Bijlagen bij COM(2018)40 - Tenuitvoerlegging van de aanbeveling over mechanismen voor collectieve vorderingen tot staking en tot schadevergoeding bij schendingen van aan EU-recht ontleende rechten - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2018)40 - Tenuitvoerlegging van de aanbeveling over mechanismen voor collectieve vorderingen tot staking en tot schadevergoeding bij ...
document	COM(2018)40
datum	25 januari 2018

bijlage I bij de richtlijn, zoals in nationaal recht omgezet, die collectieve consumentenbelangen schaden. Sommige lidstaten voorzien in collectieve vorderingen tot staking op andere specifieke gebieden ³⁴ .

Wat de duur van de procedure tot staking van inbreuken betreft, moeten krachtens de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken collectieve vorderingen tot staking van inbreuken in consumentenzaken "zo spoedig mogelijk, zo nodig in het kader van een kort geding" worden behandeld ³⁵ . Ongeacht het rechtsgebied in kwestie voorzien alle lidstaten in de mogelijkheid om voorlopige maatregelen te vragen overeenkomstig hun algemene civielrechtelijke procedureregels. Dergelijke verzoeken worden per definitie tamelijk snel behandeld, aangezien zij juist tot doel hebben te voorkomen dat zich in afwachting van een beslissing over de grond van de zaak nog meer potentieel onomkeerbare schade voordoet. In consumentenzaken blijkt uit de geschiktheidscontrole dat het duidelijk nodig is om vorderingen tot staking effectiever te laten verlopen en dat de duur van de procedure als een probleem wordt gemeld. De praktische doeltreffendheid van dat instrument kan echter worden aangetast indien er geen procedures betreffende collectieve vorderingen tot staking beschikbaar zijn.

2.2.2Doeltreffende handhaving van bevelen tot staking

In de aanbeveling wordt er bij de lidstaten op aangedrongen om ervoor te zorgen dat bevelen tot staking effectief worden gehandhaafd door middel van passende sancties, waaronder een boete voor elke dag dat een bevel niet wordt nageleefd ³⁶ .

Bevelen tot staking worden doorgaans via dezelfde maatregelen gehandhaafd, ongeacht of het bevel in een individuele dan wel een collectieve procedure is uitgevaardigd.

Krachtens de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken moeten bij niet-naleving van een bevel tot staking van inbreuken in consumentenzaken specifieke handhavingsmaatregelen worden genomen in de vorm van de betaling van een vast bedrag voor elke dag dat het bevel niet wordt nageleefd of de betaling van andere bedragen aan de staatskas of aan andere begunstigden, maar alleen "voor zover de rechtsorde van de betrokken lidstaat dit toestaat ³⁷ ". In alle lidstaten zijn dergelijke sancties voor niet-naleving mogelijk, met inbegrip van lidstaten waar buitengerechtelijke instanties bevoegd zijn voor het doen staken van inbreuken. Volgens de studie ter ondersteuning van de geschiktheidscontrole is het echter in sommige gevallen twijfelachtig of de sancties voldoende afschrikkend van aard zijn om voortdurende inbreuken te ontmoedigen ³⁸ .

Als aanvullende handhavingsmethode biedt de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken de mogelijkheid om de publicatie van bevelen tot staking van inbreuken en rechtzettingen te gelasten, zij het alleen "zo nodig". Dergelijke maatregelen kunnen een zeer doeltreffende voorziening in rechte zijn om consumenten over de inbreuk te informeren en om handelaren die bang zijn voor reputatieschade te ontmoedigen. De voorlichting van het grote publiek is in sommige lidstaten aangevuld met meer gerichte voorlichting van getroffen consumenten, zodat zij vervolgvorderingen tot schadevergoeding kunnen overwegen.

Buiten het toepassingsgebied van de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken kunnen in alle lidstaten boetes worden opgelegd om de verliezende verweerder ertoe aan te zetten een bevel tot staking van inbreuken snel uit te voeren ³⁹ . Bovendien is in sommige lidstaten (CY, IE, LT, MT, UK) het niet opvolgen van een gerechtelijk bevel een strafbaar feit.

2.3Vergoeding

2.3.1Opt-in

In de aanbeveling wordt er bij de lidstaten op aangedrongen om in hun nationale regelingen voor collectief verhaal het opt-inbeginsel in te voeren, waarbij de natuurlijke of rechtspersonen die zich bij de vordering aansluiten dit uitsluitend op basis van hun uitdrukkelijke toestemming doen. Zij moeten zich bij de vordering kunnen aansluiten of zich eruit kunnen terugtrekken totdat een rechtbank uitspraak doet of totdat de zaak wordt geschikt. Uitzonderingen op dit beginsel zijn toegestaan, maar moeten om redenen van goede rechtsbedeling gerechtvaardigd zijn ⁴⁰ .

De vaststelling van dit beginsel is ingegeven door de noodzaak om misbruik van procesrecht te voorkomen waarbij partijen zonder hun uitdrukkelijke toestemming bij een geschil worden betrokken. De toepassing van het tegenovergestelde beginsel, het zogenaamde opt-outbeginsel, waarbij partijen die tot een bepaalde klasse/groep behoren automatisch deelnemen aan de rechtszaak/buitengerechtelijke (minnelijke) schikking tenzij zij zich uitdrukkelijk terugtrekken, kan in bepaalde omstandigheden, met name in grensoverschrijdende zaken, als problematisch worden beschouwd. Dit heeft te maken met het feit dat in andere landen gevestigde partijen mogelijk niet op de hoogte zijn van lopende rechtszaken en zich dus in een situatie kunnen bevinden waarin ze zonder hun medeweten aan een aanhangige zaak deelnemen. Anderzijds kan het opt-outbeginsel als een effectievere aanpak worden beschouwd en kan het gerechtvaardigd zijn wanneer de bescherming van collectieve belangen noodzakelijk lijkt maar de uitdrukkelijke toestemming van de getroffen personen moeilijk te verkrijgen is, bijvoorbeeld bij nationale consumentenzaken met weinig individuele schade die niet aanzet tot uitoefening van een opt-in, maar met grote totale schade ⁴¹ .

