Referendum - Parlementaire monitor

Parlementaire monitor
Dinsdag 12 november 2019
kalender

Referendum

Met dank overgenomen van Parlement.com.

Een referendum is een volksstemming over een bepaalde politieke kwestie. Over referenda wordt in Nederland al decennialang gediscussieerd. Voorstanders vinden deze volksstemmingen een goede manier om burgers meer invloed te geven. Tegenstanders zeggen dat in een representatieve democratie volksvertegenwoordigers zijn gekozen om zorgvuldige belangenafwegingen te maken.

Tussen juli 2015 en juli 2018 was het in Nederland mogelijk een raadgevend referendum i aan te vragen voor bepaalde wetsvoorstellen en verdragen. In juli 2018 is de Wet Raadgevend Referendum ingetrokken. Een bindend referendum is vooralsnog niet mogelijk omdat daarvoor de Grondwet gewijzigd moet worden. Het voorstel om een correctief referendum in te voeren is in 2017 verworpen door de Tweede Kamer. Eind 2018 adviseerde de Staatscommissie Parlementair Stelsel i in haar eindrapport 'Lage drempels, hoge dijken' echter om een correctief bindend referendum toch in te voeren.

Eind januari 2019 diende SP-Tweede Kamerlid Ronald van Raak i opnieuw een (initiatief)voorstel in voor het invoeren van een correctief bindend referendum.

1.

Soorten referenda

Er zijn vele soorten referenda die elk hun voor- en nadelen hebben. Zo kan het initiatief van een referendum bij de burgers of de overheid liggen. Referenda kunnen gaan over het terugdraaien van een overheidsbeslissing of over een initiatief van de burgers. Ook kan de uitslag van een referendum bindend of niet-bindend zijn.

2.

Voordelen referenda

Volgens voorstanders zijn referenda een aanvulling op de representatieve democratie die de binding tussen de kiezer en de partijen vergroten. Het parlement kan in de inhoudelijke vertegenwoordiging van burgers tekortschieten. Ook worden de opvattingen van bepaalde groepen burgers structureel onvoldoende gehoord in het debat. Hierdoor kunnen voorstellen worden aangenomen waarvoor geen meerderheid lijkt te bestaan bij de bevolking. Volgens de staatscommissie kan de invoering van een correctief bindend referendum dit probleem deels verhelpen. Een referendum betrekt meer groepen burgers bij de besluitvorming en creeërt draagvlak voor politieke beslissingen. Het kan zorgen voor grotere legitimiteit van en meer vertrouwen in de democratie.

Een referendum kan er bovendien voor zorgen dat de kiezer actief deelneemt aan het publieke debat over zaken van gemeenschappelijk belang. Doordat ze zelf een oordeel mogen vellen over dergelijke zaken worden burgers gestimuleerd om een mening te vormen en deel te nemen aan de discussie. Het huidige stelsel stimuleert burgers volgens de voorstanders van referenda slechts eens in de vier jaar om hierover na te denken. Zij wijzen in deze discussie bijvoorbeeld op het publieke debat dat ontstond bij het referendum over de Europese Grondwet i in 2005 en bij het referendum over de associatie-overeenkomst EU-Oekraïne. Over beide onderwerpen ontstonden brede maatschappelijke discussies.

3.

Bezwaren tegen referenda

Er zijn ook bezwaren tegen referenda te noemen. Het belangrijkste bezwaar is dat het niet zou passen binnen het representatieve stelsel zoals we dat nu kennen in Nederland. In zo'n stelsel stelt de kiezer volksvertegenwoordigers aan die geacht worden een zorgvuldige belangenafweging te maken bij het opstellen van een wetsvoorstel. Daarbij raadplegen zij onder andere diverse maatschappelijke groeperingen, bedrijven en andere betrokkenen. Zo'n belangenafweging is een andere dan de afweging die een individuele kiezer uit eigenbelang maakt.

Ook zouden referenda de samenhang tussen verschillende wetsvoorstellen in gevaar kunnen brengen. Verder zouden burgers ook de tijd en de middelen niet hebben om alle facetten van een wetsvoorstel te beoordelen, waardoor ze minder goed in staat zouden zijn om afgewogen oordeel te vellen.

