Verslag werkbezoek van een delegatie uit de vaste commissie voor Justitie aan Denemarken en Zweden - Vluchtelingenbeleid - Hoofdinhoud

Dit verslag van een (werk)bezoek is onder nr. 479 toegevoegd aan dossier 19637 - Vreemdelingenbeleid i.

Officiële titel	Vluchtelingenbeleid; Verslag werkbezoek van een delegatie uit de vaste commissie voor Justitie aan Denemarken en Zweden
Document­datum	30-09-1999
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST40844
Kenmerk	19637, nr. 479
Van	Staten-Generaal (SG)
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1999–2000

19 637

Vluchtelingenbeleid

Nr. 479

VERSLAG VAN EEN WERKBEZOEK

Vastgesteld 30 september 1999

Een delegatie uit de vaste Commissie voor Justitie heeft van 7 tot en met 10 september 1999 een werkbezoek gebracht aan Denemarken en Zweden. Het bezoek diende als oriëntatie op het asielbeleid in de beide landen.

De delegatie bestond uit de leden Van Heemst (PvdA), voorzitter van de vaste Commissie voor Justitie, tevens delegatievoorzitter, Dittrich (D66), Middel (PvdA), Kamp (VVD), Halsema (GroenLinks) en Wijn (CDA). Mevrouw Pe trad op als griffier van de delegatie. Van de delegatie maakte verder deel uit mevrouw Bakker, stafmedewerker van de vaste Commissie voor Justitie.

De delegatie brengt van dit werkbezoek als volgt verslag uit. In de inleiding wordt het doel van de reis nader toegelicht. In de volgende onderdelen worden de bevindingen per land en per onderwerp nader weergegeven.

Het programma van de reis is in de bijlage opgenomen. In de bijlage zijn ook de namen van de personen, organisaties en instanties waarmee de delegatie heeft gesproken, aangegeven. Aan alle personen, organisaties en instanties is de delegatie veel dank verschuldigd. De delegatie wil in het bijzonder de heer Nilas, Directeur-Generaal van de Deense Immigratiedienst en de heer Oxenbøll, medewerker van de afdeling communicatie van de Immigratiedienst bedanken. Ook is de delegatie de medewerkers van de ambassades in Denemarken, in het bijzonder de heren P.J. Hansen en B. Blaauw en de medewerkers van de ambassade in Zweden, in het bijzonder de heren J.R. Wilton en J.A. Soer, zeer erkentelijk voor alle hulp en bijdragen aan het welslagen van dit bezoek.

De voorzitter van de delegatie, Van Heemst

De griffier van de delegatie, Pe

I INLEIDING

• 1. 

  Inleiding

Het asielbeleid staat sterk in de politieke belangstelling. Er vindt regelmatig en intensief overleg plaats met de staatssecretaris van Justitie over het gevoerde en te voeren beleid. Ten tijde van het werkbezoek spelen in het bijzonder twee belangrijke discussies een rol, te weten het thans bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel tot herziening van de Vreemdelingenwet (kamerstukken II 1998/1999, 26 732) en de notitie Terugkeerbeleid (kamerstukken II 1998/1999, 26 646, nr. 1). Tijdens het werkbezoek heeft de delegatie zich uitgebreid laten informeren over toelating, opvang en terugkeer. De delegatie heeft gesprekken gevoerd met beleidsmakers en politici, alsmede met medewerkers van uitvoeringsorganisaties. Het werkbezoek heeft niet alleen geleid tot meer inhoudelijke kennis van het asielbeleid in Denemarken en Zweden, maar ook tot meer inzicht in de eigen situatie.

• 2. 

  Bevindingen van de delegatie

Hieronder doet de delegatie verslag van haar bevindingen. Omwille van de leesbaarheid wordt in het verslag niet de volgorde waarin personen en organisaties zijn bezocht aangehouden, maar is gekozen voor een indeling naar land en naar onderwerp.

II DENEMARKEN

• 1. 

  De asielprocedure

1.1.  De Deense Immigratiedienst

In Denemarken is het ministerie van Binnenlandse zaken sinds 1993 verantwoordelijk voor het asiel- en immigratiebeleid en voor het verlenen van humanitaire verblijfsvergunningen. De Deense Immigratiedienst is in 1984 opgericht en ressorteert onder het ministerie van Binnenlandse zaken, aldus Kim Lunding, plaatsvervangend Directeur- Generaal van de Deense Immigratiedienst. De Immigratiedienst beoordeelt de individuele asielaanvragen en de aanvragen tot verblijf op andere gronden. De afdeling verantwoordelijk voor de behandeling van asielverzoeken is georganiseerd rond de verschillende landen van herkomst. Op deze manier is het beter mogelijk om expertise op te bouwen. Het budget van de Immigratiedienst bedraagt 150 miljoen Deense Kronen (DKR). Hiervan is ongeveer 100 miljoen bestemd voor salarissen. Bij de Immigratiedienst zijn ongeveer 310 personen werkzaam. De kosten voor een vreemdelingenzaak zijn als volgt: – 4100 DKR voor een asielverzoek – 1100 DKR voor een aanvraag voor een verblijfsvergunning op grond van gezinshereniging – 225 DKR voor een visumaanvraag

De gemiddelde behandelduur bij de Immigratiedienst voor deze zaken bedraagt:

– 105 dagen voor een asielverzoek – 40 dagen voor een aanvraag voor gezinshereniging – 14 dagen voor een visum

