Bijlagen bij COM(2007)378 - Vorderingen van Roemenië met de begeleidende maatregelen na de toetreding - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)378 - Vorderingen van Roemenië met de begeleidende maatregelen na de toetreding. |
|---|---|
| document | COM(2007)378   |
| datum | 27 juni 2007 |
2.1. Landbouwfondsen
Voor de landbouwfondsen moeten de lidstaten beschikken over geaccrediteerde, efficiënte betaalorganen, zodat goed beheer en controle van de landbouwfondsen gewaarborgd zijn. De lidstaten zijn ook verplicht voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers en voor bepaalde uitgaven voor plattelandsontwikkeling een geïntegreerd beheers- en controlesysteem toe te passen (onder meer om fraude en onrechtmatige betalingen te vermijden). Indien de lidstaten die controlesystemen niet correct toepassen, besluit de Commissie achteraf (op jaarbasis) tot financiële correcties. Aangezien de kans te groot was dat het geïntegreerde beheers- en controlesysteem nog niet naar behoren zou functioneren op het ogenblik van de toetreding van Roemenië, stelde de Commissie voor Roemenië een vrijwaringsmechanisme in, voor het geval dit controlesysteem of de andere elementen die nodig zijn om correcte betalingen te garanderen, niet operationeel zouden zijn of serieus zouden tekortschieten. Het vrijwaringsmechanisme voorziet in de mogelijkheid dat de uitgaven voor het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voorlopig met 25% worden verminderd. De voornaamste punten van zorg inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem betreffen de verhouding tussen het register van landbouwbedrijven en het landbouwpercelenidentificatiesysteem, de administratieve capaciteit en de logistiek, het IT-systeem en de kwaliteit van de opgeslagen gegevens. Uit het verslag van de Roemeense autoriteiten van maart 2007 blijkt dat het systeem nog niet volledig operationeel is; twee van de vier modules van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem zijn slechts als prototype beschikbaar. Voorts blijkt de module voor administratieve controles niet over alle noodzakelijke functies te beschikken. Het verslag wijst ook op aanzienlijke problemen bij het functioneren van de IT-systemen. Het besluit of er vrijwaringsmaatregelen moeten worden getroffen (die eventueel een verlaging van de uitgaven voor het geïntegreerde beheers- en controlesysteem kunnen inhouden) zal worden genomen op basis van de resultaten van de controles die de Commissie in juni-juli 2007 zal verrichten en na een evaluatie van het verslag dat de Roemeense autoriteiten in maart 2007 hebben ingediend.
2.2. Diergezondheid en voedselveiligheid
Op het gebied van de diergezondheid werden overgangsmaatregelen inzake klassieke varkenspest getroffen en uitroeiingsplannen goedgekeurd. Voor september 2007 is een herziening van deze maatregelen gepland. De Commissie heeft ook een beroep gedaan op een extra vrijwaringsmaatregel om de intracommunautaire handel in paarden uit Roemenië te beperken. Roemenië moderniseert momenteel zijn destructiebedrijven en er is verzocht om een voortgangsverslag ter zake. In de sector vlees, vis en melk werden overgangsmaatregelen goedgekeurd voor een groot aantal bedrijven die hun producten alleen in Roemenië op de markt mogen brengen. Voor rauwe melk werden specifieke maatregelen getroffen.
3. DE HERVORMING VAN HET JUSTITIËLE STELSEL EN DE STRIJD TEGEN CORRUPTIE
3.1. Samenvatting
In het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing werd van dichtbij toezicht uitgeoefend op de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie. De follow-up biedt een beknopte analyse en een gedetailleerde verklaring van de vooruitgang die is geboekt ten aanzien van de ijkpunten van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem. De gedetailleerde verklaring is opgebouwd rond maatregelen die als indicatoren werden gebruikt voor het meten van de vooruitgang ten aanzien van de ijkpunten.
Roemenië heeft niet altijd in dezelfde mate vooruitgang geboekt met het nakomen van de ijkpunten van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem. Het is van belang in deze ijkpunten meer te zien dan alleen maar een controlelijst van afzonderlijke maatregelen die één voor één kunnen worden weggestreept. De ijkpunten hangen immers nauw met elkaar samen. Vooruitgang die op één gebied wordt geboekt, heeft implicaties voor de andere gebieden. Elk ijkpunt is een bouwsteen voor een onafhankelijk en onpartijdig justitieel en administratief stelsel. Het opbouwen en instandhouden van een dergelijk systeem is een werk van lange adem. Daarvoor zijn fundamentele wijzigingen van systematische aard nodig. Om die reden kunnen de ijkpunten niet afzonderlijk worden beschouwd. Zij moeten samen worden gezien als onderdeel van een breed opgevatte hervorming van het justitiële stelsel en de strijd tegen corruptie, waarvoor een politiek engagement op de lange termijn noodzakelijk is. Om aan te tonen dat de veranderingen onomkeerbaar zijn, moeten nog meer bewijzen worden geleverd van de praktische toepassing.
De Roemeense regering heeft zich verbonden tot de hervorming van het justitiële stelsel en de zuivering van corrupte praktijken. Op alle gebieden geven de Roemeense autoriteiten blijk van inzet en vastberadenheid. Zij hebben de noodzakelijke wetsontwerpen, actieplannen en programma’s voorbereid. Alleen een vastberaden omzetting hiervan in concrete, praktische maatregelen kan echter het bewijs leveren dat het hun werkelijk menens is. Er zijn nog steeds duidelijke tekortkomingen bij de omzetting van deze intenties in concrete resultaten. Roemenië heeft op het hoogste niveau zijn inspanningen opgevoerd om de corruptie te bestrijden. Desondanks dient er nog veel te gebeuren. De vooruitgang die is geboekt sinds de instelling van het mechanisme voor samenwerking en toetsing is nog onvoldoende.
Voor de oplossing van diepgewortelde problemen zoals corruptie moeten op het niveau van onderzoek en handhaving duurzame structuren worden ingesteld die onomkeerbaar zijn en doeltreffend functioneren, zodat zij een sterke afschrikkende werking hebben. Voorts hebben de structurele wijzigingen die nodig zijn een effect op de maatschappij als geheel en is daarvoor een koerswijziging nodig die veel verder gaat dan het loutere respecteren van ijkpunten. Hiervoor is een engagement van Roemenië op de lange termijn noodzakelijk. Dit kan alleen met succes worden bekroond, indien de uitvoerende, wetgevende en rechterlijke macht strikt gescheiden blijven en er een stabiel politiek klimaat en engagement voorhanden zijn.
3.2. Beoordeling
3.2.1. IJkpunt 1: Zorgen voor een transparanter en efficiënter verloop van de justitiële procedures door verbetering van de capaciteit en verantwoordingsplicht van de Hoge Raad voor de Magistratuur. Verslag uitbrengen over het effect van de nieuwe wetboeken van burgerlijke rechtsvordering en strafvordering
All e maatregelen van het actieplan van de Hoge Raad voor de Magistratuur zijn uitgevoerd en hebben geleid tot de eerste resultaten, met name het creëren van een coherente rechtspraak. Het ontbreken van een eenvormige praktijk in zaken betreffende de teruggave van eigendommen, blijft evenwel aanleiding geven tot bezorgdheid.