Dit beginsel wordt op uiteenlopende wijze toegepast in de lidstaten waar mechanismen voor collectieve vorderingen tot schadevergoeding bestaan. Er zijn 13 lidstaten (AT, DE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LT, MT, PL, RO, SE) die in hun nationale regelingen voor collectief verhaal uitsluitend het opt-inbeginsel toepassen. Er zijn 4 lidstaten (BE, BG, DK, UK) die zowel het opt-inbeginsel als het opt-outbeginsel toepassen, afhankelijk van het type vordering of de specifieke kenmerken van de zaak, terwijl 2 lidstaten (NL en PT) alleen het opt-outbeginsel toepassen.

Van de lidstaten die hun wetgeving na de goedkeuring van de aanbeveling hebben aangenomen of gewijzigd, hebben LT en FR opt-insystemen ingevoerd, terwijl BE en UK in de nieuw ingevoerde regelingen (bv. mededingingszaken in UK) een hybride systeem van opt-in of opt-out hebben, waarbij aan de rechter wordt overgelaten welke regeling wordt toegepast.

In BE wordt de toepassing van een van deze beginselen per geval beoordeeld om na te gaan hoe de belangen van de consument het best kunnen worden beschermd. Als de eisers echter buitenlanders zijn, schrijft het Belgische stelsel het opt-inbeginsel voor. Dezelfde trend is te zien in het nieuwe Britse systeem in mededingingszaken waarbij de opt-outbeslissing door de rechtbank alleen in UK woonachtige eisers uitsluit van verdere rechtszaken.

In het nieuwe wetgevingsvoorstel dat in NL is ingediend, wordt de status quo gehandhaafd en wordt het opt-outbeginsel toegepast. Het voorstel in SI voert het opt-inbeginsel in, waarbij "opt-out" bij wijze van uitzondering mogelijk is als dat om redenen van een goede rechtsbedeling gerechtvaardigd is (bv. geringe waarde van de individuele vorderingen).

Geconcludeerd kan worden dat, hoewel de overgrote meerderheid van de lidstaten het opt-inbeginsel toepassen bij alle of bij specifieke soorten collectieve vorderingen, de aanbeveling een beperkt effect heeft gehad op de wetgeving van de lidstaten. Tegelijkertijd blijkt uit de nieuwe wetgeving in BE en UK dat zelfs indien het opt-outbeginsel wordt toegepast, de indruk lijkt te bestaan dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen zuiver nationale en grensoverschrijdende zaken en dat er in een grensoverschrijdende context meer gebruik moet worden gemaakt van het opt-inbeginsel.

2.3.2Collectieve buitengerechtelijke geschillenbeslechting

In de aanbeveling wordt er bij de lidstaten op aangedrongen om partijen aan te moedigen hun geschillen vóór of tijdens de rechtszaak consensueel of buitengerechtelijk op te lossen en om mechanismen voor collectieve buitengerechtelijke geschillenbeslechting beschikbaar te stellen naast of als een vrijwillig element van gerechtelijk collectief verhaal. De verjaringstermijnen die op de vorderingen van toepassing zijn, moeten tijdens de procedure voor alternatieve geschillenbeslechting worden opgeschort. Het bindende resultaat van een collectieve schikking dient door een rechtbank te worden bevestigd ⁴² .

Bij regelingen voor collectieve buitengerechtelijke geschillenbeslechting moet rekening worden gehouden met de vereisten van Richtlijn 2008/52/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende bepaalde aspecten van bemiddeling/mediation in burgerlijke en handelszaken ⁴³ , maar deze regelingen moeten ook specifiek worden toegesneden op collectieve vorderingen ⁴⁴ .

De invoering van dergelijke regelingen in mechanismen voor collectief verhaal is een efficiënte manier om situaties van massaschade aan te pakken, met mogelijke positieve gevolgen voor de duur van de procedure en voor de kosten voor partijen en rechtsstelsels.

Van de 19 lidstaten die regelingen voor vorderingen tot schadevergoeding hebben, hebben er 11 specifieke bepalingen inzake mechanismen voor collectieve buitengerechtelijke geschillenbeslechting ingevoerd (BE, BG, DK, DE, FR, IT, LT, NL, PL, PT, UK). Deze lijst omvat de drie lidstaten die na de goedkeuring van de aanbeveling nieuwe wetgeving hebben aangenomen (BE, FR en LT), alsmede UK dat in het mededingingsmechanisme een specifieke bepaling inzake buitengerechtelijke geschillenbeslechting heeft ingevoerd. SI volgt in zijn wetgevingsvoorstel grotendeels de Aanbeveling. De overige 8 lidstaten die regelingen voor collectief verhaal hebben, passen op dergelijke situaties algemene bepalingen inzake buitengerechtelijke geschillenbeslechting toe, bijvoorbeeld zoals in de nationale wetgeving omgezet krachtens Richtlijn 2008/52/EG.

Hoewel het bestaan van regelingen inzake alternatieve geschillenbeslechting in het nationale recht op zich positief is, zou in bepalingen die voor collectieve vorderingen zijn opgesteld beter rekening kunnen worden gehouden met bepaalde specifieke kenmerken van dergelijke vorderingen. Zo is bijvoorbeeld in de aanbeveling bepaald dat het gebruik van collectieve buitengerechtelijke geschillenbeslechting afhankelijk moet zijn van de uitdrukkelijke toestemming van de betrokken partijen, terwijl dat voor individuele vorderingen verplicht kan zijn ⁴⁵ . Bovendien is een belangrijk element om te verzekeren dat de rechten van de betrokken partijen worden beschermd de controle en bekrachtiging van schikkingen die achteraf door de rechtbank wordt uitgevoerd.

