Geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Spanje voor de periode 2007-2010 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 75/5

Op 4 maart 2008 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Spanje voor de periode 2007-2010 behandeld (2).

Spanje beleeft een lange periode van aanhoudende groei. De afgelopen twaalf jaar bedroeg de expansie immers gemiddeld 3,75 %, ruim boven het cijfer van circa 2 % voor het eurogebied. Een laag blijvende reële rente en dynamische demografische omstandigheden resulteerden niet alleen in een krachtige binnenlandse vraag en sterk toenemende werkgelegenheid, maar ook in een ongekende groei in de woningbouwsector.

Bovendien is de structurele werkloosheid door opeenvolgende arbeidsmarkthervormingen aanzienlijk gedaald. Tegelijkertijd zijn er echter een aantal onevenwichtigheden ontstaan of blijven voortduren, zoals een toenemend extern tekort en een inflatieverschil met het eurogebied, terwijl de productiviteitsgroei aanhoudend laag bleef. Wat de openbare financiën betreft, heeft er vanaf medio jaren negentig aan de uitgavenzijde een succesvolle consolidatie plaatsgevonden, waardoor het overheidssaldo verbeterde van een tekort van ongeveer 6 % bbp via een bijna sluitende begroting in 2000 naar een comfortabel overschot vanaf 2005. De totale belastinginkomsten zijn sinds het midden van de jaren negentig met ongeveer 4,25 procentpunt bbp gegroeid onder impuls van een in hogere belastingontvangsten resulterende groei. In de toekomst kan de vergrijzing, vooral als gevolg van de toenemende druk van de pensioenuitgaven, een negatief effect hebben op de langetermijnhoudbaarheid van de openbare financiën.

In het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, wordt aangenomen dat de reële bbp-groei zal vertragen van 3,8 % in 2007 tot gemiddeld 3,1 % gedurende de rest van de programmaperiode. Afgaande op de momenteel beschikbare informatie (3) lijkt dit scenario voor de hele programmaperiode aan de optimistische kant. In 2008 zullen inflatiedruk, lagere groeiverwachtingen alsook de ontwikkelingen in de woningsector naar verwacht op het beschikbare inkomen wegen en wellicht tot een lagere bbp-groei leiden dan in het programma is voorspeld. Ook de in het programma aangegeven groeisamenstelling, en met name het aanpassingstraject van de woningbouwsector, is optimistisch ingeschat. In het programma wordt uitgegaan van een vertraging van de investeringen in de woningbouw, maar volgens de najaarsprognoses 2007 van de Commissiediensten zou de sector zelfs een krimp vertonen, die al in 2008 zou beginnen en die in 2009 een stagnatie van de totale investeringen met zich mee zou brengen. Door een daling van de invoer zou de bijdrage van de netto-uitvoer aan de groei echter groter kunnen uitvallen dan in het programma is aangegeven. Tenslotte lijken, in het licht van de recentste beschikbare informatie over voeding- en olieprijzen, de programmaprognoses voor de inflatie aan de lage kant.

In de najaarsprognoses 2007 van de diensten van de Commissie wordt het overheidsoverschot voor 2007 op 1,8 % bbp geraamd, tegen een in het vorige geactualiseerde stabiliteitsprogramma gehanteerd streefcijfer van 1 % bbp. Dit verschil is voor de helft te verklaren door het positieve basiseffect van 2006. De andere helft resulteert uit een hoger dan verwachte inkomstengroei in 2007, die echter gedeeltelijk door een hoger dan gebudgetteerde uitgavengroei werd tenietgedaan. Volgens recente informatie kan het eindresultaat zelfs boven de 2 % bbp uitkomen als gevolg van de nog hoger dan verwachte inkomsten in 2007, met name uit de directe belastingen, wat de grote dynamiek van de bedrijfswinsten weerspiegelt. De beter dan verwachte begrotingsresultaten voor 2006 werden aangegrepen om op ambitieuzere begrotingsdoelstellingen te mikken dan die welke in de actualisering van het stabiliteitsprogramma van eind 2006 waren opgenomen, ook al werden in sommige gemeenten en regio's de uitgaven overschreden. De Raad neemt er nota van dat de uitvoering van de begroting in 2007 in grote lijnen in overeenstemming was met de door de Eurogroep in april 2007 geformuleerde oriëntaties voor het begrotingsbeleid.