Tot nog toe wijzen de gegevens van de toetsingspraktijk betreffende het effect van wijzigingen van de wetboeken van burgerlijke rechtsvordering en van strafvordering erop dat de autoriteiten zich op geloofwaardige wijze inzetten om de opmerkingen van de beroepsbeoefenaars in de nieuwe ontwerpwetboeken te integreren. Bij het wetboek van burgerlijke rechtsvordering zijn goede vorderingen gemaakt, maar bij het nieuwe wetboek van strafvordering blijft de vooruitgang beperkt.
Er zijn verdere maatregelen nodig om de personeels- en organisatorische hervormingen van het justitiële stelsel te voltooien en de duurzaamheid ervan te verzekeren. De hervormingen op dit gebied zijn slechts ten dele uitgevoerd. Een personeelsbeleid op basis van behoeften wordt bemoeilijkt door de in de wet vastgelegde werkzekerheid voor rechters en openbare aanklagers. Thans wordt overwogen de posten op te vullen door snelle toelatingsprocedures naast de jaarlijkse examens, maar dit geeft aanleiding tot bezorgdheid over de kwaliteit van alle nieuw aangeworven personeelsleden bij de Roemeense justitie.
In het algemeen heeft Roemenië een zekere vooruitgang bij de hervorming van zijn justitieel stelsel geboekt.
Gedetailleerde beoordeling
- Na het nodige overleg met rechters, openbare aanklagers en advocaten, vaststelling van alle nodige maatregelen (inclusief die van het in juni 2006 goedgekeurde actieplan van de Hoge Raad voor de Magistratuur) die zorgen voor een consequente interpretatie en toepassing van de wet op alle niveaus van de rechtspraak in het hele land; toetsing van het effect van onlangs goedgekeurde wetgevende en bestuursrechtelijke maatregelen
De activiteiten en maatregelen die zijn opgenomen in het actieplan dat de Hoge Raad voor de Magistratuur in juni 2006 heeft goedgekeurd, zijn aangenomen en uitgevoerd om ervoor te zorgen dat de nodige wetgevende, bestuursrechtelijke of andere voorwaarden zijn gecreëerd zodat rechters zich beter bewust worden van de situatie en er actiever voor gaan zorgen dat hun rechtspraak in overeenstemming is met die van andere rechtbanken op hetzelfde niveau van rechtspraak en van het Hoge Hof van Cassatie en Justitie.
Het centrale instrument daarbij is het beroep voor de eenmaking van de jurisprudentie[3]. Dat instrument is in 2005 herwerkt en de beroepshoven (die de grootste bron van tegenstrijdige jurisprudentie vormen) kunnen er zich thans op beroepen. De uitspraken van het Hoge Hof van Cassatie en Justitie in deze beroepsprocedures zijn bindend. Te oordelen naar het tempo waarin beroepsprocedures voor de eenmaking van de jurisprudentie in de tweede helft van 2006 en de eerste maanden van 2007 zijn ingeleid en tot uitspraken hebben geleid, is deze procedure uitgegroeid tot een significant instrument voor de eenmaking van de jurisprudentie. Daarom kan dit instrument wellicht voldoende blijken en moeten verdere wetgevende initiatieven om nieuwe mechanismen voor de eenmaking van de jurisprudentie te creëren zorgvuldig worden afgewogen tegen de positieve resultaten van de beroepsprocedures voor de eenmaking van de jurisprudentie[4].
De toegang van magistraten tot de jurisprudentie is verbeterd. Het beknopte overzicht van de rechtspraak van het Hoge Hof van Cassatie en Justitie is voor alle rechtbanken beschikbaar, en de volledige tekst van de uitspraken van het Hof van Cassatie en Justitie is thans beschikbaar op de website van het Hof. In de voorbije jaren is actief werk gemaakt van de automatisering van de rechtbanken, zodat de magistraten steeds meer toegang tot juridische documenten en jurisprudentie hebben. Op horizontaal niveau worden door de beroepshoven zogenoemde kwartaalberichten over interessante zaken uit hun respectieve rechtsgebieden gepubliceerd en onderling gedistribueerd.
Het Nationaal Instituut voor de Magistratuur heeft een programma voor voortgezette opleiding en een gedecentraliseerd opleidingsprogramma vastgesteld. In 2007 omvat de voortgezette opleiding 19 seminars voor 120 magistraten (vergeleken met 9 seminars in 2006) en de gedecentraliseerde voortgezette opleiding ten minste 3 seminars per jaar voor rechters of openbare aanklagers (vergeleken met ten minste 1 seminar per jaar in 2006, toen in totaal 135 seminars werden georganiseerd).
De Hoge Raad voor de Magistratuur heeft een mechanisme vastgesteld om de nationale effecten van de maatregelen op de jurisprudentie te controleren. Er is een mechanisme voor regelmatig overleg tussen de rechtbanken vastgesteld met betrekking tot de uniformiteit van de rechtsgang. Met het oog op de uitvoering van het actieplan 2006 van de Hoge Raad voor de Magistratuur vinden sinds januari 2007 regelmatig bijeenkomsten plaats tussen de voorzitters van de afdelingen van het Hoge Hof van Cassatie en Justitie en hun ambtgenoten van de beroepshoven, teneinde de rechtspraak te harmoniseren en mogelijke voorstellen voor beroepen voor de eenmaking van de jurisprudentie te bespreken. In februari 2007 heeft de Hoge Raad voor de Magistratuur bepaald dat iedere rechtbank maandelijks een bijeenkomst van de rechters op ieder niveau moet organiseren met het oog op een goede communicatie tussen de plaatselijke rechtsbeoefenaars. Voorts heeft de Raad een centraal mechanisme uitgewerkt voor regelmatige bijeenkomsten tussen de Raad en de voorzitters van de afdelingen van ieder beroepshof alsmede het Hoge Hof van Cassatie en Justitie. Het doel van die bijeenkomsten is een forum te creëren waarop alle rechtbanken die uitspraken in laatste instantie geven (Hoge Hof van Cassatie en Justitie en beroepshoven) en dus cassatiepraktijk vestigen, juridische aangelegenheden bespreken die meestal aanleiding tot tegenstrijdige rechtspraak geven.
Ten slotte moet worden opgemerkt dat de totstandbrenging van een eengemaakte praktijk soms wordt belemmerd door de frequente wijzigingen van de wetgeving, waarvan sommige verband houden met de consolidatie van de justitiële hervorming.
- Uitwerken en uitvoeren van een rationeel en realistisch personeelsmodel voor justitie op basis van de lopende behoeftenevaluatie
De personeelssituatie bij de Roemeense justitie en de beheerscapaciteit op centraal niveau en op het niveau van de rechtbanken en de openbare aanklagers blijft de autoriteiten voor uitdagingen stellen. De Hoge Raad voor de Magistratuur en het Bureau van de algemene openbare aanklager houden zich daarmee bezig[5]. De rationalisering van het personeel en de institutionele herstructurering zijn thans aan de gang.
De gerechtelijke instanties moeten meestal besluiten welke aangelegenheden vallen onder het algemene concept “rechtbankbeheer” en hoe de diverse beheerstaken volgens dat concept worden verdeeld over de voorzitters van de rechtbanken/de algemene openbare aanklagers, economische bestuurders, klerken, de magistraten zelf en eventueel een rechtbankadministrateur/beheerder. Bovendien vereisen de reorganisatie van de personeelsstrategie en de concrete functionering van een hervormd personeelsbestand een grotere mate van flexibiliteit bij het loopbaanbeheer van de magistraten dan mogelijk is binnen het huidige wetgevende kader.
