Brief minister met de beleidsagenda Leven Lang Leren - Leven Lang Leren - Hoofdinhoud

Deze brief is onder nr. 1 toegevoegd aan dossier 28344 - Leven Lang Leren.

Officiële titel	Leven Lang Leren; Brief minister met de beleidsagenda Leven Lang Leren
Document­datum	17-04-2002
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST61393
Kenmerk	28344, nr. 1
Van	Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW)
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2001–2002

28 344

Leven Lang Leren

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Zoetermeer, 17 april 2002

Met genoegen bied ik u hierbij mede namens de bewindslieden van Economische Zaken, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Grote Steden- en Integratiebeleid, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, en Volksgezondheid, Welzijn en Sport de Beleidsagenda Leven Lang Leren aan.

De beleidsagenda is opgesteld naar aanleiding van de motie van 29 november 2001 (28 000-VIII, nr. 54) van de kamerleden Eurlings en Hamer.

Er is voor gekozen de reikwijdte van de beleidsagenda af te bakenen, waarbij het initieel onderwijs is opgedeeld in een funderende (leerplichtige) en een post-funderende (post-leerplichtige) fase. De beleidsagenda concentreert zich met name op de post-funderende fase van het initieel onderwijs en op het post-initieel onderwijs. Argument voor deze inperking is dat de funderende fase – als zijnde een domein waarvoor de Rijksoverheid verantwoordelijkheid draagt – nauwelijks ter discussie staat. Ontwikkelingen en vernieuwingen in het funderend onderwijs zijn immers mede gericht op de voorbereiding van een leven waarin leren een essentieel onderdeel is. Deze ontwikkelingen moeten met kracht worden voortgezet. Na de funderende fase worden initieel en post-initieel onderwijs steeds meer met elkaar verweven en is er toenemend sprake van een complementaire verantwoordelijkheid van overheid, bedrijfsleven en individu. Dit vraagt om een nieuwe kijk op inhoud en inrichting van onderwijs en scholing en een herbezinning op rollen en verantwoordelijkheden van betrokken partijen.

In de beleidsagenda worden allereerst reeds lopende en voorgenomen acties/initiatieven binnen bestaande beleidskaders beschreven. Vervolgens wordt op basis van het reeds lopende beleid en zich doorzettende maatschappelijke trends aangegeven waar de uitdagingen voor de toekomst liggen. Dit mondt tenslotte uit in een agenda met beleidsmoge- lijkheden voor de komende kabinetsperiode en een voorstel voor een structurele interdepartementale afstemming.

De beleidsagenda staat in relatie tot andere, voor een deel nog lopende, verkenningen, adviezen en onderzoeken. Voor zover deze reeds zijn afgerond, maken zij deel uit van de beleidsagenda. De aanbevelingen die voortvloeien uit nog lopende trajecten kunnen deel gaan uitmaken van het eventuele uitvoeringsplan bij deze agenda.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, L. M. L. H. A. Hermans

BELEIDSAGENDA LEVEN LANG LEREN INHOUD

• 1. 

  Inleiding                                                                                                4

1.1. Afbakening                                                                                            4

• 2. 

  Beleidinbeeld                                                                                      5

2.1.        Inleiding                                                                                                5

2.2.        Korte historie                                                                                        5

2.3.        Beleidskaders sinds 1998                                                                    6

2.4.        Overzicht van acties                                                                             7

2.4.1.     Werkenden                                                                                            8

2.4.2.     Werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie                   9

2.4.3.     Werkzoekenden                                                                                    9

2.4.4.     Sociale cohesie/achterstandsbeleid                                                 10

2.4.5.     (Voortijdige uitval uit) het (post)- funderend onderwijs                 11

2.4.6.     Monitoring                                                                                          13

2.5.        Conclusie                                                                                            13

• 3. 

  Trendsenuitdagingen                                                                       13

3.1.        Inleiding                                                                                              13

3.2.        Algemene trendsenontwikkelingen                                               13

3.3.        Onderwijs en scholing in het licht van de algemene trends          15

3.3.1.     Werkenden                                                                                          15

3.3.2.     Werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie                16

3.3.3.     Werkzoekenden                                                                                  16

3.3.4.     Sociale cohesie/achterstandsbeleid                                                 16

3.3.5.     (Post)-funderend onderwijs                                                              17

3.3.6.     Algemeen                                                                                            18

• 4. 

  Agenda voor toekomstig beleid                                                       19

4.1.        Algemeen                                                                                            19

4.2.        Algemene agendapunten                                                                  19

4.3.        (Post)-funderend onderwijs                                                              20

4.4.        Werkendenenwerkzoekenden                                                         21

4.5.        Sociale cohesie                                                                                  21

4.6.        Eindconclusie                                                                                     22

Bijlagen¹

Motie Eurlings/Hamer Gerelateerde beleidsinitiatieven Overzicht initiatieven en maatregelen

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informa- tiepunt Tweede Kamer.

1

HOOFDSTUK 1 – INLEIDING

Steeds minder burgers doorlopen hun leven in de voorheen vanzelfsprekende fasen van eerst leren, dan werken om vervolgens te genieten van «de oude dag». Hoewel het niet voor iedereen geldt, ontstaat in toenemende mate een cultuur waarin activiteiten gecombineerd worden die vroeger vooral in afzonderlijke levensfasen plaatsvonden. Het leren vormt daarmee niet meer vanzelfsprekend een afgesloten fase voorafgaand aan een arbeidsproductieve fase, maar is van iedereen, van alle leeftijden en overal. Het toenemende belang dat gehecht wordt aan een Leven Lang Leren past binnen deze ontwikkeling.

Ook uit de afspraken volgend op de Europese top van Lissabon in 2000 volgt logischerwijs het toenemende belang van een Leven Lang leren:

• • 

  Europa ontwikkelt zich tot de meest concurrerende economie in de wereld in 2010, Nederland behoort tot de besten van Europa;

• • 

  Nodig is een algemene kennisverhoging van de Europese bevolking;

• • 

  Niet alleen aandacht voor employability, maar ook voor sociale cohesie.

Het groeiend aantal initiatieven op het terrein van een Leven Lang Leren vormt echter geen overzichtelijk geheel. Verschillende betrokkenen (departementen, onderwijsinstellingen, sociale partners, burgers) hebben vanuit verschillende verantwoordelijkheden met het onderwerp te maken. Een Leven Lang Leren vormt een moeilijk af te bakenen terrein, waarbij het gaat om de ontwikkeling van verschillende talenten, met verschillende doelen, binnen verschillende leeromgevingen en door verschillende doelgroepen. Naast maatschappelijke en sociaal-culturele ontwikkelingen is ook de economische conjunctuur van invloed op de invulling van een Leven Lang Leren.

Tijdens de behandeling van de onderwijsbegroting diende de Kamer een motie in met het verzoek aan de ministeries van OCenW, SZW, EZ en BZK een gezamenlijke beleidsagenda op te stellen voor een Leven Lang Leren¹.

Voorliggend document is hiervan de uitwerking. Deze Beleidsagenda Leven Lang Leren biedt allereerst een beknopt overzicht van de belangrijkste lopende initiatievenop het terrein van een Leven Lang Leren. Hiermee wordt ook de uiteindelijke balans opgemaakt voor het Actieplan Leven Lang leren uit 1998 en de Employability Agenda. In de tweede plaats biedt deze beleidsagenda een analyse van het lopend beleid in het licht van een aantal belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen en een veranderende visie op een Leven Lang Leren. In de derde plaats agendeert dit document vanuit deze analyse de belangrijkste aandachtspuntendie uitwerking verdienen in de komende kabinetsperiode.

1.1. Afbakening

Een brede definitie van Een Leven Lang Leren wordt geformuleerd door de Europese Commissie. Deze omschrijft Een Leven Lang Leren als: «Alle vaardigheden die gedurende het hele leven ontplooid worden om kennis, vaardigheden en competenties vanuit een persoonlijk, burgerlijk, sociaal en/of werkgelegenheidsperspectief te verbeteren².»

¹  De volledige tekst van de motie is te lezen in bijlage 1.

²  Bron: Een Europese ruimte voor levenslang leren, Europese cie 21/10/01).

Deze vaardigheden worden ontwikkeld in elke levensfase en binnen elke vorm van onderwijs en scholing, van voorschoolse educatie tot scholing van volwassenen in al zijn diversiteit. Omdat het terrein van een leven lang leren zeer omvattend is, is er voor gekozen de reikwijdte van de beleidsagenda af te bakenen, waarbij het initieel onderwijs is opgedeeld in een funderende (leerplichtige) en een post-funderende (post-leerplichtige) fase. De beleidsagenda concentreert zich met name op de post-funderende fase van het initieel onderwijs en op het post-initieel onderwijs. Argument voor deze inperking is dat de funderende fase – als zijnde een domein waarvoor de Rijksoverheid verantwoordelijkheid draagt – nauwelijks ter discussie staat. Na de funderende fase worden initieel en post-initieel onderwijs steeds meer met elkaar verweven en is er toenemend sprake van een complementaire verantwoordelijkheid van overheid, bedrijfsleven en individu. Dit vraagt om een nieuwe kijk op inhoud en inrichting van onderwijs en scholing en een herbezinning op rollen en verantwoordelijkheden van betrokken partijen. Dit laat onverlet dat de overheid ook voor het post-funderend onderwijs een medeverantwoordelijkheid (ook in financiële zin) blijft dragen. De vraag is uiteraard in welke mate, gelet op de rol van andere actoren.

