Bijlagen bij COM(2013)676 - Evaluatie van nationale regelingen betreffende toegang tot beroepen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)676 - Evaluatie van nationale regelingen betreffende toegang tot beroepen. |
|---|---|
| document | COM(2013)676   |
| datum | 2 oktober 2013 |
De lidstaten die dergelijke systemen gebruiken, worden verzocht om schriftelijke verslagen in te dienen waarin wordt beschreven hoe hun verplichte en ook vrijwillige certificeringssystemen in de praktijk werken. In het bijzonder zouden ze moeten ingaan op het gebruik van accreditaties overeenkomstig Verordening (EG) nr. 765/2008 als een vorm van overheidstoezicht op dergelijke certificeringssystemen – in zowel de vrijwillige als de verplichte sector – dat leidt tot de erkenning van geaccrediteerde certificaten.
De wederzijdse beoordeling zou voor de lidstaten die geen beroepen in de betrokken sectoren reglementeren een kans moeten vormen om informatie te verstrekken over eventuele alternatieve mechanismen die de eerbiediging van een dwingende reden van algemeen belang waarborgen. Dit zou een dialoog mogelijk moeten maken tussen lidstaten die verschillende benaderingen hebben, waarbij het effect van alle soorten formele en informele beperkingen op de toegang tot beroepsactiviteiten zou moeten worden onderzocht.
4. Het werkplan
Het proces, dat wordt geïllustreerd in het stroomschema in bijlage II, zou in november 2013 van start moeten gaan. Elke lidstaat wordt verzocht om eerst alle gereglementeerde beroepen nauwkeurig in kaart te brengen en vervolgens een screening van de rechtvaardiging van elk reglementering van een beroep op binnenlands niveau uit te voeren. De volgende, cruciale stap zou moeten zijn om de resultaten zo spoedig mogelijk met elkaar te vergelijken in een uitgebreide wederzijdse beoordelingsexercitie tussen alle lidstaten. De Commissie zal regelmatig verslag uitbrengen over de vooruitgang die de lidstaten bij de wederzijdse beoordeling hebben geboekt. De eerste maatregelen die gericht zijn op het herzien van de beperkingen aan de toegang tot bepaalde beroepsactiviteiten zouden reeds in april 2015 door de lidstaten moeten worden voorgesteld.
De wederzijdse beoordeling zou per sector moeten plaatsvinden om rekening te houden met de economische context (concurrentie, prijs, werkgelegenheid, arbeidstekorten en de kwaliteit van de diensten). Om het werk te vergemakkelijken zouden de screening en de wederzijdse beoordeling moeten worden onderverdeeld in twee fasen met verschillende tijdschema's, waarbij in elke fase een andere cluster van sectoren onder loep wordt genomen. Het eerste cluster zou moeten bestaan uit alle gereglementeerde beroepen in die economische sectoren waar modernisering van het regelgevingskader aanmerkelijk zou kunnen bijdragen tot werkgelegenheid en groei: bedrijfsdiensten, bouw, be- en verwerkende industrie, vastgoed, vervoer, groot- en kleinhandel. Het tweede cluster zou de resterende sectoren moeten omvatten (onderwijs, amusement, gezondheids- en sociale diensten, netwerkdiensten anders dan vervoer, overheden, toerisme, overige diensten/activiteiten).
Tegelijk daarmee zal de Commissie in de eerste helft van 2014 (zie punt 2.5) een studie aanvangen. Ook zal de Commissie belanghebbende partijen bij het proces blijven betrekken en beroepsgroepen blijven raadplegen door jaarlijks workshops te organiseren, zoals ze dat in juni 2013 heeft gedaan.
