Bijlagen bij COM(2023)572 - Toepassing van Verordening (EU) 2017/1938 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)572 - Toepassing van Verordening (EU) 2017/1938. |
|---|---|
| document | COM(2023)572 |
| datum | 5 oktober 2023 |
Deze architectuur begint met een EU-brede simulatie van verstoringen van gaslevering en infrastructuur, uitgevoerd door het ENTSB-G, waarna de lidstaten een nationale en een gemeenschappelijke risico-evaluatie uitvoeren in specifieke regionale risicogroepen, die overeenstemmen met de belangrijkste aanvoercorridors.
De eerste gemeenschappelijke en nationale risico-evaluaties zijn in 2018 verricht en moeten om de vier jaar worden bijgewerkt. Als gevolg van de uitdagingen waarmee de energiecrisis in 2022 gepaard ging, gaven verschillende lidstaten aan dat zij niet over de administratieve capaciteit beschikten om de risicogroepen te leiden of de risico-evaluaties tijdig uit te voeren.
Deze risico-evaluaties en de daarmee verband houdende preventieve actieplannen en noodplannen zijn echter van het grootste belang voor de risicoparaatheid van de EU voor de komende winter en de daaropvolgende jaren.
De Commissie had in eerste instantie geen inbreukprocedures ingeleid vanwege de uitzonderlijke crisis van 2022. Aangezien er te weinig vooruitgang was geboekt en voorbereiding voor de winter van 2023-24 belangrijk was, heeft de Commissie echter besloten om medio juni 2023 26 EU Pilots te lanceren om ervoor te zorgen dat de lidstaten risico-evaluaties alsook de preventieve actieplannen en noodplannen opstellen en melden.
Naar aanleiding van het actualiseren van de risico-evaluaties en de werking van de risicogroepen, en ook op basis van de feedback van de leden van de GCG, is een aantal vragen gerezen die verder gaan dan het gebrek aan administratieve capaciteit in de lidstaten:
- de huidige regionale benadering van de risicogroepen lijkt niet langer geschikt voor het beoogde doel, gezien het veranderde geopolitieke landschap, het toenemende belang van lng en de verminderde rol van sommige van de aanvoercorridors voor pijpleidingen;
- een aantal respondenten pleit voor een EU-brede aanpak, mogelijk met regionale gevoeligheidsanalyses, met een versterkte rol van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Commissie.
3.5. Preventieve actieplannen en noodplannen
De preventieve actieplannen zijn erop gericht crises te voorkomen en zijn gebaseerd op de nationale en gemeenschappelijke risico-evaluaties, terwijl de noodplannen de procedures en verantwoordelijkheden alsook de te nemen maatregelen tijdens een crisis aangeven.
Naast de in punt 2 beschreven elementen is de Commissie van mening dat verder moet worden nagedacht over de volgende punten die momenteel niet vereist zijn krachtens de verordening inzake gasleveringszekerheid:
- de vooruitgang die is geboekt bij de uitfasering van Russisch gas en een beschrijving en prognose van de diversificatie-inspanningen als onderdeel van de beschrijving van het nationale gassysteem. Dit zou ook kunnen worden vergemakkelijkt door een betere gegevensuitwisseling op basis van artikel 14;
- een schatting van de veranderende onderverdeling van het gasverbruik;
- naast de rol van de binnenlandse productie (met inbegrip van biomethaan) moet verder worden nagedacht over de vraag of nationale waterstofstrategieën moeten worden opgenomen. Dit is met name van belang als dit gevolgen heeft voor de gasleveringszekerheid of de vervanging van de gasvraag in het kader van de ontwikkeling van een veilige Europese waterstofmarkt.
Hoewel de noodplannen die sinds de inwerkingtreding van de verordening zijn ontvangen, over het algemeen kunnen worden verbeterd, in overeenstemming met de aanbevelingen in de adviezen van de Commissie, heeft de solidariteitstest (“dry run”) die de Commissie, de lidstaten en het ENTSB-G in december 2022 gezamenlijk hebben uitgevoerd, bevestigd dat de noodplannen een belangrijke rol spelen bij het waarborgen van een snelle en efficiënte reactie op een noodsituatie. De lidstaten bevestigden dat het absoluut noodzakelijk is dat de Commissie de noodplannen controleert op maatregelen die grensoverschrijdende effecten kunnen hebben, zoals maatregelen waardoor grensoverschrijdende stromen of capaciteiten worden beperkt.