1.2.  Het indienen van een asielaanvraag

Birgit Peterson, hoofd van de afdeling Zuidoost Azië van de Deense Immigratiedienst, geeft een nadere toelichting op de asielprocedure in

Denemarken. Asielzoekers kunnen een asielverzoek indienen bij de Deense grens of in het binnenland. Ruim de helft van het aantal asielaanvragen in Denemarken wordt ingediend in het registratiecentrum Sandholm, dat op ongeveer een half uur rijden van Kopenhagen ligt. Na het indienen van de aanvraag wordt een eerste interview afgenomen door de politie. Hierbij gaat het hoofdzakelijk om het vaststellen van de identiteit van de betrokkene en de reisroute. Van elke asielzoeker worden vingerafdrukken genomen die elektronisch worden opgeslagen. Middels de uitwisseling van vingerafdrukken met andere Europese landen wordt vastgesteld of de asielzoeker al eerder in een ander land asiel heeft aangevraagd. Dat Denemarken geen partij is bij Eurodac, wordt in de praktijk als een gemis ervaren.

De informatie aangaande nationaliteit, identiteit en reisroute wordt doorgegeven aan de Immigratiedienst. De Immigratiedienst bepaalt vervolgens of de asielzoeker wordt toegelaten tot de asielprocedure in Denemarken. De Deense Immigratiedienst kan asielzoekers uit veilige derde landen de toegang weigeren. Tegen deze weigering kan beroep worden ingesteld bij de minister van Binnenlandse zaken. Dit heeft echter geen schorsende werking.

Zolang de identiteit niet is opgehelderd wordt de asielzoeker niet toegelaten tot de asielprocedure. Gedurende deze periode kan betrokkene in vreemdelingenbewaring worden gesteld. Asielzoekers die niet in de procedure worden opgenomen worden ook niet in de statistieken vermeld.

Wanneer het de asielzoeker is toegestaan asiel aan te vragen wordt hij als asielzoeker geregistreerd. De asielzoeker moet vervolgens een uitgebreide vragenlijst invullen. Deze vragenlijst is in 28 talen beschikbaar. Middels geschreven informatie en een video wordt de asielzoeker geïnformeerd over de asielprocedure en over zijn rechten en plichten. De ingevulde vragenlijsten worden vervolgens vertaald in het Deens. De ingevulde vragenlijst kan worden verduidelijkt en toegelicht in een interview met een ambtenaar van de Immigratiedienst. Het interview duurt 2 tot 10 uur en vindt plaats aan de hand van een standaard vragenlijst. Bij het interview is een tolk aanwezig. Bij interviews met kinderen jonger dan 18 jaar is eveneens een medewerker van het Deense Rode Kruis aanwezig.

Op basis van de informatie uit de vragenlijst en het interview, wordt bepaald of de aanvraag in de normale of de versnelde procedure wordt behandeld. Indien het asielverzoek in de normale procedure wordt afgewezen, wordt de aanvraag automatisch doorgestuurd naar het Deense Beroepscollege voor Vluchtelingen. Aan het beroep is schorsende werking verbonden. Wanneer het Beroepscollege het verzoek eveneens afwijst, is een verzoek om een verblijfsvergunning op humanitaire gronden mogelijk bij het ministerie van Binnenlandse zaken. Dit verzoek moet binnen 10 dagen worden ingediend.

Denemarken kent een aparte procedure voor duidelijk ongegronde aanvragen. Verzoeken die als duidelijk ongegrond zijn afgewezen door de Immigratiedienst worden doorgestuurd naar de Deense Vluchtelingenraad (een non-gouvernementele organisatie). De Deense Vluchtelingenraad neemt zelf ook een interview af en vormt een eigen oordeel. De Vluchtelingenraad beschikt over een vetorecht. Wanneer ook de Vluchtelingenraad de aanvraag eveneens als duidelijk ongegrond beschouwt is de aanvraag definitief afgewezen. Tegen deze afwijzing kan niet meer in beroep worden gegaan. Het is dan nog wel mogelijk een aanvraag om een verblijfsvergunning op humanitaire gronden in te dienen bij het ministerie van Binnenlandse zaken. Wanneer de Vluchtelingenraad het oordeel van de Immigratiedienst niet onderschrijft

(in ongeveer 25% van de gevallen), wordt het asielverzoek alsnog behandeld in de normale procedure.

1.3.  Het Deense Beroepscollege voor Vluchtelingen

Het Beroepscollege heeft als voornaamste taak het behandelen van asielverzoeken, die door de Immigratiedienst zijn afgewezen, aldus de heer Jaspersen, voorzitter van het Beroepscollege. Het Beroepscollege is een onafhankelijk rechterlijk instituut. De voorzitter van het college is een rechter. Naast de voorzitter hebben vier leden zitting in het college, te weten een vertegenwoordiger van het ministerie van Buitenlandse zaken, een vertegenwoordiger van het ministerie van Binnenlandse zaken, een vertegenwoordiger van de Vluchtelingenraad en een vertegenwoordiger van het Deens Genootschap voor Advocatuur en Recht. Eind 1998 bestond het Beroepscollege uit 87 leden (een voorzitter, 15 plaatsvervangend voorzitters en 71 andere leden). De leden hebben ongeveer twee tot vier keer per maand zitting. De samenstelling van het college is elke keer anders. De wachttijd bij het Beroepscollege bedraagt ongeveer vier tot vijf maanden. Indien een zaak urgent is kan een zaak binnen twee maanden worden afgehandeld. Het Beroepscollege bepaalt of iets urgent is of niet. De openbare behandeling vindt plaats in aanwezigheid van de leden van het college, een griffier, de Immigratiedienst, een tolk en de asielzoeker met zijn advocaat. De advocaat wordt door het college aangewezen en betaald. In de meeste zaken wordt meteen na de openbare behandeling vonnis gewezen. Dit is alleen anders als nadere informatie moet worden ingewonnen. De behandeling van zaken is niet openbaar. Ook de vonnissen zijn niet openbaar. Een samenvatting van relevante zaken wordt opgenomen in een Nieuwsbrief die ongeveer vier keer per jaar verschijnt. Verder verschijnt er elk jaar een jaarverslag.