Nadat de screening en de wederzijdse beoordeling voor elke cluster zijn uitgevoerd, zullen de lidstaten worden verzocht om nationale actieplannen in te dienen, die ook acties kunnen omvatten die reeds plaatsvinden. Voor elk gereglementeerd beroep zouden de lidstaten moeten bepalen welke actie het meest passend is, waarvoor onder meer de volgende opties kunnen worden gekozen:
handhaven van de bestaande reglementering van de toegang tot het beroep, waarbij wordt aangegeven of andere typen reglementering die van toepassing zijn op de uitoefening van het beroep zijn weggenomen of herzien;
wijzigen van de bestaande reglementering, bijvoorbeeld door een herziening van de kwalificatie-eisen, mogelijkerwijs in de vorm een verkorting van de duur van het opleidingsprogramma of de stage, of door een inperking van het toepassingsgebied van de aan de beroepsgroep voorbehouden activiteiten, bijvoorbeeld door uitsluitend activiteiten waarvoor specifieke deskundigheid is vereist of die grotere risico's met zich meebrengen aan de beroepsgroep voor te behouden;
vervangen van de bestaande vorm van reglementering door een ander systeem dat de kwaliteit van de diensten kan waarborgen, bijvoorbeeld bescherming van de beroepstitel of een vrijwillig certificeringssysteem waarop toezicht wordt gehouden door overheidsautoriteiten; of
intrekken van de bestaande reglementering.
Wanneer lidstaten rechtstreeks van beroepsgroepen verzoeken om nieuwe reglementering ontvangen, zouden de actieplannen ook duidelijke en transparante criteria moeten omvatten aan de hand waarvan deze verzoeken zullen worden onderzocht.
Om het proces te vergemakkelijken stelt de Commissie voor om de werkzaamheden onder te verdelen in drie fasen met precieze tijschema's, waarbij in elke fase tijdig feedback wordt gegeven aan de lidstaten.
4.1 Eerste fase: in kaart brengen van de beroepen in elke lidstaat
Met ingang van november 2013 zouden de lidstaten de informatie die reeds beschikbaar is in de gegevensbank van gereglementeerde beroepen van de Commissie moeten controleren en alle benodigde aanvullende gegevens moeten verstrekken, waaronder informatie over de bescherming van beroepstitels en over de beroepsactiviteiten waarvoor een verplichte certificering geldt. Voor die gevallen waarin een verplichte certificering is gebaseerd op een EU-richtlijn (zoals in het wegvervoer), zouden de lidstaten de Commissie moeten meedelen om welke EU-instrument het gaat. Voor elk gereglementeerd beroep zouden de lidstaten ook een beschrijving van de aan de beroepsgroep voorbehouden activiteiten moeten verstrekken. De gegevensbank van gereglementeerde beroepen zou in februari 2014 compleet moeten zijn.
De Commissie is voornemens om in maart 2014 een Europese plattegrond van gereglementeerde beroepen te publiceren.
4.2 Tweede fase (november 2013 – juni 2015): screening, beoordeling en nationale actieplannen voor het eerste cluster van sectoren
Tussen november 2013 en mei 2014 zouden de lidstaten een gedetailleerde screening moeten uitvoeren van de beroepen die tot het eerste cluster behoren. Vanaf juni 2014 zal de Commissie bijeenkomsten organiseren om de lidstaten in de gelegenheid te stellen om de resultaten van hun binnenlandse screenings uit te wisselen. Alle lidstaten zullen de kans krijgen om commentaar te geven op de ontwikkelingen en de initiële conclusies van andere lidstaten.
De lidstaten zullen worden verzocht om rekening te houden met de bevindingen van de Commissie, die zij in november 2014 zal presenteren in haar jaarlijkse verslag over de integratie van de interne markt (samen met een meer gedetailleerd beoordelingsverslag).
Het proces van screening en wederzijdse beoordeling zou elke lidstaat in staat moeten stellen om tegen april 2015 een initieel verslag op te stellen over de beroepen van het eerste cluster, waarin ook de maatregelen worden vermeld die reeds zijn of zullen worden genomen. De conclusies van deze verslagen zouden moeten worden gekoppeld aan de nationale hervormingsprogramma's (NPR’s), die tegelijkertijd ook in het kader van het Europees semester moeten worden overgelegd. Deze bevindingen zouden ook kunnen worden gebruikt in het kader van de voorbereiding van de landenspecifieke aanbevelingen 2015.