Met een ja/nee- of voor/tegen-vraagstelling dreigt bovendien een simplificatie van het wetsvoorstel te ontstaan die geen recht doet aan de materie. Daarnaast is het volgens tegenstanders van referenda zo dat nee-stemmers vaak gemotiveerder zijn dan ja-stemmers. Hierdoor zou een gepassioneerde minderheid zijn wil kunnen opleggen aan een zwijgende meerderheid.

Tot slot zien tegenstanders nog een bezwaar dat specifiek betrekking heeft op correctieve referenda. Die zouden namelijk vertragend werken, zonder dat er een alternatief geboden wordt wanneer een meerderheid zich tegen een voorstel uitspreekt. Daarnaast zegt een dergelijke uitspraak niets over de motivatie van tegenstemmers en bovendien hoeft niet elke nee-stemmer dezelfde motivatie te hebben. Zo kan een wet bijvoorbeeld voor de ene tegenstander niet ver genoeg gaan en voor anderen misschien juist wel te ver.

4.

Staatscommissie parlementair stelsel

De Staatscommissie Parlementair Stelsel heeft in december 2019 aanbevolen om een correctief, bindend referendum over wetten mogelijk te maken. Volgens de commissie leent niet elke wet zich voor een referendum; dit geldt bijvoorbeeld voor begrotingswetten. De staatscommissie vindt dat het initiatief voor een referendum bij de kiezers moet liggen.

Referenda moeten volgens de staatscommissie niet op initiatief van het bestuur of de wetgever georganiseerd worden. Dit voorkomt dat overheden referenda gebruiken voor politiek-strategische doeleinden. De staatscommissie is dus wel voorstander van een raadgevend, maar niet van een raadplegend referendum.

5.

Initiatiefvoorstellen in behandeling

Het Tweede Kamerlid Ronald van Raak i diende eind januari 2019 opnieuw in eerste lezing een voorstel tot wijziging van de Grondwet bij de Tweede Kamer in om een correctief referendum in te voeren.

Het Tweede Kamerlid Geert Wilders (PVV) diende in september 2005 een initiatiefwetsvoorstel in voor het houden van een raadplegend, niet-bindend referendum over de toetreding van Turkije tot de Europese Unie i. Een raadplegend referendum wordt op initiatief van de overheid gehouden. De uitslag van het referendum is niet-bindend. Het wetsvoorstel van Wilders is nog in behandeling bij de Tweede Kamer en leidt aldaar een sluimerend bestaan.

6.

Historische ontwikkeling

In de afgelopen 20 jaar zijn er verschillende initiatieven geweest voor het invoeren van verschillende soorten referenda, waarvan er enkele (tijdelijk) gerealiseerd en enkele gesneuveld zijn.

Op 18 mei 1999 kreeg een wetsvoorstel tot invoering van de mogelijkheid voor een correctief referendum in de Eerste Kamer niet de vereiste tweederde meerderheid. Daarop bood het kabinet een dag later zijn ontslag aan. Vooral D66 i was zeer ontstemd en teleurgesteld over de verwerping, omdat die partij het referendum als één van haar 'kroonjuwelen' beschouwde. De gebeurtenis staat ook wel bekend als De Nacht van Wiegel i.

Na de Nacht van Wiegel kwam een Tijdelijke referendumwet (Trw) tot stand gekomen, als tegemoetkoming aan D66. Deze wet maakte een raadgevend, niet-bindend correctief referendum mogelijk en gold van 1 januari 2002 tot 1 januari 2005. Op basis van de Tijdelijke referendumwet (Trw) hebben in enkele gemeenten referenda plaatsgevonden. Na het vervallen van de Trw kon in Nederland alleen nog op grond van andere regelingen, zoals een gemeentelijke referendumverordening, een referendum worden gehouden.

 

Gemeentelijke referenda

Gemeenten kunnen referenda houden, als zij een referendumverordening opstellen. Zo'n referendum mag niet bindend zijn. Grondslag daarvoor is artikel 121 van de Gemeentewet die gemeenten de mogelijkheid geeft om een verordening in te stellen zolang die niet tegen bestaande wetgeving ingaat. Ook provincies hebben de vrijheid om een referendumverordening in te stellen. In de periode 2002-2008 werden ook burgemeesterreferenda gehouden: een experiment waarbij burgers uit verschillende kandidaten hun voorkeur voor een van de kandidaten konden uitspreken. Het experiment was als bedoeld als voorbode voor de mogelijk 'gekozen burgemeetsre'.