Een en ander betekent niet dat het funderend onderwijs niet van belang is voor leven lang leren. Hierin wordt daarvoor de basis gelegd. Ontwikkelingen en vernieuwingen in het funderend onderwijs, zoals het studiehuis in de tweede fase havo/vwo, de vernieuwingen in het vmbo en de ontwikkelingen in de richting van een initiatiefrijke school, zijn mede gericht op de voorbereiding van een leven waarin leren een essentieel onderdeel is. Deze ontwikkelingen moeten met kracht worden voortgezet en bij een leven lang leren worden betrokken.

Voor de veranderingen in het vmbo geldt specifiek dat deze, als fundament van de beroepskolom, tevens integraal onderdeel uitmaken van de ontwikkelingen in de richting van een samenhangende beroepskolom.

De Beleidsagenda Leven Lang Leren staat in relatie tot andere verzoeken en initiatieven die mede de vorm en inhoud van dit document bepalen. (Zie bijlage 2.)

HOOFDSTUK 2 – BELEID IN BEELD

2.1.  Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de acties die in gang zijn gezet na het verschijnen van het Nationaal Actieprogramma Een leven lang leren (1998). Het beeld dat hieruit ontstaat geeft aan waar de accenten van het beleid de afgelopen jaren hebben gelegen. Het biedt tevens het kader voor het benoemen van specifieke aandachtspunten. Allereerst wordt een kort overzicht gegeven van de beleidshistorie. Vervolgens wordt een korte beschrijving gegeven van de belangrijkste actieplannen/-programma’s sinds 1998. In de paragrafen daarna volgt een beschrijving van de acties die daaruit zijn voortgevloeid. In de slotparagraaf zal worden aangegeven waar de belangrijkste aandachtspunten liggen.

2.2.  Korte historie

De aanzet voor beleid op het terrein van de volwasseneneducatie werd in de jaren zestig gegeven door de UNESCO-conferentie in Montreal (1960). De UNESCO legde daarin vanuit hun traditionele functie vooral de nadruk op de culturele functie van volwasseneneducatie. In Nederland leidde dit in de jaren zeventig tot voorzieningen voor tweede kans onderwijs (moeder-mavo, open universiteit, Rijksregeling voor vormings- en ontwikkelingswerk).

Pas in de jaren tachtig ontstond er een wending naar het economisch belang van leven lang leren. Dit uitte zich in een toename van bedrijfsgerichte scholing. Maar van overheidswege werden ook experimenten in de sociaal-culturele sfeer gestart (Open school, alfabetisering, plaatselijk educatieve netwerken).

De wijze van denken over leven lang leren als noodzakelijk onderdeel van het economisch en maatschappelijk leven heeft zich echter pas in het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw ingezet en is in de jaren daarna in intensiteit toegenomen. Daarin kunnen de volgende ijkpunten worden gemarkeerd:

• • 

  In 1990 heeft de Commissie Rauwenhoff de regering geadviseerd over de samenwerking van leerlingen, werknemers, bedrijven, scholen, instellingen en overheid met het oog op een betere wisselwerking tussen onderwijs en arbeidsmarkt. Hieruit vloeide een convenant tussen overheid en sociale partners voort met afspraken over o.a. verdergaande dualisering, bevordering van startkwalificaties en co-makership tussen scholen en bedrijven.

• • 

  In 1993 werd door de minister van Onderwijs de nota «Blijven leren»¹ uitgebracht. In deze nota werd een ontwikkelingsperspectief geschetst voor de volwasseneneducatie in brede zin. Belangrijke elementen in deze nota waren de verantwoordelijkheden van partijen, de introductie van de startkwalificatie als minimum niveau voor intrede op de arbeidsmarkt en de Erkenning van elders Verworven Competenties.

• • 

  Op de OESO-ministersconferentie van januari 1996 werd leven lang leren tot leidend beginsel gemaakt voor de ontwikkeling naar een kenniseconomie.

• • 

  Eveneens in 1996 riep de Europese Commissie het Year of Lifelong Learning uit. Dit jaar was bedoeld om de bewustwording over de noodzaak van een leven lang leren op gang te brengen.In het daaropvolgende jaar organiseerde de toenmalige minister van Onderwijs het zogenaamde Kennisdebat dat uitmondde in de opdracht van het kabinet een Actieplan voor een leven lang leren op te stellen. Het «Nationaal actieprogramma Een leven lang leren» werd in het voorjaar van 1998 aan de Tweede Kamer gepresenteerd.

• • 

  In het actieprogramma lag de nadruk op acties ter bevordering van employability van werkenden, werkzoekenden en docenten en het voorkomen van achterstanden en heroriëntatie van het onderwijs op «een leven lang leren». In de daaropvolgende jaren zijn op basis van dit actieprogramma talloze initiatieven ontplooid.

• • 

  Het actieprogramma kan daarmee gezien worden als het beleidskader van waaruit leven lang leren zich verder heeft ontwikkeld.

2.3. Beleidskaders sinds 1998

Het Actieprogramma Een leven lang leren is in januari 1998 door het kabinet aan de Tweede Kamer aangeboden. In het actieprogramma worden maatregelen voorgesteld geordend in de volgende 3 clusters:

Cluster 1 Employability werkenden en werkzoekenden.

Cluster 2 Employability docenten.

Cluster 3 Voorkomen van achterstanden en heroriëntatie onderwijs op een leven lang leren.

¹ Discussienota Blijven leren; een ontwikkelingsperspectief voor de volwasseneneducatie in brede zin, Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, juni 1993.

Het actieprogramma had tot doel een samenhangend beleidskader te schetsen voor het in 1998 nieuw aantredende kabinet. De nadruk van het actieprogramma lag op de bevordering van employability en de voorwaarden die daarvoor in het initiële onderwijs dienden te worden geschapen. In het regeerakkoord van Paars II (augustus 1998) zijn onderdelen van het actieprogramma opgenomen. Deze betroffen met name maatregelen in het initiële onderwijs, zoals voortijdig schoolverlaten, lerarenbeleid, klassenverkleining, flexibilisering van de onderwijsprogramma’s en doorstroom binnen de beroepskolom.Ter uitvoering van het regeerakkoord is door overheid en sociale partners aansluitend op het Nationaal actieprogramma eind 1998 gezamenlijk een «employability agenda» opgesteld met tien actiepunten. Met de agenda werd vooral

¹ Experimenten met de individuele leerrekening (ILR): een tussenstand, Nieuwsbrief Individuele leerrekening 02/3, CINOP 2000.

beoogd de samenhang en de voortgang in reeds gestarte acties te bewaken en enkele nieuwe acties te starten. Daarvoor werd het Platform Employability Agenda opgericht dat zijn activiteiten per 31 december 2000 heeft beëindigd. Voor zover niet afgerond zijn de acties sindsdien binnen de daartoe geëigende afzonderlijke beleidskaders voortgezet. Vanwege de toenemende krapte op de arbeidsmarkt heeft het kabinet in maart 2000 de nota In Goede Banen uitgebracht. Deze bevat de aanpak van knelpunten op de arbeidsmarkt langs 5 oplossingsrichtingen, waaronder investeren in scholing. In juni 2000 wordt de nota gevolgd door een actieplan, waarin de specifieke scholingsactiviteiten zijn opgenomen. Over de voortgang van het actieplan is gerapporteerd in de Sociale Nota 2002. De uitvoering van het actieplan verloopt volgens planning en in termen van in het actieplan opgenomen kwantitatieve doelstellingen wordt goede voortgang geboekt.

De in 2000 door kabinet en sociale partners opgerichte Stuurgroep Impuls Beroepsonderwijs en Scholing kreeg als opdracht een agenda op te stellen voor versterking van het beroepsonderwijs en scholing. De stuurgroep heeft inmiddels een agenda opgesteld met als belangrijkste onderdelen: verbetering van de doorstroom in de beroepskolom, verbetering van huisvesting en inventaris, ontwikkeling van een nieuwe beroeps-pedagogiek, beter aansluitende leerwegen, flexibilisering van leerroutes, meer en deskundig personeel, programmavernieuwing. Uitvoering van deze maatregelen moet bijdragen aan een betere voorbereiding van jongeren op het (beroeps)leven. De maatregelen moeten er mede toe leiden dat onderwijsinstellingen gaan functioneren als centra voor leren in brede zin. Het kabinet heeft voor 2001 € 91 miljoen en voor 2002 € 136 miljoen extra hiervoor beschikbaar gesteld. De € 136 miljoen voor 2002 kunnen worden gezien als een begin van een structurele reeks. De uitvoering van de maatregelen geschiedt door de instellingen zelf. Er is een Platform Beroepsonderwijs (vertegenwoordigers van vmbo, mbo, hbo) opgericht met daaraan gekoppeld het Transferpunt Beroepsonderwijs dat de uitvoering zal stimuleren en de samenwerking zal bevorderen.