De oproep tot het indienen van feitelijke gegevens bracht een belangrijke trend aan het licht met betrekking tot collectieve buitengerechtelijke geschillenbeslechting, namelijk het consensueel sluiten van zaken via directe schikkingsonderhandelingen, zonder dat er een derde partij bij betrokken is ⁴⁶ .

Aldus kan worden geconcludeerd dat, hoewel alle lidstaten die onlangs nieuwe wetgeving hebben gewijzigd of ingevoerd of die op het punt staan nieuwe wetgeving in te voeren de aanbeveling grotendeels hebben gevolgd, in een aanzienlijk aantal lidstaten geen toegang wordt verleend tot regelingen voor collectieve buitengerechtelijke geschillenbeslechting die aan de specifieke context van collectief verhaal zijn aangepast.

2.3.3Advocatenhonoraria

In de aanbeveling is bepaald dat de advocatenhonoraria en de wijze waarop deze worden berekend geen onnodige stimulans mogen vormen voor een rechtszaak die niet in het belang van de partijen is. Met name resultaatafhankelijke honoraria, die een dergelijke stimulans kunnen vormen, moeten worden verboden; indien resultaatafhankelijke honoraria bij wijze van uitzondering worden toegestaan, moeten ze naar behoren worden geregeld in zaken van collectief verhaal, rekening houdend met het recht op volledige vergoeding van de leden van de eisende partij ⁴⁷ .

Advocatenhonoraria zijn over het algemeen niet gereguleerd in de lidstaten afhankelijk van het type zaak, zoals specifiek voor collectieve vorderingen.

Er zijn 9 lidstaten (BG, CY, CZ, DE, EL, ES, PL, SI, UK) die een of andere vorm van resultaatafhankelijk honorarium toestaan, waarbij het aan de advocaat te betalen bedrag varieert van 15 % overeenkomstig ontwerpwetgeving in SI tot 50 % van de door de rechter toegekende schadevergoeding in UK. In al deze lidstaten, met uitzondering van UK, lijken er specifieke bepalingen te bestaan met betrekking tot de toepassing van dergelijke honoraria bij collectieve vorderingen. Een opmerkelijke uitzondering op deze regel is te vinden in de Britse mededingingsregeling, waar overeenkomsten inzake resultaatafhankelijke honoraria niet toegestaan zijn in "opt-out"-mededingingsrechtszaken. Daarnaast wordt in het wetgevingsvoorstel in SI specifiek gewezen op de beschikbaarheid van resultaatafhankelijke honoraria in zaken van collectief verhaal.

Opgemerkt moet worden dat er niet van kan worden uitgegaan dat alle vormen van resultaatafhankelijke honoraria aanzetten tot rechtszaken die tegen het belang van de betrokken partijen ingaan. Bijvoorbeeld in DE zijn resultaatafhankelijke honoraria alleen toegestaan in uitzonderlijke omstandigheden waarin het vermeende slachtoffer niet over financiële middelen beschikt en zijn vordering alleen kan instellen met een regeling die in een resultaatafhankelijk honorarium voorziet. Tevens lijkt het waarschijnlijker dat een resultaatafhankelijk honorarium van maximaal 50 % van de door de rechter toegekende schadevergoeding zoals in UK of maximaal 33 % zoals in ES zal aanzetten tot onnodige rechtszaken.

Andere lidstaten staan prestatievergoedingen toe, hetzij in de vorm van een succesvergoeding, hetzij in de vorm van een verlaging van het honorarium indien bepaalde doelstellingen niet zijn bereikt (AT, BE, FR, IT, LT, LU, PL, SE). Het belangrijkste verschil tussen de twee soorten honoraria is dat in het geval van prestatievergoedingen de advocaat een honorarium ontvangt, zelfs als hij de zaak verliest, maar dat zijn honorarium wordt verhoogd met de zogenaamde succesvergoeding als hij wint, terwijl in het geval van een resultaatafhankelijk honorarium de advocaat helemaal geen betaling ontvangt, tenzij hij de zaak wint. Hoewel prestatievergoedingen op zich geen stimulans zijn voor onnodige rechtszaken en in de aanbeveling niet wordt opgeroepen om prestatievergoedingen te verbieden, kunnen ze in bepaalde omstandigheden soortgelijke effecten sorteren. Ze zouden kunnen aanzetten tot onnodige vorderingen voor onrealistische bedragen, vooral als ze als een percentage van de door de rechter toegekende schadevergoeding worden berekend. Anderzijds lijkt het minder waarschijnlijk dat een forfaitaire prestatievergoeding een stimulans zal vormen voor agressieve procespraktijken.

In het kader van de oproep tot het indienen van feitelijke gegevens noemden twee respondenten uit NL en FI advocatenhonoraria problematisch – niet noodzakelijk in het geval van resultaatafhankelijke honoraria, maar als een factor die bijdraagt tot de hoge kosten van procedures voor collectief verhaal, met name in combinatie met het beginsel dat de verliezer betaalt. Daarnaast heeft een respondent uit UK het voorbeeld ingediend van een zaak waarin een nationale rechterlijke instantie heeft geoordeeld dat een collectieve vordering die werd aangestuurd door een advocatenkantoor dat op basis van een resultaatafhankelijk honorarium werkte, misbruik van procesrecht vormde. Dezelfde respondent heeft de potentieel hoge inkomsten voor advocaten of externe financiers problematisch genoemd, met name bij opt-outsystemen waar het moeilijk is om de gedupeerden schadeloos te stellen vanwege de hoge kosten die verbonden zijn aan het bepalen of die gedupeerden tot een bepaalde groep behoren.

