvervoer wordt geplaatst. Deze projectorganisatie functioneert echter relatief autonoom en leunt op een zeker moment voor 95 procent op ingehuurde expertise.

De uitvoering van het megaproject HSL-Zuid vereist een enorme inspanning van de projectorganisatie die echter nog in de kinderschoenen staat en daardoor onvoldoende toegerust is voor deze taak. De administratieve organisatie en de financiële functie van het HSL-project blijven lange tijd onderontwikkeld. Ten gevolge daarvan komt de financiële beheersing van het project ernstig in het gedrang. De ambtelijke top, de minister van Verkeer en Waterstaat en de Tweede Kamer krijgen hierdoor geen adequaat beeld van de financiële stand van zaken van het project, noch van de aard en omvang van mogelijke risico's.

Een buitengewoon kritische audit van AT Kearney leidt in 1999 tot een herbezinning op de aansturing van de grote projecten Betuweroute en HSL-Zuid. Dit resulteert in een besluit tot splitsing van het HSL-project in een beleidsdeel en uitvoeringsdeel, dat (in 2001) alsnog bijRijkswaterstaat wordt ondergebracht. Deze splitsing zal overigens geen oplossing bieden voor de aanwezige knelpunten. Zijzorgt voor een «versnippering» van het project en legt de kiem voor nieuwe problemen in de projectbeheersing vanaf 2001.

Ad 2. Budgetbeheersing door taakstellend budget

Met het aantreden van mevrouw Netelenbos als minister van Verkeer en Waterstaat komt er een trendbreuk in de financiële beheersing van grote projecten. De minister houdt vanaf 1998 strikt vast aan de filosofie van «sturen op taakstellend budget». Dit betekent dat per project een vast budgetplafond wordt vastgesteld waarbinnen het project uitgevoerd dient te worden. Daarbijmoet elke financiële tegenvaller in eerste instantie binnen het toegekende projectbudget worden opgelost en in tweede instantie binnen het totale Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT). In deze filosofie zijn budgetoverschrijdingen pas «hard» wanneer alle (bezuinigings)mogelijkheden zijn uitgeput. Pas dan kan budgetverhoging worden overwogen. De houdbaarheid van deze sturingsfilosofie wordt vanaf medio 1999 beproefd, wanneer door oplopende kosten een budgetoverschrijding van f 200 miljoen dreigt. Er vindt echter geen budgetverhoging plaats, in de veronderstelling dat deze «spanning» kan worden opgelost door het behalen van een scherp onderhandelingsresultaat bijde aanbesteding van de onderbouwcontracten.

Ad 3. Informatie aan de Tweede Kamer

Vanaf het begin van de uitvoeringsfase verloopt de informatievoorziening aan de Tweede Kamer gestructureerd door middel van halfjaarlijkse voortgangsrapporten. Deze informatieplicht voor de minister vloeit voort uit de status van «groot project» die de HSL-Zuid door de Tweede Kamer is toegekend op grond van de Procedureregeling Grote Projecten. Het feit dat de Tweede Kamer in de voorbereidingsfase betrekkelijk weinig

aandacht heeft voor de HSL-Zuid, neemt niet weg dat de minister in de voorbereidingsfase van het project in gebreke is gebleven bij het informeren van de Tweede Kamer over knelpunten die expliciet benoemd zijn in de Procedureregeling Grote Projecten. Dit betreft dreigende kostenoverschrijdingen, risico's, de toereikendheid van de projectorganisatie en de administratieve organisatie. Reële kostenoverschrijdingen, zoals de voorbereidingskosten van de PKB worden niet als zodanig geëxpliciteerd doordat deze ten laste van de post onvoorzien waren gebracht, een post waar de Tweede Kamer geen zicht op had.

Ad 4. Rol van de departementale accountantsdienst De departementale accountantsdienst (DAD) van het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft de Tweede Kamer tot 2000 geen rapporten gestuurd. Daarmee is de Tweede Kamer ook langs deze weg niet geïnformeerd over de problemen met de projectbeheersing. De Tweede Kamer heeft op dit punt evenwel een expliciete signaleringsrol aan de DAD toebedacht in de Procedureregeling Grote Projecten. In de redenering van de accountantsdienst is in deze fase al een rapport in 1996 verschenen en is het ongevraagd informeren van de Tweede Kamer niet de taak van de DAD.

Op grond van de aard van de feiten en de strekking van de Procedureregeling Grote Projecten, is de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten van mening dat er voor de DAD alle aanleiding was om het rapport uit 1996 te actualiseren, dan wel op de reguliere wijze periodiek te rapporteren aan de Tweede Kamer. Het feit dat er ministeriële verantwoordelijkheid bestaat voor de accountantsrapporten, ontslaat de DAD niet van de plicht om te rapporteren over gesignaleerde problemen bijzaken die de Tweede Kamer expliciet benoemd heeft in de regeling (zoals dreigende kostenoverschrijdingen, risico's, de toereikendheid van de projectorganisatie en de administratieve organisatie), dan wel intern krachtig te bewerkstelligen dat deze zaken in de reguliere halfjaarlijkse voortgangsrapporten expliciet worden gemeld. Beide is niet gebeurd. waargemaakt.

Ad 5. Publiek-private samenwerking en contracteringsmodel Publiek-private samenwerking (PPS) wordt in de voorbereidingsfase één van de centrale doelstellingen van het project HSL-Zuid. Het model voor de contractering van de HSL-Zuid is in belangrijke mate beïnvloed door het denken over de markt en de rol van PPS dat eind jaren negentig opgeld deed. De PPS-benadering voor de HSL-Zuid blijkt veel meer gebaseerd te zijn op de departementale ambities, dan op de behoefte van marktpartijen aan deelname in het project. Die ambities vertalen zich in een complex contracteringsmodel die dat uitgaat van design & constructcontracten voor de onderbouw, een langjarig PPS-contract voor de bovenbouw en een vervoersconcessie die f 1,8 miljard moet opbrengen. De keerzijde daarvan is dat deze strategie voor de overheid een groot aantal afhankelijkheden en financiële risico's met zich meebrengt. Zo gaat het voorgenomen contract met de infraprovider uit van substantiële betalingen door de overheid, ongeacht het gebruik van de lijn en de opbrengsten uit het vervoer. Daarnaast ontstaan door de keuze voor afzonderlijke aanbesteding van vijf onderbouwcontracten, en de contracten voor de boortunnel, railaansluitingen en de infraprovider, vele lastig te beheersen raakvlakken tussen de contracten en deelprojecten. Het ministerie is verbaasd en teleurgesteld dat marktpartijen zich in reactie op marktconsultaties op het punt van deze raakvlakken sterk risicomijdend opstellen.

De raming van de private bijdrage van in totaal f 1,8 miljard blijkt nadien tamelijk «zacht». De raming is primair het resultaat van het saldo van de investeringskosten en de beschikbare publieke dekkingsbronnen. Dit bedrag is niet gebaseerd op financiële toezeggingen of voorstellen vanuit de markt. Op grond van gemaakte exploitatieberekeningen is een private bijdrage van deze omvang wel aannemelijk te maken, maar door het taakstellende karakter (het bedrag moet uit de markt worden gehaald om de dekking rond te krijgen én aan de PKB-doelstelling te voldoen) neemt het ministerie van Verkeer en Waterstaat budgettair gezien een fors risico.

6 AANBESTEDING EN CONTRACTERING VAN DE ONDERBOUW

6.1  Inleiding

Met de aanbesteding van de onderbouwcontracten wordt de uitvoering van het HSL-project daadwerkelijk ter hand genomen. Hierdoor zal de projectorganisatie stevig op de proef worden gesteld. Nooit eerder werden immers in zo'n kort tijdsbestek zulke grote werken volgens een betrekkelijk nieuwe contractvorm aanbesteed. Hoewel er grote verwachtingen leven over de voordelen van design & construct (D&C) is de aanbesteding met grote onzekerheden omgeven. Aan onzekerheden hangt een prijs en dat komt nadrukkelijk tot uitdrukking in de hoogte van de aanbiedingen van de aannemers, opvallend genoeg echter niet in de raming van de opdrachtgever. Daarnaast blijkt er bij de aanbesteding sprake te zijn van kartelvorming en prijsafspraken aan aannemerszijde. In juli 2000 worden na zeer moeizame onderhandelingen de contracten voor de onderbouw gegund. Op het eerste oog lijkt een aanzienlijk onderhandelingsresultaat te zijn behaald. Budgettaire problemen en risico's met onduidelijke financiële gevolgen voor de overheid vormen echter de keerzijde van dit resultaat.

In dit hoofdstuk wordt het feitelijke verloop van de aanbestedingen beschreven, het optreden van de projectorganisatie en de aannemers-consortia tijdens de onderhandelingen, de kwaliteit van het onderhandelingsresultaat, de budgettaire dekking alsmede de gebrekkige informatievoorziening in de richting van de Tweede Kamer in deze fase van het project.

6.2  De contracten voor de onderbouw

6.2.1 Van eenentwintig naar vijf contracten

Het totaalontwerp voor de onderbouw was samengesteld uit 21 deelprojecten. Dit betrof afzonderlijke ontwerpen voor de kunstwerken (tunnels en bruggen, verdiepte bakken), zandlichamen, en de gefundeerde zettingsvrije plaat. Tot medio 1998 gaat de projectorganisatie ervan uit deze projecten afzonderlijk aan te besteden. Daaraan kleeft het bezwaar dat de opdrachtgever en opdrachtnemer de vele raakvlakken tussen de 21 contracten moeten coördineren. Hierdoor ontstaat er binnen de projectorganisatie discussie over de schaalgrootte van de contracten. Aanbesteding van de 21 projecten in één megacontract stuit op weerstand; het lijkt de projectorganisatie ondenkbaar dat een consortium in staat is het geheel te managen, als zo'n consortium al geselecteerd zou kunnen worden. De weerstand tegen een megacontract is ook gebaseerd op overwegingen van marktwerking. De contracten mogen enerzijds niet zo groot zijn dat alleen de allergrootste Nederlandse aannemers in aanmerking komen, zij moeten anderzijds groot genoeg zijn om ook buitenlandse aannemers te interesseren.215

215 Zie hiervoor onder andere memo over contracteringsbeleid HSL-Zuid aan leden UMT/Stuurgroep contractering, projectorganisatie HSL-Zuid, d.d. 10-10-1998.

De bezwaren tegen één megacontract voor de gehele onderbouw worden niet door iedereen gedeeld. Tijdens een aantal brainstormsessies over de vormgeving van de contracten tonen sommige vertegenwoordigers uit de aannemerijzich juist minder gelukkig met de keuze voor verschillende contracten. Bijvoorbeeld de heer Van Oorschot, een voormalig directeur van Van Hattum & Blankevoort.

TK, 1998±1999, 22 026, nr. 88.

De voorzitter: Er werd nagedacht over een opdeling in ongeveer 21 delen, dan wel in vijf hapklare brokken, dan wel in één contract. Wat was uw eigen advies?

De heer Van Oorschot: Ik heb toen gepleit voor één groot contract. Ik vond en ik vind nog steeds dat de interactie van de verschillende delen zo groot is, dat het heel lastig is om ze op te knippen. Die trein moet van België naar Schiphol rijden en kan geen sprongetje maken. Het is één, doorlopend project. Dat kun je om praktische redenen wel opknippen, maar het blijft één groot project. Je krijgt dus geweldig veel afstemmingsproblemen als je het gaat opknippen, zeker als de delen te klein worden. Bron: openbare hoorzittingen, 13 september 2004

Niettemin besluit de HSL-directie in de loop van 1998 op basis van de eerdergenoemde argumenten ± beheersing van het aantal raakvlakken en marktwerking ± tot een clustering van vijf grote regionale contracten voor de volgende tracédelen van de HSL-Zuid:

  • 1. 
    Het contract Noordelijk Holland voor het tracé tussen Hoofddorp en de Boortunnel.
  • 2. 
    Het contract Zuid-Holland Midden voor het tracé tussen de boortunnel en de noordrand van Rotterdam.
  • 3. 
    Het contract Zuid-Holland Zuid voor het tracé van Rotterdam tot en met de brug over het Hollandsch Diep.
  • 4. 
    Het contract Brabant Noord voor het tracé tussen het Hollandsch Diep en Breda.
  • 5. 
    Het contract Brabant Zuid voor het tracé tussen Breda en de Belgische grens.

De boortunnel, railaansluitingen en de infraprovider worden door middel van afzonderlijke contracten aanbesteed. De door de projectorganisatie geschatte financiële omvang van de civiele contracten loopt uiteen van ongeveer f 600 miljoen voor het contract Brabant Noord tot ongeveer f 1 miljard voor het contract Zuid-Holland Zuid. De clustering gaat gepaard met een andere opzet voor de uitvoering van het project. Er vindt decentralisatie plaats door de oprichting van vijf regionale projectbureaus die (mede)verantwoordelijk worden voor de aanbesteding en uitvoering van de contracten.

De voorgenomen contractering verantwoord

Het besluit om de HSL-onderbouw in vijf contracten aan te besteden wordt in voortgangsrapport vier door minister Netelenbos naar de Tweede Kamer verantwoord: «De keuze voor grote contracten zorgt er ook voor dat het project internationaal aantrekkelijk wordt.» En: «De Nederlandse markt is de komende jaren vrijwel vol wat betreft het aantal infrastructurele werken. Dat kan prijsopdrijvend werken. Door meer internationale concurrentie kan een gunstige kostprijs worden bereikt.»

De keuze voor zes deelcontracten (vijf onderbouwcontracten en het contract voor de boortunnel) ± in plaats van één contract voor de gehele onderbouw ± wordt door minister Netelenbos schriftelijk beargumenteerd: «De omvang van deze contracten is circa f 1 miljard per contract. Dit is voor de Nederlandse markt al zeer groot en biedt aannemersconsortia alle ruimte tot investeren in slimme constructiemethoden. Door bundeling tot één enkel contract zou de marktwerking of de concurrentie dusdanig worden beperkt, dat er een negatief effect zou optreden op de prijsvorming. Bovendien is het risico van overheidswege met deze ene contractant groter.»216 Een duidelijk overzicht van de verschillende contracten (inclusief de contracten voor de boortunnel, de railaansluitingen en de

216

infraprovider) is opgenomen in het vijfde voortgangsrapport aan de Tweede Kamer van 28 juni 1999. Dit overzicht is hieronder afgedrukt.

figuur 6.1 De contracten voor de HSL-Zuid

Het midden-en kleinbedrijf gemarginaliseerd?

De keerzijde van de gekozen omvang van de contracten is dat het midden-en kleinbedrijf wellicht buiten de boot komt te vallen. Dit is reden voor heer Leers (CDA) om hierover op 10 maart 1999 enige schriftelijke vragen aan de minister te stellen.217

«Is het waar dat, gezien de zwaarte van de selectiecriteria bij deze design-en build aanbesteding naar verwachting slechts een beperkt aantal, overwegend grote bouwbedrijven voor deze prekwalificatie in aanmerking zullen komen? Zo ja, welke mogelijkheden zij er voor het middelgrote en kleine bedrijf om in dit project te participeren anders dan als onderaannemer?»