1.4.  De statussen

In Denemarken kent men twee vluchtelingenstatussen: de verdragsvluchtelingenstatus, welke wordt verleend aan asielzoekers die aan de definitie van het Vluchtelingenverdrag voldoen en de «de facto-status», voor asielzoekers die niet voldoen aan de definitie, maar die soortgelijke risico’s lopen op vervolging of een andere gewichtige reden hebben. Daarnaast zijn er nog een aantal andere statussen, te weten: de humanitaire status, de tijdelijke bescherming voor ex-Joegoslaven en de «exceptional reasons to remain». Deze laatste status wordt bijvoorbeeld verleend aan personen die niet terug kunnen naar het land van herkomst, ondanks hun bereidheid mee te werken.

Een status kan nog gedurende 5 jaar worden ingetrokken, als de situatie in het land van herkomst verbetert. In de praktijk gebeurt dit echter nooit.

• 2. 

  De opvang

Marcus Jones, verantwoordelijk voor de huisvesting van asielzoekers in Sandhom, geeft een uiteenzetting over de taak van het Deense Rode Kruis. De asielzoekerscentra worden gefinancierd door de Immigratiedienst en beheerd door het Rode Kruis. Deze taak wordt uitgevoerd door professionals en niet door vrijwilligers. De asielzoekers worden eerst opgevangen in een registratiecentrum en gaan vervolgens door naar accommodatiecentra. Het Rode Kruis heeft geen bemoeienis met de asielprocedure zelf, maar heeft tot taak asielzoekers op te vangen en te huisvesten. Dit wordt ook aan de asielzoekers duidelijk gemaakt. Zo weet de asielzoeker dat het Rode Kruis geen inlichtingen kan verstrekken over de asielaanvraag en dat aan het Rode Kruis verstrekte informatie niet wordt doorgegeven aan de Immigratiedienst. Dit onderscheid blijkt in de praktijk goed te werken. Inmiddels heeft het Rode Kruis niet langer de monopoliepositie op het terrein van het huisvesten van asielzoekers. Een ieder die asielzoekers wil huisvesten kan concurreren met het Rode Kruis.

• 3. 

  De integratie

De minister van Binnenlandse zaken, Thorkild Simonsen, zet uiteen dat een asielzoeker aan wie een verblijfsvergunning wordt verleend wordt overgedragen aan de gemeentes, waar de integratieperiode begint. De vreemdelingen worden evenredig verdeeld over de verschillende gemeentes. Alleen gemeentes die al zeer veel vluchtelingen hebben opgenomen zijn hiervan uitgezonderd. Het integratieprogramma bestaat onder andere uit het leren van de Deense taal en het geleidelijk gaan werken. Gedurende de periode van integratie ontvangt betrokkene een uitkering die onder het bijstandsniveau ligt. Indien men gaat werken wordt men gekort op de uitkering. Tijdens de integratieperiode, die drie jaar duurt, is het betrokkenen niet toegestaan te verhuizen. Deze maatregel, bedoeld om mensen in het opleidingstraject te houden, heeft destijds tot veel politieke discussie geleid. Wat de minister nog steeds zorgen baart is de hoge werkloosheid onder vluchtelingen (de werkloosheid onder vluchtelingen is ongeveer vier keer zo hoog dan onder autochtonen).

• 4. 

  Ongedocumenteerde asielzoekers

Het percentage ongedocumenteerde asielzoekers in Denemarken bedraagt 60%. Denemarken probeert het aantal ongedocumenteerden terug te dringen door aan hen die niet over documenten beschikken en niet kunnen aangeven wat de reden hiervan is, geen uitkering te verstrekken, aldus Kim Lunding van de Immigratiedienst. Ongedocumen-teerden worden daarnaast verplicht in de asielzoekerscentra te blijven. Deze maatregelen sorteren echter niet voldoende effect. Zolang de identiteit niet is opgehelderd wordt iemand niet toegelaten tot de asielprocedure. De Immigratiedienst probeert ook met taaltesten en achtergrondtesten de identiteit te achterhalen.

• 5. 