2.4. Overzicht van acties

Binnen de in de vorige paragraaf beschreven beleidskaders is een groot aantal acties gestart. In deze paragraaf worden deze acties kort beschreven en waar mogelijk een stand van zaken aangegeven. Hiervoor zal een indeling naar onderwerp/doelgroep worden gevolgd.

2.4.1. Werkenden

De activiteiten ten behoeve van scholing van werkenden zijn gericht op (fiscale) stimulering, transparantie arbeidsaanbod en bewustwording.

Op diverse wijzen wordt een impuls aan de scholing van werkenden gegeven. Om de keuzemogelijkheden voor scholing en de verantwoordelijkheid van individuele werknemers voor hun eigen employability te vergroten wordt geëxperimenteerd met vraaggestuurde financieringsmechanismen. Er zijn in 2001 8 experimenten met de Individuele Leerrekening (ILR) (budget € 1.2 miljoen) gestart. Doel is draagvlak en syste-matieken voor het gebruik van ILR te ontwikkelen. Er zijn 1200 leerrekeningen geopend en het gebruik daarvan wordt geëvalueerd. De ervaringen met de ILR-experimenten zijn bemoedigend¹. Besloten is daarom om de experimenten in 2002 voort te zetten. De ervaringen met de ILR-experimenten leveren tevens input op voor de ontwikkeling van een fiscale faciliteit Persoonlijke Ontwikkelingsrekening (POR). Momenteel worden verschillende modaliteiten voor de POR uitgewerkt. Voortzetting van de ILR-experimenten zorgt er tevens voor dat er geen gat ontstaat tussen afloop van de experimenten en de eventuele invoering van de POR.

In juli 2001 is de subsidieregeling Scholingsimpuls (EZ) van start gegaan. De regeling heeft als doel innovatieve opscholingsprojecten (voor werkenden met minimaal een startkwalificatie) met een grote voorbeeldwerking binnen en buiten de branche te stimuleren. Dergelijke trajecten bestaan uit de ontwikkeling van een innovatief opscholingstraject voor werkenden, het testen van dit traject op een representatieve groep werknemers binnen de branche en de actieve verspreiding van de ervaringen en resultaten van het opscholingstraject. Ervaringen rond de eerste tender van deze regeling leren dat het voor branche-organisaties een hele klus is om innovatieve opscholingstrajecten die goed zijn toegesneden op de vraagzijde van de arbeidsmarkt vorm te geven.De regeling loopt van juni

2001  tot juni 2005 (totaal budget: € 30 miljoen).

Naast deze impulsen zijn er nog generieke fiscale regelingen, zoals: scholingsaftrek werkgevers profit- en non-profit (ca. € 314 miljoen in 2002), afdrachtvermindering onderwijs (€ 209 in 2002) en aftrek van studiekosten als buitengewone lasten of beroepskosten van inkomstenbelasting (€ 91 miljoen in 2002).(bron: MN 2002), Doel van deze regelingen is om de scholingsinspanningen door werkgevers en werknemers te stimuleren.

Vanaf 1998 zijn diverse pilot-projecten met employability adiviseurs gestart met als doel om vooral MKB-bedrijven te overtuigen van het belang van een goed personeelsbeleid. Alle projecten worden in 2002 afgerond. Uit deze projecten blijkt dat vooral kleine ondernemingen vaak een personeelsbeleid ontberen en dat veel scholingsinspanningen niet goed zijn ingebed in wat de werknemer er vervolgens binnen het bedrijf mee kan gaan doen. Als meer systematische follow-up is vanaf januari

2002 het grote, driejarige programma Profijt van Mens en Kennisvan start gegaan bij Syntens (€ 3.1 miljoen voor de periode 2002-2004). Doel is om in drie jaar tijd 16 000 MKB-bedrijven te bedienen met eerstelijns advies rond strategisch personeelsbeleid, goed geënt op innovatiedoelen van de onderneming. Ter ondersteuning van dit programma worden Syntens-adviseurs opgeleid en vinden diverse aanvullende activiteiten plaats, bijvoorbeeld de ontwikkeling van een instrument dat bedrijven in staat stelt zelf na te gaan of ze genoeg aan personeelsbeleid doen om hun concurrentiepositie te versterken.

Het van oorsprong Engelse keurmerk Investors in People (IiP) wordt vanaf 2000 in Nederland geïntroduceerd door het Projectbureau Investors in People Nederland, dat onderdeel uitmaakt van Syntens. Het keurmerk is gericht op het bevorderen van systematisch en structureel personeelsbeleid in ondernemingen. Ondernemingen die een structureel opleidings-en personeelsplan hebben opgesteld komen ervoor in aanmerking. Taak van het projectbureau is te zorgen voor de kwaliteitshandhaving en informatievoorziening rond het keurmerk, onder andere richting de 230 IiP-adviseurs die inmiddels zijn opgeleid. In 2004 zouden 600 IiP-certificaten moeten zijn uitgereikt aan Nederlandse bedrijven en instellingen. Ervaringen tot dusver zijn dat de marktintroductie trager loopt dan aanvankelijk verwacht. De doorlooptijd ten aanzien van besluitvorming binnen bedrijven en instellingen en het opstellen van een traject richting certificaat duurt langer dan gedacht. Voor het projectbureau is tot en met 2004 € 2.73 miljoen beschikbaar.

In 2001 is het Kenniscentrum Erkenning van Elders Verworven Competenties (EVC) van start gegaan, vooralsnog voor een periode van 4 jaar en in eerste instantie gericht op werkenden (totaal budget: € 3.4 miljoen). Doel van EVC is het expliciet maken van kennis en ervaring die op de werkplek zelf is opgedaan. Het kenniscentrum heeft tot taak het verzamelen en verspreiden van EVC-ervaringen in binnen- en buitenland, het opbouwen van netwerken en het ontwikkelen van gestandaardiseerde EVC-procedures. Het EVC-kenniscentrum onderzoekt in 2002, met behulp van een Equal-subsidie, de mogelijkheden om ook aandacht te gaan besteden aan werkzoekenden, etnische minderheden, migranten, vluchtelingen, asielzoekers en arbeidsgehandicapten. Besluitvorming hierover vindt door betrokken departementen in de zomer van 2002 plaats.

2.4.2.   Werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie

Naar schatting tussen 1,2 en 2 miljoen werkenden en werkzoekenden (bron: CBS, Beroepsbevolking persoonskenmerken 1992-2001, www.cbs.nl) beschikken niet over een formele startkwalificatie. Naast de verantwoordelijkheid die werkgevers hebben voor de kwalificering van deze groep van de beroepsbevolking heeft het kabinet hiervoor ook een eigen verantwoordelijkheid aanvaard. Op dit punt zijn de volgende initiatieven ontplooid.

Via de projecten Loopbaanadviseurs worden succesvolle begeleidings-systematieken ontwikkeld om (werkende) voortijdig schoolverlaters te begeleiden naar een startkwalificatie. Bij RMC-gemeenten lopen 5 pilot-projecten. Binnen elk project worden 100 personen begeleid naar een startkwalificatie. De projecten lopen tot eind 2002. In totaal is € 545 000 voor het project beschikbaar.

Per 1-1-2002 bestaat een nieuwe fiscale faciliteit voor werkgevers die voormalig werkloze werknemers latenscholen tot startkwalificatieniveau. Het gaat om (indirecte) kosten die de werkgever maakt naast de scholingskosten. Gedacht kan worden aan bijvoorbeeld kosten voortvloeiende uit extra begeleiding en aangepaste productie- en personeelsplanning. Vanaf 2002 is structureel € 45,4 miljoen beschikbaar. Voor de directe scholingskosten kan de werkgever gebruik maken van de extra aftrek voor scholing tot startkwalificatie en Nederlands als tweede taal die sinds 1 januari 2001 geldt binnen de scholingsaftrek (profit sector) en de afdrachtvermindering scholing (non-profit sector).

2.4.3.   Werkzoekenden

De meeste reïntegratieregelingen voor werkzoekenden kennen een scholingscomponent. Toeleiding tot een stabiele positie op de arbeidsmarkt wordt meestal gecombineerd met een scholingstraject. Er zijn ook regelingen die specifiek de scholing van werkzoekenden stimuleren.

Zo is er ruimte gecreëerd voor meer scholingsmogelijkheden voor WW-uitkeringsgerechtigden en Bijstandsgerechtigden. Met ingang van augustus 2000 lopen experimenten met uitbreiding van scholingsmogelijkheden in de WW. De experimenten voor WW-uitkeringsgerechtigden zijn per 1 augustus 2000 van start gegaan. Hiermee:

Wordt scholing aangeboden, aan WW-gerechtigden die meermalen werkloos zijn geweest, en waarvan verwacht mag worden dat ze in de toekomst weer vaak werkloos zullen zijn.

Worden de mogelijkheden voor het volgen van leer-werktrajecten door WW-uitkeringsgerechtigden verruimd. In bepaalde gevallen mogen ook langere opleidingen worden toegestaan (2 jaar). Is voor moeilijk plaatsbare WW-ers met een HBO-opleiding, de mogelijkheid geschapen, een opleiding tot onderwijzer of leraar te gaan volgen.

De regeling is 4 jaar van kracht (van 1 augustus 2000 tot 1 augustus 2004) De regeling wordt geëvalueerd.

