Bijlagen bij COM(2021)366 - Prestatiekader voor de EU-begroting in het MFK 2021-2027 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)366 - Prestatiekader voor de EU-begroting in het MFK 2021-2027. |
|---|---|
| document | COM(2021)366 |
| datum | 8 juni 2021 |
Tekstvak 3 – Belangrijkste jaarverslagen over de prestaties van de EU-begroting
Deze verslagen zijn gebaseerd op de informatie vervat in de gedetailleerde programmaverklaringen die elk jaar bij de ontwerpbegroting zijn gevoegd. De programmaverklaringen bevatten uitgebreide gegevens die verder gaan dan de in de rechtshandelingen voorgeschreven verslaglegging en bieden waardevolle informatie ter ondersteuning van de budgettaire besluitvorming.
De toegevoegde waarde van deze verslagen bestaat niet alleen in het presenteren van gegevens, maar ook in het analyseren van wat deze gegevens ons zeggen, met gebruikmaking van alle beschikbare informatie. De jongste jaren heeft de Commissie zowel in het prestatieoverzicht van de programma’s en in de programmaverklaringen een specifiek onderdeel “prestatiebeoordeling” opgenomen waarin essentiële context wordt verstrekt en een evenwicht oordeel wordt gegeven over de prestaties en de uitvoering van programma’s, gebaseerd op de beschikbare informatie.
Deze beoordelingen kunnen maar zo betrouwbaar zijn als de gegevens die eraan ten grondslag liggen. Daarom legt de Commissie sterk de nadruk op de kwaliteit en betrouwbaarheid van de gegevens. Hiervoor vertrouwt de Commissie in belangrijke mate op informatie die door de lidstaten en andere uitvoerende partners of organisaties wordt verstrekt. Hun medewerking is van essentieel belang voor verdere vooruitgang.
De Commissie werkt ook aan een beter gegevenskwaliteitsbeheer en aan risicobeperking door een robuust kader voor gegevenskwaliteitscontrole te ontwikkelen en haar systemen voor de opslag en uitwisseling van prestatiegegevens, zowel intern binnen de Commissie als bij externe stakeholders, te verbeteren. Zij kan hierbij gebruikmaken van een aantal bestaande platforms en projecten (zie Box 4 ).
Al deze werkzaamheden zijn cruciaal om het aanbod van informatie op de website van de Commissie 5 voor alle belangstellenden en de presentatie en toegankelijkheid ervan verder te verbeteren.
Tekstvak 4 – Voorbeeld van het delen van prestatiegegevens: Open gegevensplatform over het cohesiebeleid
De Commissie verstrekt al kwalitatief hoogwaardige informatie over de uitvoering van de EU-begroting via een aantal kanalen. Een belangrijk voorbeeld is de voornaamste website inzake de middelen van het cohesiebeleid, het Open gegevensplatform over het cohesiebeleid . Dit platform biedt uitgebreide gegevens en gebruiksvriendelijke illustraties betreffende de investeringsfinanciering en verwezenlijkingen in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen voor 2014-2020, en er zijn plannen om de dekking uit te breiden tot de programma’s 2021-2027. Het platform ontving de allereerste prijs van de Ombudsman voor uitmuntendheid op het gebied van open openbaar bestuur.
De EU-begroting gebruiken om transversale beleidsdoelstellingen te bevorderen
De EU-begroting is meer dan de som van de delen ervan. Elk uitgavenprogramma heeft een eigen reeks doelstellingen en instrumenten die zijn ontworpen om welbepaalde uitdagingen aan te pakken. Het specifieke programma EU4Health, dat nieuw is opgezet om specifieke uitdagingen in verband met gezondheid aan te pakken, is een voorbeeld daarvan. De EU-begroting is echter het meest krachtig wanneer programma’s samenwerken om synergieën te ontsluiten en op coherente wijze de overkoepelende politieke prioriteiten van de EU te bevorderen.
De doelstelling van de EU om tegen 2050 klimaatneutraal te worden, vereist bijvoorbeeld de inzet van alle beschikbare middelen, zowel wetgevende als financiële middelen, die op veel verschillende beleidsterreinen en programma’s betrekking hebben. De EU-begroting blijft relatief klein in verhouding tot de totale investeringsbehoeften, maar door alle relevante programma’s te mobiliseren en als katalysator voor andere investeringen in de publieke en private sector te fungeren, kan zij bijdragen tot de verwezenlijking van de ambities van de EU. Door in haar jaarlijkse verslag de nadruk te leggen op de vooruitgang die met EU-programma’s is geboekt met betrekking tot de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties, onderstreept de Commissie ook het engagement van de EU om wereldwijd een sleutelrol te spelen bij de ondersteuning van de verwezenlijking ervan.