In de recentste actualisering van het stabiliteitsprogramma wordt binnen het algemene doel van handhaving van de macro-economische en budgettaire stabiliteit beoogd de middellangetermijndoelstelling (MTD), zijnde een structureel sluitende begroting (conjunctuurgezuiverd en ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen), met een comfortabele marge te halen. Verwacht wordt dat het nominale overheidsoverschot zal teruglopen van 1,8 % bbp in 2007 tot 1,2 % bbp in 2008, en daarna stabiel zal blijven. De achteruitgang in 2008 vloeit voort uit een geringe toename van de uitgavenquote en een daling van de ontvangstenquote met 0,5 procentpunt bbp. De ontvangsten uit hoofde van de directe belastingen zullen in 2008 als gevolg van een lagere economische groei en het aanhoudende effect van de belastinghervorming van 2007 naar verwacht met 0,25 procentpunt bbp dalen. Aangenomen wordt dat de inkomsten- en uitgavencomponenten na 2008 grosso modo stabiel zullen blijven. Naar verwacht zal het primaire saldo teruglopen van een geschat overschot van 3,4 % bbp in 2007 tot 2,7 % in 2008 en daarna min of meer stabiel blijven. Het volgens de algemeen aanvaarde methode berekende structurele saldo zal naar verwacht licht dalen van 2,25 % in 2007 tot 1,75 % in 2008, en in 2009 en 2010 stijgen tot circa 2 %. In vergelijking met het vorige programma worden in de nieuwe actualisering tegen een in grote lijnen vergelijkbare macro-economische achtergrond en uitgaande van het beter dan verwachte feitelijke resultaat voor 2007 iets ambitieuzere streefcijfers voor 2008 en 2009 gehanteerd.

De aan de begrotingsprognoses in het programma verbonden risico's lijken elkaar in 2008 min of meer in evenwicht te houden, maar in 2009 en 2010 kunnen de resultaten slechter uitvallen dan voorspeld. Met name in 2008 zou het effect van de mogelijk lagere economische groei grotendeels kunnen wegvallen tegen het positieve basiseffect van de ontvangsten die in 2007 hoger uitvielen dan in het programma was aangenomen. De optimistische macro-economische aannames voor 2009 en 2010 zouden evenwel niet door andere factoren worden gecompenseerd, wat het risico van lagere begrotingsoverschotten met zich meebrengt. In het bijzonder zouden de minder fors stijgende bedrijfswinsten en een minder levendige woningmarkt ertoe kunnen leiden dat de belastingontvangsten te optimistisch zijn ingeschat. Anderzijds heeft Spanje een goede staat van dienst op het gebied van begrotingsconsolidatie.

Gezien deze risicoanalyse lijkt de begrotingskoers van het programma toereikend om ervoor zorgen dat de MTD tijdens de hele programmaperiode ruimschoots wordt vastgehouden. Het begrotingsbeleid dat uit de actualisering naar voren komt, is gedurende de hele periode in overeenstemming met het stabiliteits- en groeipact. De Raad neemt er nota van dat een en ander ook strookt met de door de Eurogroep in april 2007 geformuleerde oriëntaties voor het begrotingsbeleid voor 2008. De voorspelde afvlakking van het structurele overschot in 2008 kan niet als een op een procyclische koers terug te voeren ontwikkeling worden aangemerkt, maar is voor een deel het gevolg van een daling van de belastingontvangsten als percentage van het bbp, die toe te schrijven is aan een vertragende economie en de verflauwende hausse op de woningmarkt.

Spanje lijkt een middelgroot risico te lopen wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft. Van de vergrijzing gaat een veel groter langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is. Dit komt met name doordat de pensioenuitgaven als percentage van het bbp de komende decennia een vrij forse stijging zullen vertonen. Door de begrotingssituatie in 2007, die de afspiegeling was van een groot primair overschot en een lage en teruglopende schuldquote, kunnen de verwachte budgettaire langetermijngevolgen van de vergrijzing deels worden opgevangen. Toch wordt de toekomstige uitgavendruk daarmee niet volledig weggenomen. Mede door op de middellange termijn hoge primaire overschotten te handhaven en verdere maatregelen te nemen om de substantiële stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven te beteugelen, kunnen de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën worden ingedamd.

Het stabiliteitsprogramma sluit volledig aan bij het uitvoeringsverslag van oktober 2007 van het nationale hervormingsprogramma. Met name bevat de actualisering een kwalitatieve beoordeling van het totale effect van het nationale hervormingsprogramma binnen de begrotingsstrategie op de middellange termijn, alsook voldoende informatie over de directe begrotingskosten die verband houden met bepaalde in het nationale hervormingsprogramma beoogde hervormingen, bv. op het gebied van O&O, onderwijs en infrastructuur.

De begrotingsstrategie in het programma sluit grotendeels aan bij de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid en bij de richtsnoeren op het gebied van het begrotingsbeleid die in het kader van de Lissabonstrategie zijn uitgevaardigd voor de lidstaten die deel uitmaken van het eurogebied.

Wat de in de gedragscode voor de stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, bevat het programma nagenoeg alle verplichte gegevens en vertoont het enkele lacunes in de facultatieve gegevens (4).