De detachering van magistraten lijkt problemen op te leveren. Circa 200 rechters en openbare aanklagers worden van hun justitiële functie gedetacheerd naar verschillende instellingen (Hoge Raad voor de Magistratuur, ministerie van Justitie, Nationaal Instituut van de Magistratuur, Nationale ambtenarenschool, enz.). In verschillende gevallen worden de oorspronkelijke functies van de gedetacheerde magistraten formeel niet als vacant beschouwd, zodat zij niet worden opgevuld omdat de betrokken magistraten het recht hebben hun post binnen het justitiële apparaat te behouden. De enige mogelijke oplossing bestaat erin een rechter van een andere rechtbank te detacheren om de post die de facto vacant is, tijdelijk op te vullen. Krachtens de wetgeving staat er bovendien geen beperking op het aantal detacheringen, die door de hogere salarissen erg aantrekkelijk zijn. De Hoge Raad voor de Magistratuur wordt evenwel strikter bij de toekenning van detacheringen aan magistraten. Een ander daarmee verband houdend onderwerp is de wijze waarop de bevoegde instanties[6] het personeelsbestand van justitie mogen wijzigen. Alleen vacante posten mogen uit het personeelsbestand worden geschrapt. Hierdoor kon de regering het aantal posten in een rechtbank waarvan alle toegewezen posten bezet waren, niet verminderen, zelfs indien uit de werklast van de rechtbank bleek dat de meeste posten overtollig waren.
De ontwerpconclusies van een studie over de activiteit van kleinere rechtbanken, die thans door de Hoge Raad voor de Magistratuur en het ministerie van Justitie worden geanalyseerd, bevestigen dat de personeelsstructuur van vele kleinere rechtbanken moet worden gerationaliseerd en dat sommige rechtbanken zelfs moeten worden opgeheven. De personeelsherschikking teneinde nauwer aan te sluiten bij de feitelijke werklast van de rechtbanken vereist dus een zorgvuldig uitgebalanceerd geheel van administratieve en wetgevende initiatieven, die evenwel nog niet zijn geconcretiseerd. Een recent wetsontwerp van het ministerie van Justitie, dat tot doel had een uitzonderlijke overplaatsingsprocedure te creëren in geval van de reorganisatie van een rechtbank of het Bureau van de openbare aanklager, werd door de Hoge Raad voor de Magistratuur afgewezen.
De Hoge Raad voor de Magistratuur overweegt als tijdelijke oplossing in het kader van een personeelsstrategie op lange termijn de toelatingsnormen voor magistraten te verlagen tot de vacante posten opgevuld zijn. Na de wetgevende hervormingen van 2004 en 2005 zijn magistraten in Roemenië voor het leven benoemd en genieten zij heel wat carrièrebeschermende maatregelen. Daardoor kan het moeilijk worden nieuw aangeworven personeel te ontslaan dat later niet aan de eisen blijkt te voldoen.
- Ontwikkeling en uitvoering van een herstructureringsplan voor het Openbaar Ministerie om de tekortkomingen bij het beheer en op personeelsgebied weg te werken
Het plan voor de herstructurering van het Openbaar Ministerie wordt thans uitgevoerd. Het proces wordt echter belemmerd bij gebrek aan een efficiënt personeelsmodel voor justitie.
Het plan voor de reorganisatie van het Openbaar Ministerie is opgesteld aan de hand van de analyse van de jaarverslagen 2005 en 2006 van het Openbaar Ministerie.
Op 2 oktober 2006 is de nieuwe algemene openbare aanklager van Roemenië op voorstel van de minister van Justitie benoemd door de president en bekrachtigd door de Hoge Raad voor de Magistratuur.
De belangrijkste tekortkomingen betreffen het management en een ongelijke en onefficiënte spreiding van de openbare aanklagers binnen de diensten van het Openbaar Ministerie, rekening houdend met de werklast per openbaar aanklager.
Het plan wordt daarom onderverdeeld in de volgende vijf stappen: (1) herstructurering van het Bureau van de openbare aanklager dat is ingedeeld bij het Hoge Hof van Cassatie en Justitie; (2) opstellen en goedkeuren van het nieuwe interne reglement van het Openbaar Ministerie; (3) herverdeling van de posten van de openbare aanklagers; (4) opvullen van de openstaande leidinggevende posten; (5) opvullen van de openstaande niet-leidinggevende posten.
De eerste twee stappen zijn al ten uitvoer gelegd.
De maatregelen van de derde stap zijn thans aan de gang, met als termijn eind 2007: de meeste gevallen worden behandeld door de Bureaus van de openbare aanklager die bij de rechtbanken van eerste aanleg zijn ingedeeld. Bijgevolg moet het personeelsbestand worden gereorganiseerd door de overdracht van een aantal posten van de hogere echelons van de Bureaus van de openbare aanklager naar de lagere. Aangezien de bezette overtallige posten op dit ogenblik wellicht niet kunnen worden herverdeeld, neemt de reorganisatie een zekere tijd in beslag.
De vierde stap is in uitvoering en vormt een doorlopende maatregel. In de herfst van 2006 werden concours voor leidinggevende posten georganiseerd, waarna 17 leidinggevende posten bij de Bureaus van de openbare aanklager werden opgevuld. Tussen januari en maart 2007 zijn nog eens 5 leidinggevende posten opgevuld bij het Bureau van de openbare aanklager dat bij het Hoge Hof van Cassatie en Justitie is ingedeeld. Verdere concours voor leidinggevende posten zijn gepland voor de lente en de herfst van 2007.
Ook de vijfde stap, die eveneens een doorlopende maatregel vormt, is in uitvoering. De vacatures kunnen niet via de normale aanwervingsprocedures voor openbare aanklagers worden opgevuld, doordat het Nationaal Instituut voor de Magistratuur jaarlijks maximum 180 diploma's uitreikt en slechts 40% van de gediplomeerden openbaar aanklager wordt.
- Controle van het effect dat de recente wijzigingen van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering en het wetboek van strafvordering op justitie hebben, zodat eventuele noodzakelijke corrigerende maatregelen in de geplande nieuwe wetboeken kunnen worden geïntegreerd
Wet nr. 459/2006 tot wijziging van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering is in december 2006 goedgekeurd en in januari 2007 in werking getreden. De belangrijkste wijzigingen zijn: (a) overdracht van de bevoegdheid voor het oplossen van ongegronde eisen tot het wraken van rechters naar de rechtbank waarbij de eisen worden ingediend, (b) vereenvoudiging van dwangmaatregelen.
Het ministerie van Justitie heeft het effect van deze wijzigingen gecontroleerd door de betrokken rechtbanken om hun oordeel te vragen en spontane suggesties van rechters te verzamelen. Aangezien de wet pas sinds kort in werking is getreden, verwezen de meeste rechtbanken naar het potentiële effect.
Wet nr. 356/2006 tot wijziging van het wetboek van strafvordering is in juli 2006 goedgekeurd en op 9 september 2006 in werking getreden. Verdere wijzigingen zijn vastgesteld bij noodverordening nr. 60/2006 van de regering. De belangrijkste wijzigingen betreffen: (a) versterking van alternatieven voor de voorlopige hechtenis, (b) beperking van de gronden voor het wraken van rechters, (c) afschaffing van de directe inhechtenisneming in geval van kleine misdrijven die op verzoek van het slachtoffer kunnen worden vervolgd (op dit ogenblik moet een openbare aanklager deze zaken onderzoeken en wordt het verzoek van het slachtoffer vaak ingetrokken), (d) beperking van de mogelijkheid voor de rechtbank om de zaak voor verder onderzoek opnieuw naar de openbare aanklager te verwijzen.