  De terugkeer

5.1. De terugkeer van afgewezen asielzoekers

Hans Viggo Jensen, hoofd van de politie, zet uiteen op welke wijze terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers plaatsvindt. De politie draagt zorg voor de uitzetting van asielzoekers. Ook in Denemarken staat vrijwillige terugkeer voorop. De uitgeprocedeerde asielzoeker krijgt 14 dagen om te vertrekken. Door de politie wordt gecontroleerd of iemand inderdaad is verdwenen. Als de politie overtuigd is dat iemand het land heeft verlaten is de zaak daarmee afgedaan. Is de politie daar niet van overtuigd dan wordt betrokkene geregistreerd. Is betrokkene nog in het asielzoekerscentrum aanwezig dan wordt geprobeerd om met behulp van de ambassades aan vervangende documenten te komen en wordt betrokkene op het vliegtuig gezet. Normaliter wordt iemand met een reguliere vlucht teruggestuurd (één persoon of familie per keer). Het is een enkele keer voorgekomen dat een apart vliegtuig werd gecharterd voor de terugkeer van afgewezen asielzoekers.

Bij het verkrijgen van vervangende documenten vormt ook in Denemarken de medewerking van de autoriteiten van het land van herkomst soms een probleem. Onderhandelingen over terugname worden soms door de politie, soms door het ministerie van Buitenlandse zaken gevoerd, afhankelijk van het land van herkomst. In de praktijk worden geen mensen teruggestuurd alvorens er een formeel besluit ligt van de autoriteiten van de landen van herkomst.

Wanneer een asielzoeker weigert mee te werken aan de terugkeer wordt de uitkering stopgezet. Afgewezen asielzoekers worden echter niet op straat gezet, zij houden recht op onderdak in de asielzoekerscentra. Dit zou theoretisch kunnen betekenen dat iemand levenslang in een asielzoekerscentrum verblijft. Indien een afgewezen asielzoeker niet terug kan naar het land van herkomst, bijvoorbeeld omdat het land van herkomst betrokkene niet accepteert, kan hij een speciale verblijfstoestemming krijgen. Als asielzoekers, na 18 maanden actief meegewerkt te hebben aan de terugkeer, niet uitgezet kan worden krijgt de betrokkene een verblijfsvergunning op speciale gronden.

Frank Johansen, hoofd van de afdeling documentatie en onderzoek van de Immigratiedienst, geeft een toelichting op de terugkeerproblematiek en de taken van zijn afdeling aan de hand van Somalië. Voor 1996 kregen alle asielzoekers uit Somalië asiel, tenzij aangetoond kon worden dat betrokkene een andere nationaliteit had. In 1996 is een «fact finding mission» naar Somalië gestuurd om de situatie per regio te beoordelen. Hieruit bleek dat de situatie in het Noord Oosten en Noord Westen (Somaliland) van Somalië stabiel was. In december 1996 heeft de eerste afwijzing van een asielaanvraag plaatsgevonden vanwege de stabiele situatie in de regio. Omdat men toen voor de problematiek van de terugkeer kwam te staan is in de zomer van 1997 een delegatie naar Somaliland gereisd om afspraken over terugkeer te maken. Dit heeft geleid tot een publiek debat over de vraag of afspraken over terugname gemaakt konden worden in ruil voor financiële steun aan het betreffende land. In oktober 1997 is vervolgens de eerste persoon teruggekeerd. Het resultaat van dit alles was uiteindelijk de veilige terugkeer van negen personen naar Somalië en een afname van het aantal asielverzoeken uit Somalië.

5.2. Vreemdelingenbewaring

Vreemdelingenbewaring is mogelijk nadat het verzoek is afgewezen (om de aanwezigheid van de afgewezen asielzoeker te garanderen) of als de zaak waarschijnlijk in de versnelde procedure wordt afgehandeld. Beroep tegen deze beslissing is mogelijk. Wanneer de identiteit van de asielzoeker nader dient te worden vastgesteld, wordt betrokkene meestal in vreemdelingenbewaring gesteld totdat de identiteit duidelijk is. Kinderen, families en ouderen worden niet in vreemdelingenbewaring genomen. Bij ernstige incidenten worden asielzoekers vastgezet in een gevangenis in Stockholm. In het registratiecentrum Sandholm is een speciale afdeling voor vreemdelingenbewaring, met een capaciteit van 70 plaatsen. De gemiddelde verblijfsduur is hier ongeveer 3 tot 4 weken.

• 6. 

  De politieke discussie

De delegatie heeft met de minister van Binnenlandse zaken en met de leden van de Commissie Juridische zaken van het Deense parlement gesproken over een aantal politieke issues. Volgens de minister van Binnenlandse zaken hebben Denemarken en Nederland veel gemeen op het terrein van het asielbeleid. In Denemarken speelde een aantal jaren geleden de discussie over de grote toename van het aantal asielzoekers en een aanscherping van het asielbeleid. De vreemdelingenwet is anderhalf jaar geleden op een aantal onderdelen aangescherpt. De minister van Binnenlandse zaken merkt op dat het soms moeilijk is de juiste balans te vinden. Sommigen partijen vinden de Vreemdelingenwet te streng, terwijl anderen pleiten voor nog meer restricties. De minister vond het overigens opvallend dat veel Denen van mening waren dat Denemarken juist te streng was bij de opvang van Kosovaarse vluchtelingen.

Vreemdelingenwetgeving wordt tot stand gebracht met wisselende meerderheden, aldus de voorzitter van de commissie juridische zaken van het Deense parlement. In het Deense parlement zijn de verwachtingen van de nieuwe wet waarin gemeenten een rol krijgen toebedeeld bij de integratie van vreemdelingen hoog gespannen. Het Parlement verwacht dat de integratie door deze wet van vreemdelingen in de Deense samenleving soepeler zal verlopen. Ook is er een wet gekomen die dwangmatig gearrangeerde huwelijken beoogt tegen te gaan. Op dit moment speelt bijvoorbeeld de discussie of een grens moet worden gesteld aan het aantal op te nemen vluchtelingen.