Geconcludeerd kan worden dat de aanbeveling een zeer beperkt effect heeft gehad op het systeem van advocatenhonoraria in de lidstaten. De lidstaten die na de goedkeuring van de aanbeveling nieuwe wetgeving hebben aangenomen, hebben echter geen resultaatafhankelijke honoraria ingevoerd, behalve SI dat in het ingediende wetgevingsvoorstel inzake collectief verhaal in dergelijke honoraria voorziet. Het systeem van advocatenhonoraria lijkt ingebed in de nationale procesrechtelijke tradities van de lidstaten en er zijn geen aanwijzingen dat een wijziging van dergelijke systemen is overwogen om de specifieke problemen met betrekking tot collectieve vorderingen aan te pakken.

2.3.4Punitieve schadevergoedingen

In de aanbeveling wordt gepleit voor een verbod op punitieve schadevergoedingen en andere vormen van schadevergoedingen die hoger zijn dan de vergoeding die in individuele rechtszaken zou zijn verkregen ⁴⁸ .

Het begrip overcompensatie door punitieve schadevergoedingen is over het algemeen vreemd aan de meeste rechtsstelsels van de lidstaten. De oproep tot het indienen van feitelijke gegevens heeft geen zaak aan het licht gebracht waarin in het kader van een collectieve vordering een punitieve schadevergoeding is gevraagd of toegekend. Dit betekent dat er geen noodzaak was om speciale regels toe te passen bij collectieve vorderingen.

Slechts drie lidstaten laten enige vorm van punitieve schadevergoeding toe, zij het in zeer beperkte mate. Zo past EL een vorm van schadevergoeding toe die vergelijkbaar is met een punitieve schadevergoeding in de vorm van een geldelijke vergoeding voor morele schade in representatieve consumentenvorderingen. In IE gebeurt het over het algemeen zelden dat een punitieve schadevergoeding wordt geïnd ⁴⁹ , en als het dan toch gebeurt, is het gewoonlijk om redenen van openbare orde. Ten slotte zijn in UK (Engeland en Wales) punitieve schadevergoedingen mogelijk in zeer zeldzame gevallen waarbij de verweerder moet hebben geweten dat hij onrechtmatig handelde en zijn gedrag heeft voortgezet in de verwachting dat zijn winst hoger zou uitvallen dan de schadevergoeding die aan de slachtoffers van zijn gedrag zou kunnen worden toegekend. Punitieve schadevergoedingen zijn echter niet mogelijk in het mededingingsmechanisme, dat na de goedkeuring van de aanbeveling is ingevoerd door de in 2014 uitgevaardigde richtlijn schadevorderingen ⁵⁰ wegens inbreuken op het mededingingsrecht.

Geconcludeerd kan worden dat de meeste lidstaten geen punitieve schadevergoeding toekennen in situaties van massaschade als gevolg van de algemene aanpak die wordt gehanteerd op basis van een reeds lang bestaand beginsel in het burgerlijk recht van de lidstaten.

2.3.5Vervolgvorderingen

In de aanbeveling wordt er bij de lidstaten op aangedrongen om in hun wetgeving een regel op te nemen op grond waarvan, indien een procedure voor een overheidsinstantie aanhangig is, pas na afloop van die procedure een private vordering mag worden ingesteld. Indien een dergelijke procedure van start ging na de private vordering, moet de rechtbank waar de private vordering aanhangig is de procedure kunnen opschorten in afwachting van een definitieve beslissing van de overheidsinstantie. Het verstrijken van verjaringstermijnen voordat de overheidsinstantie een definitieve beslissing neemt, mag de partijen niet beletten om in een private vordering een schadevergoeding te eisen ⁵¹ .

Om redenen van proceseconomie en rechtszekerheid kunnen vorderingen tot schadevergoeding doeltreffender zijn indien ze worden ingesteld na afloop van de procedure voor een overheidsinstantie, of het nu gaat om een rechtbank dan wel een administratieve instantie zoals een mededingingsautoriteit. In afwachting van een dergelijke beslissing mag dit echter niet tot gevolg hebben dat potentiële eisers het recht op toegang tot de rechter wordt ontnomen, bijvoorbeeld wegens het verstrijken van verjaringstermijnen.

Bindende regels van het Unierecht bestaan in dat verband alleen op het gebied van mededinging. Volgens de richtlijn schadevorderingen wegens inbreuken op het mededingingsrecht wordt de vaststelling van een inbreuk in een definitieve beslissing van een nationale mededingingsautoriteit of van een beroepsinstantie geacht onweerlegbaar vast te staan in nationale vervolgvorderingen tot schadevergoeding en beschouwd als ten minste voorlopig bewijsmateriaal in vervolgvorderingen in andere lidstaten. De richtlijn voorziet ook in de opschorting van verjaringstermijnen. Ze is van toepassing op collectieve vorderingen waar deze bestaan, maar verplicht de lidstaten niet om collectieve vorderingen in hun nationale rechtsstelsels op te nemen.

Wat het consumentenrecht betreft, regelt de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken de kwestie van de vervolgvorderingen niet. In de meeste lidstaten heeft een bevel tot staking van een inbreuk slechts een effect inter partes (tussen de partijen). Volgens de studie in het kader van de geschiktheidscontrole levert dit problemen op voor de doeltreffendheid van de procedure, aangezien individuele consumenten die schadeclaims indienen op grond van een inbreuk die heeft geleid tot een rechterlijk bevel tot staking, de inbreuk opnieuw moeten bewijzen. Dit verhoogt op zijn beurt hun procesrisico alsmede de kosten voor henzelf en voor het rechtssysteem in het algemeen. Daarom wordt in de studie aangegeven dat het mogelijk zou moeten zijn om zich bij zowel individuele als (indien beschikbaar) collectieve vervolgvorderingen tot schadevergoeding te baseren op bevelen tot staking van inbreuken en dat verjaringstermijnen voor vervolgvorderingen tot schadevergoeding moeten worden opgeschort tot het definitieve bevel tot staking van inbreuken.