De Abw, IOAW en IOAZ met betrekking tot scholingsmogelijkheden voor uitkeringsgerechtigden wordt gewijzigd (wetsvoorstel is thans in behandeling bij de Tweede Kamer, streefdatum inwerkingtreding augustus 2002). Bijstandsgerechtigden krijgen de mogelijkheid een voor arbeidsinschakeling noodzakelijke opleiding te volgen aan reguliere instellingen voor beroeps- en universitair onderwijs.

Er lopen projecten waarbij multimedia worden ingezet bij de scholing van werkenden en werkzoekenden. Zo is er het pilot project de Digitale Vakschool getrokken door de Digitale School in samenwerking met gemeenten, ROC’s en de Vrouwenvakschool, waarmee wordt gestreefd naar de ontwikkeling en evaluatie van een digitale trainings- en opleidingsprogramma «systeembeheer» op het niveau 2 van het MBO (startkwalificatieniveau). Het uiteindelijke doel is landelijke toepassing. Digitale scholing van werkenden wordt gestimuleerd door subsidiëring van de Digitale Universiteit en van Acadoo, de digitale makel- en schakelaar voor ICT-gericht post-initieel onderwijs. Via de zender Educatieve TV worden specifieke programma’s ontwikkeld voor groepen mensen die moeilijk te bereiken zijn (etnische minderheden, ouderen, gehandicapten, langdurig werklozen). Vooralsnog wordt met de zender geëxperimenteerd in Rijnmond. Wanneer de aanpak succesvol blijkt vindt uitbreiding plaats naar Amsterdam, Den Haag en Utrecht en daarna mogelijk landelijk.

Voor stimulering van Scholing van allochtonen lopen pilots om te komen tot een methodiek voor de inzet van duale trajecten binnen gemeenten als onderdeel van inburgering (oud- en nieuwkomers). En er is een plan van aanpak in ontwikkeling om de arbeidsmarktpositie van hoger opgeleide vluchtelingen te bevorderen. Doel is de toeleiding van hoger opgeleide vluchtelingen naar de arbeidsmarkt te verbeteren en het werk te laten aansluiten bij hun werkervaring en opleidingsniveau. Over de hele keten vanaf asielaanvraag tot aan langdurige instroom in een passende baan worden activiteiten ontwikkeld gericht op het bieden van maatwerk aan hoger opgeleide vluchtelingen om betere arbeidskansen te creëren.

Om de intrede op de arbeidsmarkt van herintredende vrouwen te bevorderen en tegelijkertijd knelpunten in sectoren op te lossen worden convenanten voorbereid met de Centrale Organisatie voor Werk en Inkomen, de VNG, individuele gemeenten en werkgevers- of brancheorganisatie. Inmiddels is begin maart 2002 de intentieverklaring herintredende vrouwen ondertekend door Staatssecretaris Verstand en de genoemde partijen. In deze intentieverklaring zijn eveneens afspraken gemaakt over het aanbieden van scholing en het behalen van de benodigde kwalificaties door naar werk ingestroomde vrouwen.

2.4.4. Sociale cohesie/achterstandsbeleid

Binnen de reguliere educatie worden programma’s NT2, vavo en beroepsoriëntatie en- schakeling aangeboden. De uitvoering van de educatie ligt in handen van de gemeenten. Het jaarlijkse educatie-budget (€ 205 miljoen) wordt verdeeld over de gemeenten, die op grond van de binnen de gemeente bestaande behoefte cursussen inkoopt bij de ROC’s. Er worden tekortkomingen geconstateerd in de uitvoering van de educatie die te maken hebben met de manier waarop de gemeente invulling geeft aan haar regierol en het functioneren van de intergemeentelijke samenwerking. Om hier verbetering in te brengen zijn afspraken met de VNG gemaakt, die zijn vastgelegd in een gezamenlijke intentieverklaring. Hierin zijn intenties, afspraken en acties opgenomen die passen binnen en recht

1

Cultureel-sociale dimensie van een leven doen aan de verantwoordelijkheid van de betrokken partijen. De intentieverklaring wordt in 2002 nader uitgewerkt.

Naar tevens blijkt is het aandeel van alfabetiseringscursussen voor autochtone Nederlanders in de volwasseneneducatie (onderdeel van NT1) onder druk komen te staan als gevolg van de intensieve aandacht voor taalonderwijs aan etnische minderheden (NT2). Gemeenten die de «Rijksmiddelen Educatie» ontvangen, geven onvoldoende prioriteit aan de alfabetisering van autochtonen, terwijl zij nog altijd een grote groep vormen (250 000 volledig analfabeten). Daarom wordt in mei 2002 een Campagne Alfabetisering gestart en wordt tegelijkertijd de uitwerking van een meerjarenplan ter hand genomen.

Vanaf 30 september 1998 is in Nederland de Wet inburgering nieuwkomers (WIN) van kracht. Krachtens deze wet is de nieuwkomer verplicht een inburgeringstraject te doorlopen dat gericht is op onderwijs in de Nederlandse taal, maatschappij-oriëntatie en beroepenoriëntatie. Doel van het inburgeringsbeleid is de zelfredzaamheid van nieuwkomers te bevorderen. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het inburgeringsbeleid. In 2002 was er een bedrag van € 169.5 miljoen beschikbaar voor inburgering van nieuwkomers. Vanwege problemen in de uitvoering van de WIN (wachtlijsten, gebrekkige samenwerking en regie) is in 2000 de Taskforce Inburgering ingericht om het inburgeringsproces van nieuw- en oudko-mers te verbeteren. De WIN is geëvalueerd en het eindrapport is op 7 maart 2002 aan de Tweede Kamer aangeboden.

In 1998 is ook een specifiek oudkomersbeleid ingezet, waarvoor apart middelen beschikbaar zijn gesteld. Dit betreft een aanvulling op de reeds beschikbare budgetten educatie in het kader van de WEB (€ 97 miljoen in 2002). Dit specifieke oudkomersbeleid richt zich op twee prioritaire groepen: werkzoekenden en opvoeders. Het oudkomersbeleid van het kabinet is erop gericht om aan zoveel mogelijk oudkomers die dit nodig hebben een gericht aanbod te kunnen doen, dat er toe leidt dat de achterstandspositie wordt verkleind of wordt weggenomen.

Voorts zijn er specifieke acties ontplooid om moeilijk bereikbare groepen weer bij leren te betrekken. We kunnen hier initiatieven noemen als: de Week van het leren, digitale trapveldjes, digitale vakschool en het reeds eerder genoemde experiment Educatieve TV. De Week van het leren wordt in 2002 voor de derde keer georganiseerd. Doel van de week is bewustmaking voor een leven lang leren op lokaal niveau, presentatie van het scholingsaanbod en het bevorderen van samenwerking tussen lokale scholingsaanbieders. Een belangrijke opbrengst van de Week van het leren is dat partijen die dat van oudsher niet gewend zijn (ROC’s, Volksuniversiteiten, club- en buurthuizen, bibliotheken, musea, etc.) samen activiteiten gaan ontplooien, waardoor leren dichter bij de mensen kan worden gebracht. Dit is vooral van belang voor mensen die weinig of slechte ervaringen hebben met onderwijs en scholing. Wanneer scholingsactiviteiten in aantrekkelijke vorm in de eigen leefomgeving kan worden aangeboden, is de kans dat men gebruik gaat maken van het aanbod groter dan dat men op eigen initiatief naar een specifieke scholingsinstelling moet. De samenwerking tussen de diverse organisaties en instellingen berust echter nog niet op een stevig fundament. De Nationale Unesco Commissie¹ pleit er dan ook voor dat «er gewerkt moet worden aan een netwerkachtige coördinatie tussen educatie vanuit een arbeidsmarktperspectief en educatie vanuit een sociaal-culturele gedachte».

2.4.5. (Voortijdige uitval uit) het (post)-funderend onderwijs

lang leren, Nationale Unesco Commissie, Den

Haag, juni 2001.                                             Er worden reeds tal van acties ondernomen om het (post)-funderend onderwijs beter op de toekomst in te richten. Het gaat dan met name om responsiviteit, nieuwe leerwegen, doorstroom, flexibiliteit, maatwerk, e.d.

Versterking van werkend lerenin de BVE-sector richt zich specifiek op de kwaliteit van de beroepspraktijkplaatsen in bedrijven. Geconstateerd is dat de kwaliteit op een aantal punten te wensen over laat. Er is onderzoek verricht naar de problematiek van de kwaliteit van de BPV-plaatsen en naar de mogelijkheden om deze te verbeteren. Verbetering moet vooral worden gezocht in deskundigheid van praktijkopleiders, de begeleiding vanuit de school en verheldering van de leerdoelen. Een aantal verbeteracties is reeds in gang gezet. Thans wordt een model opgesteld voor de «ideale» BPV-plek waaraan een verbeteragenda wordt gekoppeld. Deze wordt medio 2002 gepresenteerd.