III ZWEDEN

• 1. 

  De asielprocedure

1.1.  De Zweedse Immigratiedienst

In Zweden is het ministerie van Buitenlandse zaken sinds 1996 verantwoordelijk voor het asielbeleid. De keuze voor het ministerie van Buitenlandse zaken maakt een samenhangende aanpak op het terrein van het asielbeleid en het buitenlands beleid mogelijk, aldus de staatssecretaris van Buitenlandse zaken, Gun-Britt Andersson. Men heeft hierdoor ook beter zicht op de situatie in de landen van herkomst. De Zweedse Immigratiedienst (SIV) is verantwoordelijk voor de beoordeling van asielaanvragen en aanvragen tot verblijf op andere gronden, aldus Lena Häll Eriksson, Directeur-Generaal van de Immigratiedienst. De Immigratiedienst is eveneens verantwoordelijk voor de opvang van asielzoekers en voor de terugkeer van afgewezen asielzoekers. De Immigratiedienst is door de regering aangewezen als centrale instantie voor immigratie- en asielaangelegenheden en is uit dien hoofde verantwoordelijk voor het goed functioneren van de gehele keten. Bij de Immigratiedienst zijn ongeveer 1700 mensen werkzaam.

1.2.  Het indienen van de asielaanvraag

Aanvragen kunnen worden ingediend op de vliegvelden, in de havens, aan de grens en in het binnenland. Zweden is geen partij bij het Schen-genverdrag en kent daarom een intensieve controle bij de grenzen. Wanneer iemand de entree geweigerd wordt (bijvoorbeeld omdat hij niet beschikt over de juiste documenten) en vervolgens asiel aanvraagt, wordt betrokkene door de politie overgedragen aan de Immigratiedienst. De Immigratiedienst heeft ook een aantal kantoren in de grensgebieden en in de havens.

De Immigratiedienst is verantwoordelijk voor het afnemen van het interview (voor 1997 gebeurde dit door de politie). Na het eerste onderzoek dat met name is gericht op de nationaliteit, de identiteit en de reisroute wordt een onderscheid gemaakt in zaken waarin meteen een besluit kan worden genomen en zaken die een diepgaander onderzoek vergen. Over duidelijk ongegronde aanvragen en Dublinclaims wordt meteen een besluit genomen in de versnelde procedure. Indien een aanvraag wordt afgewezen in de versnelde procedure wordt een «weigering van de entree»-beslissing genomen. In het geval van een entreeweigering kan men verzoeken om rechtsbijstand, maar dit wordt zelden gehonoreerd. Tegen een afwijzing staat wel beroep open, maar dit heeft geen schorsende werking. De snelle procedure duurt ongeveer vijf dagen.

Indien de Immigratiedienst het verzoek in de normale procedure afwijst staat hiertegen beroep open bij de «Aliens Appeal Board». Dit beroep moet binnen drie weken worden ingesteld.

Zweden is partij bij het verdrag van Dublin en heeft speciale afspraken gemaakt met Denemarken en Duitsland, waardoor veel asielzoekers meteen (en niet pas na vier tot zes maanden) kunnen worden terug gestuurd in het kader van de Dublin-conventie. Het criterium «kort verblijf» dat geldt voor de Dublin-conventie, geldt niet voor de afspraken met Duitsland en Denemarken. Overigens vraagt ongeveer 80% van de asielzoekers pas op een later moment asiel aan in het binnenland, waardoor het lastig is om vast te stellen op welke wijze iemand Zweden is binnengekomen

1.3.  De Aliens Appeal Board

Göran Ha˚kansson, Directeur-Generaal en Ha˚kon Sandesjö, plaatsvervangend Directeur-Generaal, geven een uiteenzetting over de Aliens Appeal Board. Deze instantie bestaat sinds 1992 en heeft tot taak om de asielverzoeken, welke door de Immigratiedienst zijn afgewezen, opnieuw te beoordelen. Beroep is mogelijk tegen een negatieve uitkomst van de normale procedure, maar ook tegen een beslissing van de Immigratiedienst om de entree te weigeren en tegen een besluit om een asielzoeker op te sluiten. Het Beroepscollege behandelt daarnaast zaken inzake het Zweeds staatsburgerschap. Het college is tevens de instantie die beslissingen neemt over een hernieuwde aanvraag (in Zweden bestaat de mogelijkheid om een herhaald asielverzoek in te dienen). Tegen de beslissingen van de Aliens Appeal Board is geen hoger beroep mogelijk. De Aliens Appeal Board bestaat uit 8 rechters en 30 lekenrechters, die door de regering worden aangewezen, op voordracht van de politieke partijen vertegenwoordigd in het parlement. Deze lekenrechters zijn niet in dienst van het college en hebben alleen zitting in bepaalde zaken. De lekenrechters hebben over het algemeen veel politieke ervaring. Daarnaast heeft het college 60 rapporteurs. Ongeveer 10% van de zaken wordt behandeld in een meervoudige kamer, de overige zaken in een enkelvoudige kamer. De rechter beslist of behandeling in een meervoudige kamer nodig is. De meervoudige kamer bestaat uit een rechter en twee lekenrechters. Wanneer een zaak van belang is in verband met de precedentwerking wordt deze verwezen naar een meervoudige kamer, bestaande uit twee rechters en vier lekenrechters. Per jaar worden ongeveer 10 000 zaken behandeld. De zaken worden voorbereid door een rapporteur die de zaak voorlegt aan de rechter als alle informatie omtrent de zaak compleet is. De uitspraken van het college zijn niet openbaar.