Het ministerie van Justitie heeft het effect van de wijzigingen onderzocht door de opinie te verzamelen van de betrokken rechters, die een lijst van suggesties voor het nieuwe wetboek van strafvordering hebben opgesteld. Ook de Hoge Raad voor de Magistratuur heeft een bijdrage geleverd. De bijdragen zijn evenwel nog niet in aanmerking genomen. Er bestaat bezorgdheid over de mogelijkheid voor openbare aanklagers om briefwisseling te onderscheppen en de telefoon gedurende 48 uur af te luisteren zonder rechterlijke opdracht, of inbreuken op de relatie tussen advocaat en cliënt door het afluisteren van telefoongesprekken.
De hervorming van het wetboek van strafrecht werd op de helling gezet door het besluit van het juridische comité van de senaat van maart 2007 om de plenaire vergadering te laten stemmen over het wetboek van strafrecht dat in 2004 was goedgekeurd en in 2005 geschorst op grond van incompatibiliteit met de procedurenormen en andere aanzienlijke punten van inconsistentie waarop de rechtsbeoefenaars hadden gewezen. Indien het wetboek van 2004 in werking was getreden, zou dat hebben geleid tot substantiële moeilijkheden voor de strafrechtbanken en de openbare aanklagers en tot een ernstig risico dat het volledige strafvorderingsstelsel niet meer kon functioneren. Het plenum van de senaat heeft eind maart besloten het wetboek van strafvordering van 2004 voor verder onderzoek terug naar het juridische comité te verwijzen. Dit zou de mogelijkheid bieden tot een debat over het nieuwe voorstel voor het wetboek van strafrecht en het wetboek van strafvordering. Roemenië verwacht dat in de herfst van 2007 een openbaar debat hierover zal plaatsvinden.
- Verslaggeving over en controle van de vorderingen bij de goedkeuring van de nieuwe wetboeken, met inbegrip van het nodige overleg en de impact op het justitiële stelsel
De situatie loopt sterk uiteen voor de twee nieuwe wetboeken. Het proces is goed gevorderd voor het wetboek van burgerlijke rechtsvordering maar pas gestart voor het wetboek van strafvordering, hoewel al een zekere vooruitgang is geboekt. De samenstelling van de commissie voor de opstelling van het nieuwe wetboek van strafvordering is voltooid en goedgekeurd bij verordening nr. 1251/C van de minister van Justitie van 17 mei 2007.
Nieuw wetboek van burgerlijke rechtsvordering
De commissie voor de opstelling van het nieuwe wetboek van burgerlijke rechtsvordering is in 2006 opgericht[7]. Van het totale aantal van 7 à 800 artikelen heeft de commissie 250 artikelen betreffende processen in eerste aanleg opgesteld. De structuur van het wetboek is vastgesteld.
Roemenië verwacht dat de werkzaamheden eind december 2007 voltooid zullen zijn. Na goedkeuring door de regering in aansluiting op een publiek debat zal de tekst bij het parlement worden ingediend. De goedkeuring is gepland voor de zomer van 2008, en daarop zal een vacatio legis van ten minste 6 maanden volgen.
De rechtsbevoegdheid van de nieuwe rechtbanken zal er als volgt uitzien: (1) de rechtbanken van eerste aanleg zullen een beperkte rechtsbevoegdheid hebben; (2) de hogere rechtbanken zullen een gemengde rechtsbevoegdheid hebben: in specifieke aangelegenheden zullen zij optreden als rechtbank van eerste aanleg, en met betrekking tot beroepsprocedures tegen de uitspraken van lagere rechtbanken zullen zij fungeren als beroepshof; (3) de beroepshoven zullen arresten vellen bij beroepen tegen de uitspraken van hogere rechtbanken en zullen bij administratieve procedures als rechtbank van eerste aanleg optreden; (4) het Hoge Hof van Cassatie en Justitie zal uitsluitend uitspraken doen in geval van een tweede beroep tegen arresten op het niveau van tweede aanleg. Hierdoor zal het Hoge Hof van Cassatie en Justitie een werkelijk cassatiehof worden, dat zich uitsluitend met juridische kwesties bezighoudt. Om te voorkomen dat het Hof overbelast wordt, zullen strenge ontvankelijkheidsnormen voor rechtszaken worden vastgesteld. Roemenië verwacht dat het Hooggerechtshof, dat als enige rechtbank in het land bevoegd is om definitieve uitspraken over juridische vraagstukken te doen, een leidende rol bij de jurisprudentie zal spelen en een belangrijke bijdrage tot de eenmaking van de praktijk zal leveren.
De commissie voor de opstelling van het nieuwe wetboek van burgerlijke rechtsvordering is tot een oplossing gekomen voor het probleem van het inroepen van ongrondwettelijkheid als middel om de procedure te vertragen[8]. De gekozen oplossing houdt in dat, wanneer een partij vragen heeft bij de grondwettelijkheid van een wet die relevant is in een zaak, de vraag naar het Constitutioneel Hof wordt doorverwezen maar het proces voortgaat. Indien de wet ongrondwettelijk wordt verklaard, zal de betrokken partij een beroep of een herzieningsverzoek indienen.
Nieuw wetboek van strafvordering
De commissie voor de opstelling van het nieuwe wetboek van strafvordering is in januari 2007 met haar werkzaamheden gestart.
Op dit ogenblik stippelen de commissieleden[9] de hoofdlijnen van het nieuwe wetboek uit. Zij hebben een aantal voorontwerpen opgesteld, maar zijn nog niet klaar met de definitieve versie.
De nieuwe strafvorderingsprocedure zal in hoofdzaak een procedure op tegenspraak zijn. Voor zware en middelzware misdrijven zal vervolging verplicht zijn, terwijl de openbare aanklager bij lichte overtredingen de discretionaire bevoegdheid zal hebben om niet te vervolgen.
Tot nog toe heeft deze commissie geen contact gehad met de commissie voor het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, teneinde ervoor te zorgen dat tijdig een oplossing wordt gevonden voor potentieel uiteenlopende standpunten over gemeenschappelijke beginselen zoals het inroepen van ongrondwettelijkheid.
- Versterking van de capaciteit van de Hoge Raad voor de Magistratuur voor de uitvoering van zijn kerntaken en zijn verantwoordingsplicht. Meer in het bijzonder, aanpakken van de potentiële belangenconflicten en het onethische optreden van leden van de Raad. Indienstneming van gerechtelijke inspecteurs volgens de pas goedgekeurde objectieve criteria, waarbij een evenwichtiger regionale vertegenwoordiging moet worden nageleefd
De administratieve capaciteit van de Hoge Raad voor de Magistratuur om zich overeenkomstig de wet van zijn taken te kwijten, is thans volledig tot stand gebracht. De Raad functioneert coherent op al zijn bevoegdheidsterreinen en kent een systeem van werkgroepen die onder de coördinatie van één permanent lid van de Raad zorgen voor de controle en implementatie van de activiteiten op de diverse terreinen. Het nieuwe bestuur van de Hoge Raad voor de Magistratuur, dat in januari 2007 is verkozen, heeft gekozen voor functionele betrekkingen met het ministerie van Justitie en andere autoriteiten, en voor een grotere deelname van de Raad aan de wetgevende debatten over justitie.