Binnen de beroepskolom (vmbo, mbo, hbo) en het wo wordt gewerkt aan uitbreiding van duale trajecten. Onlangs is voor de praktijkgerichte leerweg in het vmbo een convenant afgesloten dat voldoende en kwalitatief goede praktijkleerplaatsen moet opleveren voor deze leerweg. Per 1 augustus 2001 zijn de eerste leerwerktrajecten in de basisberoepsgerichte leerweg van start gegaan. Aankomend schooljaar gaan deze leerlingen aan de slag in een leerbedrijf. Voor deze trajecten worden – in samenwerking met ROC’s – doorlopende leerwegen tot en met startkwalificatie ontwikkeld. In het hbo zijn enige jaren geleden duale trajecten gestart. In de komende jaren zal toegewerkt worden naar een model waarin duaal-, voltijd- en deeltijd-hbo geïntegreerd worden. In het wo zijn met ingang van 1998–1999 30 experimentele duale opleidingen gestart. Uit evaluatie blijkt dat duaal leren een verrijking voor het wo is, maar dat de kwaliteitszorg en verdere conceptualisering nog veel aandacht vraagt. Duaal leren in het wo is sinds 2001 uit de experimentele fase en is thans een normale leerroute in het wo.

In het kader van het Stappenplan Versterking Kwalificatiestructuuris een aantal verbeteracties afgesproken rond de Kwalificatiestructuur Beroepsonderwijs. Deze zijn gericht op de omvorming van de kwalificatiestructuur naar competenties. In 2001 zijn 21 pilots gestart om te onderzoeken hoe competenties in de kwalificatiestructuur in de praktijk werken. Medio 2002 is een plan van aanpak voor algehele invoering van competenties in de kwalificatiestructuur gereed. De planning is dat de invoering in het studiejaar 2005–2006 is voltooid. In het hbo en het wo wordt in dit kader gewerkt aan een breed bachelorprogramma (naast de noodzakelijk specifieke en smalle programma’s).

Het Plan van aanpak voortijdig schoolverlatersis gericht op een maximale inspanning om het voortijdig schoolverlaten terug te dringen. Deze inspanning krijgt vorm door wettelijke verankering van de RMC-functie (RMC-wet is per 21 december 2001 in werking getreden), meldplicht van niet-leerplichtigen tot 23 jaar en aanpak van risico-groep jongeren. Door de wettelijke verankering en de invoering van het onderwijsnummer zal de werking van de RMC-functie verbeteren. Overigens lukt het nu al om 48% van het aantal gemelde voortijdig schoolverlaters terug te geleiden naar het onderwijs. Waar dat niet lukt worden de jongeren begeleidt naar een baan of (gesubsidieerde) arbeid (WIW) in combinatie met leren. Thans wordt via het bij de RMC-functie aangehaakte project Loopbaanadviseurs de begeleiding na het vinden van een baan voortgezet tot aan het behalen van een startkwalificatie. Het is de bedoeling dat deze aanvullende functie wordt ingebed in de reguliere taak van de RMC-functie. De RMC-functie spant zich met inzet van het opgebouwde netwerk van onder meer onderwijsinstellingen, jeugdzorg, CWI’s, gemeenten/UWV in om een voor de jongere meest geschikt traject uit te stippelen. CWI’s zullen ten aanzien van een voortijdig schoolverlater die zich bij het CWI aanmeldt voor werk of uitkering eerst in overleg moeten treden met de RMC-functie. Goede onderlinge afspraken zijn daarbij een vereiste.

2.4.6. Monitoring

Invoering van het onderwijsnummer heeft een lange tijd gevergd. Daardoor is tot nu toe goede kwantitatieve monitoring van beleid slechts beperkt mogelijk geweest. Nu het onderwijsnummer er komt, kan invulling gegeven worden aan structureel kwantitatief informatiebeleid zodat cohorten leerlingen/deelnemers structureel in hun (leer)loopbaan kunnen worden gevolgd. Voorts is een employability-monitorin ontwikkeling. Een eerste meting is reeds uitgevoerd. Deze nulmeting vormt de start voor de verdere ontwikkeling van de monitor die inzicht moet verschaffen in de ontwikkeling van employability van de Nederlandse beroepsbevolking. Via onder andere de Enquête Bedrijfsopleidingen van het CBS en de scholingsmonitor van het Max Goote Kenniscentrum zijn wel gegevens beschikbaar over de scholingsinspanningen van bedrijven en het volgen van cursussen door individuele werknemers. Geen inzicht bestaat echter nog in de ontwikkeling van human capital. Nederland neemt deel aan het OESO-onderzoek Adult Literacy and Life Skills Survey. Dit zal informatie opleveren over de competenties van de beroepsbevolking. Resultaten worden in 2003/2004 verwacht.

2.5. Conclusie

Geconstateerd kan worden dat de afgelopen jaren tal van initiatieven zijn ontplooid. Aanvullend op of parallel aan het actieprogramma is nog een aantal trajecten in gang gezet. Op dit moment is het niet goed mogelijk de effecten van deze initiatieven aan te geven, omdat deze alle in diverse fasen van uitvoering/implementatie verkeren. Kijkend naar het totaal aan initiatieven is een aantal activiteiten te onderscheiden die extra aandacht vragen. Dit of omdat de effectiviteit van de activiteit nog onderbelicht is of omdat de activiteit nog in onderzoeksfase verkeert en specifieke acties in de toekomst worden verwacht. Deze aandachtsgebieden zullen in het volgende hoofdstuk, mede in relatie tot meer algemene trends en ontwikkelingen, nader worden aangeduid.

HOOFDSTUK 3 – TRENDS EN UITDAGINGEN

3.1.  Inleiding

In de afgelopen kabinetsperiode is veel in gang gezet op het terrein van een leven lang leren. Thans is echter de vraag aan de orde wat is geleerd van alle activiteiten en wat daaruit, mede vanuit het oogpunt van nieuwe of zich doorzettende trends en ontwikkelingen, kan worden afgeleid voor toekomstig beleid. Eerst zal een duiding worden gegeven van de belangrijkste algemene maatschappelijke trends en ontwikkelingen en de daaruit voortvloeiende meest recente beleidsmatige inzichten en trends rond leven lang leren. Vervolgens zal, met gebruikmaking van beleidsgerichte rapportages en verkenningen, worden aangegeven wat de leerpunten zijn uit de activiteiten en wat een en ander impliceert voor toekomstig beleid.

3.2.  Algemene trends en ontwikkelingen

Op sociaal-economisch gebieddoen zich een aantal belangrijke ontwikkelingen voor. Door de langdurige periode van economische groei en de ontwikkeling van een diensten- naar een kenniseconomie is de behoefte aan hooggekwalificeerd personeel toegenomen. Doordat de personeel-sopbouw nog de traditionele beroepenstructuur weerspiegelt, is er in korte tijd een tekort aan hoger opgeleiden ontstaan en meer specifiek in de technische en de bèta-beroepen. Tegelijkertijd zien we een vergrijzing en ontgroening van de beroepsbevolking en een verkorting van het werkzame leven door latere intrede op en vervroegde uittreding uit de arbeidsmarkt. Dit geeft problemen in het arbeidsvolume. Zo is er een kwantitatieve en kwalitatieve mismatch ontstaan tussen de vraag naar en het aanbod van arbeid.

Om de economische stabiliteit te handhaven zal in de komende periode moeten worden geïnvesteerd in een algehele verhoging van het opleidingsniveau van de beroepsbevolking (ook aan de onderkant naar startkwalificatieniveau), in het langer aan het werk houden van mensen en in het benutten van nieuw arbeidspotentieel onder groepen die nu nog aan de kant staan.

Technologische ontwikkelingenzorgen voor veranderingen in de samenleving, zowel in het dagelijkse leven als in het werk. De informatietechnologie dringt door in alle facetten van het leven. Mensen worden steeds meer afhankelijk van informatie. Daar moeten ze mee om leren gaan. Burgers moeten in staat worden gesteld de basisvaardigheden te verwerven die nodig zijn om in de moderne samenleving te kunnen functioneren Nog te veel mensen beschikken bijvoorbeeld niet over de meest fundamentale vaardigheden zoals lezen en schrijven, laat staan computervaardigheden.

De invloed van technologie op de economische productie heeft ook grote gevolgen voor de beroepen- en functiestructuur. Traditionele beroepen verdwijnen en er komen nieuwe beroepen bij. Maar ook zullen beroepen en functies door snellere veroudering van kennis en verspreiding van informatie voortdurend aan verandering onderhevig zijn. De nadruk in de beroepsuitoefening zal dan ook meer komen te liggen op sectordoorsnij-dende kennis en vaardigheden.

Geconstateerd kan worden dat door de toenemende individualisering leefpatronen van mensen veranderen. Er ontstaat meer differentiatie in levenslopen en men gaat levensgebieden als leren, werken en zorgen combineren. Dit leidt tot een toenemende behoefte van burgers aan individuele keuzevrijheid en verantwoordelijkheid en daarmee tot het centraal stellen van de deelnemers in het onderwijsbeleid. Dit vraagt om voorzieningen, die die individuele keuzes mogelijk maken. In zekere mate is dat binnen het onderwijs al het geval (bijvoorbeeld de voucher experimenten), maar met name op terreinen als toegankelijkheid en bekostiging is een diepgaande herbezinning nodig.