1.4.  De statussen

Zweden heeft een wet aangenomen, waardoor een ruimere interpretatie van het Verdrag van Genève mogelijk wordt. Dit naar aanleiding van kritiek dat Zweden het Verdrag van Genève te beperkt uitlegde. Naast de status voor verdragsvluchtelingen, zijn er categorieën die formeel geen asiel krijgen maar aan wie wel bescherming wordt geboden. Het betreft hier:

– personen die een gegronde vrees voor de doodstraf marteling, of inhumane behandeling hebben;

– personen die bescherming behoeven vanwege gewapende conflicten;

– personen die gegronde vrees hebben voor vervolging op basis van geslacht of homoseksualiteit.

Tevens kan men een verblijfsvergunning op humanitaire gronden krijgen, bijvoorbeeld als uitzetting getuigt van een bijzondere hardheid. Een humanitaire status kan ook verleend worden aan iemand waarbij praktische omstandigheden de uitzetting verhinderen.

Daarnaast kent Zweden een tijdelijke status, die voor twee jaar wordt afgegeven. Daarna kan deze status met ten hoogste twee jaar worden verlengd. Amnesty International heeft kritiek op deze tijdelijke status, omdat hierdoor hele groepen buiten de asielprocedure worden gehouden, waardoor zij langdurig in onzekerheid verkeren.

• 2. 

  Amnesty International

Een belangrijk onderwerp voor Amnesty International is de kwaliteit van beslissingen door de Immigratiedienst. Zweden is in zeven zaken bekritiseerd door «UN Commission against Torture». Deze kritiek heeft naar de mening van Amnesty International niet tot een andere benadering door de Immigratiedienst geleid, aldus Carl Söderberg, SecretarisGeneraal van Amnesty International Zweden. Een ander punt van kritiek is dat te veel gebruik wordt gemaakt van standaardoverwegingen die telkens weer terug keren in de beslissingen. Daarnaast is het moeilijk inzicht te krijgen in de beslissingen van de Immigratiedienst en de Aliens Appeal Board, omdat zaken niet openbaar zijn. Er is dan ook onvoldoende jurisprudentie voor handen om een goede inschatting te kunnen maken van een zaak. De discussie die momenteel speelt, om het beroep over te hevelen van de «Aliens Appeal Board» naar de «District Courts», zou hier verandering in kunnen brengen.

Non-gouvernementele organisaties zijn in Zweden niet vertegenwoordigd in de asielprocedure. Dit in tegenstelling tot Denemarken, waar de Vluchtelingenraad een vetorecht heeft in de versnelde procedure en de Vluchtelingenraad eveneens is vertegenwoordigd in het Deense Beroepscollege voor Vluchtelingen. Dit leidt tot meer openheid en meer inzicht in de werkwijze van de Immigratiedienst en het Beroepscollege. Het Beroepscollege in Denemarken publiceert daarnaast regelmatig over tendensen in de jurisprudentie. Dat doet de Aliens Appeal Board niet.

• 3. 

  De opvang

Asielzoekers worden bij aankomst opgevangen in onderzoekscentra. Zij verblijven hier ongeveer drie weken, aldus Bengt Carlsson, plaatsvervangend hoofd van het onderzoekscentrum Carlslund. In de onderzoekscentra wordt het eerste interview afgenomen. Kinderen jonger dan 7 jaar worden medisch onderzocht. Bij volwassenen gebeurt dit pas in de asielzoekerscentra. Na ongeveer drie weken worden de asielzoekers overgeplaatst naar een opvangcentrum. Dit zijn meestal gewone flats. Sinds juli 1994 is opvang niet meer verplicht. Veel asielzoekers zoeken dan ook zelf onderdak bij familieleden of vrienden. Ongeveer 40% van de asielzoekers maakt gebruik van deze mogelijkheid. Ook de asielzoekers die zelf onderdak hebben gevonden zijn verplicht deel te nemen aan georganiseerde activiteiten. Het onderzoekscentrum Carlslund heeft veel te maken met mensen uit de voormalige Sovjet-Unie die asiel aanvragen, met als enige doel een goedkoop verblijf in Zweden. Na een aantal dagen vetrekken ze dan weer. Een ander punt van zorg is dat het centrum te maken heeft met bezoekers die op het terrein handelen in gestolen goederen.

• 4. 

  Ongedocumenteerde asielzoekers

Het aantal ongedocumenteerde asielzoekers bedraagt in Zweden ongeveer 95%, aldus Torbjörn Moden van de asielunit van Arlanda Airport. Dit stelt de Immigratiedienst voor problemen voor wat betreft de identificatie van asielzoekers. Liegen over de identiteit is echter geen reden om het asielverzoek af te wijzen.

• 5. 