De verantwoordingsplicht en de ethische normen van de Raad en zijn individuele leden blijven aanleiding geven tot bezorgdheid. Hetzelfde geldt voor de potentiële belangenconflicten van leden van de Hoge Raad voor de Magistratuur. Krachtens de wet mogen de huidige leden van de Raad kiezen tussen een permanente functie in de Raad of het gelijktijdige lidmaatschap van de Raad en een leidende positie bij een rechtbank of een openbare aanklager[10]. Bovendien heeft de Raad met betrekking tot ethische normen voor afzonderlijke leden of potentiële belangenconflicten consequent het formalistische standpunt ingenomen dat er geen vermoeden van een gebrek aan integriteit van de leden van de Hoge Raad voor de Magistratuur kan bestaan en dat aantijgingen van onethisch gedrag geval per geval moeten worden behandeld.
Bij de aanwerving van gerechtelijke inspecteurs heeft de Raad in al zijn recente aanwervingsrondes een duidelijk gedefinieerde en objectieve procedure toegepast. De Raad heeft bij de nieuwe aanwervingen van inspecteurs ook gezorgd voor een evenwichtige geografische vertegenwoordiging en de monopoliepositie doorbroken die magistraten van de rechtbanken of Bureaus van openbare aanklagers uit Boekarest tot voor kort bekleedden.
3.2.2. IJkpunt 2: Opzetten (volgens de planning) van een Agentschap voor integriteitsbewaking dat de taak heeft vermogens, onverenigbaarheden en mogelijke belangenconflicten te verifiëren, en verplichte besluiten uit te vaardigen op basis waarvan afschrikwekkende sancties kunnen worden ingesteld
De wet betreffende het Nationaal Agentschap voor integriteitsbewaking, die bij noodverordening van de regering is gewijzigd, machtigt het Agentschap de vermogens, onverenigbaarheden en potentiële belangenconflicten van een groot aantal hogere ambtenaren en verkozen vertegenwoordigers te controleren. De wet voorziet ook in de vaststelling van bindende besluiten op basis waarvan afschrikkende sancties kunnen worden genomen. Het Agentschap zal waarschijnlijk in oktober 2007 operationeel zijn.
De juridische twijfels over de onafhankelijkheid van het Agentschap en de doeltreffendheid van zijn bevoegdheden voor onderzoek en het opleggen van afschrikkende sancties zijn slechts ten dele weggewerkt door de wijzigingen in de noodverordening van de regering. Deze verordening blijft slechts van kracht tot zij door het parlement wordt bevestigd of gewijzigd.
Roemenië heeft aanzienlijke vorderingen gemaakt bij de implementatie van dit ijkpunt. Zolang het Agentschap niet is opgericht en resultaten kan voorleggen, is het echter te vroeg om de doeltreffendheid ervan bij het bereiken van de doelstellingen te beoordelen.
Gedetailleerde beoordeling
- Vaststelling van wetgeving tot oprichting van een doeltreffend en onafhankelijk Agentschap voor integriteitsbewaking met bevoegdheden inzake het verifiëren van vermogens, potentiële onverenigbaarheden en belangenconflicten, alsmede het vaststellen van bindende besluiten op basis waarvan afschrikkende sancties kunnen worden opgelegd
Het ministerie van Justitie heeft het wetsontwerp opgesteld betreffende de oprichting van het Nationaal Agentschap voor integriteitscontrole, dat bevoegd is voor de controle van eigendommen, onverenigbaarheden en potentiële belangenconflicten.
Het wetsontwerp is in juli 2006 door de regering goedgekeurd en in mei 2007 definitief door de Roemeense senaat aangenomen[11].
Krachtens de wet worden de voorzitter en de vicevoorzitters van het Agentschap op voorstel van de Nationale Raad voor integriteitsbewaking na een concours of examen door de senaat benoemd voor een periode van vier jaar[12]. De senaat is eveneens bevoegd om de voorzitter en de vicevoorzitters op voorstel van de Nationale Raad voor integriteitsbewaking uit hun ambt te ontzetten.
Het Nationaal Agentschap voor integriteitsbewaking is belast met de verificatie van vermogens, belangenconflicten en onverenigbaarheden[13].
De wet voorziet in een jaarlijkse onafhankelijke externe audit, die uit de overheidsbegroting wordt gefinancierd. Alle vooraanstaande personen en ambtenaren op nationaal en centraal niveau zijn verplicht verklaringen betreffende hun vermogens en belangen voor te leggen[14].
Overeenkomstig de wettelijke voorschriften controleert de integriteitsinspecteur ambtshalve of op verzoek van een belanghebbende vermogens, belangenconflicten of onverenigbaarheden. De start van de controleprocedure wordt ter kennis gebracht van de gecontroleerde persoon, die het recht heeft zich door een advocaat te laten bijstaan of vertegenwoordigen.
Om vooraanstaande personen en ambtenaren tegen misbruik te beschermen voorziet de wet in gevangenisstraf voor personen die valse verklaringen afleggen.
De integriteitsinspecteur informeert de rechtbank indien uit de beschikbare gegevens blijkt dat tussen de feitelijke en de aangegeven vermogens een aanzienlijk verschil bestaat dat niet kan worden verantwoord[15]. In dat geval kan de rechtbank opdracht geven tot het in beslag nemen van een gedeelte van de vermogens of een bepaalde eigendom. Indien de rechtbank bij een definitief en onherroepelijk besluit verklaart dat de vermogens onrechtmatig verworven waren en opdracht geeft tot inbeslagneming, is de wettelijke sanctie dat de betrokkene uit zijn ambt wordt ontheven en gedurende de drie daaropvolgende jaren geen hoge post of openbaar ambt mag bekleden, met uitzondering van personen die een verkozen ambt bekleden. Met het oog op een tuchtmaatregel tegen de betrokkene of zijn ontheffing uit het ambt wordt het definitieve en onherroepelijke besluit tot vaststelling van het belangenconflict voorgelegd aan de tuchtcommissie of de autoriteiten.
Met betrekking tot de definitieve vorm van het Nationaal Agentschap voor integriteitsbewaking zijn verschillende bezwaren geuit, en met name:
- Oorspronkelijk was het doel van het wetsontwerp een agentschap op te richten dat in een niet door enige andere Roemeense instelling bestreken sector vermogens zou controleren die niet door de inkomsten van de betrokkene konden worden verantwoord, en vervolgens de nodige maatregelen zou nemen. In de goedgekeurde versie komt evenwel de term “illegale” in plaats van “niet-verantwoorde” vermogens voor. “Illegale” vermogens kunnen in beslag worden genomen, maar van tevoren moet worden bewezen dat zij het resultaat zijn van illegaal handelen. Enerzijds wordt deze sector al bestreken door openbare aanklagers en politie (strafbare feiten), belastinginstanties, politie enz. (kleinere vergrijpen, civielrechtelijke overtredingen), en anderzijds zou er een aanzienlijk aantal gevallen kunnen bestaan waarin het verschil tussen de vermogens en de inkomsten weliswaar niet kan worden verantwoord, maar toch geen “illegale” handelingen kunnen worden aangetoond.
- Het percentage van het “aanzienlijke verschil” tussen de bestaande en de opgegeven vermogens, op basis waarvan de integriteitsinspecteur de rechtbank dient te informeren, (ten minste 10% maar niet minder dan het equivalent van 20.000 euro in lei[16]) is bijzonder hoog vergeleken met de oorspronkelijk voorgestelde 2%.
