Verordening 2021/1767 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1367/2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de gemeenschappelijke instellingen en organen - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 356/1

De Unie en haar lidstaten zijn partij bij het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van de Economische Commissie van de Verenigde Naties voor Europa (VN/ECE) (“het Verdrag van Aarhus”) (3), elk met eigen en gedeelde verantwoordelijkheden en verplichtingen uit hoofde van dat verdrag.

Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad (4) werd vastgesteld om bij te dragen tot de uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus, door regels vast te stellen met betrekking tot de toepassing ervan op de instellingen en organen van de Unie.

In haar mededeling van 11 december 2019 over de Europese Green Deal heeft de Commissie zich ertoe verbonden een herziening van Verordening (EG) nr. 1367/2006 te overwegen om de toegang tot administratieve en rechterlijke toetsing op het niveau van de Unie te verbeteren voor burgers en niet-gouvernementele milieuorganisaties die de verenigbaarheid met het milieurecht van administratieve handelingen met gevolgen voor het milieu om specifieke redenen in twijfel trekken. De Commissie heeft ook toegezegd maatregelen te willen nemen om in alle lidstaten voor burgers en niet-gouvernementele organisaties de toegang tot nationale rechterlijke instanties te verbeteren. Daartoe heeft zij de mededeling van 14 oktober 2020“Verbetering van de toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden in de EU en haar lidstaten” uitgebracht, waarin zij bevestigt dat “[d]e toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden, zowel via het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU), als via de nationale rechters als Unierechters, […] een belangrijke ondersteunende rol [speelt] bij het realiseren van de transitie in het kader van de Europese Groene Deal, en […] de rol van waakhond [versterkt] die het maatschappelijk middenveld speelt in de democratische ruimte”.

Onverminderd de bevoegdheid van het HvJ-EU om kosten vast te stellen, en overeenkomstig artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus, mogen rechterlijke procedures uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1367/2006 niet onevenredig duur zijn. De instellingen en organen van de Unie zullen er dan ook naar streven dat in dergelijke procedures alleen redelijke kosten worden gemaakt en derhalve slechts om vergoeding van redelijke kosten wordt verzocht.

Rekening houdend met de bepalingen van artikel 9, leden 3 en 4, van het Verdrag van Aarhus, en de bevindingen en het advies van het Comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus in zaak ACCC/C/2008/32, moet het Unierecht in overeenstemming worden gebracht met de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, op een wijze die verenigbaar is met de grondbeginselen van het recht van de Unie en zijn stelsel van rechterlijke toetsing.

Bij Besluit (EU) 2018/881 (5) heeft de Raad verzocht om een studie naar de mogelijkheden van de Unie om gevolg te geven aan de bevindingen van het Comité voor de naleving van het Verdrag van Aarhus in zaak ACCC/C/2008/32, in voorkomend geval gevolgd door een voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1367/2006. Voorts heeft het Europees Parlement in zijn resoluties van 15 november 2017 over een actieplan voor de natuur, de mensen en de economie (6), van 16 november 2017 over de evaluatie van de tenuitvoerlegging van milieuwetgeving (7) en van 15 januari 2020 over de Europese Green Deal (8) verzocht om wijziging van Verordening (EG) nr. 1367/2006.

Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat elke partij, binnen het kader van haar nationale wetgeving, moet waarborgen dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot rechterlijke of andere toetsingsprocedures om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten dat strijdig is met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu. De bestuursrechtelijke toetsingsprocedure waarin Verordening (EG) nr. 1367/2006 voorziet, vormt een aanvulling op het algehele stelsel van rechterlijke toetsing van de Unie dat leden van het publiek op Unieniveau, namelijk op grond van artikel 263, vierde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), de mogelijkheid biedt om administratieve handelingen rechtstreeks door middel van een rechterlijke procedure te betwisten, en om dit overeenkomstig artikel 267 VWEU via nationale rechterlijke instanties te doen. Het recht en de plicht van nationale rechterlijke instanties om het HvJ-EU krachtens artikel 267 VWEU om een prejudiciële beslissing te verzoeken, vormen essentiële onderdelen van dat stelsel. Krachtens artikel 267 VWEU, zoals uitgelegd door het HvJ-EU, maken de nationale rechterlijke instanties van de lidstaten integraal deel uit van het stelsel van rechterlijke bescherming van de Unie als rechters van gemeen recht die het Unierecht toepassen (9).

