Brief minister - Toetreding van de Russische Federatie tot de Raad van Europa - Hoofdinhoud

Deze brief is onder nr. 1 toegevoegd aan dossier 24598 - Toetreding van de Russische Federatie tot de Raad van Europa.

Officiële titel	Toetreding van de Russische Federatie tot de Raad van Europa; Brief minister
Document­datum	02-02-1996
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST12793
Kenmerk	24598, nr. 1
Van	Buitenlandse Zaken
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1995–1996

24 598

Toetreding van de Russische Federatie tot de Raad van Europa

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ’s-Gravenhage, 2 februari 1996

Conform het verzoek van Uw Kamer bied ik U hierbij een brief aan betreffende de mogelijke toetreding van de Russische Federatie tot de Raad van Europa. Onderstaand wordt eerst ingegaan op de beide rapporten welke aan de Raadgevende Vergadering van de Raad van Europa waren voorgelegd en op de aanbeveling van de Raadgevende Vergadering zelf.

Vervolgens wordt de Nederlandse positie besproken, alsmede de overige elementen waarom Uw Kamer gevraagd heeft.

In de bijlagen zijn opgenomen de aanbeveling van de Raadgevende Vergadering alsmede een overzicht van de procedurele stand van zaken betreffende de Russische toetredingsaanvraag.¹

Rapport van de Commissie voor Politieke Aangelegenheden (Rapporteur Muehlemann)

Na een grondige analyse van het rechtssysteem (rechtsstaat, wetgeving, specifieke mensenrechtenonderwerpen – o.m. detentie centra, doodstraf, strijdkrachten, vrijheid van beweging, criminaliteitsbestrijding), de staat van de democratie (Presidentschap, Parlement, Magistratuur, Lokale democratie), de markteconomie (economische situatie, vooruitzichten, milieu) en een aantal gebieden van politieke of militaire spanning komt de Commissie tot een twaalftal conclusies. De hoofdlijn daarvan is dat Rusland nog niet voldoet aan alle maatstaven van de Raad van Europa. Zo is verdere vooruitgang nodig in de richting van een rechtsstaat m.b.v. nieuwe wetgeving en vooral ook uitvoering daarvan.

Niettemin concludeert het rapport dat in dit geval integratie beter is dan isolatie, samenwerking beter dan confrontatie.

¹ Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.

S-IZ

Opinie van de Commissie voor Juridische Aangelegenheden en Mensenrechten (Rapport Bindig)

Dit rapport analyseert de mate waarin Rusland voldoet aan het criterium van een rechtsstaat, Het doet dit o.a. aan de hand van de rechterlijke organisatie en de belangrijkste aspekten van Strafrecht en Strafvordering. Tevens komen aan de orde de bescherming van de Mensenrechten en de fundamentele vrijheden, de rechten van Minderheden en lokaal zelfbestuur. Daarnaast analyseert het rapport nog twee onderwerpen, nl. de Conventie van Mensenrechten van het Gemenebest van Onafhankelijke Staten en de neiging van de Russische autoriteiten om, m.n. in crisissituaties, beleidsopties te kiezen die hun niet openstaan onder internationaal recht.

Het rapport komt tot de conclusie dat op dit moment er nog aanzienlijke tekortkomingen zijn in de (toepassing van) wet- en regelgeving en het inachtnemen van mensenrechten (o.m. Tjetsjenie¨). In dit opzicht kan de Russische Federatie niet beschouwd worden als een rechtsstaat. Terwijl de vrijheid van meningsuiting en van vergadering betrekkelijk goed geregeld zijn, laten de vrijheid van beweging en de rechten van verdachten te wensen over. Er is in de afgelopen jaren vooruitgang geboekt in de richting van de rechtsstaat en het inachtnemen van mensenrechten, maar het gaat vaak erg langzaam en soms zelfs achteruit. Vanuit juridisch en mensenrechten-oogpunt komt de Commissie, strikt de criteria toepassend, tot de conclusie dat de Russische Federatie nog niet voldoet aan de voorwaarden van lidmaatschap zoals vervat in art. 3 en 4 van het Statuut van de Raad van Europa. Vervolgens stelt de Commissie echter de vraag of de toetreding van de Russische Federatie op zichzelf kan helpen om omstandigheden te creëren die in overeenstemming zijn met de Raad van Europa maatstaven. Deze overweging en andere politieke argumenten kunnen spreken ten faveure van Rusland’s toetreding tot de Raad van Europa op dit moment. De uiteindelijke beslissing hangt dan af van het antwoord op de vraag wat de overhand dient te krijgen in de oordeelsvorming: een kritische inschatting van de huidige juridische en mensenrechtensituatie of een politieke evaluatie van de kansen en vooruitzichten op een verbetering van de situatie na toetreding.

Tijdens het debat in de Raadgevende Vergadering bleek overigens dat ook de Commissie Bindig in meerderheid de mening toegedaan is dat Rusland niet dient te worden geïsoleerd, doch moet worden geassisteerd om de gesignaleerde tekortkomingen met steun van de Raad van Europa te boven te komen. Daarbij wordt gerekend op een positief effect van het Raad van Europa-lidmaatschap op democratische krachten in de Russische maatschappij en op het politieke landschap aldaar.