Noodverordening nr. 49/01/06/2007, die in juni 2007 in werking is getreden, omvat een aantal positieve wijzigingen betreffende sommige aspecten van die twee punten. Meer in het bijzonder worden “illegale vermogens” vervangen door “niet-verantwoorde vermogens”. De noodverordening voorziet ook in de mogelijkheid om onderzoek te starten wanneer een verschil van 10 000 euro tussen vermogens en inkomsten wordt geconstateerd.
Om definitief van kracht te zijn moet de noodverordening echter nog door het parlement worden bekrachtigd[17].
De feitelijke werking van het Agentschap moet nog worden beoordeeld.
- Oprichting van een Nationaal Agentschap voor integriteitsbewaking en zorgen voor de nodige personele en financiële middelen zodat het zijn mandaat kan vervullen
Dit onderdeel van het ijkpunt kan niet worden beoordeeld alvorens het nieuwe Agentschap zijn werkzaamheden heeft aangevangen.
3.2.3. IJkpunt 3: Op basis van de reeds geboekte vooruitgang doorgaan met het uitvoeren van professioneel, onpartijdig onderzoek naar beschuldigingen van corruptie op hoog niveau
Er is verdere vooruitgang geboekt met de gerechtelijke vervolging van zaken betreffende corruptie op hoog niveau. De gespecialiseerde diensten voor de vervolging van corruptie (Nationale Dienst voor de bestrijding van corruptie - DNA) zijn in het hele land opgezet en hebben een positieve staat van dienst op het gebied van onderzoek en aanklachten voor corruptie op hoog niveau. Dit omvat zaken met een hoog profiel waarin bekende en invloedrijke personen zijn aangeklaagd. De strikte toepassing van de wet in het stadium van de vervolging wordt echter niet gevolgd door strengheid bij de gerechtelijke uitspraken. De gegevens die over de vonnissen zijn verstrekt, laten zien dat de vonnissen over het algemeen geen afschrikkend karakter hebben en dat er in een zeer groot aantal zaken van corruptie op hoog niveau sprake is van opschorting van de vonnissen. De reden voor deze opschortingen, inclusief de bekendheid met en houding van het justitiële apparaat ten aanzien van afschrikkende vonnissen in zaken van corruptie op hoog niveau, moet worden toegelicht. Dit verschijnsel ondermijnt de recente vooruitgang in het onderzoek en heeft een negatieve invloed op de publieke perceptie van de politieke bereidheid om corruptie aan te pakken. Voorts kunnen enkele recente gebeurtenissen negatieve gevolgen hebben voor de strijd tegen corruptie. Dit zijn het decriminaliseren van bankfraude, het voornemen van het parlement om de maximumduur van strafrechtelijke onderzoeken te verkorten en het verzoek om een hogere functionaris van de DNA uit zijn functie te zetten.
Over het algemeen is de vooruitgang bij de gerechtelijke afwikkeling van corruptie op hoog niveau nog steeds ontoereikend.
Gedetailleerde beoordeling
- Informatie blijven verstrekken over de staat van dienst op het gebied van professioneel en onpartijdig onderzoek naar zaken van corruptie op hoog niveau. Zorgen voor de legale en institutionele stabiliteit van het kader voor de bestrijding van corruptie, met name door handhaving van de huidige procedure voor de benoeming en de ontzetting uit hun functie van de algemene openbaar aanklager van Roemenië, de hoofdaanklager van de DNA en andere hoge functionarissen op de dienst van de algemene openbare aanklager
In maart 2006 heeft het Roemeense parlement wet nr. 54/06 bekrachtigd. Deze geeft de Nationale Dienst voor de bestrijding van corruptie de volledige bevoegdheid terug om alle zaken van corruptie op hoog niveau te onderzoeken. De dienst heet nu Nationale Dienst voor de bestrijding van corruptie (DNA). De DNA is een legale entiteit binnen de dienst van de openbare aanklager op het HCCJ. De algemene openbare aanklager op het bureau van de openbare aanklager dat verbonden is aan het HCCJ, stuurt de DNA aan via de hoofdaanklager in de zaak. De DNA heeft een eigen begroting en eigen personeel.
De inzet en de capaciteit van de DNA bij de gerechtelijke vervolging van zaken betreffende corruptie op hoog niveau zijn gecontinueerd. Het aantal nieuwe onderzoeken dat de DNA in deze periode is begonnen, en het profiel daarvan, heeft bijgedragen tot een goede staat van dienst wat betreft onpartijdige onderzoeken naar gevallen van corruptie op hoog niveau.
Het tijdsbestek waarbinnen de DNA zijn onderzoeken uitvoert en afsluit, getuigt nog steeds van de hoge graad van professionaliteit van de multidisciplinaire onderzoekteams van het departement. 84 nieuwe aanklachten zijn sinds september 2006 geregistreerd. Deze hadden betrekking op 195 verdachten. In dezelfde periode deden de rechtbanken 47 niet-definitieve uitspraken in corruptiezaken en was er sprake van 33 definitieve veroordelingen. Drie zaken werden afgerond met vrijspraak.
Tegenover de inspanningen en resultaten van de DNA bij de vervolging van corruptie op hoog niveau staan echter geen vergelijkbare resultaten van de rechtbanken. Er zijn diverse elementen in de praktijk van de rechtbanken die wijzen op onvoldoende bekendheid met het verschijnsel corruptie of gebrek aan opleiding/kennis.
Ten eerste, de vonnissen van de rechtbanken in corruptiezaken hebben geen afschrikkend effect en werken blijkbaar ook niet preventief. Het vonnis voor corruptiemisdrijven bedraagt gemiddeld 1 tot 2 jaar gevangenisstraf, terwijl van de meerderheid van de veroordelingen de straf wordt omgezet in voorwaardelijk. In deze situatie lukt het de rechtbanken niet aan te tonen dat zij zich bewust zijn van hun essentiële rol bij de inspanningen om de corruptie in Roemenië een halt toe te roepen.
Ten tweede heeft de rechtbank in alle belangrijke corruptiezaken die de afgelopen zes maanden door de DNA zijn onderzocht en voor de rechter gebracht, de behandeling van de zaak opgeschort en naar het Constitutioneel Hof verwezen voor een uitspraak, omdat de verdediging telkens beweerde dat er sprake was ongrondwettelijkheid. Hoewel dit procedureel correct is verlopen, kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de tendens van de rechtbanken om zaken te verwijzen naar hogere rechtbanken in plaats van de zaken op een lager niveau van jurisdictie aan te pakken. Hierdoor zijn de rechtszaken tegen twee voormalige hooggeplaatste politici hangende voor de duur van de verificatieprocedure betreffende de grondwettelijkheid, een procedure die ruim een jaar kan duren. Beide zaken waren eerder bestempeld als een overtuigend signaal van de bereidheid om onderzoeken in te stellen naar corruptie op hoog niveau in Roemenië.