De beperking van de interne herziening tot administratieve handelingen van een individuele strekking waarin Verordening (EG) nr. 1367/2006 voorziet, vormt de voornaamste grond voor de niet-ontvankelijkheid van verzoeken tot interne herziening die zijn ingediend door niet-gouvernementele milieuorganisaties op grond van artikel 10 van die verordening, ook met betrekking tot administratieve handelingen met een bredere strekking een beroep willen doen op interne herziening. Daarom moet de werkingssfeer van de in die verordening vastgestelde procedure voor interne herziening worden uitgebreid tot niet-wetgevingshandelingen van een algemene strekking.

De werkingssfeer van Verordening (EG) nr. 1367/2006 omvat uit hoofde van het milieurecht vastgestelde handelingen. Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus heeft daarentegen betrekking op de betwisting van een handeling die of een nalaten dat “strijdig [is] met” het recht betreffende het milieu. Er moet dus worden verduidelijkt dat interne herziening moet worden uitgevoerd om na te gaan of een administratieve handeling strijdig met het milieurecht is.

Bij de beoordeling of een bestuurshandeling bepalingen bevat die vanwege hun gevolgen strijdig zouden kunnen zijn met het milieurecht, moet worden nagegaan of deze bepalingen een negatief effect zouden kunnen hebben op de verwezenlijking van de in artikel 191 VWEU genoemde doelstellingen van het beleid van de Unie op milieugebied. In voorkomend geval moet de procedure voor interne herziening ook kunnen worden ingezet met betrekking tot handelingen die in het kader van de uitvoering van andere beleidsmaatregelen dan het beleid van de Unie op milieugebied zijn vastgesteld.

Krachtens artikel 263 VWEU, zoals uitgelegd door het HvJ-EU, moet een handeling geacht worden externe werking te hebben en derhalve vatbaar te zijn voor een verzoek tot herziening, wanneer deze handeling rechtsgevolgen jegens derden beoogt. Voorbereidende handelingen, aanbevelingen, adviezen en andere niet-bindende handelingen die geen rechtsgevolgen jegens derden hebben en daarom niet geacht kunnen worden externe werking te hebben, overeenkomstig de jurisprudentie van het HvJ-EU, mogen derhalve niet beschouwd worden als administratieve handelingen in de zin van Verordening (EG) nr. 1367/2006 (10).

Om juridische samenhang te waarborgen wordt een handeling geacht rechtsgevolgen te hebben, en derhalve vatbaar te zijn voor herziening, overeenkomstig artikel 263 VWEU, zoals uitgelegd door het HvJ-EU (11). Het feit dat een handeling geacht wordt rechtsgevolgen te hebben, betekent dat een handeling vatbaar is voor een verzoek tot herziening, ongeacht haar vorm, aangezien de aard ervan in beschouwing wordt genomen wat betreft haar gevolgen, doel en inhoud (12).

Opdat er voldoende tijd zou zijn voor een degelijk toetsings- of herzieningsproces, moeten de in Verordening (EG) nr. 1367/2006 vastgestelde termijnen voor het indienen van verzoeken tot bestuursrechtelijke toetsing en de termijnen voor de instellingen en organen van de Unie om op dergelijke verzoeken te antwoorden, worden verruimd.