De laatste jaren is het inzicht gegroeid dat werknemers zelf in staat moeten zijn zich binnen hun beroepsloopbaan te ontwikkelen en daarvoor ook een eigen verantwoordelijkheid hebben. De beste garantie voor een goed functionerende arbeidsmarkt zijn verantwoordelijke werknemers met een intrinsieke leerattitude. Deze verantwoordelijkheid kun je niet afdwingen, maar moet worden gestimuleerd. Primaire verantwoordelijkheid ligt hier bij werkgevers en werknemers zelf. De rol van de overheid is om de bestaande scholingsincentives minder te richten op werkgevers en instellingen en meer op individuele werkenden zelf. Concreet gaat het dan om flexibilisering van het onderwijs en de scholingsmarkt en meer vraaggestuurde financieringsmechanismen. Onderzoek naar de effectiviteit van het huidige instrumentarium kan met het oog hierop meerwaarde opleveren.

Het overheidsbeleid ontwikkelt zich meer en meer in de richting van decentralisatieen ketenverantwoordelijkheid in bestuurlijke verhoudingen. Zo is de verantwoordelijkheid voor sociale cohesie, achterstandenbeleid, welzijn, veiligheid, integratie en reïntegratie meer en meer belegd bij gemeenten. Doel is meer samenhang te brengen in beleid en uitvoering op de verschillende deelterreinen. Dit proces voltrekt zich niet probleemloos. Met name de complexe en verschillende bekostigings-en verantwoordingssystematieken belemmeren de «ontschotting». Daarnaast is de ketenverantwoordelijkheid (Rijk, Gemeenten, Uitvoeringsinstanties) nog niet goed geregeld. De komende jaren zal vooral moeten worden geïnvesteerd in het opbouwen van een sluitende keten.

Door de toename van werkend leren in het post-funderend onderwijs en de terugkeer op latere leeftijd naar «initiele» opleidingen ontstaan er meer vloeiende overgangen tussen initieel en post-initieel onderwijs. Het kabinet is van mening dat de verantwoordelijkheidsverdeling tussen individu, sociale partners en overheid in grote lijnen hetzelfde zal blijven, zij het dat binnen deze verantwoordelijkheidsverdeling enkele accentverschuivingen plaatsvinden: het individu zal – meer dan voorheen – zelf verantwoordelijkheid moeten nemen voor zijn scholing, terwijl de overheid en de werkgevers de randvoorwaarden zullen moeten creëren om het individu deze verantwoordelijkheid te kunnen laten dragen. Bij scholing tot op het niveau van de startkwalificatie (mbo-2 niveau) voor zowel werkenden als werkzoekenden is een rol voor de overheid weggelegd. Bij scholing boven startkwalificatieniveau is de betrokkenheid van de overheid beperkter. De rol van de overheid op dit terrein, die met name facili-terend van aard zal zijn, is gericht op het wegnemen van belemmeringen in bijvoorbeeld de regelgeving en op het ontwikkelen van een goede incentivestructuur.

3.3. Onderwijs en scholing in het licht van de algemene trends

In deze paragraaf wordt beschreven in hoeverre de acties van de overheid die hiervoor zijn beschreven aansluiten bij de ontwikkelingen. Vervolgens worden leemtes in het overheidsbeleid en accenten voor toekomstig beleid aangegeven.

3.3.1. Werkenden

De impulsen voor scholing van werkenden zijn tot nu toe grotendeels gericht op werkgevers. In de fiscale scholingsaftrek zijn weliswaar extra aftrekmogelijkheden gecreëerd voor oudere werknemers en werknemers zonder startkwalificatie, maar deze incentives lopen via de werkgever en blijken vooralsnog ineffectief te zijn. De ontwikkelingen geven aan dat specifieke op doelgroepen gerichte incentives nodig zijn, maar dat de vormgeving daarvan tot dusver inadequaat is, want niet op het individu zelf toegesneden. Beleidsmatige aangrijpingspunten liggen, zoals ook wordt aanbevolen door de MDW-werkgroep «Doelmatigheid van de scholingsmarkt», in het faciliteren van Persoonlijke Ontwikkelingsrekeningen, in een vervolg op en evaluatie van de experimenten met de Individuele leerrekening en in snelle implementatie van de EVC-systematiek.

Individuele leerrekening/Persoonlijke Ontwikkelingsrekening (POR) De introductie van meer prikkels voor individuele werkenden om zelf te investeren in scholing verkeert nog in een aanloopfase. Er lopen op beperkte schaal experimenten met de Individuele leerrekening en over de invoering van een POR moet nog worden beslist. Verdere stimulering kan worden bevorderd door de ILR-experimenten voort te zetten en goed te evalueren, waardoor het draagvlak wordt vergroot. Aandachtspunten zijn voorts in ieder geval nog de controle en handhaafbaarheid van een (mogelijke) uitbreiding van de fiscale faciliteiten met EVC en loopbaanadvisering en de wijze waarop de POR (nog) aantrekkelijker kan worden gemaakt voor lage inkomensgroepen. Daarnaast kan worden bezien welke mogelijkheden er zijn voor uitbreiding van de POR naar werkzoekenden en zelfstandigen.

Erkenning van elders Verworven Competenties

Voor de formele kwalificering van werkenden en werkzoekenden (al dan niet met startkwalificatie) en voor een goede werking van de scholingsmarkt is het van groot belang dat de EVC-systematiek op zo kort mogelijke termijn breed wordt geïmplementeerd. Daarvoor zijn nodig een breed – ook in Europees verband – geaccepteerde systematiek en een onafhankelijk assessment. Een eerste stap is gezet met de oprichting van het Kenniscentrum EVC. Hoewel dit centrum voortvarend te werk gaat is het de vraag of brede implementatie binnen een paar jaar kan worden bereikt. Versnelling van het ontwikkelings- en implementatieproces is aan te bevelen en is ook in lijn met de afspraken die regeringsleiders op 15 en 16 maart 2002 in Barcelona hebben gemaakt.

3.3.2.  Werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie

In de (potentiële) beroepsbevolking zijn er tussen 1,2 en 2 miljoen personen zonder startkwalificatie. Gezien de omvang van het totale bestand zullen bij benadering van deze groep prioriteiten moeten worden gesteld. Daarbij is het de vraag of voor iedereen moet worden gestreefd naar een startkwalificatie op mbo-niveau 2. Het is wellicht zinvoller voor bepaalde subgroepen te streven naar scholing die gericht is op behoud van werk en adequaat functioneren in de huidige functie. Om een onderscheid te kunnen maken in verschillende subgroepen is in eerste instantie een analyse nodig van deze grote groep naar leeftijd, geslacht, opleidingsniveau, functie, positie op de arbeidsmarkt, e.d. Op basis hiervan kan een indeling gemaakt worden in een groep die opgeleid wordt tot startkwalificatie en een groep die geschoold wordt ten behoeve van behoud van werk. Ook hier zal de combinatie van meer vraaggestuurde financiering, toepassing van EVC en begeleiding tot de beste resultaten leiden.

3.3.3.  Werkzoekenden

Er lijken voldoende voorzieningen aanwezig om een stabiele herintreding op de arbeidsmarkt mogelijk te maken met voldoende bagage om ook in de toekomst inzetbaar te kunnen blijven. Ook ten aanzien van de reïntegratie van werkzoekenden kan verdere toepassing van vraaggestuurde financiering, EVC en begeleiding de effecten versterken. Met name in het perspectief van veranderende levenslopen zou in de komende periode nog eens goed moeten worden gekeken naar opties die de combinatie van leren, werken en zorgen beter mogelijk maken. Dit in aansluiting op de geformuleerde beleidsopties in de Verkenning levensloop.

3.3.4.  Sociale cohesie/achterstandsbeleid

Er zijn in de afgelopen periode, onder andere door de MDW-werkgroep «Doelmatigheid van de scholingsmarkt» diverse tekortkomingen op dit terrein geconstateerd, die een soepele uitvoering van het beleid op deze terreinen belemmeren. Deze zijn:

• • 

  nadruk op NT2 in de educatie, waardoor andere groepen (autochtone analfabeten) minder aan bod komen;

• • 

  gedwongen winkelnering bij ROC’s, hetgeen wachtlijsten oplevert;

• • 

  versnippering van budgetten voor educatie, inburgering, integratie en sociale activering, waardoor gerichte inzet op gebieden waarvoor dat het hardst nodig is wordt belemmerd;

• • 

  onvoldoende regie door gemeenten;

• • 

  de verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk, gemeenten en uitvoeringsorganisaties;

• • 

  gebrekkige informatievoorziening over doelgroep en resultaten van beleid.

Inmiddels heeft het kabinet een aantal acties aangekondigd dat een deel van die problemen moet oplossen. Het kabinet zal op basis van de evaluatie van de WEB en de WIN een besluit nemen over de afschaffing van de gedwongen winkelnering. In het Voorjaar 2002 zal een interdepartementale notitie worden opgesteld over de mogelijkheden tot integratie van budgetten voor inburgering, educatie, integratie en sociale activering. Het kabinet heeft met de VNG een intentieverklaring Educatie opgesteld gericht op versterking van de regiefunctie van de gemeenten. Naar aanleiding van het binnenkort te verschijnen IBO-rapport Inburgering zal worden bekeken welke verdere acties nodig zijn Met name zal dan ook aandacht worden gegeven aan de mogelijkheden om de ketenverantwoor-delijkheid tussen Rijk, Gemeenten en uitvoeringsorganisaties te verbeteren.