Wat betreft de procedures voor benoeming en ontzetting uit het ambt, kan het vroegtijdige vertrek en de vervanging van functionarissen die posities bekleden die cruciaal zijn voor het hervormingsproces, schadelijk zijn voor de continuïteit van dat proces. Wat betreft de procedure voor de benoeming en ontzetting uit hun ambt van de algemene openbare aanklager en de hoofdaanklager van de DNA, is het besluit van de juridische commissie van de Senaat om een eerder voorstel opnieuw te activeren, eind maart 2007 door het plenum verworpen. Afgewacht moet worden of de intentie om de benoemingsprocedure te wijzigen, definitief wordt opgegeven. Het aantal personeelsveranderingen in de afgelopen maanden is in dat opzicht niet geruststellend. Voorbeelden hiervan zijn het vertrek van hooggeplaatste personen binnen het Directoraat Corruptiebestrijding (GAD) en het dreigende ontslag van leidinggevend personeel van de DNA en de NIM[18]. Verder hebben enkele hoge functionarissen van het ministerie van Justitie hun ontslag ingediend.
Een ander punt van zorg betreffende de strijd tegen corruptie zijn de mogelijke wijzigingen van het Wetboek van strafvordering, die momenteel bij het parlement in behandeling zijn. Dit kan een aanzienlijke negatieve impact hebben op de strijd tegen corruptie, met name wat betreft de volgende drie vraagstukken: (1) ondanks de tot uitdrukking gebrachte zorg, de afschaffing van de mogelijkheid voor de openbare aanklager om toestemming te verlenen voor voorlopige hechtenis in dringende gevallen wanneer dat goed gemotiveerd wordt, ook al is – in ieder geval – binnen 48 uur toestemming van de rechter vereist; (2) de beperking van het onderzoek tot maximaal zes maanden; (3) de beperking voor afluisteren van telefoongesprekken tot maximaal 120 dagen. Deze wijzigingen zouden de mogelijkheden van onderzoekers voor het verzamelen van bewijsmateriaal ernstig beperken, met name bij de aanpak van machtige criminele groepen en invloedrijke vertegenwoordigers van de regering die nauw betrokken zijn bij corruptie.
Tot slot vormt de nieuwe wet die eind maart 2007 is aangenomen[19] en die bepaalde aspecten van bankfraude, die voorheen onder de jurisdictie van de DNA vielen[20], decriminaliseert, een uitdaging voor de stabiliteit van het kader voor de bestrijding van corruptie. Als de wet met terugwerkende kracht wordt toegepast, en dit lijkt het geval te zijn, dan geldt de decriminalisering voor bankfunctionarissen die smeergeld hebben ontvangen voor het verstrekken van twijfelachtige en onrechtmatige leningen. Dit zou ertoe leiden dat een groot aantal hangende zaken van de DNA wordt afgeblazen[21].
3.2.4. IJkpunt 4: Verdere maatregelen nemen ter voorkoming en bestrijding van corruptie, met name bij de plaatselijke overheden
Roemenië heeft vooruitgang geboekt met enkele toonaangevende projecten om de bekendheid met corruptie te verbeteren, zoals de succesvolle “groene” corruptie-hulplijn en het Nationale Agentschap voor Integriteitsbewaking, een onafhankelijk publiek adviesorgaan voor corruptiebestrijding, dat samen met maatschappelijke organisaties wordt bestuurd. Verder heeft Roemenië voor het grote publiek, justitieel personeel en overheidsfunctionarissen in verschillende sectoren voorlichtingscampagnes over corruptie georganiseerd. Het Directoraat Corruptiebestrijding (GAD) van het ministerie van Administratie en Binnenlandse Zaken heeft een aantal proactieve maatregelen genomen, zoals integriteitstests en inspecties. Er zijn opleidingsprogramma's voor overheidsfunctionarissen georganiseerd en preventieve maatregelen vastgesteld op gebieden zoals gezondheidszorg en onderwijs. Een alomvattende, plaatselijke strategie ter bestrijding van corruptie, die gebaseerd is op risicobeoordelingen voor de meest kwetsbare sectoren en de plaatselijke overheid, ontbreekt echter. Er is niets bekend over de verspreiding van succesvolle modelactiviteiten. Verder blijft bezorgdheid bestaan met betrekking tot de voortdurende politieke steun voor belangrijke high-profile projecten, zoals het Nationale Agentschap voor Integriteitsbewaking.
Over het algemeen is enige vooruitgang geboekt met betrekking tot dit ijkpunt.
Gedetailleerde beoordeling
- Beoordelen van de resultaten van recentelijk afgesloten voorlichtingscampagnes en, voor zover noodzakelijk, voorstellen van follow-upactiviteiten die geconcentreerd zijn op corruptiegevoelige sectoren
Verschillende campagnes tegen corruptie zijn in 2006 gestart en voortgezet in 2007. De voorlichtings- en informatiecampagnes van het GAD hebben tastbare resultaten opgeleverd. In de periode september 2006-maart 2007 heeft de “groene” hulplijn (TELVERDE) van het GAD in totaal 6 237 telefoongesprekken en voiceberichten ontvangen. In dezelfde periode heeft het GAD 142 strafrechtelijke onderzoeken doorgezonden naar de DNA, die weer aanklachten heeft geformuleerd in 17 zaken afkomstig van de genoemde eenheid. Het ministerie van Justitie is een nieuwe voorlichtingscampagne begonnen. Deze is gericht op zowel de begunstigden van het justitiële stelsel als het justitiële personeel (“koop niemand om en laat jezelf ook niet omkopen”). De campagne loopt nog en er is nog geen meting verricht om te bezien of de campagne enig effect heeft gehad op de doelgroepen.
- Verslag uitbrengen over de toepassing van maatregelen om de kansen op corruptie te verminderen en de plaatselijke overheid transparanter te maken, en over de sancties tegen overheidsfunctionarissen van met name de plaatselijke overheid
Wat betreft de toepassing van maatregelen om de kansen op corruptie te verminderen en de plaatselijke overheid transparanter te maken, is het Nationaal Bureau voor Overheidsambtenaren (NCSA) de begunstigde van een omvangrijk Phare-twinningproject dat in december 2006 is opgestart en in het kader waarvan dit Bureau bijstand krijgt bij het opnieuw definiëren van het personeelsbeleid en de interne praktijken. Een van de voornaamste doelstellingen van dit project is de verbetering van de transparantie en integriteit van de prestaties van overheidsfunctionarissen op openbare ambten.
Het GAD bracht eind januari 2007 verslag uit over maatregelen die door de eenheid voor de preventie en bestrijding van corruptie worden toegepast binnen de diensten van het ministerie van Binnenlandse Zaken en de onderdelen daarvan. Alleen al voor de grenspolitie, die het zwaartepunt van het GAD was in 2006, heeft de eenheid meer dan 6 000 integriteitstests, undercoveroperaties en onaangekondigde inspecties gedaan; hier was het aantal grensfunctionarissen dat pogingen tot corruptie meldde, het hoogst (60% meer dan in 2005). Door functionarissen van de grenspolitie zijn in totaal 67 gevallen van poging tot omkoping gemeld bij het GAD, en het hoogste geldbedrag dat bij een omkoping is aangeboden en door de functionaris is geweigerd, bedroeg 5 000 euro (een geval van smokkel van sigaretten aan de Roemeens-Oekraïense grens).
Het GAD heeft ook een consistente preventieve campagne gevoerd, zowel door middel van activiteiten met het personeel van het ministerie van Binnenlandse Zaken, als in partnerschap met maatschappelijke organisaties, door te trachten verschillende segmenten van het algemene publiek (zoals studentenorganisaties) te betrekken bij de inspanningen van de overheidsinstellingen om hun administratie en personeelsbeleid te hervormen.