In overeenstemming met de jurisprudentie van het HvJ-EU (13) zijn de niet-gouvernementele milieuorganisaties of andere leden van het publiek die om een interne herziening van een administratieve handeling verzoeken, verplicht bij de opgave van redenen voor het verzoek tot herziening feiten of juridische argumenten aan te voeren die zwaarwegend genoeg zijn om ernstige twijfel te doen rijzen.

De herzieningsprocedure krachtens Verordening (EG) nr. 1367/2006 moet betrekking hebben op zowel de materiële als de formele rechtmatigheid van de betwiste handeling. Overeenkomstig de jurisprudentie van het HvJ-EU kan een procedure op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU en artikel 12 van Verordening (EG) nr. 1367/2006 niet worden gebaseerd op gronden of bewijzen die niet in het verzoek tot herziening zijn opgenomen, aangezien anders het doel van het in artikel 10, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1367/2006 neergelegde vereiste dat dit verzoek met redenen wordt omkleed, zijn nuttig effect zou verliezen en het voorwerp van de bij dit verzoek ingeleide procedure zou worden gewijzigd (14).

Door overheidsinstanties van de lidstaten vastgestelde handelingen, met inbegrip van op het niveau van de lidstaten vastgestelde nationale uitvoeringsmaatregelen die door een niet-wetgevingshandeling op grond van het Unierecht vereist zijn, vallen overeenkomstig de Verdragen en het beginsel van de autonomie van de nationale rechterlijke instanties, niet binnen het toepassingsgebied van Verordening (EG) nr. 1367/2006.

Niet-gouvernementele milieuorganisaties en andere leden van het publiek moeten het recht hebben te verzoeken om een interne herziening van administratieve handelingen en nalatigheden van instellingen en organen van de Unie overeenkomstig de voorwaarden van Verordening (EG) nr. 1367/2006, zoals gewijzigd bij deze verordening.

Om een inbreuk op hun rechten aan te tonen, moeten leden van het publiek een schending van hun rechten aantonen. Dit kan de vorm aannemen van een ongerechtvaardigde beperking of belemmering van de uitoefening van dergelijke rechten.

Leden van het publiek hoeven niet aan te tonen dat zij rechtstreeks en individueel worden geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, zoals uitgelegd door het HvJ-EU (15). Om echter te voorkomen dat leden van het publiek een onvoorwaardelijk recht zouden hebben om te verzoeken om interne herziening (“actio popularis”), hetgeen niet vereist is op grond van het Verdrag van Aarhus, moeten zij aantonen dat zij rechtstreeks getroffen worden in vergelijking met het grote publiek; daarvan kan, in overeenstemming met de jurisprudentie van het HvJ-EU (16), bijvoorbeeld sprake zijn in geval van een direct gevaar voor hun eigen gezondheid of veiligheid of een aantasting van een recht waarop zij aanspraak kunnen maken krachtens de wetgeving van de Unie, als gevolg van de vermeende schending van het milieurecht.

Om voldoende algemeen belang aan te tonen, moeten leden van het publiek gezamenlijk aantonen dat er sprake is van een algemeen belang bij de instandhouding, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu, de bescherming van de gezondheid van de mens, een behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen, of de bestrijding van klimaatverandering, alsook dat hun herzieningsverzoek door een voldoende aantal natuurlijke of rechtspersonen in de gehele Unie wordt ondersteund door het verzamelen van hun handtekeningen hetzij fysiek, hetzij digitaal.

Teneinde doeltreffende procedures voor interne herziening te waarborgen, en in het bijzonder ervoor te zorgen dat de herzieningsverzoeken, in voorkomend geval, voldoen aan de criteria van Verordening (EG) nr. 1367/2006 en de substantiële gegevens, feitelijk of rechtens, vermelden die ernstige twijfel kunnen doen rijzen over de beoordeling van de instelling of het orgaan van de Unie (17), moeten de leden van het publiek worden vertegenwoordigd door hetzij een niet-gouvernementele milieuorganisatie die voldoet aan de criteria van Verordening (EG) nr. 1367/2006, zoals gewijzigd bij deze verordening, hetzij een advocaat die bevoegd is om op te treden voor de rechterlijke instanties van een lidstaat.