In BE, DK en IT is het mogelijk om zich in zaken die onder het consumentenrecht vallen te baseren op een bevel tot staking van inbreuken in een collectieve vervolgvordering. In BG kunnen collectieve horizontale vorderingen worden ingesteld. In NL zijn vervolgvorderingen juridisch gezien niet maar in de praktijk wel mogelijk.

Uit de oproep tot het indienen van feitelijke gegevens blijkt dat vervolgvorderingen meestal worden ingesteld in zaken die onder het mededingingsrecht vallen, waarbij vorderingen tot schadevergoeding volgen na een besluit van een overheidsinstantie over een inbreuk op het mededingingsrecht. Dergelijke gevallen zijn gemeld vanuit FI, NL en UK. Een interessante consumentenzaak op het gebied van financiële diensten is gemeld vanuit FI, waar na de administratieve en gerechtelijke beslissingen over een inbreuk met succes rechtstreekse onderhandelingen tussen de consumentenvereniging en de verweerder werden gevoerd.

Wat dit punt betreft, kan derhalve worden geconcludeerd dat de aanbeveling slechts in zeer beperkte mate in de wetgeving van de lidstaten is omgezet. Hoewel collectieve vervolgvorderingen in een aantal lidstaten mogelijk zijn, is er geen bewijs ⁵² dat de beginselen van de aanbeveling zijn gevolgd met betrekking tot de prioriteit die aan het besluit van de overheidsinstantie en aan verjaringstermijnen moet worden gegeven. Dergelijke vervolgvorderingen kunnen derhalve gevolgen hebben voor het recht van de eisers op toegang tot de rechter omdat er, in tegenstelling tot wat in de aanbeveling wordt gesuggereerd, geen specifieke regels inzake verjaringstermijnen zijn vastgesteld.

2.3.6Register van collectieve vorderingen

In de aanbeveling wordt opgeroepen om nationale registers van collectieve vorderingen op te zetten, waarbij ook informatie wordt verspreid over de beschikbare methoden voor het verkrijgen van schadevergoedingen, met inbegrip van buitengerechtelijke methoden. Er moet ook worden gezorgd voor coherentie tussen de in de verschillende nationale registers verzamelde informatie en de interoperabiliteit ervan ⁵³ .

Dit beginsel is in de aanbeveling opgenomen, met name omdat het opt-inbeginsel alleen kan worden toegepast als informatie over aanhangige rechtszaken beschikbaar is, zodat partijen kunnen beslissen om al dan niet aan aanhangige rechtszaken deel te nemen. Deze behoefte is des te prangender in grensoverschrijdende situaties waarin nationale methoden voor informatieverspreiding niet altijd op een buitenlands publiek zijn gericht.

Dit beginsel wordt over het algemeen niet gevolgd in de regelingen voor collectief verhaal van de lidstaten. Alleen UK heeft een nationaal register voor uitspraken in groepsprocessen en een nationaal register voor mededingingszaken. SI is voornemens een dergelijk register op te nemen in zijn nieuwe wetgeving inzake collectief verhaal. Wat dit punt betreft, kan dus worden geconcludeerd dat de aanbeveling bijna geen effect heeft gehad op de wetgeving van de lidstaten.

3Conclusies en volgende stappen

Zoals in de aanbeveling wordt gesteld, draagt een goed doordacht en evenwichtig mechanisme voor collectief verhaal bij tot de effectieve bescherming en handhaving van aan het EU-recht ontleende rechten, aangezien "traditionele" rechtsmiddelen niet in alle situaties efficiënt genoeg zijn.

Zonder een duidelijk, eerlijk, transparant en toegankelijk systeem van collectief verhaal is het zeer waarschijnlijk dat andere manieren om schadevergoedingen te eisen zullen worden onderzocht, die vaak vatbaar zijn voor mogelijk misbruik, wat negatieve gevolgen heeft voor beide partijen bij het geschil.

In veel gevallen zullen getroffen personen die niet in staat zijn hun krachten te bundelen voor het instellen van een collectieve vordering, geheel afzien van hun gerechtvaardigde vorderingen wegens de buitensporige lasten van individuele procedures.

De aanbeveling heeft een vergelijkingsmaatstaf gecreëerd die de beginselen van een Europees model voor collectief verhaal omvat. Dit gebeurde in een situatie waarin veel van de elementen ervan aanwezig waren in de rechtsstelsels van een groot deel van de lidstaten, terwijl in andere, zij het een kleinere groep, lidstaten het begrip collectief verhaal niet bekend was. Daarom moet het effect van de aanbeveling in twee dimensies worden bekeken en beoordeeld: ten eerste als referentiepunt in besprekingen over het vergemakkelijken van de toegang tot de rechter en het voorkomen van misbruik van procesrecht, en ten tweede als concrete stimulans om in de lidstaten wetgeving aan te nemen die met deze beginselen in overeenstemming is.

Wat de eerste dimensie betreft, heeft de aanbeveling een waardevolle bijdrage geleverd door besprekingen in de hele EU te inspireren. Ze biedt ook een basis voor verdere reflectie over de wijze waarop sommige beginselen, zoals die welke betrekking hebben op de samenstelling van de eisende partij of op de financiering van rechtszaken, het best kunnen worden geïmplementeerd om het algemene evenwicht tussen toegang tot de rechter en voorkoming van misbruik te waarborgen.