  De terugkeer

5.1.  De terugkeer van afgewezen asielzoekers

De Immigratiedienst is sinds 1 januari 1999 eveneens verantwoordelijk voor de terugkeer van afgewezen asielzoekers (voorheen was de politie verantwoordelijk). Vrijwillige terugkeer staat hierbij voorop. Wanneer de betrokkene weigert het land te verlaten wordt de zaak overgedragen aan de politie, die gedwongen terugkeer kan effectueren. Ongeveer 20% van de zaken wordt overgedragen aan de politie. Hans Rosenqvist van de Zweedse politie, is minder gelukkig met dit verlies van bevoegdheden, omdat hierdoor deskundigheid en expertise op het terrein van de terugkeer verloren gaat. Ook Zweden kent de problematiek van de landen die niet meewerken aan de terugkeer. Tot de landen die niet meewerken behoren onder andere, voormalig Joegoslavië, Ethiopië, Eritrea, Somalië, Vietnam, Cuba en Iran. De problemen die Zweden ondervindt zijn vergelijkbaar met die van Nederland. Asielzoekers die niet teruggestuurd kunnen worden blijven in de asielzoekerscentra (ze houden recht op opvang en voedsel). Vreemdelingenbewaring is alleen mogelijk als er zicht is op uitzetting.

De staatssecretaris van Buitenlandse zaken acht een permanente dialoog tussen Zweden en de landen van herkomst van belang, bij het tot stand brengen van terugnameovereenkomsten. Dwangmiddelen acht zij minder noodzakelijk. Zweden vindt het tot stand brengen van terugnameovereenkomsten soms een te zwaar middel en kiest dan voor een benadering van zaak tot zaak. Wanneer er permanente belemmeringen zijn die uitzetting onmogelijk maken mag de asielzoeker in Zweden blijven.

5.2.  Vreemdelingenbewaring

Asielzoekers kunnen in vreemdelingenbewaring worden gesteld wanneer de identiteit vastgesteld moet worden, wanneer waarschijnlijk entree zal worden geweigerd, of ter fine van de uitzetting. Dit laatste is alleen toegestaan als er redenen zijn om aan te nemen dat betrokkene zich zal onttrekken aan de uitzetting. Zweden probeert het verblijf zo kort mogelijk te houden maar voor volwassenen is er geen maximum aan het verblijf in vreemdelingenbewaring. Wel moet er uiteraard een grond zijn voor vreemdelingenbewaring. Kinderen kunnen 72 uur in vreemdelingenbewaring worden gehouden. Dit kan één keer worden verlengd. Men probeert de condities in vreemdelingenbewaring zo normaal mogelijk te laten. De activiteiten die worden georganiseerd zijn met name gericht op de terugkeer. In totaal heeft Zweden 115 plaatsen voor vreemdelingenbewaring. Wanneer er geen ruimte is in de vreemdelingenbewaring worden mensen soms overgeplaatst naar reguliere huizen van bewaring, aldus Amnesty International. Amnesty International acht dit niet acceptabel.

• 6. 

  Politieke issues

De staatssecretaris van Buitenlandse zaken, Gun-Britt Andersson, geeft aan dat er weinig politieke discussie is op het terrein van het asielbeleid. Zweden kent bijvoorbeeld geen politieke discussie over de veilige landen van herkomst. Er bestaat ook geen lijst met veilige landen van herkomst. Dit wordt overgelaten aan de uitvoerende instanties. Volgens de staatssecretaris heeft dit te maken met de staatsrechtelijke verhoudingen in Zweden. De politiek bemoeit zich over het algemeen niet met besluiten van uitvoeringsdiensten.

Er vindt ongeveer één tot twee keer per jaar een politiek debat plaats over het asielbeleid, bijvoorbeeld naar aanleiding van het rapport over het Zweedse asielbeleid dat het ministerie van Buitenlandse zaken elk jaar aan het Zweedse parlement presenteert. Parlementaire vragen en interpellaties komen wel voor.

De politieke druk is afgenomen toen de aantallen na 1992 naar beneden gingen (het aantal asielaanvragen bedroeg in 1992 ongeveer 84 000 en in 1998 ongeveer 12 800). Een verklaring voor de afname zou volgens de staatssecretaris kunnen zijn dat Zweden door de slechte economische situatie in 1993 1995 minder aantrekkelijk werd. Ook de Dublin-conventie heeft bijgedragen aan een daling van het aantal asielaanvragen. De indruk van de staatssecretaris is dat men in Zweden immigratie niet echt als een groot probleem ziet. In het noorden van Zweden wil men zelfs meer immigranten opnemen, om de leegloop uit de steden te compenseren. Men probeert asielzoekers meer te spreiden, maar mensen zijn vrij om zich te vestigen waar ze willen.

De vaste commissie voor Sociale zekerheid van het Zweedse parlement is van mening dat het beleid in theorie goed is. De praktijk blijkt echter vaak weerbarstiger. Volgens de voorzitter van de vaste commissie voor Sociale zekerheid van het Zweedse parlement, Berit Andnor, zijn de belangrijkste problemen van het moment de duur van de asielprocedure, het grote aantal hernieuwde aanvragen (vaak aanvraag tot verblijf op humanitaire gronden) en de terugkeer. Aan afgewezen asielzoekers die niet terug kunnen keren wordt de opvang echter niet onthouden. De politieke aandacht richt zich echter met name op de integratie.