Indien een instelling of orgaan van de Unie meerdere verzoeken om herziening van dezelfde handeling of nalatigheid ontvangt en dergelijke verzoeken samenvoegt om ze in één enkele procedure te beoordelen, moet de instelling of het orgaan van de Unie in haar of zijn antwoord op elk verzoek afzonderlijk ingaan. Met name mag het feit dat een of meer van deze verzoeken om procedurele redenen niet-ontvankelijk worden geacht of ten gronde worden afgewezen, geen afbreuk doen aan de behandeling van de andere herzieningsverzoeken in dezelfde procedure.

Om ervoor te zorgen dat de zaken doeltreffend worden behandeld, moeten de instellingen en organen van de Unie ernaar streven de criteria van artikel 11 van Verordening (EG) nr. 1367/2006 op consistente wijze toe te passen.

Met het oog op transparantie en een doeltreffende behandeling van zaken moeten de instellingen en organen van de Unie de mogelijkheid hebben onlinesystemen op te zetten voor de ontvangst van verzoeken tot interne herziening.

Daar de doelstelling van deze verordening, namelijk het vaststellen van gedetailleerde voorschriften met betrekking tot de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus op de instellingen en organen van de Unie, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang en de gevolgen ervan beter door de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.

Deze verordening eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het “Handvest”), met name de noodzaak een hoog niveau van milieubescherming te integreren in het beleid van de Unie (artikel 37), het recht op behoorlijk bestuur (artikel 41) en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht (artikel 47). Deze verordening draagt bij tot de doeltreffendheid van het Uniale stelsel van bestuursrechtelijke en rechterlijke toetsing, zorgt daardoor voor een verbeterde toepassing van de artikelen 37, 41 en 47 van het Handvest en draagt daarmee bij aan bescherming van de rechtsstaat, zoals verankerd in artikel 2 VEU.

Verordening (EG) nr. 1367/2006 moet daarom dienovereenkomstig worden gewijzigd,

In artikel 2, lid 1, worden de punten g) en h), vervangen door:

Artikel 10 wordt als volgt gewijzigd:

Artikel 11 wordt als volgt gewijzigd:

Het volgende artikel wordt ingevoegd:

“Artikel 11 bis

Bekendmaking van verzoeken en definitieve besluiten, en onlinesystemen voor de ontvangst van verzoeken

• 1. 

  De instellingen en organen van de Unie maken alle verzoeken tot interne herziening na ontvangst zo spoedig mogelijk bekend, evenals alle definitieve besluiten over die verzoeken, en wel zo spoedig mogelijk na de vaststelling ervan.

• 2. 

  De instellingen en organen van de Unie kunnen onlinesystemen opzetten voor de ontvangst van verzoeken tot interne herziening en kunnen eisen dat alle verzoeken tot interne herziening via hun onlinesystemen worden ingediend.”.

Artikel 12, lid 2, wordt vervangen door:

“2.   Indien de instelling of het orgaan van de Unie niet in overeenstemming met artikel 10, lid 2 of lid 3, handelt, kunnen de niet-gouvernementele organisatie of andere leden van het publiek die het verzoek tot interne herziening op grond van artikel 10 hebben ingediend, een procedure voor het Hof van Justitie beginnen overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van het Verdrag.”.

In de gehele tekst van de verordening worden de verwijzingen naar bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag) vervangen door verwijzingen naar de overeenkomstige bepalingen van het VWEU en worden de nodige grammaticale wijzigingen aangebracht.

In de gehele tekst van de verordening, met inbegrip van de titel, wordt het woord “Gemeenschap” vervangen door het woord “Unie” en worden de nodige grammaticale wijzigingen aangebracht.