TK, 1998±1999, Aanhangsel Handelingen, nr. 1435.

«Deelt u de zorg dat bij deze «mega»-aanbesteding midden- en kleine bedrijven niet mee kunnen dingen en dat de projecten waarvoor zij zich normaliter als hoofdaannemer zouden kunnen kwalificeren nu wegvallen? Moeten die bedrijven niet behalve de dreiging van groot omzetverlies,

vrezen voor verlies van gekwalificeerd personeel en kennis waardoor men zich ook niet voor toekomstige werken kan kwalificeren?»

«Bent u bereid de in de HSL-aanbesteding begrepen kleinschalige «rand»-projecten uit de thans lopende prekwalificatie te halen en deze projecten voor het midden-en kleinbedrijf anderszins aan te besteden?»

Met een volmondig «ja» in antwoord op de eerste vraag, erkent minister Netelenbos dat in hoofdzaak grote bouwbedrijven in aanmerking komen voor de HSL-contracten. Bijeen dergelijke omvang is het immers onvermijdelijk dat zware financiële, economische en technische eisen worden gesteld. Uiteraard bestaat volgens de minister de mogelijkheid voor middelgrote en kleine partijen om zich in combinatie aan te melden, mits deze bedrijven voldoen aan de daarvoor geldende criteria. De minister zegt geen invloed te hebben op de combinatievorming. Wel is zij ervan overtuigd dat kleinere bedrijven, al dan niet als onderaannemer, op grond van hun toegevoegde waarde een substantiële rol in een combinatie kunnen spelen. De minister deelt daarom niet de zorg dat het midden- en kleinbedrijf in deze aanbesteding buiten de boot zou vallen en dat dit met een groot verlies aan omzet of deskundigheid gepaard zou kunnen gaan. Een wijziging van de procedure waarbij kleine deelprojecten afzonderlijk zouden worden aanbesteed is voor de minister dan ook niet aan de orde, temeer daar dit in strijd is met de richtlijnen en tot ernstige vertraging zou kunnen leiden.

6.2.2 Design & Construct, een nieuw avontuur

Wanneer eind 1998 de contracteringsstrategie voor de HSL-Zuid wordt vastgesteld, heeft de projectorganisatie hoge verwachtingen van de toepassing van design & construct (D&C) bijde HSL-Zuid. In de voorafgaande jaren was regelmatig met de grote aannemersbedrijven gesproken over de kansrijkheid van deze contractvorm. De projectorganisatie kreeg naar eigen zeggen concrete signalen van deze bedrijven, dat ook bij de HSL met D&C aanzienlijke voordelen behaald zouden kunnen worden. De heer Konter, voormalig directeur Uitvoering van de HSL-Zuid, beschrijft hoe die signalen de projectorganisatie bereikten.

De voorzitter: Wat is dan de invloed van die grote bouwbedrijven in zo'n overleg?

De heer Konter: Zij geven de voordelen voor de opdrachtgever aan, zij wijzen met name op het interface-risico en zij leggen er de nadruk op dat zij bouw, logistiek en uitvoering in één hand hebben en dat zij daardoor een veel betere aanbieding kunnen doen. Zij hebben in dit geval het resultaat van zo'n sessie in een voorstel verwerkt, een voorstel van 18 november 1996, dus nog voor het vaststellen van de contracteringsstrategie. Als de projectorganisatie het aanpakte zoals zij voorstelden, zou er een paradijs voor de opdrachtgever opengaan. Bron: openbare hoorzittingen, 13 september 2004.

Vervolgens citeert de heer Konter uit het betreffende voorstel uit 1996 waarna dit document wordt overhandigd aan de commissie.218 Het voorstel bevat een reeks beloften van drie grote Nederlandse bouwondernemers die de HSL-directie wellicht als muziek in de oren moet hebben geklonken:

218

Document zonder kenmerk. Bij de Tijdelijke «Bouwondernemers willen graag een meer prominente rol spelen bij het Commisie Infrastructuurprojecten geregi-            totstandkomen van de grote en ingewikkelde infastructurele opgaven

streerd onder nr. TCI-BU-04.127.

waarvoor Nederland aan het begin van een nieuw millennium gesteld staat (zoals de Betuwelijn en de HSL)»

En:

«Van de bouwondernemers mag worden verlangd dat:

  • • 
    de gezamenlijke voorbereiding-en uitvoeringstijd aanzienlijk wordt verkort;
  • • 
    de opdrachtgever niet alleen een prijsgarantie wordt gegeven, maar tegelijkertijd een uiterst concurrentiële prijs wat betreft voorberei-dings-en uitvoeringskosten, maximaal marktconform en extern getoetst;
  • • 
    er langdurige onderhoudsgaranties op het eindproduct worden gegeven.

Een aantal grote bouwondernemers is bereid deze prestaties contractueel vast te leggen: snellere oplevering, prijsgarantie, een uiterst scherpe prijs en een langdurige onderhoudsgarantie. Daarnaast zijn deze bouwondernemers bereid en in staat, tijdens de werkzaamheden te investeren in communicatieve activiteiten die erop gericht zijn, met gebruikers en omwonenden tot een succesvolle uitvoering te komen.»

In aanvulling hierop wordt vastgelegd dat de drie bouwondernemers een uitgesproken voorkeur hebben voor contractvormen die op de D&C filosofie zijn gebaseerd. Tot slot wordt vastgelegd: «De bedrijven treden graag in overleg met NS Railinfrabeheer en het ministerie van Verkeer en Waterstaat om nader te onderzoeken welke werken zich lenen om zodanig te worden aanbesteed dat deze contractvormen mogelijk zijn.»

Het vertrouwen in D&C was mede gebaseerd op de resultaten bijandere projecten. Zo was volgens de projectorganisatie bij de stormvloedkering in de Waterweg veel succes behaald met een D&C-benadering. In het buitenland werd de kunst afgekeken bijsuccesvolle D&C-projecten: de projectorganisatie heeft zich bijvoorbeeld op de hoogte gesteld van de bouw van de Oresund-link in Denemarken.

Wat is design & construct?

De contractvorm design & construct beoogt door een sterkere integratie van ontwerpkennis en uitvoeringsexpertise tot een betere prijs/kwaliteitsverhouding van een project te komen. De integratie van ontwerp, uitvoering en eventueel onderhoud leidt tot een andere risicoverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, omdat grotere verantwoordelijkheid op de opdrachtnemer rust: de opdrachtgever concentreert zich op het bepalen van functionele vereisten, terwijl de aannemer de ruimte wordt geboden om binnen die eisen ontwerp en uitvoering te optimaliseren en daarmee te concurreren. De ontwerpvrijheid voor de aannemer moet leiden tot een besparing op de bouwkosten en/of een verkorting van de bouwtijd.

6.3 De selectiefase: ongunstige condities voor succesvolle aanbesteding

6.3.1 Prekwalificatie en inschrijving

219 Conform de Richtlijn Werken 93/37/EEG van 14 juni 1993.

De aanbestedingsprocedure

Voor de aanbesteding van de onderbouwcontracten wordt gekozen voor een openbare procedure in overeenstemming met de Europese richtlijnen, de zogeheten onderhandelingsprocedure met vooraankondiging.219 Dit betekent dat aan de hand van bepaalde criteria een beperkt aantal gegadigden wordt uitgenodigd tot het indienen van een ontwerp en een

aanbieding. Aannemersbedrijven of combinaties die zich aanmelden voor deelname aan de aanbesteding ontvangen een selectieleidraad. Deze bevat de voorwaarden voor inschrijving op de contracten en een beschrijving van de selectieprocedure. Onderdeel van die beschrijving vormen de selectiecriteria op basis waarvan gegadigden worden uitgenodigd tot het doen van een aanbieding.

Relevante selectiecriteria zijn onder meer:

procedurele eisen zoals compleetheid van de aanmelding;

uitsluitingscriteria, zoals faillissement of surséance van betaling;

voldoende financiële en economische draagkracht, blijkend uit balansen en winst- en

verliesrekeningen (solvabiliteit, rentabiliteit en liquiditeit);

omzeteisen;

technische en organisatorische eisen zoals uitvoerings- en ontwerpervaring met grote

projecten en kennis en ervaring met risico- en raakvlakmanagement;

kwaliteitseisen, zoals een gecertificeerd kwaliteitssysteem.

De HSL-organisatie wordt in het aanbestedingsproces bijgestaan door de zogeheten Tenderboard. Deze wordt in januari 1999 ingesteld. Voorzitter is de heer Van der Meer, een oud-topambtenaar van Rijkswaterstaat. De rol van de Tenderboard is om de HSL-directie (on)gevraagd te adviseren over zaken die betrekking hebben op de aanbesteding van de onderbouw van de HSL: van de inschrijving en de onderhandelingen tot en met de gunning van de contracten. In de Tenderboard was brede deskundigheid vertegenwoordigd, zo maakte haar voorzitter duidelijk:

De heer Van der Meer: Er zaten vijf leden van diverse pluimage in de Tenderboard: een ex-vice-president van Shell die gewend was met grote contracten om te gaan; een voormalig directeur, lid van de Raad van Bestuur van de NS, die bij de NS allerlei grote projecten had voorbereid en begeleid; een advocaat van het bureau Stibbe die gepokt en gemazeld was in het bouwrecht; een voormalig directeur van Rijkswaterstaat, die gewend was met grote projecten om te gaan en ikzelf als hoofdzakelijk overheidsdienaar die gewend was met grote projecten en met andersoortige dan normale contracten om te gaan, met name Design&Construct. Bron: openbare hoorzittingen, 13 september 2004.

Samenstelling consortia

Na sluiting van de verschillende inschrijvingstermijnen blijkt dat op elk contract drie tot vijf aannemersconsortia hebben ingeschreven die telkens min of meer dezelfde samenstelling hebben. De consortia vertegenwoordigen alle grote Nederlandse aannemersbedrijven die actief zijn in de weg- en waterbouw en de civiele betonbouw, te weten:

  • • 
    Ballast Nedam
  • • 
    BAM
  • • 
    Heijmans
  • • 
    Van Hattum en Blankevoort, onderdeel van Volker Stevin
  • • 
    NBM-Amstelland
  • • 
    HBG
  • • 
    Dura Vermeer
  • • 
    Strukton

Daarnaast hebben ook de baggerbedrijven Boskalis en Van Oord een aandeel in de combinaties. De heer Van Oorschot verklaart waarom de vorming van consortia bij dergelijke grote projecten noodzakelijk is.

De heer Van Oorschot: (...) Het is al heel snel duidelijk dat je als enkelvoudig bedrijf zelfstandig zo'n aanbieding nooit kunt doen. Je hebt absoluut behoefte aan de expertise en capaciteit van anderen. Het maken van de aanbieding alleen al neemt zo'n capaciteitsbeslag, dat je dat als enkelvoudig bedrijf nooit kunt opbrengen. Je hebt dus de behoefte aan partners.

Beperkte buitenlandse interesse

De buitenlandse inbreng blijkt gering: enkele Franse en Belgische bedrijven hebben zich aangesloten bij de consortia Thalys 1, 3, 4 en 5 (met onder andere bouwbedrijf Koop Tjuchem en TBI) en de Bouwcombinatie BBDHMN die getrokken wordt door BAM. In tegenstelling tot het contract voor de boortunnel (die later gegund wordt aan het Franse concern Bouygues in combinatie met Koop Tjuchem), heeft niet één consortium ingeschreven waarin een buitenlandse aannemer de trekker was, laat staan dat een volledig buitenlandse combinatie zich heeft aangemeld voor één of meer contracten. De heer Van Oorschot verklaarde waarom de buitenlandse deelname zich heeft beperkt tot de boortunnel:

De heer Van Oorschot: (...) Ik betwijfel of er vanuit het buitenland zoveel belangstelling zou zijn voor een HSL-project in Nederland. Ik denk dat men daar in het algemeen veel te optimistisch over is. De Groene Harttunnel vormt daarop een uitzondering, want dat project staat volstrekt los van de omgeving. Je kunt bij wijze van spreken een boormachine bouwen, starten in de startschacht en bekijken hoe de machine acht kilometer verder weer boven de grond komt. De praktijk heeft ook geleerd dat daarop buitenlandse concurrentie kwam. De andere projecten zijn zo verweven met Nederlandse omstandigheden, met de Nederlandse maatschappij, met alle problemen van aan-en afvoer en afstemming, dat grote buitenlandse bedrijven zich wel twee keer bedenken voordat ze in zo'n project stappen. Ze kunnen het natuurlijk wel doen met Nederlandse partners.

De onbekendheid met de Nederlandse situatie zou voor buitenlandse aannemers teveel risico met zich meebrengen, zo meent Van Oorschot:

De voorzitter: Waar hebben wij het dan over?

De heer Van Oorschot: Risico's bij het verkrijgen van lokale vergunningen voor de aan-en afvoer van materiaal en materieel, geluidshinderproblemen, typisch Nederlandse wetgevingsproblematiek, bouwstoffenbesluit, enz. Je moet redelijk in detail in dat soort zaken zijn ingevoerd om zo'n groot project met zoveel risico's aan te kunnen.

Marktwerking onder druk door beperkt aantal gegadigden? Binnen de projectorganisatie en de Tenderboard is men teleurgesteld over het beperkte aantal gegadigden. Het geeft bovendien aanleiding tot zorgen of er wel voldoende concurrentie in het aanbestedingsproces kan worden bereikt, zo verklaarde de heer Konter.

De heer Aptroot: Was erop gerekend dat er maar zo weinig consortia geïnteresseerd zouden zijn?

De heer Konter: Nee. Bij de boortunnel waren er zeven en moesten wij er zelfs twee laten afvallen, maar er was geen rekening mee gehouden dat er voor de overige contracten maar zo weinig gegadigden zouden zijn.

De heer Aptroot: Was u er niet teleurgesteld over dat er geen enkel consortium bij was waarin een buitenlandse onderneming een rol speelde?

De heer Konter: Daar waren wij teleurgesteld over en dit baarde ons ook zorgen. Wij hebben toen dus bekeken wat wij nog zouden kunnen doen om de concurrentie te vergroten (...).

Vervolgens licht de heer Konter toe welke maatregelen er getroffen zijn om de concurrentie te stimuleren:

De heer Konter: Zo hebben wij de aanbiedingsdata gelijkgetrokken en hebben wij gesteld dat de men niet alleen een aanbieding kon doen voor het totale bedrag voor de vijf projecten, maar ook een prijs moest aangeven voor elk onderdeel daarvan. De prijs-opbouw was dus heel belangrijk. Verder hebben wij de kwaliteitscriteria opgetrokken van 15 naar 25 procent. Dit betekende dat er niet alleen op basis van de laagste prijs gegund zou worden, maar dat er ook een fictief bedrag zou worden meegerekend als een bedrijf bijvoorbeeld een goed kwaliteitssysteem had, als het voor minder belemmeringen voor het verkeer zorgde enzovoorts.