4.3 Derde fase (juni 2014 – januari 2016): screening, beoordeling en nationale actieplannen voor het tweede cluster sectoren
Voor het tweede cluster zou dezelfde procedure moeten worden gevolgd als voor het eerste cluster. De Commissie zal in haar jaarlijkse verslag over de integratie van de interne markt gedetailleerde conclusies presenteren, en daarnaast in november 2015 een meer gedetailleerd beoordelingsverslag uitbrengen. In januari 2016 zouden de lidstaten een tweede verslag moeten indienen, waarin zij vermelden welke maatregelen ze hebben genomen of voornemens zijn te nemen. De bevindingen voor deze sectoren zouden weer kunnen worden gebruikt in het kader van het Europees semester van 2016.
In juni 2015 en maart 2016 zal de Commissie eventuele corrigerende follow-upacties voorstellen in het licht van de in juni 2015 en januari 2016 van de lidstaten ontvangen actieplannen. Deze acties kunnen onder meer de inleiding van inbreukprocedures omvatten als discriminatoire of onevenredige nationale eisen worden gehandhaafd.
5. Conclusie
De transparantie en de wederzijdse beoordeling van gereglementeerde beroepen zouden moeten resulteren in een modernisering van de nationale kaders die de toegang tot beroepen beperken. De resultaten zouden ertoe moeten leiden dat de mobiliteit van beroepsbeoefenaars in de interne markt wordt gestimuleerd, nieuwe banen worden geschapen in de desbetreffende beroepssectoren, het concurrentievermogen van deze en verwante sectoren wordt vergroot en nieuwe groeikansen worden gecreëerd.
De Commissie verwacht van de lidstaten dat ze zich volledig zullen inzetten voor dit proces door voldoende middelen uit te trekken voor de deelname aan de screening en de wederzijdse beoordeling van nationale reglementeringen. De Commissie is zich bewust van de omvang van de werkzaamheden die op nationaal niveau zullen moeten worden verricht en is bereid waar mogelijk een helpende hand toe te steken.
BIJLAGE I
Verschillende benaderingen van de reglementering van beroepsactiviteiten
1. Gereglementeerde beroepen met daaraan voorbehouden activiteiten
De meest gebruikelijke aanpak is dat in de nationale wet- of regelgeving het recht om bepaalde activiteiten te verrichten wordt voorbehouden aan gekwalificeerde beroepsbeoefenaars. Bij deze aanpak stellen de lidstaten zelf de beroepsactiviteiten vast waarvan zij vinden dat er een specifieke kwalificatie voor de uitoefening ervan noodzakelijk is. Zo zijn de activiteiten die verband houden met het ontwerpen van gebouwen in veel lidstaten exclusief voorbehouden aan architecten.
De kwalificatie-eisen en de reikwijdte van de voorbehouden activiteiten worden doorgaans gecontroleerd door een overheidsinstantie op nationaal of regionaal niveau. In enkele gevallen is deze bevoegdheid gedelegeerd aan beroepsorganen (ordes, kamers, colleges) die organisatorische en disciplinaire functies hebben en verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling en toepassing van een deontologische code.
Om mogelijke belemmeringen ten gevolge van nationale regelgeving weg te nemen is een systeem van wederzijdse erkenning van kwalificaties in de EU opgezet. Richtlijn 2005/36/EG is van toepassing op beroepsbeoefenaars die gekwalificeerd zijn in een lidstaat (ongeacht of het beroep daar gereglementeerd is of niet) en bereid zijn zich te vestigen of diensten te verrichten in een andere lidstaat waar het beroep is gereglementeerd.
2. Reglementering van beroepsactiviteiten door verplichte certificering
Toegang tot beroepsactiviteiten die specifieke kennis van technische voorschriften of processen vereisen, kan op nationaal niveau worden onderworpen aan verplichte certificering. In bepaalde gevallen vloeit deze verplichting voort uit EU-wetgeving. Het belangrijkste verschil tussen deze aanpak en het hierboven beschreven voorbehouden van activiteiten aan beroepsgroepen is dat de kwalificatie-eis niet exclusief is gekoppeld aan een beroep als zodanig. Een beperkt aantal specifieke technische activiteiten is afhankelijk van het bezit van een certificaat dat door leden van verschillende beroepsgroepen kan worden verworven.