Wat de omzetting in wetgeving betreft, blijkt uit de analyse van de ontwikkelingen op wetgevingsgebied in de lidstaten en uit de verstrekte gegevens dat de follow-up van de aanbeveling eerder beperkt is. Er zijn nog steeds zeer grote verschillen tussen de lidstaten wat betreft de beschikbaarheid van mechanismen voor collectief verhaal en de implementatie van waarborgen tegen mogelijk misbruik van die mechanismen. Het effect van de aanbeveling is zichtbaar in de twee lidstaten waar na de goedkeuring van de aanbeveling nieuwe wetgeving is aangenomen (BE en LT) en in SI waar nieuwe wetgevingsvoorstellen zijn ingediend, en tot op zekere hoogte in de lidstaten die hun wetgeving na 2013 hebben gewijzigd (FR en UK).

Deze beperkte follow-up betekent dat het potentieel van de beginselen van de aanbeveling om de toegang tot de rechter te vergemakkelijken ten behoeve van de werking van de eengemaakte markt nog lang niet ten volle wordt benut. Er zijn 9 lidstaten die nog steeds niet voorzien in de mogelijkheid om een collectieve vordering tot schadevergoeding in te stellen in situaties van massaschade, zoals in de aanbeveling gedefinieerd. Bovendien maken in sommige lidstaten die formeel in een dergelijke mogelijkheid voorzien, de getroffen personen er in de praktijk geen gebruik van vanwege de strikte voorwaarden die in de nationale wetgeving zijn vastgelegd, de lange duur van de procedures of de perceptie dat de kosten buitensporig hoog zijn in verhouding tot de verwachte voordelen van dergelijke vorderingen. De oproep tot het indienen van feitelijke gegevens heeft ook aangetoond dat het in sommige gevallen nuttig kan zijn om collectieve rechtsvorderingen te vermijden wegens succesvolle buitengerechtelijke schikkingen, soms als vervolgvordering na een administratieve procedure. Dit onderstreept het belang van doeltreffende mechanismen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting overeenkomstig de Aanbeveling.

Hoewel de aanbeveling een horizontale dimensie heeft gezien de verschillende gebieden waarop zich massaschade kan voordoen, blijkt uit de concrete gevallen die zijn gemeld, met inbegrip van de dieselgate-affaire, duidelijk dat de gebieden van het EU-recht die relevant zijn voor de collectieve belangen van consumenten, die gebieden zijn waar collectief verhaal het vaakst beschikbaar is, waar de meeste vorderingen worden ingesteld en waar het ontbreken van collectieve rechtsmiddelen de grootste praktische relevantie heeft. Het is op diezelfde gebieden dat er bindende EU-voorschriften inzake de stakingsdimensie van collectief verhaal bestaan en hun waarde hebben bewezen. De richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken reguleert representatieve vorderingen die worden ingesteld door bevoegde entiteiten, met name organisaties zonder winstoogmerk of overheidsinstanties, ten aanzien waarvan bezorgdheid over misbruik van procesrecht ingegeven door winstbelangen van derden-financiers ongegrond lijkt.

Dit beeld wordt bevestigd door de resultaten van de oproep tot het indienen van feitelijke gegevens. Terwijl consumentenorganisaties een sterk pleidooi houden voor een EU-brede interventie op dit gebied, richten bedrijfsorganisaties hun bezorgdheid over het optreden van de EU doorgaans op consumentenzaken en verwijzen ze naar punten van zorg op het gebied van evenredigheid of subsidiariteit, waarbij zij er bij de Commissie op aandringen om zich te concentreren op publieke handhaving of op verhaal via alternatieve geschillenbeslechting/onlinegeschillenbeslechting of de procedure voor geringe vorderingen.

Tegen die achtergrond is de Commissie voornemens om

·de in de aanbeveling van 2013 uiteengezette beginselen op alle gebieden verder te bevorderen wat betreft zowel de beschikbaarheid van collectieve vorderingen in nationale wetgeving en dus het verbeteren van de toegang tot de rechter als het bieden van de nodige waarborgen tegen misbruik van procesrecht;

·een nadere analyse uit te voeren voor sommige aspecten van de aanbeveling die van essentieel belang zijn voor het voorkomen van misbruik en voor het verzekeren van een veilig gebruik van mechanismen voor collectief verhaal, zoals de financiering van collectieve vorderingen, teneinde een beter beeld te krijgen van het ontwerp en de praktische uitvoering;

·deze beoordeling van de aanbeveling van 2013 op te volgen in het kader van het komende initiatief voor een "New Deal voor Consumenten", zoals aangekondigd in het werkprogramma van de Commissie voor 2018 ⁵⁴ , met bijzondere aandacht voor het versterken van de verhaals- en handhavingsaspecten van de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken op relevante gebieden.

(1)

Vaststelling van Richtlijn 98/27/EG betreffende het doen staken van inbreuken in het raam van de bescherming van de consumentenbelangen; groenboek over schadevorderingen wegens schending van de communautaire antitrustregels (COM2005)672; witboek over schadevorderingen wegens schending van de communautaire antitrustregels (COM(2008)165); groenboek over collectief verhaal voor consumenten (COM(2008)794).

(2)

PB L 201 van 26.7.2013, blz. 60.

(3)

Richtlijn 2009/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 betreffende het doen staken van inbreuken in het raam van de bescherming van de consumentenbelangen (PB L 110/30 van 1.5.2009) tot codificatie van Richtlijn 98/27/EG.

(4)

Verslag van de Commissie over de geschiktheidscontrole van het consumenten- en marketingrecht van de EU, Brussel, 23.5.2017, SWD(2017) 209 final, beschikbaar op http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_id=59332

(5)

Wordt binnenkort gepubliceerd op http://ec.europa.eu/justice/civil/document/index_en.htm

(6)

Beschikbaar op http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_id=59332

(7)

Zie punt 2.3.1 van dit verslag.

(8)

Punt 2 van de aanbeveling van de Commissie van 11 juni 2013 over gemeenschappelijke beginselen voor mechanismen voor collectieve vorderingen tot staking en tot schadevergoeding in de lidstaten betreffende schendingen van aan het EU-recht ontleende rechten (2013/396/EU), PB L 201 van 26.7.2013, blz. 60.