Zoals nader wordt toegelicht in het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie SWD(2023)323, waren de belangrijkste punten die in de preventieve actieplannen ontbreken:
1. nadere bijzonderheden over de raadpleging van belanghebbenden;
2. informatie over (de handhaving van) de gasleveringsnorm en de infrastructuurnorm;
3. accurate informatie over (door solidariteit) beschermde afnemers;
4. bijzonderheden over de regionale en nationale gassystemen;
5. toereikende beoordelingen van het effect van preventieve maatregelen op de economie, de interne markt, de consumenten en het milieu.
Bij de noodplannen daarentegen was het grootste probleem dat het regionale hoofdstuk onvolledig was, onder meer omdat solidariteitsregelingen en een kwantificering van het effect van de maatregelen ontbraken. De Commissie is van mening dat de lidstaten de genoemde punten moeten verbeteren, zoals reeds in de adviezen van 2019 werd benadrukt.
3.6. Verantwoordelijkheden op verschillende crisisniveaus
Een van de kernbepalingen van de verordening inzake gasleveringszekerheid is de vaststelling van verschillende nationale en EU-brede crisisniveaus in artikel 11, waarin de volgende drie nationale crisisniveaus worden gedefinieerd: 1) vroegtijdige waarschuwing, 2) alarm en 3) noodsituatie.
Daarnaast kan de Commissie een regionale of EU-brede noodsituatie afkondigen, waarbij de Commissie een coördinerende verantwoordelijkheid draagt. Bij Verordening (EU) 2022/1369 betreffende de reductie van de vraag is ook tijdelijk een EU-alarmniveau vastgesteld.
Tijdens de energiecrisis van 2022, en met name tijdens de solidariteitstest (“dry run”) in december 2022, werd geoordeeld dat het EU-noodniveau verder moest worden gedefinieerd en dat de criteria voor het uitroepen van een regionale noodsituatie of een EU-brede noodsituatie onduidelijk zijn. Sommige lidstaten hebben via de aan de GCG toegezonden vragenlijst gemeld dat het opstellen van een EU-noodplan nuttig kan zijn, met name om de rollen en verantwoordelijkheden van de verschillende EU-organen en nationale autoriteiten in noodsituaties te verduidelijken.
Voorts is als reactie op de Russische invasie van Oekraïne in Verordening (EU) 2022/1369 betreffende vraagreductie het alarmniveau van de EU vastgesteld, op grond waarvan de lidstaten zich ertoe zouden verbinden de vraag naar gas met 15 % te verminderen. Aangezien deze verordening eind maart 2024 verstrijkt, moet worden nagedacht over de vraag of het EU-alarm op de lange termijn nuttig is. De GCG heeft via een vragenlijst feedback gegeven, waaruit bleek dat hij openstond om dit mechanisme te handhaven, zij het afhankelijk van de maatregelen die dit in gang zou zetten. Sommige respondenten gaven aan dat zowel de activering als de daaropvolgende maatregelen verband zouden kunnen houden met het vullen van de opslag. Anderen merkten op dat de maatregelen in verband met het EU-alarm, net als in 2022, een percentiel van vraagreductie moeten zijn, waarbij het percentage op de crisis in kwestie moet worden afgestemd.
Hoewel in artikel 12, lid 5, punt a), van de verordening inzake gasleveringszekerheid is bepaald dat de lidstaten grensoverschrijdende gasstromen niet onnodig mogen beperken, kan het bovendien tot een week duren voordat de procedure tijdens een crisis is afgesloten. Daarom zijn bij artikel 25 van de solidariteitsverordening aanvullende waarborgen ingevoerd om grensoverschrijdende stromen te waarborgen, waardoor de Commissie de betrokken lidstaat kan verplichten zijn acties met onmiddellijke ingang te wijzigen. De meeste respondenten van de GCG-vragenlijst zijn van mening dat waarborgen voor grensoverschrijdende stromen na het verstrijken van de tijdelijke Verordening (EU) 2022/2576 nuttig zijn, hetzij door het evalueren van de nieuwe bepalingen van artikel 25, hetzij door het te allen tijde in acht nemen van de bepalingen van artikel 12, lid 5.
3.7. Solidariteit
Artikel 13 van de verordening inzake gasleveringszekerheid bevat de vereisten van het solidariteitsmechanisme, dat een laatste redmiddel is in een ernstige noodsituatie op het gebied van gas waarbij de vraag van “door solidariteit beschermde afnemers” in gevaar wordt gebracht en de markt niet langer de nodige volumes kan leveren.