6.3.2 Invulling van het design&construct concept

Vanwege het beperkte aantal aanmeldingen worden alle consortia uitgenodigd voor de overlegfase, waarna zijin de gelegenheid worden gesteld een aanbieding te doen. De combinatie Thalys trekt zich terug bij drie van de vijf contracten. De overige partijen krijgen in mei 1999 de omvangrijke aanbestedingsdocumentatie toegestuurd. Deze bestaat uit een aanbestedingsleidraad, rekenschema, programma van eisen, projectgegevens, concept contract en een zogeheten «referentie-ontwerp». Dit referentieontwerp dient als basis voor het indienen van een aanbiedingsontwerp volgens de D&C-filosofie; de technische en functionele eisen voor het aanbiedingsontwerp zijn erin vastgelegd.

D&C aan banden gelegd?

De aannemers worden uitgenodigd om met de opdrachtgever na te denken over de invulling van D&C bij de vijf contracten. Het blijkt dat het programma van eisen niet in goede aarde valt bijde aannemers. Zij betreuren het dat het referentieontwerp al zo gedetailleerd is, zodat het in hun ogen nauwelijks ruimte biedt voor ontwerpinnovatie. Het zwaartepunt ligt bijde technische eisen in plaats van de functionele eisen. Dit betekent dat de ontwerpvrijheid wordt beperkt tot het optimaliseren van uitvoe-ringswijzen en de techniek. Volgens de heer Van Oorschot was er dan ook eerder sprake van «engineering & construct» dan van design & construct:

De voorzitter: U wordt geconfronteerd met de feitelijke aanbesteding. In dit geval gaat het om een «design & construct»-contract. Hoe komt dat tot u?

De heer Van Oorschot: Na de prekwalificatieronde word je uitgenodigd om een aanbieding te doen op basis van de documenten die ter beschikking worden gesteld. Dat zijn documenten waarin verpakt zit een programma van eisen. In dit geval zat er ook een referentieontwerp in verpakt. Ik vind dat in feite oneigenlijk bij de vraagstelling voor een «design & construct». Wij hebben ook niet echt te maken met zo'n project. «design & construct» wil zeggen dat de opdrachtgever volstaat met een functioneel programma van eisen. Bij de stormvloedkering in de Nieuwe Waterweg is dat zo gegaan. De vraagstelling bestond uit twee A4'tjes met functionele specificaties. Bij de HSL is dat absoluut niet het geval geweest. Er was al een uitgewerkt referentieontwerp. «design & construct» wil zeggen dat er nog ontwerpvrijheid is. Die ontwerpvrijheid was er absoluut niet. Er waren al veel details in de voorgeschiedenis met lokale bestuurders vastgelegd om uiteindelijk tot een Tracéwet te komen. De beperkingen waren dermate groot, dat je hooguit kunt spreken van «engineering & construct».

(...)

De voorzitter: Gaat het dan ook om de vraag of ergens een brug of een tunnel moet komen?

De heer Van Oorschot: Dat was volstrekt vastgelegd, maar het ging veel verder, tot in het ridicule. Er was sprake van boompjes in Breda die een doorsnede moesten hebben van 21 centimeter. Dan praten wij niet meer over een functioneel programma van eisen. Dan praten wij helemaal niet meer over «design & construct». Dan ligt het al volstrekt vast.

Het voorbeeld van de diameter van de bomen mag weliswaar gechargeerd zijn, maar raakt wel de kern van de kritiek op het referentieontwerp. Van Oorschot noemt ook enkele fundamentele ontwerpeisen die al in hoge mate waren vastgelegd, zoals de inpassingsmaatregelen en constructie-eisen.

De heer Van Oorschot: Alle lokale inpassingmaatregelen waren in feite al tot in detail uitgewerkt in het proces van overeenstemming met lokale bestuurders. Het enige wat overbleef, was de constructieve uitwerking van de zaken die al waren toegezegd.

De voorzitter: De verschijningsvorm lag vast. Wat is een voorbeeld van constructief?

De heer Van Oorschot: De detailuitwerking van de constructie, de grootte, de zwaarte, de plaats van kolommen. Zelfs overspanningen lagen soms al vast. Eén element zonder ik uit: de dwarsdoorsnede van de baan. Die was in het referentieontwerp wel gegeven, maar feitelijk was daar nog sprake van «design & construct». De dwarsdoorsnede is aanzienlijk versimpeld ten opzichte van het referentieontwerp (...) Het referentieontwerp was aanvankelijk een soort dubbele U, die vanaf de bovengrondse ligging, dus de viaducten, doorliep over het maaiveld. Eigenlijk was het een doorgaand viaduct over heel Nederland, al of niet hoger gelegen. Dat is veranderd in een heel simpele betonplaat, die in feite maar één functie dient, namelijk het ondersteunen van de spoorstaven. Daar gaat het per slot van rekening om.

Vooral de toezeggingen aan lokale bestuurders hebben volgens Van Oorschot grote beperkingen opgelegd aan de ontwerpvrijheid:

De heer Van Oorschot: (...) Men heeft ervoor gekozen om met heel veel lokale overheden tot overeenstemming te komen om maar een tracé te kunnen vaststellen. Bij de onderhandelingen met lokale overheden zijn zoveel toezeggingen gedaan, dat de ontwerper in het vervolg nog maar heel weinig mogelijkheden had om met creatieve en innovatieve oplossingen te komen. Het was een desillusie voor de HSL-directie dat er zo weinig creativiteit uit de markt kwam, maar dat is volstrekt begrijpelijk. De belemmeringen, de inkaderingen waren zodanig, dat je niet meer kon verwachten dat er nog spectaculaire ontwerpvindingen zouden komen (...)

De heer Sperling, voormalig directeur van HBG civiel, hekelt de korte voorbereidingstijd die het indienen van innovatieve ontwerpen onmogelijk maakt:

De heer Sperling: (...) volgens mij is het dan ook een utopie om te denken dat de opdrachtnemende partij met zo'n referentieontwerp in de daarvoor beschikbare tijd ± de projectorganisatie is vier à vijf jaar bezig met planvorming, maar in de contractfase krijg je als opdrachtnemer drie à vier maanden de tijd ± met iets heel nieuws te komen (...) Bron: gesprek met de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten, 17 augustus 2004

De heer Korf, voormalig projectdirecteur van de HSL-Zuid, bestrijdt deze kritiek. De gekozen procedures verschaften de aannemers alle ruimte om af te wijken van het referentieontwerp:

De heer Korf: Dat is gewoon niet waar. Daarvoor heb ik twee redenen. Ten eerste was het tracébesluit anders dan bij andere grote projecten. Er was een contourentracébesluit. Een van de voortbrengselen van het project is dat de Raad van State met deze interpretatie van de Tracéwet akkoord is gegaan. Er lag een brief waarin bijna letterlijk stond dat het ontwerp dat voor het tracébesluit was gemaakt, niet zou worden gebouwd. Er waren dus nieuwe ontwerpmogelijkheden. Met die interpretatie hadden aannemers alle ruimte om af te wijken van het ontwerp dat in het Tracébesluit was opgenomen. Ten tweede hebben wij in de inlichtingen aangegeven dat als het contract de aannemers zou beperken in hun creativiteit, zij dat aan ons moesten melden. Dat is niet onbelangrijk. Wij zouden dan bereid zijn de contractspecificaties aan te passen. Zij hebben van die gelegenheid geen gebruik gemaakt of niet willen maken, dat weet ik niet. Bron: openbare hoorzittingen, 15 september 2004.

Vooral aan dit laatste punt tilt de heer Korf zwaar.

De heer Korf: Zij mochten hun wensen bij ons aangeven in die periode. Zij konden zeggen welke eisen zij wilden verbreden, versmallen of weghalen, zodat zij bijvoorbeeld een bepaalde bouwwijze konden introduceren. Dat proces hadden zij kunnen gebruiken. Er waren natuurlijk harde en zachte eisen. Er zat een gradatie in zo'n programma van eisen. Die kenden zij ook. Het tracébesluit is de reden waarom zij beweerden geen ruimte te hebben. Daarvan heb ik gezegd dat het niet relevant is.

(...) Mijn perceptie is dat de aannemers in de genoemde periode absoluut niet de vrijheid hebben genomen om de specificaties ter discussie te stellen. Ik kan mij nog herinneren dat iemand uit een consortium zei dat hij de geluidsschermen alleen nog van karton kon maken, omdat ze verder gedefinieerd waren. Naar eigen zeggen zou hij ze dan na iedere regenbui moeten vervangen. Ik heb gezegd dat mij dat een uitstekend idee leek. Het probleem is gewoon dat men van de ontwerpvrijheid geen gebruik heeft gemaakt.

De kritiek van de aannemers op de ± vermeende ± korte voorbereidingstijd voor het opstellen van een ontwerp en de aanbieding, wijst Korf eveneens resoluut af:

De voorzitter: Het verhaal dat tot ons komt, namelijk dat zij het allemaal in de vakantieperiode zouden hebben moeten doen, is dus onzin?

De heer Korf: Het is echt flauwekul.

De voorzitter: Over welke tijd hebben wij het als wij spreken over de prekwalificatie?

De heer Korf: In mijn beeld hebben de aannemers vanaf februari en zelfs daarvoor de tijd gehad om zich te kwalificeren; om zich in te werken, te bezien welke ontwerpvrijheden er waren en het tracébesluit te bestuderen. Zij hebben driekwart jaar de mogelijkheid gehad om er echt in te duiken.

De voorzitter: Dan blijft de fascinerende vraag waarom zij dat niet hebben gedaan.

De heer Korf: Ik weet het vrij goed. Zij zijn namelijk zo verschrikkelijk bezig geweest met het vormen van consortia en interne sores, dat zij helemaal niet zijn toegekomen aan het ontwerp. Zij zijn er veel te laat aan begonnen.

De boortunnel als voorbeeld?

De projectdirectie is teleurgesteld dat de aannemers weinig creativiteit tonen in het gezamenlijk zoeken naar kostenbesparende oplossingen, zoals bijD&C mag worden verwacht. Bijde aanbesteding van de boortunnel waren zij daar namelijk wel in geslaagd. Dit wordt duidelijk

gemaakt door de heer Leendertse, voormalig manager van de HSL-projectbureaus voor de boortunnel en Noordelijk-Holland.

De heer Leendertse: (...) Die is voor mij nog steeds een heel goed voorbeeld van de manier waarop het design-en constructspel gespeeld kan worden. Je zag daar een karakteristiek verschil tussen de aannemers die een echt design & construct in zich hadden, conceptueel bezig waren en met ideeën kwamen die zij in het ontwerp en in de gesprekken met ons op tafel legden. Dat zag je uiteindelijk terug in een forse reductie van de prijs ten opzichte van onze raming(...) Bron: openbare hoorzittingen, 13 september 2004.

Tot slot velt de voorzitter van de Tenderboard zijn oordeel over het karakter van de voorgestelde contracten. Hijmeent stellig dat deze niet als D&C kunnen worden aangemerkt en onderschrijft daarmee de kritiek van de aannemers.

De heer Van der Meer: Het is geen puur design & construct, voorzitter. Er waren veel beperkingen. Een voorbeeld van het echte design & construct is de Westerscheldetunnel. Daar was het tracé vastgelegd, maar voor de rest niets. Er moest van A naar B gekomen worden. Dat mocht met een brug, met twee bruggen, met een tunnel, al naar gelang men dat verzon. Dat was echt design & construct. Dat is de HSL niet. Hier was het tracé vastgelegd, maar binnen het tracé lagen een groot aantal beperkingen vast in de inpassing van het geheel. Daar lagen allerlei beperkingen die men niet meer kon wijzigen.

(...) Er is naderhand gezegd dat het meer engineering & construct was. Als je kijkt naar de contracten die de overheid nu uitgeeft, dan lijkt het inderdaad meer op engineering & construct dan op design & construct. De vrijheden voor het ontwerp waren redelijk beperkt (...)

De bovenstaande verklaringen contrasteren met de positieve verwachtingen van D&C die de minister in het zesde voortgangsrapport aan de Tweede Kamer van januari 2000 uitspreekt: «De intensieve overlegrondes hebben tal van ideeën gegenereerd op het gebied van van risicoverdeling en gewenste bouworganisatie en nadere optimalisatie van het ontwerp van de lijn. Naar verwachting worden deze ideeën in de aanbiedingen opgenomen.»

D&C als cultuurkwestie

De scherpe meningsverschillen over de invulling van D&C staan niet op

zichzelf. Uit gesprekken en de beschikbare documentatie is de Tijdelijke

Commissie Infrastructuurprojecten gebleken dat de juiste professionele

cultuur voor D&C aan opdrachtgeverszijde in de aanbestedingsfase

ontbrak.

Dit wordt onder meer verklaard door het feit dat de projectorganisatie zeer afhankelijk was van ingehuurde krachten. In dit verband zijn percentages van 90 procent genoemd. Ook het feit dat de ontwerpen begin 1999 al zodanig gedetailleerd waren uitgewerkt, dat deze zonder meer geschikt waren om op traditionele wijze middels een klassiek bestek te worden aanbesteed, onderstreept deze stelling. De ingehuurde of van Rijkswaterstaat afkomstige ingenieurs hadden jarenlang aan de ontwerpen kunnen werken en waren niet geneigd om deze ontwerpen «uit te kleden» om D&C mogelijk te maken. De hoge mate van detaillering staat op gespannen voet met de D&C-filosofie waarin de opdrachtnemer een grote mate van ontwerpvrijheid moet genieten.

Veelzeggend is ook dat projectdirecteur Korf zijn organisatie pas in juni 2000, dus een jaar ná de aanbesteding, in zogeheten «zeepkistsessies» oproept tot een grote cultuurverandering. De traditionele werkwijze bij de HSL-organisatie moet op zeer korte termijn worden ingeruild voor een D&C georiënteerde werkwijze. Die cultuurverandering zal niet zonder gevolgen blijven voor de projectorganisatie, zo maakt de projectdirecteur duidelijk: «Een gevolg hiervan is dat er voor een groot deel van de huidige organisatie (met name in de ontwerpcapaciteit) geen werk meer zal zijn, en dat er andere disciplines en vaardigheden nodig zijn om het beoogde design & construct-gedrag tot een succes te laten worden. De verwachting is dat het personeelsbestand met 170 personen zal dalen (...)220

De oproep van de projectdirecteur completeert het beeld dat de HSL-organi-satie eerst enorme ontwerpcapaciteit inhuurt om volgens een traditionele aanpak een (te) gedetailleerd referentieontwerp op te stellen, vervolgens de keuze maakt voor D&C waarvan de uitwerking zeer moeizaam verloopt, en waarbijhet merendeel van de ontwerpers opeens overbodig wordt. Dit lijkt een weinig efficiënte inzet van productiemiddelen.