(9)

Het toepassingsgebied van de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken omvat inbreuken op de consumentenwetgeving van de EU, zoals opgesomd in bijlage I bij die richtlijn.

(10)

Met uitzondering van DE, waar het enige specifieke mechanisme voor collectieve vorderingen tot schadevergoeding niet van toepassing is op consumenten maar alleen op vorderingen van beleggers.

(11)

In NL zijn collectieve vorderingen tot schadevergoeding momenteel echter alleen mogelijk in de vorm van declaratoire vonnissen of via speciale rechtsinstrumenten voor het innen van vorderingen.

(12)

Punten 4 tot en met 7 van de aanbeveling van de Commissie.

(13)

Krachtens richtlijn 2014/54/EU betreffende maatregelen om de uitoefening van de in de context van het vrije verkeer van werknemers aan werknemers verleende rechten te vergemakkelijken (PB L 128 van 30.4.2014, blz. 8), artikel 3, lid 2, zijn de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat verenigingen, organisaties (met inbegrip van sociale partners) of andere entiteiten werknemers in de Unie kunnen vertegenwoordigen in gerechtelijke en/of administratieve procedures teneinde de handhaving van rechten te waarborgen.

(14)

Bovendien kan in DK een van de leden van de groep in een groepsvordering van particulieren als vertegenwoordiger worden aangewezen.

(15)

Interessant genoeg zijn er, ondanks deze veeleisende voorwaarden, momenteel 18 organisaties geregistreerd in Italië en 15 in Frankrijk. Slechts een vrij beperkt aantal van deze entiteiten (6 in FR, 3 in IT gedurende de afgelopen 4 jaar) heeft echter daadwerkelijk representatieve vorderingen ingesteld.

(16)

Daarnaast kan in mededingingszaken in UK een groepslid ook de groep vertegenwoordigen, wat van deze procedure een groepsvordering in plaats van een representatieve vordering in de zin van de aanbeveling maakt.

(17)

Punten 8 en 9 van de aanbeveling van de Commissie.

(18)

In België bijvoorbeeld moet de rechtbank onder meer rekening houden met de potentiële grootte van de groep getroffen consumenten, de complexiteit van de vordering voor collectief verhaal en de gevolgen voor een efficiënte consumentenbescherming en een soepele werking van de rechtspraak.

(19)

In Italië bijvoorbeeld moet de rechter afgezien van de procesbevoegdheid van de entiteit ook onderzoeken of er sprake is van een belangenconflict.

(20)

In BE en NL zijn de ontvankelijkheidsregels problematisch genoemd, terwijl voor BE en PL de duur van de procedure uitdrukkelijk is vermeld. In DK zijn de ontvankelijkheidsregels problematisch genoemd in de context van restrictieve bepalingen inzake procesbevoegdheid. In PL kan de eis dat de gevorderde bedragen ten minste in verschillende subgroepen identiek moeten zijn, potentiële leden van de groep ervan weerhouden aan de vordering deel te nemen of hen ertoe brengen hun vorderingen te verminderen om in aanmerking te komen. Evenzo is in UK de strikte uitlegging in mededingingszaken van de vereiste dat vorderingen dezelfde, soortgelijke of gerelateerde feitelijke of juridische elementen aan de orde moeten stellen, als een ontvankelijkheidsvereiste, door één respondent als problematisch beschouwd in de context van het verkrijgen van toegang tot de rechter.

(21)

Punten 10 tot en met 12 van de aanbeveling van de Commissie.

(22)

Zoals uitgelegd in punt 3.5 van de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's "Naar een Europees horizontaal kader voor collectief verhaal" (COM/2013/0401 final).

(23)

Punt 13 van de aanbeveling van de Commissie.

(24)

In LU kan aan de in het gelijk gestelde partij een procesvergoeding worden toegekend waarvan het bedrag door een rechter wordt bepaald, maar dit vereist een nieuw verzoek aan de rechter en dus extra inspanningen.

(25)

Of het ontbreken van vergoedingen bij vorderingen tot staking in consumentenzaken voor administratieve instanties (FI, LV). De richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken regelt niet de kwestie van de kosten in verband met de procedure tot staking van inbreuken. Niettemin is het financiële risico dat verbonden is aan vorderingen tot staking genoemd als de belangrijkste belemmering voor een doeltreffend gebruik van vorderingen tot staking door bevoegde entiteiten. Volgens de studie ter ondersteuning van de geschiktheidscontrole zou de meest doeltreffende maatregel erin bestaan in de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken een regel op te nemen volgens welke bevoegde entiteiten in objectief gerechtvaardigde gevallen geen gerechts- of administratiekosten zouden hoeven te betalen.

(26)

Verscheidene respondenten van de oproep tot het indienen van feitelijke gegevens BE, NL, RO en FI hebben dit beginsel een potentieel probleem genoemd, aangezien de mogelijke vergoeding van kosten een belangrijke risicofactor is waarmee bij het instellen van een vordering rekening moet worden gehouden. Dit geldt des te meer als collectieve vorderingen tot schadevergoeding niet mogelijk zijn, zoals in CZ, en dergelijke vorderingen alleen in individuele gevallen kunnen worden ingesteld.

(27)

Bijvoorbeeld als advocatenhonoraria worden vergoed tegen het niveau van de wettelijke honoraria, die in de praktijk kunnen worden overschreden.

(28)

Punten 14 tot en met 16, en 32 van de aanbeveling van de Commissie.

(29)

Volgens het gewoonterecht kan iedereen die de rechtszaak van een ander ten onrechte financiert aansprakelijk worden gesteld voor alle kosten (van de tegenpartij) van die rechtszaak als de zaak wordt verloren.

(30)

Punten 17 en 18 van de aanbeveling van de Commissie.