Op 1 juni 2005 werd in Nederland een raadplegend referendum gehouden over de Europese Grondwet. Een meerderheid van de kiezers (ruim 61 procent) stemde tegen. Het was het eerste nationale referendum in ons land. Het kabinet trok vanwege de uitkomst het wetsvoorstel waarmee de officiële goedkeuring geregeld moest worden, in.

Ook dienden in 2005 GroenLinks, PvdA en D66 een initiatiefwetsvoorstel in voor het invoeren van een correctief referendum. Het initiatief kwam op hoofdlijnen overeen met het voorstel dat sneuvelde tijdens de Nacht van Wiegel i. In 2014 kwam het voorstel door de eerste lezing in behandeling.

Tussen 1 juli 2015 en 10 juli 2018 maakte de Wet raadgevend referendum (Wrr) het voor Nederlandse burgers mogelijk om een raadgevend referendum aan te vragen over wetten die waren aangenomen. Dit betrof tevens wetten ter goedkeuring van verdragen. In 2016 vond zo'n raadgevend referendum plaats over de associatie-overeenkomst EU-Oekraïne. De ervaringen met het Oekraïne referendum waren echter van dien aard dat PvdA en GroenLinks niet meer achter het initiatiefvoorstel uit 2005 voor het invoeren van een bindend correctief referendum stonden.

De partijen besloten het voorstel niet in tweede lezing in te dienen, waar D66 zich vervolgens bij aansloot. Hierop besloot Ronald van Raak op 23 mei 2017 het initiatief te nemen voor de tweede lezing. Het voorstel werd op 23 november 2017 in de Tweede Kamer verworpen.

Ook besloot het Kabinet-Rutte III de Wrr in te trekken, omdat het vond dat het raadgevend referendum niet aan de verwachtingen had voldaan. De Eerste Kamer stemde op 10 juli 2018 in met de intrekkingswet.

Historische volksraadplegingen

Er zijn in het verleden enkele verkiezingen geweest die een element van volksraadpleging in zich hadden. In 1917 bijvoorbeeld stond de verkiezing van de Tweede Kamer geheel in het teken van de Grondwetsherziening. Die herziening moest tot invoering van het algemeen mannenkiesrecht en van de evenredige vertegenwoordiging leiden. Tevens zou er financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs komen.

Nederland had toen nog een meerderheidsstelsel i met districten, waarbij in ieder district meerdere kandidaten om één zetel streden. Alle gevestigde politieke partijen spraken voor de verkiezingen af geen tegenkandidaten te zullen stellen ('laat zitten wat zit' was de leuze). Alleen tegenstanders van de Grondwetsherziening, zoals de oud-liberaal Sam van Houten i, gingen de strijd aan. Die tegenstanders waren overigens kansloos.

Ook bij de verkiezingen van 1948 i stond de Grondwetsherziening vrij centraal. Die herziening moest zelfstandigheid van Nederlands-Indië (Indonesië) mogelijk maken. Dat was overigens niet het enige issue en als afzonderlijke vraag kwam Indonesië niet aan de orde.

Vóór 1848

Bij de totstandkoming van de Grondwet in 1814, toen er nog geen parlement was, benoemde de koning 600 notabelen, die in een Grondwetgevende vergadering in Amsterdam over de ontwerptekst stemden.

Toen in 1815 de zuidelijke Nederlanden bij het koninkrijk werden gevoegd en de Grondwet werd herzien, werden in België ruim 1600 Grondwetsnotabelen gekozen, die in een aparte vergadering over het voorstel daartoe moesten beslissen. Hoewel van de 1323 aanwezigen er 796 tegen waren, beschouwde de koning het voorstel toch als aangenomen. De thuisblijvers werden bij de voorstanders geteld. De Belgen betitelden dat als 'Hollandse rekenkunde'.

Tijdens de Bataafse tijd (bijvoorbeeld in 1796, 1798 en 1801) werden de diverse ontwerpgrondwetten (staatsregelingen) steeds aan de (mannelijke) bevolking voorgelegd. Soms moest wel eerst een eed worden afgelegd, waaruit de revolutionaire gezindheid van de kiezer moest blijken. Ook hierbij werden de thuisblijvers meestal als voorstemmers meegeteld.

 

Meer over