Het nieuwe prestatiekader zal horizontale beleidsdoelstellingen geleidelijk integreren in het ontwerp en de uitvoering van de EU-begroting. Daarom zal de EU voor elk van haar uitgavenprogramma’s naast deze transversale beleidsdoelstellingen ook specifieke doelstellingen voor het programma nastreven. Dit proces wordt mainstreaming genoemd: transversale beleidsdoelstellingen opnemen in alle fasen van de beleidscyclus van de relevante programma’s — ontwerp, voorbereiding, uitvoering en evaluatie. Box 5 behandelt de belangrijkste thema’s van beleidsmainstreaming voor de periode 2021-2027 zoals overeengekomen in het interinstitutioneel akkoord.
Tekstvak 5 – EU-verbintenissen inzake transversaal beleid
In het interinstitutioneel akkoord bij het MFK 2021-2027 hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie zich ertoe verbonden een aantal belangrijke stappen te zetten om transversale doelstellingen in de EU-begroting op te nemen.
Een belangrijke toezegging is om ten minste 30 % van alle beschikbare middelen in het MFK 2021-2027 en NextGenerationEU te besteden aan het aanpakken van de klimaatuitdaging, tegen 20 % in de vorige periode. In totaal komt dit neer op een historisch investeringspakket van ruim 600 miljard EUR. Deze ambitieuze verbintenis is van essentieel belang om de klimaatinspanningen van de EU te stimuleren en andere financieringsbronnen vrij te maken.
Daarnaast hebben de instellingen belangrijke toezeggingen gedaan met betrekking tot:
Biodiversiteit: een ambitie om biodiversiteitsdoelstellingen te ondersteunen met 7,5 % van de jaarlijkse uitgaven in 2024 en 10 % in 2026 en 2027, op basis van een doeltreffende, transparante en alomvattende methodologie;
Gendergelijkheid: de ontwikkeling van een nieuwe methode voor het meten van de uitgaven in programma’s voor de gelijkheid van vrouwen en mannen en mainstreaming van deze doelstellingen voor proefgebruik vanaf 2023;
Duurzameontwikkelingsdoelstellingen: jaarlijkse verslaglegging over de uitvoering van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties in alle relevante programma’s.
Doeltreffende en geloofwaardige beleidsmainstreaming vereist een robuust systeem om de bijdragen van de verschillende uitgavenprogramma’s van de EU aan een bepaalde overkoepelende beleidsprioriteit te meten: dit wordt tracking genoemd. Tracking vereist een gedetailleerd inzicht in de wijze waarop specifieke acties bijdragen aan een bepaalde beleidsprioriteit; deze acties moeten zodanig worden geïdentificeerd dat de desbetreffende financiële middelen kunnen worden meegeteld of gevolgd en vervolgens op het niveau van de gehele EU-begroting kunnen worden geaggregeerd om de vooruitgang te monitoren.
De Commissie heeft trackingmethoden voor klimaat en biodiversiteit ingevoerd in het kader van het MFK 2014-2020. Deze methoden steunden hoofdzakelijk op het oogmerk van de gefinancierde acties, d.w.z. of zij ontworpen waren om de overkoepelende doelstelling te helpen verwezenlijken of dat er enkel verwacht werd dat zij een wezenlijke positieve bijdrage zouden leveren. De Commissie werkt nu aan de verdere ontwikkeling van haar trackingmethoden, waarbij niet alleen rekening wordt gehouden met het oogmerk, maar ook met de verwachte effecten van de acties die uiteindelijk het verschil zullen maken (zie Box 6 ).
Tekstvak 6 - Van OESO-Rio-indicatoren tot EU-coëfficiënten
Het Rio-markersysteem van de OESO kent aan elk project een marker toe, afhankelijk van de vraag of dat project wordt gefinancierd op grond van klimaatoverwegingen – belangrijkste relevantie/100 % – of dat het om andere redenen wordt gefinancierd, maar een significante, positieve bijdrage levert (significant relevant / 40 %) – of niet (niet relevant / 0 %). Dit systeem is eenvoudig te gebruiken met lage administratieve kosten, aangezien projecten worden ingedeeld op basis van de reden waarom zij worden gefinancierd zonder dat een diepgaander inzicht in de effecten ervan vereist is.
Gelet op het risico dat dezelfde actie anders zou worden ingedeeld volgens de reden voor de financiering 6 , is de Commissie al in het MFK 2014-2020 begonnen met de invoering van een systeem van indeling per type actie. Voor het MFK 2021-2027 werkt de Europese Commissie aan de verdere ontwikkeling van dat trackingsysteem om EU-klimaatcoëfficiënten te gebruiken. Deze behouden het drieledige systeem van de Rio-indicatoren van de OESO, maar versterken een classificatie van soorten maatregelen op basis van de verwachte effecten ervan op het klimaat die consistent zijn voor de gehele EU-begroting.