6.3.3 Prijsvorming

De moeizame invulling van design & construct geeft reden tot zorg over de kwaliteit van de aanbiedingen maar levert ook signalen op dat de prijzen wellicht hoger zullen uitvallen dat gedacht.

De heer Leendertse: Een van die dingen was dat wij wel hadden gemerkt dat er in de overlegfase die voorafgaat aan het uitbrengen van de aanbiedingen, weinig inventiviteit bij de marktpartijen was te bespeuren. Zij hielden heel sterk vast aan ons referentie-ontwerp en benadrukten vooral de risico's die naar hun mening naar de markt werden toegeschoven. Daar kon je al uit op maken dat er wellicht sprake zou zijn van een toch wel hogere aanbieding.

Ook de interne kostenmanagers geven signalen af. Op 28 mei 1999 geven zijin een intern kostenrapport een waarschuwing af: «Een steeds groter wordende druk op de hoogte van de bouwkostenramingen wordt veroorzaakt door recente (externe) aanbestedingen van civiele werken.»221 Te n slotte geeft ook de beperkte marktwerking reden te veronderstellen dat er een opwaartse druk op de prijsvorming plaatsvindt. Concrete aanwijzingen van vooroverleg zijn er op dat moment evenwel niet.

Kostenrapporten

De kostenrapporten zijn interne financiële rapportages, opgesteld door de kosten-managers van de HSL-Zuid. De rapporten bevatten standopnames van de geraamde projectkosten. Van 1994 tot en met 1999 verschijnen deze rapporten met een tussenperiode van een kwartaal tot een half jaar.

220  Tweede kwartaalrapportage HSL-Zuid, 2000, kenmerk HSL-zuid/U943365.

221  Kostenrapport 15, VO Baseline/april 1999, d.d. 28 mei 1999, kenmerk UBA0027a.

Al met al nemen in de aanbestedingsfase de zorgen over de prijsvorming flink toe. Daarom wordt verscheidene keren overwogen om het budget per contract of een indicatie daarvan, kenbaar te maken aan de aannemers. Dit om hen te bewegen tot een acceptabele prijsstelling. In het verslag van de zesde bijeenkomst van de Tenderboard van 26 mei 1999 noemt de projectorganisatie hiervoor de volgende overwegingen:

  • • 
    «het stimuleert partijen om na te denken over goede prijsvorming (m.n. door het zoeken naar creatieve oplossingen);
  • • 
    het biedt de projectorganisatie de mogelijkheid om vroegtijdig te hoge

prijsvorming te signaleren en hierop actie te nemen om verhoging te voorkomen;

  • • 
    het prikkelt de creativiteit van de aannemers;
  • • 
    het biedt procedureel voordeel bij ontvangst na inschrijvingen».

De Tenderboard is tegen het noemen van het budget en adviseert de projectorganisatie daarom geen stappen te zetten in die richting. «Het noemen van een budgetprijs is zinloos, omdat aannemers zelf het werk zullen prijzen zonder hiermee rekening te houden.» Verder blijkt uit het verslag van de Tenderboard dat zijde zorgen over de prijsvorming niet volledig deelt: «Creativiteit in de markt wordt voldoende geprikkeld door de openbare aanbesteding. Daarnaast zijn de geselecteerde consortia voldoende breed samengesteld en verspreid over de diverse contracten om de competitie te garanderen.» Desondanks houdt de projectorganisatie de optie in overweging. Het hoofd contractzaken van de HSL-directie merkt in dezelfde vergadering ter aanvulling op «dat de budgetprijzen wellicht informeel genoemd worden. Dit zou een functie kunnen hebben richting aanbieders.» Het verslag geeft niet aan hoe er in de Tenderboard op deze suggestie werd gereageerd.

6.3.4 De «A16 indicatie»

Eind augustus 1999 geeft de heer Konter, directeur uitvoering van de HSL-Zuid, de aannemers toch een indicatie van het budget. Hijnoemt vertegenwoordigers van de aannemers een bedrag van f 3,8 miljard. Daarop reageren de aannemers met de vraag of bijdit bedrag ook de aanpassing van de A16 inbegrepen is. Dit is inderdaad het geval, maar de vraag wekt de indruk dat de aannemers het tegendeel veronderstellen. Zo ontstaat bijde projectorganisatie het angstige vermoeden dat de aanbiedingen wel eens flink boven het budget zouden kunnen liggen. De heer Konter zegt hierover het volgende:

De heer Konter: Vlak voor 1 september kreeg ik het verzoek om de datum van inschrijving uit te stellen, omdat men wat meer tijd nodig had. Ik heb aangegeven dat wij daar wel toe bereid waren, maar dat ik dan wel enige indicatie wilde hebben dat de aanbiedingen binnen ons budget zouden blijven. Uiteraard heb ik toen ons budget voor het totaal van alle contracten genoemd. Men vroeg zich af of de aanpassing van de A16, waarmee een miljard gulden gemoeid zou zijn, er wel bij inbegrepen was. De reactie van de bouwbedrijven vormde een indicatie dat het bedrag veel hoger zou uitvallen dan wij geraamd hadden. En onze ramingen waren aan alle kanten getoetst, dus die waren goed.

De heer Aptroot: (...) Aan wie heeft u dat medegedeeld?

De heer Konter: Aan de aannemerscombinaties, met name aan de heer Van Oorschot.

De heer Aptroot: Waarom heeft u dat gedaan?

De heer Konter: Het verzoek om uitstel had ook de achtergrond kunnen hebben, meer tijd te hebben om de aanbiedingen voor ons minder doorzichtig te maken en zo het werk beter te kunnen verdelen. Ik wilde de aannemers dus geen extra tijd geven als ik geen indicatie kon krijgen dat zij binnen het budget zouden kunnen blijven.

De heer Aptroot: Wie hadden er besloten om die indicatie te geven?

Konter: Het managementteam van mijn projectonderdeel, de projectdirectie van het deel onderbouwcontract, bestaande uit de managers van de verschillende deelcontracten en mij zelf (...)

Verder verklaart de heer Konter waarom hijafweek van het advies van de Tenderboard om het budget niet bekend te maken.

De heer Konter: Eén van de maatregelen naar aanleiding van het tegenvallende aantal aanbiedingen was het opnemen van een taakstellend budget in de contracten, per contractonderdeel. Daar hebben wij een discussie over gehad in de Tenderboard, die toen stelde dat er geen taakstellend budget zou moeten worden opgenomen. Er is toen ook gesproken over het afgeven van een indicatief signaal, waar men genuanceerd over dacht. In ieder geval adviseerde de Tenderboard op dat moment om geen taakstellend budget te noemen. Een taakstellend budget betekent dat er geen aanbiedingen ingediend mogen worden die boven dat budget uitgaan.

(...)

De heer Aptroot: De Tenderboard adviseerde om het niet te doen, maar het is toch gemeld aan de aannemers, begrijp ik.

De heer Konter: Er is verschil tussen een taakstellend budget en een indicatief budget dat bij wijze van signaal wordt genoemd. Bij een taakstellend budget mag de aannemer geen aanbieding doen die boven dat budget uitkomt. Doet hij dat toch, dan is de aanbieding ongeldig. Met het afgeven van een signaal zeg je alleen welk bedrag je ervoor over hebt.

De minister op de hoogte?

Hoewel de projectdirecteur duidelijk maakt dat het een weloverwogen beslissing van het managementteam was geweest om het budget te openbaren, wordt de minister daarvan niet op de hoogte gesteld.

De heer Aptroot: Bij de projectdirectie bestond het vermoeden dat de aanbesteding wel eens veel hoger kon uitpakken dan het budget. De heer Konter heeft daarom kort voor 1 september de aannemers een indicatie gegeven. Is u dat gemeld?

Mevrouw Netelenbos: Nee, dat is mij niet gemeld. Bron: openbare hoorzittingen, 16 september 2004.

Vervolgens spreekt de oud-minister haar verbazing uit over het voorval.

Mevrouw Netelenbos: (...) Dat men over de raming heeft gecommuniceerd vind ik overigens wel gek. Wij hebben heel vaak, ook met de Kamer, en zelfs vertrouwelijk, gesproken over het MIT-projectenboek en het grote risico van te veel transparantie. Dat betreft dus ook ramingen. De aannemer kijkt mee. Dat is dan niet het plafond, maar dat wordt de bodem als je niet oppast. Het is dus heel lastig om een balans te zoeken tussen informatieverstrekking en het zuinig omgaan met je budget. Ik heb ook horen noemen tijdens uw bevraging dat men toch over die raming had gecommuniceerd. Dat vind ik in het licht van hetgeen met mij is gewisseld, heel gek.

De heer Aptroot: Dat was u totdat dit in dit onderzoek naar voren kwam, niet bekend?

Mevrouw Netelenbos: Dat was mij niet bekend. Wat je verder doet met marktpartijen om te achterhalen wat er precies aan de hand is, is van een andere orde.

De Tenderboard maant de projectorganisatie het hoofd koel te houden: in het verslag van de achtste bijeenkomst op 24 augustus 1999 wordt het volgende vastgelegd:

«In deze fase van de aanbesteding zullen de aanbieders proberen om de opdrachtgever zenuwachtig te maken en onder druk te zetten. Hier moet niet op gereageerd worden; dit is onderdeel van het spel.»

Kanttekeningen

Door het verzoek om uitstel gingen bijde projectorganisatie de alarmbellen rinkelen. Het is opmerkelijk dat de projectorganisatie er voor koos om het budget te openbaren ± bijwijze van richtpunt voor de aanbiedings-prijzen ± juist op het moment dat men te hoge prijzen door gebrek aan competitie verwacht. De projectorganisatie kreeg hierdoor enerzijds het signaal dat de aanbiedingsprijzen waarschijnlijk fors boven het budget zouden liggen, maar anderzijds kregen de aannemers op dat moment wel uiterst strategische informatie in handen. Als daar al geen sprake van was, zouden de aannemers met die gevoelige informatie ± hoewel de beschikbare tijd voor aanpassingen gering was ± op het laatste moment alsnog tot eventuele prijsafstemming kunnen komen. Het budget werd bovendien slechts aan twee vertegenwoordigers ± van HBG en Van Hattum & Blankevoort gemeld. Mag hieruit worden afgeleid dat bijde projectorganisatie blijkbaar de impliciete veronderstelling aanwezig was dat de budgetindicatie wel zijn weg zou vinden onder de aannemers?

Dit is niet zo'n vreemde gedachte. Het noemen van het indicatieve budget voor het totaal van alle contracten veronderstelt dat de aannemerscombinaties met elkaar overleggen. Immers, alleen indien de aannemers hun berekeningen voor de vijf contracten bij elkaar optellen en vergelijken met het indicatieve budget kan er inzicht ontstaan of dit budget daadwerkelijk gehaald kan worden. In dit licht wekt het noemen van het indicatieve budget de indruk dat de HSL-directie bekend was met eventueel ongeoorloofd vooroverleg en dit impliciet accepteerde.

Tot slot het oordeel van de directeur-generaal van de NMa over het gebeurde:

De heer Koopmans: (...) Hoe kijkt u vanuit mededingingsrechtelijk perspectief aan tegen het feit dat de staat, de opdrachtgever, bij monde van de heer Konter, een aantal dagen voor 1 september aan de biedende partijen mededeling heeft gedaan over het budget?

De heer Kalbfleisch: Wij hebben in zijn algemeenheid bij aanbestedingen wat vreemde dingen aangetroffen, althans, dingen waarvan je kunt zeggen dat ze niet slim gedaan zijn door de overheid. Dit is een van die punten.

De heer Koopmans: Niet slim, maar vanuit mededingingsrechtelijk perspectief?

De heer Kalbfleisch: Dat hangt ervan af. Ik kan hierop niet onmiddellijk antwoord geven.

De heer Koopmans: Neemt u de tijd.

De heer Kalbfleisch: Ik denk dat ik het bij «niet slim» laat.

6.3.5 De kluisbedragen

222 Kostenrapport 15, VO Baseline/april 1999, d.d. 28 mei 1999, kenmerk UBA0027a.

Op 31 augustus 1999 stelt het managementteam het budget voor de vijf civiele contracten vast op f 3,93 miljard. Dit bedrag wordt als «contractbudget» aangemerkt en bijde notaris in de kluis gelegd. Het contractbudget is gebaseerd op een «kale» begroting, waarin géén is rekening gehouden met marktinvloeden, bijzondere risico's en de invloed van de gekozen contractvorm, zo valt op te maken uit kostenrapport 15.222 Daarom wordt ook een «verwachte contractwaarde» van f 4,17 miljard bij de notaris gedeponeerd. Dit bedrag is de uitkomst van een externe toetsing van de raming vanuit het perspectief van de markt.

De heer Leendertse: (...) Net voor de aanbieding hebben wij die marktpartij, het bureau van de heer Roelofs, gevraagd om nog eens een keer met een marktbril op naar dezelfde scope te kijken en die nog eens te ramen. Daar kwam een iets hoger bedrag uit vanwege de marktwerking en een andere beoordeling van een aantal risico's. Dat bedrag hebben wij bij de notaris neergelegd.

In de verwachte contractwaarde wordt rekening gehouden met de mogelijke herverdeling van bijzondere risico's, aanvullende voorwaarden en opties die het resultaat zijn van de onderhandelingsfase.223 Het is in feite een plafondbedrag waarvoor de contracten naar de mening van de projectorganisatie kunnen worden uitgevoerd. Daarnaast dient het bedrag ter nadere onderbouwing van de eigen begroting om bijtegenvallende aanbiedingen de procedure te kunnen afbreken. Als zodanig kan de verwachte contractwaarde als basis voor de argumentatie bijeen eventuele arbitrage dienen.

Onderbouwing van de verwachte contractwaarde

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten heeft de minister van Verkeer en Waterstaat verzocht om de onderbouwing van de verwachte contractwaarde door de heer Roelofs beschikbaar te stellen. Naar aanleiding van dit verzoek is door het ministerie telefonisch contact opgenomen met met de heer Roelofs. In een schrijven aan de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten meldt de minister dat de heer Roelofs in vertrouwen gesprekken heeft gevoerd met aannemers en een aantal begrotingen heeft ingezien. Vervolgens schrijft de minister : «De heer Roelofs nooit een rapport heeft opgesteld, aangezien hij vroegtijdig is gestopt met zijn werkzaamheden. Wel heeft hij persoonlijke aantekeningen. De heer Roelofs is van mening dat hij gezien zijn formele positie als mediator geen aantekeningen kan overhandigen zonder toestemming van de betrokken partijen, in dit geval de aannemers.»

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten heeft derhalve niet kunnen vaststellen of de verwachte contractwaarde deugdelijk is onderbouwd.