Ondanks al deze voorzieningen zullen er aanzienlijke groepen mensen zijn die hierdoor niet of in onvoldoende mate bereikt worden: mensen in achterstandswijken, ouderen, analfabeten, bepaalde allochtone groepen. Hier ligt een belangrijke rol voor de non-formele volwasseneneducatie en de cultuur- en welzijnssector. Er zijn echter signalen dat de non-formele volwasseneneducatie en de cultuur- en welzijns- sector hun ambities ten aanzien van leven lang leren niet waar kunnen maken. Er is onvoldoende samenwerking tussen het formele onderwijs en het non-formele onderwijs en middelen worden niet effectief en efficiënt ingezet. Gemeenten zijn nog onvoldoende in staat om een integraal sociaal beleid te voeren. De aandacht zal zich de komende periode moeten richten op integratie van lokaal beleid, waarbij ook de samenhang met het welzijnsbudget en versterking van de lokale educatieve infrastructuur in ogenschouw moet worden genomen.

3.3.5. (Post)-funderend onderwijs

In het post-funderend onderwijs moeten de deelnemers/studenten worden toegerust voor een leven lang leren. Niet het institutionele aanbod, maar de wensen en behoeften van de onderwijsvrager zullen centraal moeten staan. Bovendien zal het onderwijs zich snel moeten kunnen aanpassen aan veranderende eisen van de samenleving en de arbeidsmarkt. Dit betekent dat het onderwijs responsief, toegankelijk, maatwerkgericht, innovatief en flexibel moet zijn. Tevens zullen de bekostigde instellingen meer en meer deel (moeten) gaan uitmaken van een open scholingsmarkt en meer opleidingen gaan verzorgen voor werkenden en werkzoekenden.

De acties die thans worden ondernomen (versterking van het beroepsonderwijs, doorlopende leerwegen, voorkomen en bestrijden van voortijdig schoolverlaten, uitbreiding duale trajecten, wending naar kerncompetenties) dragen daar alle toe bij. Alleen, deze veranderingen vinden plaats binnen de bestaande kaders van bekostiging, de nog relatief gescheiden circuits van initieel en post-initieel onderwijs en onderwijs binnen schoolgebouwen.

Wil het post-funderend onderwijs zich ontwikkelen tot een open, toegankelijke op de individuele deelnemer gerichte voorziening dan zullen de reeds in gang gezette veranderingen moeten worden uitgebreid met assessments, individuele leerwegen en meer vraaggestuurde vormen van financiering, met meer vloeiende overgangen tussen initieel en postinitieel onderwijs en met vormen van afstandsonderwijs en fysiek onderwijs op andere locaties. De inzet van ICT zal zowel naar inhoud als aanbod

(afstandsonderwijs) een cruciale rol kunnen vervullen bij onderwijsvernieuwing. Bij dit alles moeten de voorwaarden voor een «level playing field» tussen publieke en private instellingen aanwezig zijn. Het totale pakket aan veranderingen leidt tot een herontwerp van het onderwijs. Op basis van bestaande herontwerpprojecten kan worden overwogen enkele experimenten in verschillende onderwijsvormen te starten waarin alle elementen voor een herontwerp zijn opgenomen.

3.3.6. Algemeen

Begeleiding

Bezien zal moeten worden of er in de aanpak voor de afzonderlijke doelgroepen speciale accenten moeten worden gelegd. Elke doelgroep heeft zijn eigen karakteristieken, in termen van leervaardigheid, motivatie, e.d. Implementatie van deze instrumenten vergt aandacht voor begeleiding van het individu. Niet iedereen is automatisch voldoende toegerust om te kunnen functioneren als zelfstandige, kritische consument op de scholingsmarkt. Dit vergt bijzondere aandacht voor de kwaliteit van de voorzieningen voor oriëntatie en begeleiding.

Kwaliteit

Van oudsher bestaande systeemgrenzen vervagen en het individu zal zelf het roer in handen moeten nemen als het gaat om de eigen ontwikkeling. Scholing en opleiding vormen daarbinnen een essentieel onderdeel. De kwaliteit van het aanbod eist in deze situatie bijzondere aandacht, zoals ook de ervaringen met de Individual Learning Account in het Verenigd Koninkrijk uitwijzen.

Rekenschap

Zoals in de initiële fase het geval is, zullen, naarmate publieke middelen meer worden ingezet voor leven lang leren, ook op dit terrein rekenschap en controle moeten worden geregeld.

Monitoring en evaluatie

Monitoring en evaluatie van de activiteiten moeten inzicht geven in de effecten van beleid. Op dit moment is het niet mogelijk de effecten van de reeds gestarte initiatieven aan te geven, omdat deze alle in diverse fasen van uitvoering/implementatie verkeren. Resultaten in termen van verhoging van het algemene opleidingsniveau, het terugdringen van voortijdig schoolverlaten, een betere aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt, een doelmatiger functionerende scholingsmarkt zullen pas op een langere termijn kunnen blijken. Daarvoor is nodig dat de maatregelen, processen en initiatieven afzonderlijk intensief worden gemonitord en (tussentijds) geëvalueerd, zodat bijsturing op onderdelen mogelijk wordt. Belangrijk is dat er een goede graadmeter wordt ontwikkeld voor de algemene stijging van menselijk kapitaal. De huidige beschikbare instrumenten als de Enquête Bedrijfsopleidingen van het CBS en de monitor post-initiële scholing van het Max Goote kenniscentrum geven weliswaar informatie over de ontwikkeling in scholingsdeelname, maar dit is een te grove maat om de ontwikkeling van menselijk kapitaal te meten. De verdere ontwikkeling van een employability-monitor waarin kerncompetenties worden gemeten, zal met kracht moeten worden doorgezet.

HOOFDSTUK 4 – AGENDA VOOR TOEKOMSTIG BELEID

4.1.  Algemeen

In de voorgaande hoofdstukken is de ontwikkeling naar een kennissamenleving geschetst, waarbij het leren niet meer beperkt is tot de school, maar ook in alle domeinen van het dagelijkse leven plaatsvindt. Dit leidt tot een drietal onontkoombare beleidsimplicaties: – De toerusting van het individu centraal: leren op elk moment en op elke plaats is voornamelijk te bereiken als de lerende zelf daartoe geëquipeerd is en er zelf ook invloed op heeft. Dit betekent dat de prikkels en middelen voor onderwijs en scholing, veel meer dan tot dusverre, bij de lerende zelf moeten komen te liggen en minder bij de aanbieders. En dat de kwalificaties van individuen getoetst moeten kunnen worden om te zien welke noodzakelijke competenties ontbreken. Kortom: een omslag van aanbodsturing naar vraagsturing. – Transparantie van de onderwijs- en scholingsmarkt: maatwerk en flexibiliteit is alleen te bereiken als het lerende individu kan kiezen uit een breed scala van aanbieders, kan (laten) toetsen welk onderwijs- en scholingsaanbod aan zijn/haar leervraag c.q. employability het meest tegemoet komt. – Kwaliteitsstandaarden: het onderwijs- en scholingsaanbod moet voldoen aan kwaliteitscriteria, vastgelegd in bijvoorbeeld een accreditatieprocedure. Bij de ontwikkeling richting een op het individu toegesneden aanbod schieten de traditionele maatstaven en meetmethoden van resultaten tekort. Instrumenten, zoals (deel)certificaten, portfolio’s, EVC’s, private keurmerken, etcetera, zullen daarom verder ontwikkeld moeten worden. Deze beleidsimplicaties liggen op het terrein van zowel de overheid als sociale partners. Kijken we nochtans naar de specifieke rol van de overheid dan liggen de volgende uitdagingen voor de komende kabinetsperiode in het verschiet.

4.2.  Algemene agendapunten:

– Monitoring van lopend beleid is essentieel en moet nader worden vormgegeven, onder meer met behulp van het onderwijsnummer en de verdere ontwikkeling van een employability-monitor.

– Een ander algemeen agendapunt dat hiermee verband houdt is de noodzaak van meer (goed gemonitorde) experimenten. In een wereld die steeds diffuser en gevarieerder wordt is er niet een oplossing voor een bepaald probleem, maar moet gestimuleerd worden dat zich verschillende oplossingen ontwikkelen, die systematisch onderling worden vergeleken.

– De rol van de overheid is onder meer het expliciteren van verantwoordelijkheden en het bijeenbrengen van verschillende partijen.

– Om de kwaliteit van de EVC-toetsen te waarborgen kan op termijn gedacht worden aan aanhaking bij het Kwaliteitscentrum Examens.

– Het is ook de taak van de overheid om de onderwijs- en scholingsmarkt zo in te richten dat een level playing field ontstaat waarin partijen op innovatieve wijze en in concurrentie producten en diensten aan de onderwijsconsument kunnen aanbieden. Een en ander moet leiden tot meer differentiatie van producten en diensten en een transparant en open stelsel dat aan duidelijke kwaliteitsstandaarden voldoet. De ontwikkelingen rond een LLL zullen een beroep doen op de productiecapaciteit t.a.v. scholing en daarmee op de arbeidsmarkt voor leraren. Daarnaast zullen de ontwikkelingen rond een LLL vragen om een meer open bestel en meer differentiatie in de lerarenopleidingen en de arbeidsmarkt voor leraren.