Er is een belangrijke eerste stap gezet bij de methode voor het traceren van klimaatverandering voor de nieuwe herstel- en veerkrachtfaciliteit, waar in de categorieën materiële voorwaarden zijn opgenomen om zo veel mogelijk rekening te houden met het effect. De Commissie werkt aan de uitbreiding van dit systeem voor de hele EU-begroting, ter weerspiegeling van nieuwe beleidsontwikkelingen, in het bijzonder de Europese Green Deal en de nieuwe “taxonomie van duurzame financiering” 7 .
Om het overkoepelende streefcijfer voor klimaatuitgaven of het ambitieniveau voor biodiversiteit te bereiken, zullen alle bijdragende programma’s hun rol moeten spelen. Dit betekent dat het algemene streefcijfer moet worden omgezet in doelstellingen en streefcijfers op het niveau van de afzonderlijke uitgavenprogramma’s. Wanneer uitgavenprogramma’s gezamenlijk door de Commissie en de lidstaten worden uitgevoerd, moeten de nationale en regionale autoriteiten met de Commissie samenwerken om relevante streefdoelen voor de respectieve programma’s op nationaal en regionaal niveau vast te stellen.
Voor meerjarige uitgavendoelstellingen, zoals voor het klimaat, moeten er ook passende aanpassingsmechanismen zijn, om te waarborgen dat eventuele onderprestaties in eerdere jaren kunnen worden gecompenseerd door aanpassingen in de programmering van latere jaren. In dit verband moeten alle instellingen — het Europees Parlement, de Raad en de Commissie — nauw samenwerken met alle partners bij de uitvoering van de begroting, met name de lidstaten, om ervoor te zorgen dat de EU de doelstellingen kan halen.
Naast de groene transitie is de digitale transitie van cruciaal belang, zoals ook blijkt uit de COVID-19-crisis. Ten minste 20 % van de uitgaven in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit zal investeringen en hervormingen op het gebied van de digitale transformatie ondersteunen. Ook via het MFK zullen veel programma’s zoals Horizon Europa, de structuurfondsen en InvestEU aanzienlijke financiering voor de digitale transitie ontvangen. De Commissie is vastbesloten de digitale dimensie verder te integreren in het prestatiekader.
Uiteraard is het traceren van de uitgaven slechts het begin. Uiteindelijk is het van belang te weten of deze uitgaven doeltreffend zijn om beleidsdoelstellingen te verwezenlijken, of het nu gaat om de strijd tegen de klimaatverandering, het stimuleren van de digitale transformatie of het bevorderen van gendergelijkheid. Op dit vlak moeten de effecten van verschillende programma’s worden gebundeld en geaggregeerd. Hiervoor werkt de Commissie aan de ontwikkeling van geschikte methoden. Deze werkzaamheden zullen cruciale informatie opleveren over de wijze waarop synergieën in de begroting kunnen worden geïdentificeerd en benut en horizontale prioriteiten het meest doeltreffend kunnen worden geïntegreerd in toekomstige begrotingscycli.
Prestatie-informatie gebruiken voor besluitvorming en beleidsontwerp
Een modern prestatiekader zal hoogwaardige informatie over prestaties opleveren en meer dan ooit tevoren een duidelijk beeld geven van wat met de EU-begroting wordt bereikt. Het zal het inzicht vergroten in wat goed werkt en waar verbeteringen nodig zijn, afhankelijk van vroegtijdige waarschuwingssignalen van potentiële uitdagingen bij het presteren van afzonderlijke programma’s en van de bijdrage aan transversaal beleid. Het zal met andere woorden een krachtig beheersinstrument zijn dat de Commissie in staat stelt problemen beter te diagnosticeren en tijdig de nodige bijsturingen te doen.
Informatie over prestaties kan ook helpen bij de besluitvorming over de begroting. De EU-begroting is per definitie een investeringsbegroting waarin voorspelbaarheid van de financieringsstromen in de loop van de tijd van cruciaal belang is. Dit betekent ook dat de prestaties van financieringsprogramma’s alleen op middellange tot lange termijn volledig kunnen worden gemeten en begrepen. Niettemin vergroot de jaarlijkse monitoring het vermogen van de Commissie en de begrotingsautoriteit om flexibel en snel te reageren op onvoorziene dringende en veranderende prioriteiten en om wijzigingen op kortere termijn in de wijze waarop middelen worden toegewezen, te beoordelen en te rechtvaardigen.