6.4 De marktwerking onderzocht

Het feit dat bijde preselectie van de aanbesteding twijfels ontstaan over de marktwerking, roept de vraag op of de projectorganisatie niet eerder indicaties heeft gekregen die duidden op een vermoedelijk beperkte concurrentie bijde aanbesteding van de HSL-contracten. In het verlengde daarvan ligt de vraag of de projectorganisatie zich voor het starten van de aanbestedingsprocedure heeft vergewist van de marktverhoudingen en de verwachte concurrentie bij de aanbesteding. Er zijn duidelijke aanwijzingen dat dit onvoldoende is gebeurd.

6.4.1 Marktverkenning Twijnstra Gudde

Ter onderbouwing van de contracteringsstrategie heeft de projectorganisatie een analyse van de bouwsector in een aantal Europese landen laten uitvoeren. Daartoe is eind 1998 in kort tijdsbestek een marktverkenning verricht door adviesbureau Twijnstra Gudde.

De belangrijkste conclusie van de marktverkenning volgens de management summary van 3 december 1998 is: «Naar verwachting zullen de marktpartijen in de periode dat de HSL-Zuid wordt aanbesteed niet wezenlijk anders zijn dan de huidige marktverhoudingen. Op basis hiervan

223

HSL/ontvaanb2508.

Memo aan UMT, d.d. 25-08-1999, kenmerk

wordt een gezonde competitie verwacht, die een gunstige prijsvorming niet mag belemmeren.»

Ter onderbouwing is een vijftal onderliggende conclusies geformuleerd:

  • 1. 
    De macro-economische ontwikkelingen in de wereld leiden tot een overcapaciteit in de engineering en bouwcapaciteit, die onder andere via internationaal actieve aannemingsbedrijven mogelijk in Nederland beschikbaar komen.
  • 2. 
    In Europa en met name in Nederland en haar omliggende landen is, na een periode van herstel, sprake van een afvlakkende groei in zowel het BNP, het bouwvolume en het GWW-volume. In deze situatie is er geen aanleiding voor een krapte in de aanbodzijde/aannemerscapaciteit. Integendeel, een gretig aannemerscontingent is mogelijk.
  • 3. 
    Gezien de relatief slechte vooruitzichten in de economie en ook de mogelijke terugloop in de investeringen in de GWW-sector in Groot-Brittannië, mag zeker belangstelling van Britse aannemers voor de aanbesteding van de HSL-Zuid verwacht worden.
  • 4. 
    De HSL-Zuid is op Europese schaal een relatief klein project en wordt gerealiseerd in een periode, dat de bouwactiviteiten in het kader van het Trans Europese Netwerk (TEN) teruglopen.
  • 5. 
    Er zijn voldoende grote aannemers (rond de 40) in Nederland en omliggende landen, die de beoogde HSL-Zuid contracten met een omvang van circa 1 miljard gulden kunnen realiseren.

Het gunstige beeld uit de marktverkenning van Twijnstra Gudde vormt een «groen licht» voor de door de projectorganisatie voorgestane aanbesteding. De conclusies vormen een bevestiging van de eigen waarneming, zo maakt de voormalig projectdirecteur duidelijk.

De heer Korf: Het was een herkenbare conclusie, omdat er in de landen om ons heen inderdaad werkhonger was en die markt niet zo groot, niet zo intensief was. Dus wij hadden verwacht dat er internationale concurrentie zou kunnen zijn op ons project. Dus in die zin was het voor ons een check op een beeld dat wij hadden. Die check bevestigde het beeld.

Dit «beeld» van voldoende internationale concurrentie was onder meer gebaseerd op de ervaringen bijde aanbesteding van de boortunnel:

De heer Konter (...) Op het moment dat het rapport van Twynstra Gudde uitkwam, hadden wij de zeven aanbiedingen voor de boortunnel binnen. Die bleef er weliswaar buiten, maar voor ons was dat wel een «check». Voor dat ene project hadden zich zeven consortia gemeld en was er belangstelling uit heel Europa. Daar moesten wij juist moeilijke gesprekken voeren met de twee die afvielen, en op dat moment gingen de advertenties voor de andere contracten de deur uit. De verwachting die wij hadden, werd dus bevestigd door de gang van zaken bij de boortunnel. Misschien moet ik zeggen dat het misvormd werd door de boortunnel.

De marktverkenning nader beschouwd

De verwachtingen zoals die in de marktverkenning zijn verwoord, blijken

in in de praktijk niet of nauwelijks te zijn geëffectueerd:

  • • 
    de veronderstelde mondiale overcapaciteit in engineering en bouwcapaciteit is niet via internationaal actieve aannemingsbedrijven in Nederland beschikbaar gekomen;
  • • 
    gegeven het feit dat voornamelijk Nederlandse aannemingsbedrijven ± die inderdaad gretig waren ± belangstelling toonden ontstond wel degelijk krapte aan aanbodzijde c.q. aannemerscapaciteit;
  • • 
    er is nauwelijks serieuze belangstelling van Britse aannemers geweest;
  • • 
    de HSL wordt op Europese schaal als een relatief klein project gekwalificeerd. Hoewel dat op zich wellicht juist is, dient achteraf vastgesteld te worden dat het project binnen de Nederlandse verhoudingen gekwalificeerd had dienen te worden. Binnen die verhoudingen gaat het om een relatief grootschalig project;
  • • 
    er wordt gesproken over 40 aannemers in Nederland en omliggende landen die deelprojecten zouden kunnen realiseren. Achteraf dient te worden vastgesteld dat het contigent serieus belangstellenden aanzienlijk lager heeft gelegen.

In het licht van deze uitkomsten plaatst de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten vraagtekens bij de deugdelijkheid van de marktverkenning. Gelet op het belang van de marktverkenning voor de onderbouwing van de contracteringsstrategie, is dit voor de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten aanleiding geweest om de conclusies van Twijnstra Gudde aan een nadere beschouwing te onderwerpen.

De onderbouwing van de conclusies is gebaseerd op een macro-economische verkenning, waarbijonder meer gebruik wordt gemaakt van groeicijfers van het Bruto Nationaal Product en ontwikkelingen van de groei van het bouwvolume. Wat in de marktverkenning echter nadrukkelijk wordt gemist dan wel zwak wordt onderbouwd, is de vertaling naar (niet limitatief):

  • • 
    het specifieke project;
  • • 
    de daarbijbehorende functionele eisen;
  • • 
    de benodigde deskundigheid; en in het verlengde daarvan
  • • 
    de analyse of die deskundigheid ook in Nederland (en haar omgeving) beschikbaar was;
  • • 
    de mate waarin de tijdsplanning van het project voor de bouwsector relevant is;
  • • 
    de mate waarin andere (grote) infrastructurele projecten zoals de Betuweroute van invloed zijn op de beschikbare capaciteit voor het HSL-Zuid project; en in het verlengde daarvan;
  • • 
    in welke mate de capaciteitsbenutting voor andere projecten schaarste op de markt ± en daarmee druk op de prijsstelling ± tot gevolg heeft;
  • • 
    in welke mate er capaciteits- en prijsdruk bestond in de markt voor grondstoffen en dergelijke; en in het verlengde daarvan;
  • • 
    in welke mate die druk (te) hoog zou worden door het in 1999 verder in de markt zetten van het HSL-Zuid project.

Relativering

Wanneer de voormalig projectdirecteur in de openbare hoorzitting wordt geconfronteerd met bovengenoemde zwaktes relativeert hijhet belang van de marktverkenning:

De heer Korf: (...) Zoals ik al zei was het toen een bevestiging van een marktbeeld dat wij in eigen waarneming hadden van onze omgeving. Ik kan mij voorstellen dat je in een situatie als deze een wetenschappelijk beter onderbouwde marktanalyse kunt doen. In algemene zin is het helemaal niet zo gebruikelijk bij projecten om een marktanalyse te doen. Meestal is er marktspanning genoeg. Wij hadden het beeld dat er in onze omgeving ± in Duitsland, België en Frankrijk ± op dat moment weinig werk was. Dit is meer een check geweest op onze eigen waarneming dan dat wij een diepgaand onderzoek hebben willen doen naar de marktwerking.

Die relativering blijkt ook uit het rapport zelf. Twijnstra Gudde plaatst de volgende voorbehouden bijhaar onderzoek:

  • • 
    «marktonderzoek in zeer kort tijdsbestek uitgevoerd»;
  • • 
    «cijfers en data mogen niet te absoluut worden genomen»;
  • • 
    «rapport tracht inzicht te bieden en een gevoel te geven voor de markt»;
  • • 
    «rapport is geen »detailopname« maar een houtskoolschets».

Achteraf ontstaat ook bijde heer Korf een ander beeld:

De heer Slob: Dus u vond deze marktverkenning van Twijnstra Gudde voldoende kwaliteit hebben?

De heer Korf: Op dat moment voldoende. Achteraf ...

De heer Slob: Wat bedoelt u daarmee?

De heer Korf: Ja, achteraf zie je dat er geen buitenlandse concurrentie gekomen is. Dan is dat een ander beeld, maar op dat moment was dat voldoende.

Bij een uniek en grootschalig project zoals de HSL ligt het in de lijn der verwachting dat er een deugdelijke marktverkenning wordt uitgevoerd. Uit het voorgaande blijkt dat daar in casu geen sprake van is geweest.

6.4.2 Contra-indicaties

De projectorganisatie HSL-Zuid heeft haar vertrouwen in de marktwerking ten onrechte gebaseerd op de marktverkenning. In dit verband is het van belang te noemen dat er wel degelijk minder positieve signalen zijn geweest met betrekking tot de verwachte concurrentie. Bijvoorbeeld:

  • • 
    DHV (juli 1996): «in de markt is sprake van redelijke en gezonde concurrentie», maar ook: «Bij de keuze voor de marktstrategie, dient ernstig rekening te worden gehouden met schaarste in aanbod-mogelijkheden. Met name geldt dit voor de engineeringscapaciteit»,224 en: «parallelliteit met andere megaprojecten speelt daarbij een rol»;
  • • 
    Railinfrabeheer (januari 1997): «hun marktverkenning laat zien dat er in Nederland slechts een beperkt aantal droge waterbouwers zijn die grote contracten aankunnen. Buitenlandse aannemers zullen een relatief hoog prijspeil nauwelijks aandrukken»225;
  • • 
    Railinfrabeheer (januari 1997): «In de periode 1998±2004 zal in de grond-, weg- en waterbouw sprake zijn van een overvraagde markt. Aan de hand van historische gegevens kan worden afgeleid dat dat zal leiden tot een stijging van het prijsniveau tot mogelijk tien procent boven het gemiddelde van de laatste jaren».

De inzichten van DHV en Railinfrabeheer stammen uit de periode voordat de marktverkenning is uitgevoerd. Zijbevatten concrete verwachtingen ten aanzien van marktontwikkelingen die noch door de marktverkenning van Twijnstra Gudde zijn weerlegd, noch door de projectorganisatie nadrukkelijk zijn meegenomen bij de vormgeving van de contracterings-strategie.

224  DHV/HRC, «De marktwerking rondom infrastructurele megaprojecten», juli 1996.

225  Concept Aanbestedings- en contracterings-beleid HSL-Zuid.

Conclusies Tenderboard

Het onderwerp marktwerking heeft in de aanbestedingsfase regelmatig ter discussie gestaan in de bijeenkomsten van de Tenderboard. Hoewel de Tenderboard ook zelf vaststelt dat de buitenlandse belangstelling beperkt is, terwijl alle grote nationale bouwbedrijven wel in het project zitten,

verbindt zijmedio 1999 daaraan nog geen conclusies met betrekking tot de aanbestedingsprocedure. Een jaar later ligt dat echter wezenlijk anders, zo blijkt uit een conceptevaluatie van het aanbestedingsproces opgesteld door de Tenderboard.226 Daarin wordt de volgende conclusie verwoord: «Mogelijk als gevolg van een beperkte capaciteit, de complexe vraag en de korte doorlooptijd heeft de Nederlandse aannemerij zich georganiseerd. Al ruim voor 1 september werd duidelijk dat de toetredingsdrempel voor buitenlandse aannemers groot was (...) Hiermee verviel één van de pijlers onder de aanbestedingsstrategie, marktwerking.

De Tenderboard stelt hier in duidelijke bewoordingen dat de organisatie van de aanbesteding zelf mede de oorzaak was van gebrekkige concurrentie. Er worden drie factoren genoemd:

  • 1. 
    De beperkte capaciteit: de omvang van het aan te besteden werk heeft kennelijk een groot beslag gelegd op de productiecapaciteit van de Nederlandse aannemers. De vraag naar arbeid, materieel en grondstoffen was waarschijnlijk groter dan het aanbod.
  • 2. 
    De complexe vraag: nooit eerder waren in Nederland zulke grote werken, met zoveel raakvlakken volgens een design & construct formule in de markt gezet.
  • 3. 
    De korte doorlooptijd: de aannemers die uitgenodigd werden tot het indienen van een ontwerp en een prijsaanbieding, hebben daar ongeveer vijf maanden de tijd voor gekregen.

Opvallend is dat de conclusie ten aanzien van marktwerking in een latere versie van de evaluatie onvermeld blijft. Weliswaar wordt vastgesteld dat een zeer beperkt aantal buitenlandse aannemers zich had gemeld, maar ook dat de consortia breed van samenstelling waren, waardoor aangenomen kon worden dat er voldoende concurrentie was om tot goede prijsvorming en innovatieve ideeën te komen. Waarom bleef deze conclusie in de definitieve, vastgestelde evaluatie onvermeld? De voorzitter van de Tenderboard, de heer Van der Meer, kan hiervoor geen verklaring vinden:

De heer Van der Meer: Ik heb geen idee waarom we dat eruit gefietst hebben. Laten we ons maar bij het concept houden. Dat staat me nog wel voor ogen.

De conclusies van de Tenderboard kunnen worden geïnterpreteerd als kanttekeningen bijde juistheid van de gekozen contracteringsstrategie en de de timing van de aanbesteding. De heer Sperling verwijt de projectorganisatie op dit punt een gebrek aan regie, zo blijkt:

De heer Sperling: Het is natuurlijk niet niks om een project ter grootte van vijf miljard aan te besteden. (...) Vervolgens werd een en ander ook nog in vijf deelprojecten geknipt die op een-en dezelfde datum aanbesteed moesten worden, met per deelproject nagenoeg dezelfde deelnemende partijen. Ik heb op dat moment wel getwijfeld aan de deskundigheid van de opdrachtgever. Ik vind dat daarbij ook hoort de regie van hoe je iets in de markt zet. In 1999 was er wel sprake van een hausse aan grote projecten, niet alleen de Betuweroute, maar ook bijvoorbeeld de Utrechtboog, de Hemboog en de Gooiboog. Er werd in dat ene jaar meer op de markt gezet dan in de vijftien jaar daarvoor bij elkaar.