Aanbeveling van de Raadgevende Vergadering

Aan de vooravond van het debat in de Raadgevende Vergadering heeft President Jeltsin o.m. benadrukt dat Rusland zich zal houden aan de grondbeginselen van democratie en mensenrechten, dat Rusland de laatste jaren veel gedaan heeft op dit gebied maar er een duidelijk bewustzijn in Rusland is dat er nog veel meer te doen valt.

Ook heeft Sergei Kovaljov (ontvanger van de Raad van Europa mensenrechtenprijs, Doema-lid) gesteld dat als Europa bereid is strikte voorwaarden te stellen aan de Russische autoriteiten en op het voldoen daaraan toezicht te houden, de stemming zich vó ó r toelating van Rusland zou dienen uit te spreken. Als de Raad van Europa zijn eigen strenge maatstaven niet kan garanderen, dan dient Rusland’s toetreding uitgesteld te worden. Hij stelde voorts o.m. dat een voorstem een politieke en geen juridische beslissing is en dat de Raad van Europa zich moet realiseren dat een geïsoleerd Rusland voor zichzelf én voor de wereld gevaarlijker zal zijn dan een geïntegreerd Rusland.

Na een lang debat kwam de Raadgevende Vergadering op 25 januari jl. tot de aanbeveling om de Russische Federatie uit te nodigen lid te worden van de Raad van Europa. Zoals bekend was de stemuitslag: 164 voor, 35 tegen, 15 onthoudingen.

In de aanbeveling is een groot aantal verplichtingen opgenomen, waarvan de Vergadering opmerkt dat de Russische Federatie voornemens is daaraan te voldoen.

Deze verplichtingen betreffen o.m. het voornemen tot:

– ondertekening en ratificatie, veelal binnen 1 tot 3 jaar, door de Russische Federatie van de mensenrechtenverdragen van de Raad van Europa, (w.o. in het bijzonder het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens en de aanvullende Protocollen, de verdragen ter voorkoming van Folteringen, Bescherming van Nationale Minderheden), en de Handvesten voor Lokaal Zelfbestuur en voor Regionale en Minderhedentalen;

– het oplossen van (inter)nationale conflicten met vreedzame middelen;

– hervorming van wetgeving in overeenstemming met de beginselen en maatstaven van de Raad van Europa;

– volledige medewerking aan de controle processen zowel van de Raadgevende Vergadering als van het Comité van Ministers.

Ik trek hieruit de conclusie dat de Raadgevende Vergadering in zijn oordeelvorming een politieke inschatting van vooruitzicht op verbetering van de situatie in de Russische Federatie na toetreding heeft laten prevaleren over een kritische inschatting van de huidige juridische en mensenrechtensituatie.

Door Nederlandse regering ingenomen standpunt

De Nederlandse regering stond en staat voor een zelfde moeilijke afweging, zoals ook o.m. het geval was bij de toetreding van Roemenië. Is de huidige onbevredigende situatie onveranderbaar of kan deze door toetreding tot de Raad van Europa in positieve zin worden beïnvloed? Meermalen is deze afweging in het kader van de Europese Unie aan de orde geweest. Geleidelijk aan is de overtuiging gegroeid dat dit laatste het geval is. Overigens heeft Nederland steeds gewezen op de speciale verantwoordelijkheid die de Raadgevende Vergadering van de Raad van Europa heeft bij de behandeling van toetredingsaanvragen. Nederland hecht immers grote waarde aan de overwegingen en de aanbeveling van de Raadgevende Vergadering. In dit verband zij onderstreept dat van Nederlandse regeringszijde op geen enkele wijze druk is uitgeoefend om de besluitvorming in de Vergadering te beïnvloeden.

Of Rusland inderdaad binnen een tot drie jaar na toetreding aan de gestelde voorwaarden zal voldoen hangt uiteraard met name af van de houding van de Russische regering en de Doema. Daarbij heeft de Raad van Europa zelf ook de verantwoordelijkheid om zoveel mogelijk technische assistentie te verlenen bij het transformatieproces in de Russische Federatie.

Indien zou blijken dat bij het verstrijken van de verschillende termijnen (zaak genoemd in de aanbeveling van de Raadgevende Vergadering) nog niet aan de voorwaarden wordt voldaan, zijn uiteraard de sancties mogelijk als genoemd in art. 8 en 9 van het Statuut. Naarmate de tekortkomingen ernstiger zijn, wordt het realistischer dat sancties inderdaad worden toegepast. De regering acht het van groot belang dat aan de Russische Federatie op overtuigende wijze duidelijk gemaakt wordt dat de Raad van Europa in staat en bereid is deze artikelen toe te passen.