Op langere termijn zal uitgebreide informatie over prestaties een essentiële rol spelen bij het ontwerpen van toekomstige programma’s. Evaluaties zullen uitwijzen in welke mate programma’s hun doelstellingen hebben bereikt, hoe relevant en waardevol zij zijn voor het dagelijkse leven van de EU-burgers en hoe coherent met de bredere beleidsdoelstellingen zij zijn. Zij zullen een uitgebreide analyse van de resultaten en effecten opleveren, zodat lering kan worden getrokken uit de sterke en zwakke punten van de programma’s. Dit zal belangrijke inzichten opleveren voor het ontwerp van toekomstige uitgavenprogramma’s.
De tenuitvoerlegging van een geharmoniseerd prestatiekader betekent dat deze analyse niet beperkt is tot afzonderlijke programma’s. Het is veeleer de bedoeling van de Commissie om informatie over prestaties uit de hele EU-begroting te integreren om een alomvattend overzicht van de prestaties als geheel op te stellen. De Commissie zal ernaar streven een beter begrip van de interactie en synergieën tussen uitgavenprogramma’s, van de voor- en nadelen van verschillende wijzen en instrumenten van begrotingsuitvoering, en van de manier waarop EU-programma’s het meest doeltreffend kunnen bijdragen aan transversale beleidsdoelstellingen, in dit overzicht te integreren.
Conclusie
De EU-begroting ontwikkelt zich in een snel veranderende wereld. Het grootste pakket dat ooit uit de EU-begroting is gefinancierd, zal de EU helpen om te herstellen van de onmiddellijke economische en maatschappelijke schade als gevolg van de coronapandemie, het herstel een boost te geven en zich voor te bereiden voor een betere toekomst.
Het is een unieke gelegenheid om ervoor te zorgen dat dit historische pakket resultaten oplevert op het terrein. Dit is de essentie en de kern van een modern prestatiekader voor een moderne EU-begroting. Voor het welslagen ervan moeten alle betrokken partijen zich gezamenlijk inzetten voor het opstellen en uitvoeren van de begroting: de EU-instellingen, maar ook de lidstaten, alsmede alle andere Europese en internationale partners die betrokken zijn bij de uitvoering van de begroting.
We hebben al aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de versterking van het prestatiekader voor de EU-begroting, en de nieuwe uitgavenprogramma’s vormen een keerpunt in de ontwikkeling ervan. Nu is het tijd om samen werk te maken van deze ambitie. Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie moeten de beschikbare informatie gebruiken om betere begrotingsbeslissingen te nemen. De lidstaten en de Commissie moeten gezamenlijk transversale uitgavendoelstellingen omzetten in operationele streefdoelen in afzonderlijke programma’s. De lidstaten en de Commissie moeten samenwerken op het gebied van gegevenskwaliteit en tijdigheid. De EU moet duidelijk en trots communiceren over wat haar beleid en programma’s voor alle Europeanen opleveren. Zij moet transparant blijven over de uitdagingen waarmee zij wordt geconfronteerd en moet klaar zijn om waar nodig passende maatregelen te nemen.
Al deze werkzaamheden worden uiteindelijk verricht ten behoeve van onze burgers. We moeten niet alleen kunnen aantonen dat de EU-begroting op verantwoorde wijze wordt beheerd, maar ook dat zij resultaten oplevert voor iedereen. Daarom stonden bij het ontwerpen van de nieuwe EU-begroting prestaties centraal. Het is nu tijd om deze nieuwe begroting – en dit nieuwe prestatiekader – in praktijk te brengen, en om te laten zien dat de EU waar voor zijn geld biedt en het vertrouwen van de burgers verdient.
(1) https://www.oecd.org/gov/budgeting/budgeting-and-performance-in-the-eu-oecd-review.pdf
(2) Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's “Samen zorgen voor betere regelgeving”.
(3) Artikel 247 van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie.
(4) Europese Rekenkamer: Verslag betreffende de prestaties van de EU-begroting — Stand van zaken eind 2019, goedgekeurd op 19 november 2020, punt 1.40: Het prestatieoverzicht van de programma’s is onlangs als bijlage aan het AMPR toegevoegd en bevat een aantal geselecteerde indicatoren uit de programmaverklaringen. Hierdoor is de verslaglegging over de prestaties van de EU-begroting samenhangender geworden.
(5) https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/performance-and-reporting/programmes-performance_en
(6) Een renovatieproject van een gebouw bijvoorbeeld, zou anders worden ingedeeld als het bedoeld is om de energie-efficiëntie te verbeteren dan als het erop is gericht de bewoonbare oppervlakte te vergroten, ook als het effect op het energieverbruik hetzelfde is.
(7) Verordening (EU) 2020/852 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2020 betreffende de totstandbrenging van een kader ter bevordering van duurzame beleggingen; Gedelegeerde EU-taxonomieverordening Klimaat