IV BIJLAGEN¹

A.  Programma van het werkbezoek

B.  The Danish Immigration Service Statistical overview 1998

C.  Informatie over Sandholm en de asielprocedure

D.  The asylum application form

E.  The Refugee Board in Denmark

F.   Report of fact-finding mission to North East and North West Somalia (Somaliland)

G.  The Task of the Immigration Board H. Immigration Controls I. Swedish Refugee Policy J. Aliens Appeal Board a presentation

K. Improved legal safeguards in the Swedish asylum procedure L. Facts and figures: the work of Amnesty International M. Transit Section – Information for new arrivals N. Ministry for Foreign Affairs – Sweden’s Migration Policy 1998 O. Aliens Act P. The Swedish Parliament

¹ Bijlagen B t/m O zijn ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.

BIJLAGE A

PROGRAMMA VAN HET WERKBEZOEK VAN EEN DELEGATIE UIT DE VASTE COMMISSIE VOOR JUSTITIE AAN DENEMARKEN EN ZWEDEN VAN 7 TOT EN MET 10 SEPTEMBER 1999

Dinsdag 7 en woensdag 8 september Denemarken

Dinsdag7september

11.40 uur

12.45 – 13.45 uur

14.00 – 15.00 uur

15.15 – 17.45 uur

19.00 uur

Aankomst in Kopenhagen

Lunch op het ministerie van Binnenlandse zaken en gesprek met dhr. Thorkild Simonsen – Minister van Binnenlandse zaken

Gesprek met leden van de vaste commissie voor Juridische zaken van het Deense Parlement

Bezoek aan de Deense Immigratiedienst

Gesprekken met de plaatsvervangend Directeur Generaal van de Deense Immigratiedienst dhr. Kim Lunding, plaatsvervangend hoofdcommissaris van Politie (afdeling asiel) dhr. Hans Viggo Jensen, afdelingshoofd van de Immigratiedienst mevrouw Birgit Petersen, Hoofd documentatie en onderzoek van de Immigratiedienst dhr. Frank Johansen en afdelingshoofd van de Immigratiedienst dhr. Jens Weise Olensen Belangrijkste onderwerpen: – Deense asielprocedure – Terugkeer

Diner met vertegenwoordigers van de Immigratiedienst en met het Deense Beroepscollege voor Vluchtelingen

Woensdag 8 september

9.15 uur

10.00 – 13.00 uur

13.45 – 15.45 uur

Vertrek naar registratiecentrum Sandholm

Bezoek aan Sandholm en lunch

Gesprekken met vertegenwoordigers van de Immigratiedienst, de politie en het Rode kruis

Bezoek aan het Deense Beroepscollege voor Vluchtelingen

16.00 – 16.30 uur 20.25 uur

Persbriefing

Vertrek uit Kopenhagen

Woensdag 8 tot en met vrijdag 10 september Zweden

Woensdag8september

21.35 uur                     Aankomst in Stockhol (Arlanda)

22.45 uur                     Aankomt in Rica City Hotel

23.00 uur

Briefing door dhr. Wilton, ambassaderaad van de ambassade, en dhr. Soer, handelssecretaris

Donderdag 9 september

8.15 uur 10.30 uur

10.30 – 11.30 uur

11.30 uur 12.15 uur 13.55 uur 14.00 uur

15.15 uur 16.00 uur

16.45 uur 17.00 uur

18.00 uur

18.45 uur

Vrijdag 10 september

8.45 uur

9.00 uur

Vertrek naar Norrköping

Aankomst bij Statens Invandrarverket (Zweedse Immigratiedienst)

Gesprek met mevrouw Lena Häll Eriksson, Directeur Generaal van de Immigratiedienst en dhr. Torgny Svad, Directeur van de afdeling verantwoordelijk voor de terugkeerprogramma’s

Lunch

Vertrek naar Stockholm

Aankomst bij Zweedse Parlement

Gesprek met de vaste commissie voor Sociale zekerheid (onder meer belast met asiel- en immigratieaangelegenheden)

De volgende leden namen deel aan het gesprek:

Mevrouw Berit Andnor, Social Democratic Party,

Voorzitter

Mevrouw Margit Gennser, Moderate Party

Mevrouw Maud Björnemalm, Social Democratic

Party

Dhr. Gustaf von Essen, Moderate Party

Dhr. Görad Lindblad, Moderate Party

Mevrouw Desirée Perthrus Engström, Christian

Democratic Party

Vertrek naar Upplands Väsby

Aankomt bij Carlslund Reception and Transit Centre Gesprek met dhr. Bengt Carlsson, plaatsvervangend hoofd

Vertrek naar vliegveld Arlanda

Gesprek met dhr. Torbjörn Moden, plaatsvervangend hoofd van de asielunit

Vertrek van Arlanda

Aankomst in het Hotel

Vertrek naar het ministerie van Buitenlandse zaken

Gesprek met de Staatssecretaris mevrouw Gun-Britt Andersson, verantwoordelijk voor asiel en migratie en met dhr. Rosenqvist van de Zweedse politie

11.00 uur

Vertrek naar Amnesty International

11.15 uur

12.15 uur 12.30 uur

17.30 uur 18.15 uur 19.50 uur

Gesprek met dhr. Carl Söderberg, SecretarisGeneraal van Amnesty International Zweden

Vertrek naar het Aliens Appeal Board

Gesprek met Directeur-Generaal dhr. Göran Ha˚kansson en plaatsvervangend Directeur-Generaal dhr. Ha˚kon Sandesjö Lunch

Vertrek van hotel

Aankomst vliegveld Arlanda

Vertrek naar Amsterdam (21.30 uur aankomst op Schiphol)