6.5 De aanbiedingen: van vermoedens tot verbijstering

6.5.1 Het contract Noordelijk-Holland als «testcase»

226

Conceptevaluatie Tenderboard, d.d. 13 mei De aanbiedingen voor de onderbouwcontracten van de HSL-Zuid worden

2000.

op 1 september 1999 ingediend. De prijsenveloppen van de aanbiedingen worden niet direct geopend, omdat eerst een technische en inhoudelijke beoordeling van de aanbiedingen plaatsvindt. Dit levert een teleurstellend beeld op. De eerste indruk wordt vastgelegd in een intern memo: «weinig creativiteit, D&C met de handrem, opties met weinig besparingspotentieel» en: «risico's zijn hoog ingeschat en bij OG [opdrachtgever] gelegd.»227 De zorgen over het prijsniveau nemen hierdoor alleen maar toe. De heer Korf licht de minister en de secretaris-generaal in dat de aanbiedingen wel eens hoog kunnen uitpakken. De projectorganisatie bezint zich op het scenario van een doorstart of heraanbesteding bij tegenvallende aanbesteding.

Scenario’s bij tegenvallende aanbiedingen: heraanbesteding of doorstart ?

In de laatste dagen van augustus stelt het managementteam van de HSL-directie het scenario vast voor de ontvangst van de aanbiedingen per 1 september. Er wordt een bandbreedte van 15 procent ten opzichte van het HSL-budget vastgesteld waarbinnen het totaal van de (laagste) aanbiedingen moet vallen. Indien alle ± afzonderlijke ± aanbiedingen deze bandbreedte overschrijden, zal stopzetting van de procedure plaatsvinden en vervolgens heraanbesteding worden overwogen.

Indien het totaal van de aanbiedingen de bandbreedte overschrijdt, maar bij één of meer contracten zijn er aanbiedingen gedaan die binnen de bandbreedte vallen, zal getracht worden een doorstart te maken. Door middel van onderhandelingen en het uitwerken van opties zal getracht worden het totaal van de aanbiedingen alsnog binnen de bandbreedte te krijgen. Daarbij bestaat de mogelijkheid om derden uit te nodigen tot de onderhandelingstafel.

Op advies van de Tenderboard besluit de projectorganisatie vooralsnog alleen de aanbiedingsenveloppen voor het contract Noordelijk Holland te openen. Hierdoor verschaft de projectorganisatie zich de tijd en ruimte om bijtegenvallende aanbiedingen passende maatregelen te nemen. Er wordt bewust voor het contract Noordelijk Holland gekozen:

  • • 
    het contract kent een goede terugvaloptie bijhet afblazen van onderhandelingen. Dit betreft het gunnen van dit contract aan de boortunnelcontractanten;
  • • 
    het project ligt minder kritisch in de tijd, waardoor er ruimte bestaat voor eventuele heraanbesteding;
  • • 
    bijdit contract wordt het grootste verschil tussen aanbiedingen en budget verwacht.

Een externe adviseur geeft op 8 september 1999 het advies de eigen begroting op marktconformiteit te toetsen. Indien de aanbiedingen boven het budget blijken te liggen kan staande worden gehouden dat de overschrijding niet te verklaren is door een gebrekkige raming.

227  Memo aan «Klein UMT», d.d. 21 september 1999, zonder kenmerk.

228  Overzicht aanbiedingen per 28 oktober 1999, 4-11-1999, projectorganisatie HSL-Zuid.

Op 9 september 1999 worden de aanbiedingsenveloppen voor het contract Noordelijk Holland in het bijzijn van de notaris geopend. De laagste aanbieding, van de combinatie Hollandse Meren, ligt 57 procent boven het budget.228 De enveloppen voor de andere contracten blijven op dat moment nog ongeopend. De projectorganisatie is verbijsterd over de omvang van de overschrijding en er ontstaat lichte paniek. Zullen de overige aanbiedingen dezelfde overschrijdingen vertonen? Moet er wel of juist geen publiciteit worden gezocht? Moet de procedure worden beëindigd of moeten de onderhandelingen toch maar starten? Kan de NMa worden ingeschakeld?

De heer Konter: Mijn reactie was er een van zeer grote teleurstelling. Ik vroeg mij ook direct af: hoe komen wij hier in vredesnaam uit? In de Tenderboard en in de projectdirectie, inclusief Wim Korf, was de reactie meer in de trant van: ongelooflijk, maar dit is nu eenmaal een nieuw feit en welke strategie moeten wij nu gaan volgen om eruit te komen? Kortom: direct na de eerste schok ging het om de vraag wat wij nu verder zouden moeten doen. Dat was: contact zoeken met de NMa, ervoor zorgen dat niet iedereen met de bedragen aan de haal ging door de overige enveloppen voorlopig maar dicht te houden en de projectbureaus alleen naar de technische ontwerpen te laten kijken, contact zoeken met de directeuren van de grote bouwondernemingen om ze de gelegenheid te geven nog eens goed te bedenken of dit echt de bedoeling was, en de ingediende prijsenvelop die wij nog niet gezien hadden, te vervangen door een andere. Verder hebben wij afgesproken om absoluut niet te gaan onderhandelen, omdat dit waarschijnlijk juist was wat de aannemers wilden. Wij gingen ervan uit dat ze hoog hadden ingezet om vervolgens in onderhandelingen het nodige terug te geven en ergens in het midden uit te komen. Dat soort strategieën ontvouwden zich en er is toen een actieplan voor opgesteld. Noordelijk-Holland hebben wij op 1 september bewust als eerste geopend omdat er daar terugvalopties waren: heraanbesteding, het opknippen van het project of delen bij de boortunnel voegen. Bij dat contract was het gemakkelijkste om een nieuwe aanbesteding te starten.

Ook bijde aannemers is sprake van verbijstering.

De voorzitter: Op 1 september zijn de aanbiedingen gedaan. Dan valt er een stilte. Hoe zou u die stilte willen beschrijven?

De heer Van Oorschot: Er valt geen stilte, er valt een bom.

De voorzitter: Ook bij u?

De heer Van Oorschot: Ook bij ons. Er was absolute verbijstering aan beide kanten. Bij de HSL-directie was er verbijstering over de hoogte van de gezamenlijke aanbiedingen. Bij de aannemerscombinaties was er verbijstering over het onwaarschijnlijk lage niveau van de raming.

De voorzitter: Wat bedoelt u als u spreekt van het onwaarschijnlijk lage niveau van de raming?

De heer Van Oorschot: Ik heb de overtuiging dat wij een heel gedegen kostprijsberekening hebben gemaakt. Ik vertelde u al over de 400 tot 450 man die daarmee bezig zijn. Er is een geweldige hoeveelheid werk verricht om tot een gedegen kostprijs te komen. En dan constateer je dat er aan opdrachtgeverkant een getal ligt dat zo'n 40 procent lager is. Enige verschillen zijn er altijd, maar dan praat je over marges van misschien vijf procent, hooguit tien procent. Een percentage van 40 is volstrekt ongeloofwaardig. Dat is geen markteffect. Een van de twee heeft het volstrekt verkeerd gedaan. Tot de dag van vandaag meen ik dat de raming kwalitatief gewoon niet deugde.

Voor de aannemers wordt het duidelijk dat niet de prijs van de aanbiedingen te hoog is, maar de raming van de HSL te laag. Die boodschap zou de projectorganisatie echter niet hebben bereikt, zo blijkt uit het logboek van het aanbestedingsproces: «Korf heeft geen signalen ontvangen uit de markt dat HSL ramingen te laag zouden zijn.» Ogenschijnlijk bestaat er bij de projectorganisatie geen twijfel over de (kwaliteit van de) ramingen. In paragraaf 6 van dit hoofdstuk wordt beschreven hoe de projectorganisatie met de raming is omgegaan.

De projectdirectie stuurt op 10 september 1999 een brief aan de gegadigden voor Noordelijk Holland met de boodschap dat de aanbiedingen

vooralsnog geen aanleiding geven tot het starten van onderhandelin-gen.229 Dezelfde dag worden de Landsadvocaat en de Tenderboard geraadpleegd voor juridisch advies over het vervolg van de procedure. De juridische adviseurs geven aan dat de projectorganisatie rekening moet houden met een arbitrageprocedure.230 Ook bevestigen zijhet standpunt dat «het openen van onderhandelingen een stap zou zijn die achteraf uitgelegd kan worden als een signaal dat HSL verwacht dat partijen overeenstemming kunnen bereiken.»231 Dat signaal wil de HSL-directie pertinent niet geven.

Niettemin roept de projectdirecteur Korf ± in een uiterste poging de aannemers te bewegen alsnog hun prijs te verlagen ± rond 13 september 1999 de voorzitters van de Raden van Bestuur van de ingeschreven aannemersbedrijven bij zich voor overleg.

De heer Korf: (...) Wij ontboden hen op een zekere plaats, op het projectbureau of op het ministerie. Zij zijn bijna allemaal gekomen. Wij hebben hen ons vermoeden voorgelegd dat de andere enveloppen te hoge aanbestedingsbedragen bevatten. Bovendien hebben wij gezegd dat wij vermoedden dat zij er invloed op hadden en dat een en ander door hen beïnvloed kon worden. Zij zaten bij de vijf of zes bedrijven die altijd bij de laagste zaten in de set. Wij vermoeden het; wij wisten het natuurlijk niet. Wij hebben hen de mogelijkheid geboden om andere enveloppen in te dienen dan de enveloppen die er op dat moment lagen. Wij hebben hen nogal boos toegesproken. Achteraf heb ik gehoord dat zij het als niet prettig hebben ervaren. Van de geboden gelegenheid hebben zij geen gebruik gemaakt.

De heer Slob: Bevestigden zij uw vermoedens...

De heer Korf: Natuurlijk niet!

6.5.2 De projectorganisatie neemt de regie in handen

Als de gemoederen enigszins zijn bedaard, maakt de projectorganisatie zich op voor een slepende en moeizame procedure, zo valt op te maken uit het verslag van de bijeenkomst van de Tenderboard van 14 september

1999:232

«Alle aanbiedingen voor Noord-Holland liggen meer dan vijftig procent boven het budget. Dit is geen toeval. Dit zijn weloverwogen aanbiedingen die door het hoogste niveau binnen de diverse aannemerscombinaties zijn goedgekeurd. Ga er maar van uit dat de aannemers rekenen op «strijd» en hierop zijn voorbereid.»

229  In de wandelgangen wordt deze brief het «lullige briefje» genoemd.

230  Verslag bijeenkomst Tenderboard 10, d.d. 22 september 1999.

231  Logboek aanbestedingsproces, d.d. 18 december 2000.

232  Besprekingsverslag bijeenkomst Tender-board 9, 14 september 1999.

Strategie

De Tenderboard wijst er met klem op dat de projectorganisatie het initiatief moet blijven houden om in deze «strijd» overeind te kunnen blijven. In de eerste plaats moet daarvoor op korte termijn een strategie of actieplan worden opgesteld, waarin verschillende keuzes en hun consequenties worden uitgewerkt: doorgaan, afbreken, heraanbesteden? Een bijvoorkeur klein team moet de regie voeren over de uitvoering van dit plan. Dit kernteam wordt gevormd door projectdirecteur Korf, de directeur uitvoering Konter en de managers van de projectbureaus.

Politieke rugdekking

In de tweede plaats moet de projectorganisatie zich verzekeren van rugdekking door de minister bijde vervolgstappen in het proces. Nog beter zou het zijn wanneer er volledige steun vanuit de politiek komt. Dit is

echter een uiterst onzekere factor. De projectorganisatie en Tenderboard zijn voldoende doordrongen van de ernst van de situatie dat zij direct besluiten de minister te betrekken bijde keuze voor mogelijke vervolgstappen. Afgesproken wordt dat projectdirecteur Korf de directe communicatie met de minister zal verzorgen. Deze vertrouwt gezien de kritische omstandigheden volledig op het oordeel van de experts.

De heer Aptroot: Waartoe heeft u op 1 september of direct daarna daadwerkelijk besloten?

Mevrouw Netelenbos: Wij stopten met het openen van de enveloppen. Dat was ook het advies van mijn experts. Die zijn heel belangrijk. Dat leek mij alleszins verstandig, gelet op de ervaring met de opening van de eerste envelop. U heeft natuurlijk ook gezien hoe groot de lijst van experts is die rondom dit soort processen functioneren. Dat is een geweldige lijst, van tenderboard tot de landsadvocaat tot allerlei andere expertgroepen die dit proces begeleiden. Als zij de minister adviseren, moet de minister wel van heel goede huize komen om te zeggen dat het hem geen goed idee lijkt. De minister moet natuurlijk wel verifiëren of het juridisch allemaal goed kan worden afgehandeld. Kom je bij dit soort kwesties in een juridisch mijnenveld terecht, dan kan dat de overheid veel geld kosten. Daarnaast moet je geen onverstandige dingen doen. Daarom vroegen zij om politieke rugdekking voor het zetten van stappen. Uiteraard heb ik die op de beslissende momenten gegeven.

Publiciteit

Verder bepleit de Tenderboard de inzet van alle middelen en instrumenten die ter beschikking staan, zoals arbitrage, het inschakelen van de NMa en het genereren van publiciteit. Zo moet de minister wellicht worden ingeschakeld in een publiciteitsoffensief. Over dat laatste verklaarde mevrouw Netelenbos het volgende:

Mevrouw Netelenbos: (...) Ik heb daar op een grote bijeenkomst van de hele bouwwereld in de RAI enige woorden aan gewijd. Ter plekke heb ik ook het buitenland opgeroepen om vooral in te schrijven. Wij waren immers van plan om opnieuw aan te besteden. Ik geloof niet dat ik daar de liefde van de bouwwereld heb gewonnen. Men was zeer verontwaardigd. Een Nederlandse minister die opriep om buitenlandse bouwers in dit land te krijgen.

Heraanbesteding

Terwijl de minister in de openbaarheid zinspeelt op een heraanbesteding, besluit de HSL-directie zelf een radiostilte naar de markt in acht te nemen. De communicatie met de aannemers mag alleen nog via projectdirecteur Korf lopen en onder geen beding worden besprekingen gestart. De HSL-directie wil de indruk wekken dat zijniet aan tijd gebonden is, teneinde druk te zetten op de aannemers. In stilte wordt het scenario van stopzetten van de procedure en heraanbesteding uitgewerkt. Op advies van de Tenderboard worden de mogelijkheden van een traditionele aanbesteding verkend, of het uitnodigen van de (buitenlandse) aannemers die niet aan de procedure hebben meegedaan.