Een voorbeeld is de EU-wetgeving op het gebied van gefluoreerde gassen[17]. Deze wetgeving voorziet in verplichte certificering van ondernemingen en werknemers die met stationaire koel-, klimaatregelings- en warmtepompapparatuur werken. Soortgelijke wetgeving is op EU-niveau ontwikkeld voor bepaalde categorieën van treinmachinisten[18] en bepaalde categorieën van beroepsbestuurders van voertuigen in het wegvervoer[19].
In al deze gevallen worden in de EU-wetgeving de minimale opleidingseisen omschreven. Soms worden ook de voorwaarden en procedures voor de erkenning van in andere lidstaten afgegeven certificaten vastgesteld. Bovendien zijn andere lidstaten, indien deze certificeringsregelingen zijn gebaseerd op accreditatie in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 765/2008, verplicht om deze certificaten te erkennen. Wanneer dit echter niet het geval is of wanneer de exacte voorwaarden voor de erkenning niet zijn gespecificeerd, biedt Richtlijn 2005/36/EG het noodzakelijke kader voor erkenning.
3. Beschermde beroepstitels
Een andere aanpak bestaat in het reglementeren van de toegang tot beroepstitels. In dat geval is een specifieke kwalificatie vereist om een beroepstitel te gebruiken, maar wordt de activiteit waarop het beroep betrekking heeft, niet voorbehouden aan houders van deze titel: ook anderen mogen de activiteit uitoefenen, zolang ze de desbetreffende titel maar niet gebruiken. In Duitsland is de beroepstitel "ingenieur" bijvoorbeeld wettelijk beschermd en kan deze alleen worden verworven op basis van een academische kwalificatie op het gebied van de ingenieurs- of natuurwetenschappen.
Enkele beroepsorganen hebben het exclusieve recht, dat door de overheid aan hen is verleend, om beroepstitels toe te kennen (zoals beroepsorganen die bij decreet zijn opgericht in het Verenigd Koninkrijk).
Een beschermde beroepstitel is een signaal voor consumenten en werkgevers dat de houder voldoet aan bepaalde kwalificatie-eisen, terwijl ze vrij zijn om beroepsbeoefenaars in te huren die de titel niet hebben.
4. Vrijwillige certificeringsregelingen
Vrijwillige certificeringssystemen worden vaak gebruikt voor beroepen die niet wettelijk zijn gereglementeerd. Het belangrijkste doel ervan is om, bij ontstentenis van reglementering, de vakbekwaamheid van de beroepsbeoefenaar aan te tonen, de kwaliteit van de dienstverrichting te garanderen en consumenten te informeren. Artikel 26 van de dienstenrichtlijn[20] bevordert de ontwikkeling van certificeringssystemen en kwaliteitslabels om de beoordeling van de vakbekwaamheid van dienstverrichters te kunnen beoordelen en een hoge kwaliteit van de diensten te waarborgen.
Bepaalde certificeringssystemen worden ontwikkeld door regelgevende organen die zijn benoemd door overheidsautoriteiten (zoals de raad van kappers ("Hairdressing Council") in het Verenigd Koninkrijk). Het beheer van dit type certificeringssystemen kan echter belangrijke kosten voor belanghebbende partijen met zich meebrengen.
Er is een groeiende trend onder beroepsverenigingen om hun eigen certificeringssystemen te ontwikkelen, en in enkele gevallen om het lidmaatschap ervan afhankelijk te maken van voorafgaande certificering van het toekomstige lid.
In Italië is in 2012 een nieuwe wet inzake de organisatie van niet-gereglementeerde beroepen aangenomen, waarin de mogelijkheid is ingevoerd om beroepsverenigingen op te richten en de vrijwillige zelfcertificering van beroepsbeoefenaars die niet-gereglementeerde activiteiten uitoefenen, wordt aangemoedigd. De zelfcertificering moet zijn gebaseerd op nationale technische normen waarin de voor de uitoefening van het beroep vereiste kwalificaties worden omschreven.