Overeenkomstig artikel 13, lid 10, moesten de lidstaten uiterlijk 1 december 2018 bilaterale solidariteitsovereenkomsten sluiten, die de technische, juridische en financiële regelingen omvatten om de werking van het solidariteitsmechanisme te waarborgen. Deze solidariteitsovereenkomsten maken solidariteit in de praktijk mogelijk, maar het ontbreken ervan verandert niets aan de wettelijke verplichting. Om de bilaterale solidariteitsovereenkomsten te vergemakkelijken, heeft de Commissie Aanbeveling (EU) 2018/177 uitgebracht, waarin zij een aanbeveling formuleerde over de technische, juridische en financiële elementen die in de bilaterale solidariteitsovereenkomsten moeten worden opgenomen.
Op het moment van schrijven waren slechts 8 van de 40 solidariteitsovereenkomsten ondertekend, namelijk tussen Oostenrijk en Duitsland, Denemarken en Duitsland, Estland en Letland, Letland en Litouwen, Italië en Slovenië, Estland en Finland, Denemarken en Zweden, en Slovenië en Kroatië.
Als redenen voor het gebrek aan vooruitgang meldden verschillende lidstaten de technische complexiteit, het gebrek aan door nationale overheden toegekende expertise en de politieke moeilijkheden om tot een akkoord te komen, met name wat betreft financiële compensatie.
Gezien de ontoereikende vooruitgang heeft de Commissie in mei 2020 naar 25 lidstaten een ingebrekestelling gestuurd wegens niet-naleving van de solidariteitsbepalingen. De Commissie houdt pakketvergaderingen met de lidstaten, tijdens welke de solidariteitsinbreuken worden besproken. Daarnaast heeft de Commissie steun aangeboden om de besprekingen tussen geïnteresseerde lidstaten te vergemakkelijken om bestaande moeilijkheden te overwinnen.
Ontwikkelingen in de wetgeving
Om te waarborgen dat de solidariteitsregelingen doeltreffend en operationeel zijn en als antwoord op het ontbreken van bilaterale overeenkomsten, heeft de Commissie in december 2021 voorgesteld de verordening inzake gasleveringszekerheid te wijzigen via het pakket inzake markten voor waterstof en koolstofvrij gas om gemeenschappelijke solidariteitsregels in te voeren die van toepassing zijn als er geen bilaterale overeenkomsten zijn gesloten.
Aangezien de interinstitutionele onderhandelingen over dit pakket niet zijn afgerond tijdens de crisis van 2022, hebben de EU-ministers op 19 december 2022 de solidariteitsverordening voor noodsituaties aangenomen, waarin standaardsolidariteitsmechanismen zijn vastgesteld die van toepassing zijn als er geen bilaterale regelingen zijn, met een beperking van de maximale compensatie die voor solidariteit moet worden betaald. De solidariteitsverordening breidde de solidariteitsbescherming ook tijdelijk uit tot kritieke gasvolumes voor de zekerheid van de elektriciteitsvoorziening en breidde de solidariteitsverplichtingen tijdelijk uit tot lidstaten met lng-installaties.
De solidariteitsverordening is vastgesteld op grond van artikel 122 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), waardoor het een tijdelijke noodmaatregel is die eind 2023 afloopt. Indien het pakket inzake markten voor waterstof en koolstofvrij gas niet vóór die datum wordt vastgesteld, zal de situatie in dit opzicht gelijk zijn aan die van vóór de crisis, zoals hierboven beschreven.
Solidariteitstest (“dry run”)
Om de solidariteitsbepalingen van de verordening inzake gasleveringszekerheid en de solidariteitsverordening te testen, heeft de Commissie in december 2022 samen met de lidstaten en het ENTSB-G een gezamenlijke test uitgevoerd.
Er werd een aantal punten vastgesteld die opgevolgd moeten worden:
- de meeste deelnemers waren het erover eens dat lng in een crisissituatie extra flexibiliteit kan bieden. Voor solidariteit op het gebied van lng zijn echter marktmechanismen en interventie van de bevoegde autoriteit nodig, op voorwaarde dat alle marktgebaseerde maatregelen zijn uitgeput, hetgeen verder moet worden verduidelijkt;
- vastgesteld werd dat er geen rechtsgrondslag is voor het verzoeken om solidariteit via pijpleiding aan een naburige lidstaat die niet rechtstreeks verbonden is;
- ook was men van mening dat de procedure onduidelijk was in het geval dat een lidstaat twee solidariteitsverzoeken ontvangt;
- de deelnemers spraken de wens uit dat een periode van 24 uur zou gelden voor het verstrekken van solidariteit via pijpleidingen, terwijl 72 uur nog steeds relevant zou kunnen zijn voor het verstrekken van solidariteit via lng-levering.