De factor tijd

De Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid heeft zich in 2002 gebogen over de rol van de overheid als opdrachtgever in de bouwnijverheid. Deelrapport vijf van deze commissie bevat een beschrijving van de casus HSL-Zuid Noordelijk Holland. In deze casusbeschrijving wordt het volgende opgemerkt over de factor «tijd» in de aanbesteding: «De strategie van de projectorganisatie was gebaseerd op tijd: van sommige aannemers waren de bedrijfsresultaten voor zover behaald bekend. De projectorganisatie had bijvoorbeeld informatie over de slechte resultaten die door een van de gegadigden waren geboekt in de eerste helft van het jaar. Zij wisten dat meerdere aannemers de HSL-Zuid contracten al in de boeken hadden bijgeschreven. Op deze manier kon de projectorganisaties de aannemers onder druk zetten om deel te nemen aan informele onderhandelingen die tot substantieel lagere inschrijvingen moesten leiden.»233

6.5.3 Inschakelen NMa vruchteloos

Op een extra ingelaste bijeenkomst op 8 september 1999 spreekt de Tenderboard over mogelijke onregelmatigheden aan aannemerszijde. Een jurist, lid van de Tenderboard, geeft een toelichting op de werkwijze van de NMa en waarschuwt dat inschakeling alleen zin kan hebben bijeen verrassingseffect en dat het niet als dreigmiddel gebruikt kan worden. De Tenderboard adviseert aan eventueel hoge aanbiedingen gevolgen te verbinden door met de NMa in gesprek te treden.

Nu gebleken is dat de aanbiedingen voor Noordelijk Holland meer dan 50 procent boven het budget liggen, stapt de heer Korf op 15 september 1999 naar de NMa met de vraag of deze zich over de aanbesteding zou kunnen buigen. De heer Korf keert echter onverrichter zake terug: «Overleg tussen HSL en NMa heeft opgeleverd dat NMa niet veel kan doen vanwege gebrek aan capaciteit en specifieke know-how», zo wordt op 22 september vastgelegd in het aanbestedingslogboek. Ook een later contact op 22 november tussen de heer Pans (secretaris-generaal van het ministerie van Verkeer en Waterstaat), en de NMa leidt niet tot de gewenste actie.

233  TK, 2002±2003, 28 244, nr. 12.

234  Nederlandse mededingingsautoriteit, gespreksverslag inz. HSL, memo d.d. 30-9-1999.

NMa niet toegerust voor HSL-perikelen

De NMa maakt in een memo van 30 september 1999 een uitgebreidere vastlegging van het gesprek.234 Hoewel de projectdirectie een afspraak heeft gemaakt met de heer Kist, de directeur-generaal van de NMa, wordt alleen gesproken met het hoofd en een medewerker van de sectie Onderzoek, Toezicht en Ontheffingen. Het gesprek wordt gekarakteriseerd als «informerend richting V&W over Mededingingswet en NMa en inventariserend over de zaak». De NMa acht het vermeldenswaardig dat «op V&W was geopperd om »eens langs de NMa« te gaan om te zien of de NMa geen signaal zou kunnen afgeven richting de aannemers (dreigen met onderzoek en/of boete). Achterliggende gedachte was dat V&W dan in ieder geval zou kunnen zeggen dat de NMa naar de aanbestedings-problematiek had gekeken.»

De projectdirectie HSL-Zuid heeft tijdens het gesprek aangegeven dat de aanbiedingen van de aannemers meer dan 50 procent boven de raming lagen: «Voor V&W was dit reden om aan te nemen dat betrokken aannemers overleg hadden gehad over de bedragen waarvoor zij zouden inschrijven. Daarnaast zou dit volgens V&W kunnen wijzen op een verdeling van de verschillende (deel)trajecten door de aannemers daar het onmogelijk was dat (een combinatie van) aannemers het risico zouden nemen om als laagste bij meerdere trajecten uit de bus te komen. Voor de ondernemingen zou het niet mogelijk zijn (menskracht, etc) om tegelijkertijd meer dan één traject te realiseren.»

235 Bijlage 17 bij brief met kenmerk P000013/1.B101.

De NMa heeft vastgelegd dat de aard van het gesprek zodanig was dat er geen concrete afspraken zijn gemaakt of toezeggingen zijn gedaan over het al dan niet optreden van de NMa. Evenmin spreekt de NMa een oordeel uit over de gang van zaken. Met pen is door één van de gesprekspartners het volgende aan de notitie toegevoegd: «Sterker nog, we hebben aangegeven dat we geen specifieke expertise in huis hebben. En op de vraag of we zouden willen meelopen in de aanbestedingsstrategie ± om te zien hoe dat gaat ± hebben we de boot afgehouden.»

Op 26 november 1999 volgt op initiatief van Verkeer en Waterstaat een tweede gesprek met de NMa. Daarbijzijn aanwezig de secretaris-generaal van Verkeer en Waterstaat (Pans), de projectdirecteur HSL-Zuid (Korf), de directeur-generaal NMa (Kist) en twee van zijn medewerkers. In dit gesprek worden door Verkeer en Waterstaat geen aanvullende gegevens ten aanzien van mogelijke onregelmatigheden gegeven. De heer Pans geeft het volgende aan, zo blijkt uit het door de NMa opgemaakte verslag:

  • • 
    thans en komende jaren moet er voor miljarden worden geïnvesteerd in HSL-Zuid en de Betuwelijn;
  • • 
    logisch dat de politiek zeer nauw zal meekijken naar juiste aanbestedingen;
  • • 
    er zijn aanwijzingen dat aannemerij tracht via onderlinge afspraken het onderste uit de kan te halen;
  • • 
    kortom: V&W denkt dat er mogelijk overtredingen van de mededingingswet aan de orde kunnen komen;
  • • 
    de grote buitenlandse bouwbedrijven die in staat zijn om delen van de railinfrastructuur aan te leggen, zijn inmiddels vrijwel allemaal door Nederlandse bedrijven «bewerkt». Ofwel: van die buitenlandse bedrijven valt waarschijnlijk geen individuele inschrijvingen meer te verwachten. Zij zullen vrijwel steeds in een combinatie met een Nederlandse hoofdaannemer gaan zitten;
  • • 
    een uitzondering hierop is thans de Franse tunnelboorder, die zeer scherp heeft ingeschreven en ook de opdracht heeft gekregen. Dat Franse bedrijf is op zo'n scherpe prijs gaan zitten omdat het potentiële concurrenten van de tunnelboormarkt wil afhouden en om zichzelf als een van de weinigen op de markt te kunnen profileren.

De heer Kist geeft in algemene termen het belang van correct aanbesteden in de bouw aan. Hij verwijst naar het eerdere gesprek met de projectleider HSL (15 september 1999) en naar een eerder met Railinfrabeheer (mei 1999) gevoerd gesprek. Voorts geeft hij nadrukkelijk aan dat de NMa slechts kan optreden indien er sprake is van sluitend bewijs dat door de rechter wordt geaccepteerd. Op dat moment zit de NMa, aldus Kist, in de fase van omslag van afhandeling van de vele ontheffingsverzoeken naar de opstart van daadwerkelijke onderzoeksactiviteiten: »er zal dus nog veel ervaring moeten worden opgedaan. Daarom zal iedere bijdrage aan expertise die V&W heeft van de complexe bouwmarkt welkom zijn.» Concreet worden de volgende afspraken gemaakt:

  • • 
    V&W beziet binnen eigen organisatie wie als contactpersoon zal worden aangewezen en zal daarover de NMa inlichten;
  • • 
    in januari 2000 zullen contactpersonen van V&W en die van NMa een eerste contact hebben, om dan de problemen op mededingingsvlak, indien die er zijn, door te spreken;
  • • 
    daarbijzal ook worden bezien welke typen informatie de NMa op voorhand kan gebruiken om inzicht te krijgen in de gang van zaken rondom een of meer aanbestedingen.»

Desgevraagd heeft de NMa aan de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten bericht dat er na 26 november 1999 geen contact meer is geweest met Verkeer en Waterstaat. In een notitie aan de commissie verklaart de NMa hierover in telegramstijl het volgende: «bij de overweging onderzoek in te stellen [is een] belangrijk criterium: kansrijkheid. Daarvoor [zijn] voldoende (concrete) aanwijzingen nodig om onderzoeksrichting te kunnen bepalen. Aanwijzingen waren hier onvoldoende. Zeker in het licht van de tijd: nog zeer veel capaciteit kwijt met behandelen ontheffingsverzoeken, hetgeen absolute prioriteit had. Zonder goede richting onderzoek starten zou dan ook geen juiste besteding van capaciteit

zijn.»235

Het slot van dit hoofdstuk bevat een bijdrage over de mogelijke kartelvorming en prijsafspraken bij de HSL-Zuid en onderzoek dat NMa hiernaar heeft uitgevoerd.

6.5.4 Patstelling, heraanbesteding en arbitrage

Aangezien de enveloppen voor de overige contracten nog niet geopend zijn, doen de aannemers in september en oktober 1999 een aantal pogingen om het prijsverschil te overbruggen.

Het eerste voorstel tot prijsverlaging wordt telefonisch gedaan op 30 september 1999. In het logboek van de aanbesteding wordt hierover vastgelegd: «Een bij de aanbesteding betrokken bedrijf biedt aan informeel inzicht in de aanbiedingen te geven en de inschrijvingen met de helft van het verschil te verlagen alvorens verder te onderhandelen. Dit aanbod zou alleen gelden als Noordelijk Holland ook betrokken is bij de deal. Begonnen dient te worden op Zuid-Holland Zuid omdat hier de verschillen overbrugbaar zouden zijn. De andere bedrijven zouden hiertoe over te halen zijn. HSL reageert terughoudend.»

De projectorganisatie reageert om twee redenen terughoudend. In de eerste plaats wil men onder geen beding onderhandelen over het contract Noordelijk Holland waarvan men voornemens is de procedure te stoppen. In de tweede plaats blijkt dat aan de voorgestelde prijsverlaging bezuinigingen gekoppeld zijn. De HSL-organisatie is dan nog niet bereid tot enige concessie en weet zich daarin gedekt door de minister.

De heer Konter: Hun voorstel was om te komen tot bezuinigingen. Ons standpunt was dat ze eerst met een bedrag moesten komen dat in de buurt kwam van ons budget.

(...)

De voorzitter: Er moest dus een gigantisch verschil worden overbrugd. Welk bedrag moest dan volgens u en de heer Korf in mindering worden gebracht, alvorens in gesprek te gaan?

De heer Konter: Dat hebben wij op dat moment niet genoemd. Wij hebben in dat gesprek alleen maar gesproken over ons eigen budget, dat leading was. Wij straalden ook uit dat wij van de minister beslist geen cent erbij zouden krijgen. Dan zouden wij dus geen project hebben.

Medio oktober ontvangt de projectorganisatie een besparingsvoorstel van f 150 miljoen van de combinatie Brabant Noord voor het gelijknamige contract. Daarop volgt opening van de enveloppen voor Brabant Noord. De minimale overschrijding is hier lager dan bij Noordelijk Holland maar bedraagt nog altijd dertig procent.

Arbitrage Hollandse Meren

Op 4 oktober 1999 verzoekt de combinatie Hollandse Meren een informele toelichting te mogen geven op de aanbieding voor Noordelijk Holland. De projectorganisatie staat dit toe, hoewel zij intern al besloten heeft de procedure stop te zetten en een heraanbesteding in gang te zetten. Dit is echter nog niet kenbaar gemaakt aan de marktpartijen. Het gesprek met Hollandse Meren vindt plaats op 6 oktober 1999, waarbijhet consortium twee dagen krijgt om het financiële gat van f 300 à 400 miljoen op het contract Noordelijk-Holland te overbruggen. Hierop komt per fax een brief binnen met mogelijke bezuinigingen, maar zonder bedragen. De project-

236

directie stelt vast dat men in een impasse is geraakt en laat de deelnemende consortia én de pers op 9 oktober schriftelijk weten dat de procedure voor Noordelijk Holland wordt stopgezet. Op 18 oktober doet Hollandse Meren een laatste ± vergeefse ± poging om de heraanbesteding af te wenden. Het consortium ziet extra besparingspotentieel door het contract Noordelijk-Holland te combineren met het contract voor de Boortunnel. De projectdirectie laat echter weten dat dit onmogelijk is. Hierop kondigt Hollandse Meren op 20 oktober 1999 aan arbitrage aan te vragen bijde Raad van Arbitrage voor de Bouwnijverheid. Het consortium zal de Raad zal verzoeken «de staat te veroordelen de heraanbesteding te staken en de onderhandelingen te openen.» Dit verzoek wordt op 8 november 1999 ingediend.

Totale overschrijding

De omvang van de totale overschrijding komt pas op 28 oktober 1999 vast te staan wanneer de aanbiedingsenveloppen voor de overige contracten geopend worden. Het totaal van de laagste aanbiedingen komt neer op f 5,6 miljard. Dit betekent een overschrijding van ruim 43 procent ten opzichte van het kluisbudget. De slotsom is dat op alle fronten een patstelling is ontstaan.

6.5.5 Het prijsverschil (on)verklaard ?

De projectorganisatie wil ter voorbereiding op de arbitrage duidelijk inzicht krijgen in de oorzaak van de overschrijdingen. Dit inzicht is ook van belang om in de onderhandelingen over de andere contracten te kunnen beoordelen waar er ruimte voor prijsverlaging bestaat. Daartoe verricht de projectdirectie in oktober en november 1999 systematische analyses van de opbouw van de aanbiedingen, onder meer door vergelijking met de eigen ramingen. Ook wordt door middel van zogeheten «cross-checks» onderzocht of er in de aanbiedingsprijzen patronen zichtbaar worden die wijzen op ongeoorloofde prijsafspraken. Dit levert geen duidelijke aanwijzingen op. Tot slot wordt Lloyd's Register verzocht de prijzen van de onderdelen in de aanbiedingen te toetsen.

Conclusies Lloyd's Register236

Vanwege het gebrek aan meer gedetailleerde informatie beperkt Lloyd's Register zich tot een vergelijking op hoofdlijnen van de geraamde uitvoeringskosten met de aanbiedingen. Die vergelijking leidt tot de volgende conclusies:

  • • 
    gegeven de laagste biedingen kan worden gesteld dat de raming van de uitvoeringskosten (directe kosten) van de projectorganisatie niet onredelijk is;
  • • 
    er zijn met betrekking tot die kosten relatief grote verschillen tussen de aanbiedingen van de verschillende combinaties;
  • • 
    een aantal combinaties heeft voor bepaalde projectonderdelen «onverklaarbaar hoge» biedingen afgegeven, waardoor ze zichzelf uitschakelen. «Hierdoor is het competitieve karakter van de aanbesteding overwegend teniet gedaan», zo concludeert Lloyd's Register;
  • • 
    veel van de gehanteerde percentages voor de indirecte kosten, maar vooral die van de winst, zijn voor Lloyd's onverklaarbaar hoog.

Het rapport van Lloyd's Register vormt een bevestiging van de eigen inzichten (ergo: aan de raming mankeert weinig, terwijl de aanbiedingen op onderdelen onverklaarbaar hoog zijn). Veel wijzer wordt de projectdirectie er dus niet van. Ook de HSL-directie neemt waar dat de directe

Lloyd's Register, Kostenraming Civielwerk, HSL-Zuid (versie 24/11/1999).                            bouwkosten relatief weinig afwijken van de raming, maar dat er grote

verschillen bestaan tussen de indirecte kosten in de aanbiedingen en de ramingen. Die indirecte kosten bestaan uit algemene kosten, verzekering, winst en risico-opslagen. De manager van het projectbureau Noordelijk Holland spreekt over verschillen in «staartkosten».