Deze praktijken beogen de transparantie van beroepsactiviteiten voor de consumenten te vergroten en consumenten te helpen bij het maken van een keuze tussen verschillende dienstverrichters. Als deze certificeringssystemen echter niet zijn gebaseerd op accreditatie overeenkomstig Verordening (EG) nr. 765/2008, is er geen controle van de kwaliteit of werking ervan. Bovendien kunnen ze praktische obstakels voor de toegang tot beroepsactiviteiten opwerpen. Zo zouden ze de ontwikkeling van dominante beroepsverenigingen kunnen bevorderen, wat zou leiden tot het isoleren van nieuwe marktbetreders uit andere landen: hoewel de toegang tot de beroepsactiviteiten wettelijk niet beperkt zou worden, zou certificering in de markt een noodzaak worden; tegelijkertijd zou, bij het ontbreken van overheidsreglementering, het systeem van erkenning waarin wordt voorzien in Richtlijn 2005/36/EG, niet van toepassing zijn.
BIJLAGE II
2.
[1] Mededeling over de tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn. Een partnerschap voor nieuwe groei in diensten 2012-2015 (zie http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/implementation/report/COM_2012_261_nl.pdf
[2] Artikel 59 van de herziene richtlijn beroepskwalificaties.
[3] Aanbeveling van 14 juni 2012.
[4] In 2003, 2008 (en 2013) zie:
http://www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofregulatoryconditionsintheprofessionalservices.htm
[5] Law en Kim (2005), Specialization and Regulation: The Rise of Professionals and the Emergence of
Occupational Licensing Regulation.
[6] Friedman (1962,) Capitalism and Freedom., Shapiro (1986), Investment, Moral Hazard and Occupational Licensing, Stigler (1971,) The Theory of Economic Regulation.
[7] Friedman (1962), zie voetnoot 6, Kleiner (2006), Licensing Occupations: Ensuring Quality or Restricting Competition?
[8] Mortensen and Pissarides (1994), Job Creation and Job Destruction in the Theory of Unemployment
[9] Carroll and Gaston (1981), A Note on the Quality of Legal Services: Peer Review and Disciplinary Service, Maurizi (1980), The impact of regulation on quality: The case of California contractors, Kugler and Sauer (2005), Doctors without Borders? Relicensing Requirements and Negative Selection in the Market for Physicians
[10] Kleiner and Krueger (2013), Analyzing the Extent and Influence of Occupational Licensing on the Labor Markebt).
[11] Kleiner (2006), zie voetnoot 7.
[12] Plantl en Spitz-Oener (2009), How does Entry Regulation Influence Entry to Self-Employment and Occupational Mobility?.
[13] Zie artikel 3, lid 1, onder a), van Richtlijn 2005/36/EG.
[14] Gegevensbank van gereglementeerde beroepen van de Europese Commissie op basis van door de lidstaten verstrekte informatie. De gegevensbank omvat de gereglementeerde beroepen die onder Richtlijn 2005/36/EG vallen. Website: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?fuseaction=home.home)
[15] Het aantal door de lidstaten gerapporteerde gereglementeerde beroepen moet met de nodige behoedzaamheid worden benaderd. De wijze waarop de lidstaten momenteel hun reglementeerde beroepen bij de gegevensbank van gereglementeerde beroepen aanmelden kan per lidstaat verschillen (bepaalde lidstaten kunnen één enkel beroep aanmelden voor een breed scala aan verschillende activiteiten/specialismen, terwijl andere lidstaten deze bij verschillende beroepen indelen).
[16] Deze worden in de richtlijn beroepskwalificaties "gereglementeerd onderwijs en gereglementeerde opleidingen" genoemd.
[17] Verordening (EG) nr. 842/2006; Verordening (EG) nr. 303/2008 van de Commissie.
[18] Richtlijn 2007/59/EG.
[19] Richtlijn 2003/59/EG.
[20] Richtlijn 2006/123/EG.