(31)

Tot slot hebben twee respondenten uit AT hun bezorgdheid geuit over het feit dat de beschermende bevoegdheidsregels in consumentenzaken in Verordening Brussel I (Verordening (EU) nr. 1215/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2012 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, PB L 351 van 20.12.2012, blz. 1) niet van toepassing zijn op vertegenwoordigende entiteiten.

(32)

Zie artikel 4 van de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken, waarin een systeem voor kennisgeving van bevoegde entiteiten wordt vastgesteld dat moet worden opgenomen in een lijst die door de Europese Commissie in het Publicatieblad van de Europese Unie wordt bekendgemaakt. Volgens het verslag van de geschiktheidscontrole gebeurt het bijna nooit dat bevoegde entiteiten een vordering tot staking van een inbreuk instellen in een andere lidstaat, met name vanwege de daaraan verbonden kosten en omdat zij een dergelijke vordering in de meeste gevallen in hun eigen rechtsgebied kunnen instellen, ook voor inbreuken met grensoverschrijdende gevolgen.

(33)

Punt 19 van de aanbeveling van de Commissie.

(34)

Zie punt 2.1.1 van dit verslag.

(35)

Artikel 2, lid 1, onder a).

(36)

Punt 20 van de aanbeveling van de Commissie.

(37)

Artikel 2, lid 1, onder c).

(38)

Bovendien worden deze sancties in sommige lidstaten niet in het bevel tot staking vastgesteld, maar moeten er extra juridische stappen voor worden ondernomen. Tegen die achtergrond wordt in de studie van de geschiktheidscontrole aanbevolen om op EU-niveau duidelijke rechtsregels inzake sancties bij niet-naleving van een bevel tot staking van inbreuken vast te stellen.

(39)

Met uitzondering van één respondent uit RO die benadrukte dat de door de nationale consumentenautoriteit opgelegde boete wegens niet-naleving van een vonnis uiterst laag is en geen afschrikkende werking heeft, zijn in de oproep tot het indienen van feitelijke gegevens geen bijzondere problemen met dit beginsel gemeld.

(40)

Punten 21 tot en met 24 van de aanbeveling van de Commissie.

(41)

In drie reacties op de oproep tot het indienen van feitelijke gegevens is steun uitgesproken voor een opt-outsysteem, bijvoorbeeld in specifieke situaties waarin de getroffen personen moeilijk te identificeren zijn, zoals wanneer vermeende mensenrechtenschendingen in derde landen zijn begaan, met name in verband met arbeidsomstandigheden, en actie kan worden ondernomen tegen verweerders met een zetel in een lidstaat. Eén respondent uit UK had echter twijfels over de doeltreffendheid van het opt-outsysteem, aangezien de ervaring leert dat het systeem hoge kosten en veel administratieve lasten met zich meebrengt om te bepalen welke personen tot een bepaalde groep behoren. Ten slotte sprak een respondent uit NL zijn steun uit voor een systeem waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen een "opt-in" voor collectieve rechtsvorderingen en een "opt-out" voor collectieve schikkingen, terwijl een respondent uit BE specifiek voorstander was van het opt-insysteem.

(42)

Punten 25 tot en met 28 van de aanbeveling van de Commissie.

(43)

PB L 136 van 24.5.2008, blz. 3

(44)

Overweging 27 van Richtlijn 2013/11/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende alternatieve beslechting van consumentengeschillen en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 en Richtlijn 2009/22/EG verduidelijkt dat die richtlijn geen collectieve alternatieve geschillenbeslechting in consumentenzaken regelt, maar laat onverlet dat lidstaten dergelijke procedures voor alternatieve geschillenbeslechting handhaven of invoeren.

(45)

Punt 26 van de aanbeveling in vergelijking met artikel 1 van Richtlijn 2013/11/EU waarin is bepaald dat die richtlijn de nationale wetgeving die deelname aan procedures voor alternatieve geschillenbeslechting verplicht stelt onverlet laat, mits die wetgeving de partijen niet belet hun recht op toegang tot de rechter uit te oefenen.

(46)

Bijvoorbeeld in verscheidene antwoorden wordt melding gemaakt van de ervaring van NL met wetgeving inzake collectieve schikkingen die door rechtbanken worden beoordeeld (Wet collectieve afwikkeling massaschade, WCAM), waarbij tegelijkertijd directe schikkingsonderhandelingen en gerechtelijke procedures lopen. In één antwoord wordt vermeld dat van de tien consumentenzaken van collectief verhaal die in FR zijn ingeleid sinds de invoering van de wetgeving in oktober 2014, er twee zijn geschikt (gevolgd door bekrachtiging door een rechtbank). Een soortgelijke ervaring is vermeld in BE, FI en SE, waar een rechtbank onlangs een overeenkomst heeft bekrachtigd die in een consumentenzaak met betrekking tot passagiersrechten was bereikt.

(47)

Punten 29 tot en met 30 van de aanbeveling van de Commissie.

(48)

Punt 31 van de aanbeveling van de Commissie.

(49)

Wegens het ontbreken van een stelsel voor collectieve vorderingen tot schadevergoeding zijn punitieve schadevergoedingen niet relevant geweest op dit gebied.

(50)

Richtlijn 2014/104/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 november 2014 betreffende bepaalde regels voor schadevorderingen volgens nationaal recht wegens inbreuken op de bepalingen van het mededingingsrecht van de lidstaten en van de Europese Unie, PB L 349 van 5.12.2014, blz. 1

(51)

Punten 33 en 34 van de aanbeveling van de Commissie.

(52)

Buiten het toepassingsgebied van Richtlijn 2014/104/EU, voor zover lidstaten collectieve vervolgvorderingen op het gebied van het mededingingsrecht toestaan.

(53)

Punten 35 tot en met 37 van de aanbeveling van de Commissie.

(54)

COM(2017) 650 final.