De heer Leendertse: (...) Direct na het openen van de enveloppen viel ons op dat er met name een heel groot verschil was in de staartkosten tussen de aanbiedingen en onze ramingen (...) . Wij werden geconfronteerd met staartkosten van bijna 40 tot 45 procent, terwijl wij in onze raming 20 tot 25 procent hadden opgenomen.

(...) Wij hebben toen aan de combinatie van Bouwdienst Rijkswaterstaat en RIB gevraagd om een analyse te maken van recente werken voor de Betuweroute en van grote werken van de Bouwdienst om te kunnen zien hoe de staart (bij die projecten) is opgebouwd (...) Daar kwam geen ander beeld uit dan wij in onze raming hadden staan.

Ook de vergelijking met recente werken van de Bouwdienst van Rijkswaterstaat en RIB levert geen verklaring op voor de hoge staartkosten. Er is volgens Leendertse nog een andere interpretatie mogelijk:

De heer Leendertse: (...) het grote verschil tussen de percentages opslagen die aan het eind op de directe kosten werden gezet, bevatten volgens mij een groot percentage lucht.

De aannemers

De aannemers denken daar echter anders over. Zijmenen wel degelijk te kunnen verklaren waarom bepaalde posten zoveel hoger zijn geprijsd dan in de HSL-raming. Zijwijzen op de onevenwichtige risicoverdeling, die hen ertoe dwong bepaalde risico's slechts tegen zeer hoge risicopremies te accepteren:

De heer Sperling: Ik denk dat de projectorganisatie er, willens en wetens of misschien ook niet, onvoldoende rekening mee heeft gehouden dat het leggen van risico's bij aannemende partijen ertoe leidt dat er verzekeringspremies in de contractsommen worden opgenomen. Ik vind dat er door de vraagstelling volstrekt geen recht is gedaan aan het design & construct-proces en dat er bovendien sprake was van een volstrekt onevenwichtige toedeling van risico's tussen partijen.

Sommige risico's zijn de aannemers in het geheel niet bereid te dragen.

De voorzitter: Er is een aanbesteding gedaan. U neemt een aantal risico's over. Naar het oordeel van de HSL-directie en naar uw oordeel is dat een van de oorzaken van het grote prijsverschil. Waarom zou het onmogelijk zijn om die risico's te dragen?

De heer Van Oorschot: Er was bijvoorbeeld een risico voor aansprakelijkheid jegens derden, voor het niet op tijd gereed hebben van de lijn. Dat risico was bij de aannemers gelegd. Als wij niet klaar zouden zijn, zou de infraprovider een claim bij ons neerleggen. Wij waren volstrekt aansprakelijk voor de schade die de infraprovider zou ondervinden. De inschattingen van dat risico varieerden tussen de 4 miljoen en de 400 miljoen gulden, dus volstrekt niet te begroten. Vervolgens ga je naar een verzekeringsmaatschappij om te kijken of je zo'n risico kunt onderbrengen. Dat was absoluut niet aan de orde. Dat risico hebben wij dus niet willen accepteren. Zo waren er risico's in de grond. Rondom de Moerdijkbrug lagen nog de nodige niet-ontdekte explosieven. Ook dat is een risico.

Een andere belangrijke verklaring voor het prijsverschil is het feit dat aannemers en het ministerie verschillende wijzen van begroten hanteren.

De projectorganisatie zou daarbij onvoldoende rekening houden met de dynamiek en omstandigheden van een groot project.

De heer Van Oorschot: De systematiek van begroten bij een aannemer is volstrekt anders dan de systematiek van begroten bij een opdrachtgever. De HSL-organisatie moet met een paar specialisten het hele project begroten. Zij kan dan niet anders werken dan met statistische kengetallen, eenheidsgetallen, eenheidselementen voor de begroting, alsof het gaat om een project met een hek erom, een kantoorgebouw of een viaduct. Onze begrotingssystematiek is geheel anders. Wij gaan uit van de werkmethode, wij gaan uit van het logistieke proces. Als je ergens een kraan wilt inzetten of een ander stuk bouwmaterieel, dan heb je de huur van het materieel, maar dat is maar de helft van het verhaal. Het moet er ook komen en daarvoor moet je werkwegen aanleggen en misschien weer afbreken, moet je misschien wel een vergunning organiseren om die werkweg te mogen aanleggen. Je moet kruisingen van kabels en leidingen gaan organiseren. Kortom, er zit een heel logistiek proces aan. Dat logistieke proces heeft bij de aannemersbegroting veel meer nadruk gehad dan bij de HSL-organisatie. Dat is dus één verschil van perceptie. Een ander element is dat de risico's naar onze overtuiging door de HSL-directie absoluut zijn onderschat.

De heer Sperling heeft zelfs openlijke twijfels over de kostendeskundig-heid van de projectorganisatie.

De heer Sperling: Ze hebben heel goed ingeschat wat een strekkende meter beton kost of wat 30 meter paal onder de grond kost of wat een kilo bewapening kost. Dat kun je bij ieder calculatiebureau op de hoek vragen. Ik vind dat er onvoldoende deskundigheid was ten aanzien van de dynamiek van het proces dat doorlopen moest worden.

De voorzitter: Als ik u goed begrijp, zegt u dat de verschillen hem niet zitten in de berekening van de hoeveelheden.

De heer Sperling: Niet in de strekkende meters, de hoeveelheden of wat dan ook, de verschillen zitten met name in de tijdsgebonden kosten, de personele kosten die voor een dergelijk majeur werk moet maken om het tot een goed einde te brengen met de eisen die tegenwoordig op het gebied van veiligheid, arbeidsomstandigheden, ISO-certificering, enz. worden gesteld (...)

6.6 De kwaliteit van raming en budget

6.6.1 De kwaliteit van de raming: een bloemlezing

De projectorganisatie zegt er altijd van overtuigd te zijn geweest dat de HSL-raming juist en betrouwbaar was. Ook in de openbare hoorzittingen wordt deze overtuiging door de betrokkenen naar voren gebracht. Hieronder volgt een bloemlezing:

De heer Aptroot: Ik keer nog even terug naar het budget van 3,9 miljard dat in principe beschikbaar was en dat gebaseerd was op eigen ramingen van de kosten. Hoe waren die ramingen opgebouwd?

De heer Konter: De kosten zijn eerst geraamd volgens de systematiek die de Bouwdienst hanteert voor projecten. Je berekent hoeveelheden, onzekerheden, kostprijzen, enz. enz. Vervolgens zijn de ramingen geaudit door Lloyd's. Dat ging op een andere manier, want men werkte met mensen die vroeger bij aannemers of als aannemer hadden gewerkt en die dus naar de ramingen keken op de manier zoals aannemers dat doen. Op onderdelen waren de ramingen natuurlijk wel verschillend, maar de totaalbedragen lagen allemaal in dezelfde orde van grootte, met een marge van zo'n vijf procent. Gezien die audit door

Lloyd's hebben wij vastgesteld dat het interessant was om er ook naar te laten kijken op de manier zoals aannemers dat doen. Wij hebben toen zelf een «aannemers-ramer» in de projectdirectie betrokken die alle contracten met een quick scan van onder tot boven heeft bekeken.

De raming zou keer op keer getoetst zijn:

De heer Leendertse: (...) Wij hebben er dan ook alles aan gedaan om de munitie voor een goede arbitrage te verkrijgen. Een van de pijlers daaronder was natuurlijk de zekerheid dat de raming goed was, om die te verifiëren en nog eens te verifiëren. Wij hebben dat een aantal keren gedaan.

De heer Slob: Dus nog voordat de aanbestedingen plaatsvonden, heeft u uw raming al goed tegen het licht laten houden? Kunt u aangeven op welke wijze dit is gebeurd?

De heer Leendertse: Begin van dat jaar (1999) is er een audit door Lloyd's Register en de Bouwdienst van Rijkswaterstaat uitgevoerd. Die heeft een aantal opmerkingen op de ramingsystematiek opgeleverd. Die opmerkingen zijn verwerkt. Vlak voordat de aanbiedingen werden verwacht, hebben wij in augustus de raming nog eens laten bekijken vanuit de invalshoek van de markt. Wij hebben het bureau van de heer Roelofs in Hoofddorp gevraagd om nog eens vanuit de specifieke insteek van de raming door een aannemer, te kijken naar wat wij in de markt hadden gezet.

De heer Slob: U bent steeds overtuigd geweest van de hardheid van de raming? De heer Leendertse: Ja, volledig.

De minister zegt evenmin reden te hebben gehad om te twijfelen aan de kwaliteit van de raming, hoewel deze haar nooit is voorgelegd.

De heer Aptroot: Het was natuurlijk mogelijk dat de inschrijvingen bij de aanbestedingen daadwerkelijk te hoog waren. Het was ook mogelijk dat de raming, de eigen berekening, niet klopte. Wij hebben audits gezien van de ramingen ± er zijn altijd veel audits geweest ± waaruit bleek dat die niet geheel betrouwbaar waren. Er was toen sprake van dat de ramingen te optimistisch zouden zijn. De bedragen waren dus te laag. Wat heeft u daarmee gedaan?

Mevrouw Netelenbos: De ramingen worden door de bouwdienst en Lloyd's aan een audit onderworpen. De conclusie was dat de ramingen reëel waren. Uiteraard zit daarin altijd een onzekerheidsmarge. In 1994 is in het kader van de HSL een themanummer verschenen waarin stond hoe je met die onzekerheid moest omgaan. Later is over die onzekerheid een notitie naar de Kamer gestuurd. In die fase had ik op grond van alle stappen die waren gezet door de experts, niet de indruk dat er werd getwijfeld aan de hoogte van de raming.

En:

De heer Slob: Is met de minister gesproken over de hardheid van de raming en de audits die erop zijn uitgevoerd?

De heer Korf: Ik kan mij geen specifiek moment herinneren waarop minister Netelenbos de raming is voorgelegd met de mededeling dat de volgende dag de aanbiedingen zouden komen.

6.6.2 Raming en budget

Gezien de kritiek aan aannemerszijde en met het «A16 incident» in het achterhoofd, blijft de vraag: deugden het contractbudget van f 3,93 miljard en de raming die hieraan ten grondslag lag? Het beantwoorden van die vraag begint met het onderscheiden van de begrippen raming en budget. Dit wordt duidelijk gemaakt door de heer Leendertse:

De heer Leendertse: Ik wil nog eens zeggen dat onze argumentatie om opnieuw aan te besteden en het proces te stoppen, vooral was gebaseerd op (...) het verschil tussen ons budget, dus niet onze raming, en de aanbiedingen. Wij hadden het gevoel dat wij aan tafel zouden kunnen gaan zitten en heel veel zouden kunnen praten, maar onderhandelen is een kwestie van geven en nemen. Gegeven het budget dat wij hadden, de maximale hoeveelheid geld, zouden wij daar nooit uitkomen. Met andere woorden: dat was verspilling van middelen en mensuren. Waarom zou je dan aan de onderhandelingstafel plaatsnemen? Even los van de raming. Dat was de argumentatie die wij bij de arbiters hebben neergelegd. Vervolgens kwam in de discussie voortdurend die raming op tafel, natuurlijk want die raming is de onderbouwing van het budget. In feite stond die echter los van onze argumentatie (...)

De verklaring van Leendertse maakt duidelijk dat het vertrouwen in de hardheid van de raming volstrekt los staat van de toereikendheid van budget. Was, met andere woorden, het contractbudget van f 3,93 miljard wel in overeenstemming met de actuele kostenraming? Teneinde die vraag te beantwoorden moet worden teruggegrepen op de «kostenrap-porten». Het blijkt dat in de zomer van 1999 twee verschillende kostenramingen beschikbaar waren. Deze ramingen vormen de basis voor respectievelijk kostenrapport 15 en 17.237 Vervolgens blijkt dat alleen kostenrapport 15 bepalend is voor de vaststelling van het budget, terwijl kostenrapport 17 dat kort daarna verschijnt een zowel actueler als meer betrouwbare raming van de investeringskosten bevat. Kostenrapport 17 wordt echter niet geautoriseerd en bijstelling van het budget blijft achterwege.

De verschillen tussen de kostenrapporten geven een antwoord op de vraag naar de deugdelijkheid van raming en budget. Hieronder volgt een analyse van de totstandkoming van beide kostenrapporten, de onderlinge verschillen en hun relatie tot het aanbestedingsbudget.

6.6.3 Kostenrapport 15

237  Kostenrapport 15, VO Baseline, d.d. 28 mei 1999, kenmerk UBA0027A en Kostenrapport. 17 Referentie ontwerp-contractramingen september 1999, d.d. 8 oktober 1999, kenmerk UBG17B.

238  Opsteller H. Odijk, d.d. 20 juni 2000, zonder kenmerk.

Kostenrapport 15 omvat de laatste geautoriseerde en daarmee officieel vastgestelde raming van de investeringskosten voor de HSL-onderbouw. Dit blijkt onder meer uit een toelichtende notitie in het dossier «Financiële referentie HSL-Zuid»: «Kostenrapport 15 is een formeel vastgesteld document en beschrijft de totale scope en raming die binnen het deelproject uitvoering (= civiele werken) geldt (...) Dit kostenrapport is de basis geweest om tot interne budgetverdeling te komen. Dit heeft geleid tot een interne budgetbrief die op 21 juni 1999 door de directeur Uitvoering is vastgesteld. Op dat moment is er overgegaan tot budgetsturing en is het sturen op BE (bedrijfseconomische) kostenramingen meer op de achtergrond gekomen, Budget werd «leading» (...) Kostenrapport 15 was het laatste formeel goedgekeurde kostenrapport binnen de projectorganisatie HSL.»238

239

In de toelichtende notitie wordt verder opgemerkt: «Na kostenrapport 15 zijn er nog kostenrapportages 16 en 17 gemaakt die echter een informele status hebben gekregen en als werkdocumenten te beschouwen zijn.» Waarom deze kostenrapporten slechts een informele status kregen, wordt later toegelicht.

Kostenrapport 15 wordt vastgesteld op 28 mei 1999. De raming van de investeringskosten voor de civiele contracten, inclusief de boortunnel en de railaansluitingen maar exclusief A4 en A16, komt uit op een bedrag van f 6,0 miljard. Als ook de indirecte kosten worden begroot, resulteert dit in een totaalraming van f 8,7 miljard.

De raming heeft betrekking op de zogeheten «Baseline Voorlopig Ontwerp» (Baseline VO) voor de HSL-onderbouw. Dit betreft de ontwerpgegevens voor de HSL-onderbouw die in juni 1998 die bij de overdacht van de centrale organisatie naar de decentrale projectbureaus zijn vastgelegd. Het prijspeil van de raming is derhalve 1998.

Taakstellend budget

Hoewel Kostenrapport 15 op gedateerde gegevens is gebaseerd, legt het rapport toch een knellend probleem bloot: de kostenraming overschrijdt namelijk het