De controlemogelijkheden van de Raad van Europa zijn de laatste jaren overigens aanzienlijk toegenomen. Zo is er de zgn. «Halonen-order» (genoemd naar de toenmalige Finse parlementariër) een controlemiddel dat de Raadgevende Vergadering ten dienste staat. Ook heeft het Comité van Ministers, als resultaat van een door premier Lubbers bij de Topconferentie in oktober 1993 te Wenen genomen initiatief, tot het opzetten van een controle-mechanisme besloten.

Tevens heeft de Raadgevende Vergadering besloten – in nauwe samenwerking met de Russische parlementaire delegatie – zijn eigen «advies en controle»- programma in te stellen. Bovendien is er in het kader van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens beroep mogelijk bij de Commissie en het Hof voor de Rechten van de Mens. Er zijn dus vele mogelijkheden om tekortkomingen te signaleren en te corrigeren. Naarmate deze controlemogelijkheden beter functioneren wordt de kans kleiner dat tot toepassing van sancties dient te worden overgegaan.

Wat de huidige positie van verschillende landen betreft dienen dat deze onlangs m.b.t. de Europese Unie in de conclusies van de Europese Raad van Madrid zijn steun voor een spoedige toetreding van Rusland tot de Raad van Europa heeft bevestigd.

De positie van andere lidstaten van de Raad van Europa zal duidelijk worden tijdens de behandeling in het Comité van Plaatsvervangers te Straatsburg. Enige buurlanden van de Russische Federatie zouden bezwaren kunnen hebben, gezien hun bilaterale problemen. Of die bezwaren de in dit Comité voor toetreding vereiste consensus onhaalbaar maken, is nog de vraag.

De Nederlandse regering hecht – zoals reeds gesteld – veel waarde aan het oordeel van de Raadgevende Vergadering. Nu die met grote meerderheid aanbeveelt Rusland uit te nodigen lid te worden van de Raad van Europa, met daaraan verbonden een groot aantal verplichtingen, is dat een feit dat niet gemakkelijk terzijde geschoven kan worden. Net als voor vele parlementariërs, is de gedachtenvorming voor de Nederlandse regering m.b.t. de Russische toetreding tot de Raad van Europa een moeilijk afwegingsproces.

In die afweging speelt ook een rol de omstandigheid dat de Raad van Europa, naast de harde kern van zijn normeringsactiviteiten op het gebied van democratie, mensenrechten, rechtsstaat en cultuur, tevens functioneert als een zich verbredend forum voor ontmoeting van de lidstaten. Daarbij wordt de laatste jaren veel aandacht gegeven aan de problematiek van de Midden- en Oosteuropese landen.

Wat voor- en nadelen van de Russische toetreding betreft het volgende.

Enerzijds kunnen en mogen de ogen niet gesloten worden voor de omstandigheid dat:

– Rusland nog niet voldoet aan alle maatstaven van de Raad van Europa (democratie, mensenrechten, rechtsstaat), en er zelfs aanzienlijke tekortkomingen zijn;

– het gevaar bestaat dat Hof en Commissie in Straatsburg overbelast raken door een toevloed van klachten op grond van het EVRM; de geloofwaardigheid van het «acquis» op het gebied van de mensenrechten zou hieronder kunnen lijden;

– de Raad van Europa na toetreding van een dergelijk groot land met zijn specifieke historie wellicht van karakter zal veranderen;

– het toepassen van sancties wellicht niet gemakkelijk zal zijn.

Anderzijds is er het bewustzijn dat:

– een democratisch Rusland niet dient te worden geïsoleerd, omdat isolatie de nationalistische en anti-hervormingsgezinde krachten in de kaart zou spelen;

– een democratisch Rusland verdient te worden geïntegreerd in de bredere democratische structuren van Europa;

– voor Russische burgers de beroepsgang naar Commissie en Hof voor de Rechten van de Mens door de toetreding begaanbaar wordt; de hervormingsprocessen kunnen aldus worden bevorderd, de naleving van mensenrechten versterkt, en vrede, veiligheid en stabiliteit in Europa geconsolideerd.

Het bovenstaande op dit moment afwegende is de regering van mening dat de voordelen van een Russisch lidmaatschap van de Raad van Europa zwaarder wegen dan de nadelen ervan. Zoals alle lidstaten van de Raad van Europa zal Rusland als lid dagelijks geconfronteerd worden met de maatstaven van de Raad. Tevens zal Rusland zich bij voortduring bewust zijn van de specifieke verplichtingen die het bij toetreding is aangegaan.

De regering vertrouwt erop dat de samenwerking waarvan de Russische Federatie tot nu toe vis à vis de Raad van Europa heeft blijk gegeven na toetreding in versterkte mate zal worden voortgezet. Anderzijds zal de Nederlandse Regering zich ervoor inzetten dat de Raad van Europa al zijn mogelijkheden benut om Rusland aan te sporen en bij te staan wanneer dat nodig is om het hervormingsproces zodanig door te zetten dat aan de voorwaarden die de Raadgevende Vergadering gesteld heeft ook inderdaad kan worden voldaan.

De Minister van Buitenlandse Zaken, H. A. F. M. O. van Mierlo