– Naarmate publieke middelen meer worden ingezet voor leven lang leren zullen ook op dit terrein rekenschap en controle moeten worden geregeld.

4.3. (Post)-funderend onderwijs:

¹ Een leerrecht is de mogelijkheid om passend onderwijs te volgen c.q. te leren gedurende het gehele leven met een substantiele bijdrage van de overheid.

Om de lerende toe te rusten voor een LLL dan zal in het funderend, maar zeker in het post-funderend onderwijs het lerende individu meer dan nu het geval is het primaat moeten krijgen.

Lerenden zouden meer gebruik moeten kunnen maken van een onafhankelijk assessment, eventueel in de vorm van een recht. Op basis van dit assessment, waarbij ook elders verworven competenties kunnen worden betrokken, kan een op het individu toegesneden programma worden samengesteld, waarbij onderwijs- en scholingsadviseurs hen behulpzaam zijn. Verworven kennis en vaardigheden worden vastgelegd in een portfolio. Bij tussenstations op weg naar een diploma kunnen certificaten worden uitgereikt.

Het leren kan worden gecombineerd met werken, en leren en werken kunnen alterneren. Dat betekent dualiseren en flexibiliseren van het opleidingenaanbod in het (post)-funderend onderwijs. Daarbij is het van belang verder te investeren in ICT om tijd en plaatsonafhankelijk leren mogelijk te maken. Dit vraagt een – rond competenties – opgebouwd onderwijs- en scholingsaanbod, dat combinaties van leren en werken, meer dan nu verschillend, mogelijk maakt. Dit vraagt in het vmbo, in de tweede fase van havo/vwo en in mbo, hbo, wo om herontwerp van het curriculum waar de komende jaren fors door de scholen in geïnvesteerd zal moeten worden. Met alle implicaties voor de competenties van opleidingsfunctionarissen en de wijze waarop die functionarissen de komende jaren geworven en opgeleid moeten worden. De verantwoordelijkheid voor het herontwerp ligt primair bij de aanbieders zelf. De omslag naar herontwerp vergt een gezamenlijke innovatiekracht, waarvoor het instellen van een innovatiebudget in aansluiting op het in de Middellange Termijn Verkenning Beroepsonderwijs voorgestelde innovatiebudget voor het beroepsonderwijs te overwegen zou zijn.

Door verdergaande dualisering en wederkerend leren, komt het onderscheid tussen bekostigde en niet-bekostigde instellingen meer en meer ter discussie te staan. Het post-funderend onderwijs wordt in toenemende mate onderdeel van een open onderwijs- en scholingsmarkt met eerlijke concurrentieregels voor verschillende aanbieders in het licht van de wenselijke scheiding tussen publieke taken en private mogelijkheden en kwaliteitsgarantie voor de vragers. Dit veronderstelt tevens een nieuwe doordenking van het principe van leerrechten¹. Waar nu leerrechten (deels) gekoppeld zijn aan deelname aan een (door de overheid gefinancierde) instelling, zal dat in de toekomst via een ander – bij voorkeur niet leeftijd- of levensfasegebonden – mechanisme moeten gaan verlopen. Dit zou een omslag kunnen betekenen naar vouchers of leerlinggebonden budgetten, hoewel niet noodzakelijk voor ieder type leerling of ieder type aanbod. In de komende jaren zou daarom kunnen worden voortgegaan op de weg van voucher experimenten in hbo, mbo en wo. Daarbij ligt het voor de hand in het ho lopende experimenten verder te verdiepen in de richting van vraagsturing. Uitbreiding naar, in eerste instantie, de masterfase ligt daarbij in de rede. Er kan ook worden gedacht aan uitbreiding van de experimenten naar (al dan niet gediplomeerde) schoolverlaters en aan experimenten met individuele leerrekeningen en persoonsgebonden scholingsbudgetten of -rekeningen. Vouchers of een POR die aan hen gegeven worden zullen hen stimuleren de opleiding af te maken of een vervolgopleiding te doen.

4.4.  Werkenden en werkzoekenden:

– Overheid en sociale partners zullen moeten werken aan duidelijke afspraken over de (financiële) verantwoordelijkheid voor scholing van werknemers en werkzoekenden. Deze moeten ook een plek krijgen in het overleg tussen overheid en sociale partners, waarbij de inzet zal moeten zijn dat dit uiteindelijk ook in CAO’s zijn beslag krijgt. Ook hierin zal de sturing meer bij het lerende individu moeten komen te liggen. Er wordt nader onderzocht welke mogelijkheden er zijn om voor werkenden en werkzoekenden een recht op leren/scholing te creëren (zie ook laatste punt bij (post)-funderend onderwijs, dat hier nauw mee samenhangt).

– Nader zal worden gekeken naar de ontwikkeling van een mogelijke Persoonlijke Ontwikkelingsrekening voor werkenden. De mogelijkheden van gerichte maatregelen voor specifieke doelgroepen (met name lage inkomens) en een POR voor niet-werkenden kunnen worden onderzocht.

– Zoals gesteld is onder post-funderend onderwijs, zal ook het scholingsaanbod een onderdeel worden van de open onderwijs- en scholingsmarkt met eerlijke concurrentieregels voor verschillende aanbieders en kwaliteitsgarantie voor de vragers.

– Voor een goede werking van de scholingsmarkt en voor de kwalificering van werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie is het van groot belang dat de EVC-systematiek op zo kort mogelijke termijn breed draagvlak krijgt. Daarvoor zijn nodig een breed (ook in Europees verband) geaccepteerde systematiek en onafhankelijk assessment. In dit kader is het stimuleren van een herkenbaar netwerk van erkende assesmentcentra op regionaal/lokaal niveau te overwegen. Deze asses-mentcentra zouden tevens een rol kunnen vervullen bij de intake, begeleiding en doorgeleiding van bijv. inburgeraars, deelnemers aan educatie. (zie hierna bij sociale cohesie)

4.5.  Sociale cohesie:

– Meer afstemming en samenhang in voorzieningen en regelingen voor achterstandsgroepen. Integratie, reïntegratie, sociale activering, welzijnswerk en educatie zijn typisch aan – afzonderlijke – departementen verbonden begrippen, terwijl de middelen en instrumenten veelal op dezelfde individuen/groeperingen zijn gericht. Bundeling van regelingen en middelen en de inzet van loopbaanconsulenten die individuen wegwijs maken in het woud van regelingen en voorzieningen zal de komende periode voorop moeten staan. Tegenover deze «ruimte» voor lokaal beleid en voor lokale uitvoeringsinitiatieven, zal dan een geëigend instrumentarium voor het afleggen van «rekenschap» moeten worden ontwikkeld. Ook op dit terrein zal de verantwoordelijkheid van het individu meer centraal moeten komen staan. Niet de aanbieder maar de vrager (en dat kan ook de gemeente of een reïntegratiebedrijf zijn) bepaalt. Dit betekent o.a. opheffing van de gedwongen winkelnering, maar ook hier onder de conditie van eerlijke concurrentieverhoudingen en landelijk genormeerde kwaliteitsstandaarden.

– In dit kader is het stimuleren/oprichten van onafhankelijke assesment-centra (zie ook hiervoor) te overwegen, die mensen met een educatieve achterstand kunnen adviseren en begeleiden bij de het vinden van de voor hen geëigende opleiding/cursus. Daarbij moet vooropstaan dat de begeleiding gericht is op het maken van eigen keuzes en niet dat de keuzes voor de mensen worden gemaakt.

– Formeel en non-formeel onderwijs kunnen elkaar op lokaal niveau veel meer versterken dan momenteel gebeurt. Met name mensen met een geringe leerervaring en/of onzekerheden op dat terrein maken beginnen hun ontwikkeling (in de richting van beroepsgericht onderwijs) in de non-formele sector. In het kader van sociale activering verdient dit terrein versterking.

4.6. Eindconclusie

In deze agenda zijn de beleidsambities neergelegd voor de komende kabinetsperiode. Het is gewenst om prioritering in de uitvoering van de agenda aan te brengen voor de korte, middellange en lange termijn. Het is niet opportuun deze prioritering thans aan te brengen, maar dit aan het nieuwe kabinet over te laten. Dit mede gezien de relatie met de in Bijlage 2 aangegeven beleidstrajecten, adviezen en onderzoeken, die voor een deel nog moeten verschijnen en waarover door het komend kabinet een beslissing zal moeten worden genomen. Dit geldt onder andere voor het SER-advies over een Leven Lang Leren dat in mei 2000 wordt uitgebracht en de ICES-voorstellen Leven Lang Leren en Startkwalificatie Beroepsbevolking die aan het nieuwe kabinet ter besluitvorming worden voorgelegd. In dit licht zal tevens moeten worden bezien of de interdepartementale afstemming, bij het afschaffen van het Platform Employability Agenda eind 2000, op een nieuwe leest moet worden geschoeid om de samenhang tussen de acties en beleidsuitdagingen gezamenlijk goed vorm te kunnen geven. Op basis van de prioritering door het nieuwe kabinet zou een Interdepartementaal Platform voor Leven Lang Leren een meerjaren-actieplan kunnen opstellen en de uitvoering daarvan kunnen coördineren. Het Interdepartementaal Platform kan tevens zorgdragen voor periodieke afstemming met de Stichting van de Arbeid.