Nadere bijzonderheden over de solidariteitstest zijn te vinden in SWD(2023)323.
4. Conclusie
De gasvoorzieningszekerheid in Europa is sinds vorig jaar verbeterd dankzij de succesvolle uitvoering van aanvullende maatregelen door de EU en haar lidstaten op alle belangrijke gebieden van het energiebeleid. Aangezien Rusland energie als politiek en economisch wapen heeft ingezet, heeft de EU in een geest van solidariteit gezamenlijk gehandeld om de afhankelijkheid van de EU van Russische fossiele brandstoffen te verminderen en tegelijkertijd de klimaatcrisis verder aan te pakken, waarbij zij haar inspanningen om de kritieke infrastructuur en kritieke entiteiten van de EU veerkrachtiger te maken, heeft versneld. De opschaling en uitrol van in Europa geproduceerde hernieuwbare energie zijn sterk versneld. De EU heeft de banden met internationale partners versterkt om de energievoorziening te diversifiëren en heeft gecoördineerde maatregelen genomen om de paraatheid te vergroten, onder meer met maatregelen met betrekking tot gasopslag of vraagreductie.
Niettemin zijn er nog steeds risico’s voor de zekerheid van de gasbevoorrading aan de Unie, zoals bijvoorbeeld een volledige stopzetting van de Russische invoer, infrastructuurincidenten, ongunstige weersomstandigheden, een toenemende vraag naar gas in Europa of krapte voor de levering van lng-ladingen.
Daarnaast ondergaat het energiesysteem een transitie naar decarbonisatie door middel van een toenemende integratie van hernieuwbare en koolstofarme gassen en een toenemende elektrificatie. Deze transformatie van het energiesysteem verbetert de gasleveringszekerheid doordat de EU minder afhankelijk wordt van fossiele brandstoffen en met name van aardgas. De architectuur voor de veiligstelling van de gasvoorziening van de toekomst moet worden aangepast om hernieuwbare en koolstofarme gassen, waaronder biomethaan en waterstof, alsook verdere elektrificatie en sectorale integratie van het energiesysteem te integreren.
Het nieuwe kader moet voortbouwen op en steun verlenen aan het pakket inzake markten voor waterstof en koolstofvrij gas zodra dit is aangenomen. De toenemende ontwikkeling van hernieuwbaar en koolstofarm gas, met inbegrip van biomethaan en waterstof, en de toenemende elektrificatie van het energiesysteem zijn essentiële elementen waarmee bij elke toekomstige ontwikkeling van het rechtskader voor voorzieningszekerheid rekening moet worden gehouden om de gasleveringszekerheid te waarborgen en de decarbonisatiedoelstellingen van de EU te ondersteunen.
In dit verslag wordt gewezen op een aantal mogelijke verbeteringen in de architectuur van de EU voor de gasleveringszekerheid. Met name vormt het verslag, zoals bepaald in artikel 17 van de verordening inzake gasleveringszekerheid, de basis voor verdere beschouwingen met het oog op een mogelijk toekomstig voorstel van de Commissie tot wijziging van deze verordening.
1 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=COM%3A2022%3A230%3AFIN&qid=1653033742483
2 Hoofdstuk IV van de solidariteitsverordening heeft betrekking op tijdelijke maatregelen die van toepassing zijn in geval van een gasnoodsituatie. Het vormt een aanvulling op de verordening inzake gasleveringszekerheid.
3
https://energy.ec.europa.eu/topics/markets-and-consumers/market-legislation/hydrogen-and-decarbonised-gas-market-package_en Zie punt 3.7 voor meer informatie.
4 https://energy.ec.europa.eu/topics/energy-security/commissions-opinions-preventive-action-plans-and-emergency-plans_en
5 Begin juni 2023 zijn EU Pilots toegezonden aan de lidstaten waarvan de preventieve actieplannen, noodplannen en risico-evaluaties ontbreken. Zie voor meer details de punten 3.4.1 en 3.5 van het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie.
NL NL