Wat de fraude met EU-middelen betreft, heeft het Departement voor de Bestrijding van Fraude (DLAF) 13 nieuwe zaken gemeld die in januari 2007 zijn gestart. Het totaal aantal zaken dat de DLAF in de periode van 1 september 2006 tot en met 15 maart 2007 in onderzoek had, bedroeg 84; daarvan waren er 63 in de referentieperiode gestart. 22 dossiers werden naar de NAD doorgezonden op basis van de samenwerkingsovereenkomst tussen beide instellingen, terwijl er 17 werden doorgezonden naar de kantoren van de gewone openbare aanklagers.
De concrete resultaten van de preventieve maatregelen die door de overheidsinstellingen zijn aangenomen, zijn moeilijk te beoordelen vanwege het ontbreken van analytische instrumenten in de voorlichtings-/informatiecampagnes die tot dusver zijn gevoerd. Een alomvattende campagne tegen corruptie, gefinancierd in het kader van een Phare 2004-project, die alle conceptuele elementen omvat die nodig zijn om goed te kunnen weergeven waar de centrale en plaatselijke overheid nu staat wat betreft preventie en bestrijding van corruptie, is nog pas in de aanvangsfase en loopt nog tot eind 2007.
Van alle instellingen binnen de centrale en plaatselijke overheid is het GAD van het ministerie van Administratie en Binnenlandse Zaken de centrale structuur voor de bestrijding van corruptie.
4. FOLLOW-UP IN HET KADER VAN HET MECHANISME VOOR SAMENWERKING EN TOETSING
Met betrekking tot de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie moet Roemenië zich blijven inzetten om te voldoen aan de ijkpunten. Roemenië moet met name:
- de laatste hand leggen aan de goedkeuring van het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering, de goedkeuringsprocedure voortzetten van het nieuwe Wetboek van strafvordering en het nieuwe Wetboek van strafrecht versterken.
- de huidige personeels- en organisatorische problemen van het Roemeense stelsel van rechtbanken oplossen en zorgen voor de follow-up van de resultaten van de studies en proefprojecten met betrekking tot het vaststellen van prestatie-indicatoren voor het justitiële stelsel.
- de doeltreffendheid demonstreren van het Nationale Agentschap voor Integriteitsbewaking.
- zorgen voor de legale en institutionele stabiliteit van het kader voor de bestrijding van corruptie, inclusief belangrijke instellingen, zoals de DNA, en afschrikkende vonnissen bevorderen in zaken betreffende corruptie op hoog niveau. Ook moet Roemenië maatregelen ontwikkelen met een sterker afschrikkend karakter, zoals het aanscherpen van de legale voorwaarden voor de voorwaardelijke opschorting van de uitvoering van straffen, en desbetreffende opleiding op justitieel gebied.
- een coherente, nationale strategie goedkeuren voor de bestrijding van corruptie, die op de kwetsbaarste sectoren en de plaatselijke overheid gericht is en toezicht uitoefenen op de tenuitvoerlegging ervan.
- om het bovengenoemde te bereiken, de capaciteit van het justitiële stelsel op alle niveaus versterken, met inbegrip van zijn professionalisme, onafhankelijkheid, hulpmiddelen en bevoegdheden.
Het mechanisme voor samenwerking en toetsing blijft in gebruik voor het uitoefenen van toezicht op de vorderingen in Roemenië. Om de samenwerking en de toetsing te vergemakkelijken zou het nuttig zijn als de Roemeense autoriteiten vóór oktober 2007 een actieplan, met doelstellingen, opstellen, waarin zij toelichten op welke manier Roemenië aan de ijkpunten wil voldoen. Dit plan moet worden gebaseerd op een samenhangende strategie voor de bestrijding van corruptie op alle niveaus en een geloofwaardig plan voor de versterking van het professionalisme, de onafhankelijkheid, de bevoegdheden en de hulpmiddelen van het justitiële stelsel. Belangrijk is dat de Roemeense autoriteiten een open dialoog voeren met de Roemeense bevolking door meer transparantie te tonen met betrekking tot de reeds ondernomen hervormingen in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing, met inbegrip van die betreffende corruptie. Verdere politieke betrokkenheid bij de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie is essentieel.
4.1. Steun
Er zal steun worden verleend om Roemenië bij te staan bij zijn inspanningen om het justitiële stelsel te hervormen en de corruptie te bestrijden. Dit betekent dat de bestaande EG-financiering die in het kader van de verschillende programma's beschikbaar is voor Roemenië, wordt geconcentreerd en gericht op steun voor institutionele opbouw en opleidingsprogramma's met betrekking tot de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie.
De Europese Commissie nodigt de lidstaten uit hun bijstand en waardevolle praktische steun aan Roemenië te versterken door met de Roemeense autoriteiten samen te werken in gezamenlijke onderzoeksteams met betrekking tot corruptie, door financiële informatie en methodologieën te delen met de desbetreffende autoriteiten, door experts en adviseurs uit te zenden naar belangrijke ministeries en organen (zoals het Nationale Agentschap voor Integriteitsbewaking en de Hoge Raad voor de Magistratuur) en door hoogwaardige opleiding te geven aan Roemeense politiefunctionarissen, douanebeambten en aanklagers op hun nationale opleidingen voor politie- en douanepersoneel, magistratenopleidingen en nationale justitiële instituten en andere topcentra voor de overheidsdienst.
Het voor de EU cruciale belang van het beginsel van de rechtsstaat houdt in dat alle actoren – de Commissie, Roemenië en de andere lidstaten – moeten samenwerken om ervoor te zorgen dat Roemenië zijn justitiële stelsel effectief hervormt en misdaad en corruptie op alle niveaus bestrijdt. Tegen oktober 2007 zal de Commissie de door de lidstaten verleende bijstand onderzoeken om eventuele lacunes te identificeren en ervoor te zorgen dat Roemenië alle mogelijke steun krijgt.
5. CONCLUSIE
In de eerste zes maanden na de toetreding is Roemenië vorderingen blijven boeken bij het aanpakken van de zwakke punten die in de weg kunnen staan van de effectieve toepassing van de EU-wetgeving, -beleidslijnen en -programma's. Meer tijd is nodig om aan te tonen dat de belangrijke vorderingen op wetgevingsgebied worden omgezet in resultaten op de belangrijkste gebieden. Verdere aandacht is noodzakelijk voor alle gebieden waarop begeleidende maatregelen van kracht zijn. Met name moeten er meer inspanningen worden geleverd bij het voltooien van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van de corruptie. In het licht van de analyse in dit verslag is de Commissie niet van mening dat het in dit stadium gerechtvaardigd is om een beroep te doen op de vrijwaringsmaatregelen van het Toetredingsverdrag.
De Commissie zal nauw blijven samenwerken met Roemenië om de inspanningen van dit land te steunen bij het voldoen aan de ijkpunten van het mechanisme voor samenwerking en toetsing. De beschikking tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing bepaalt dat de Commissie ten minste elk halfjaar verslag uitbrengt. De Commissie zal dit verslag begin 2008 bijwerken. Het volgende verslag van de Commissie over het mechanisme voor samenwerking en toetsing wordt medio 2008 uitgebracht. Om input te hebben voor dat verslag moet Roemenië vóór 31 maart 2008 verslag uitbrengen aan de Commissie over de verdere geboekte vooruitgang.
BIJLAGE
Stand van zaken met betrekking tot de vrijwaringsmaatregelen en overgangsregelingen voor Roemenië
Economische vrijwaringsclausule
Niet van toepassing
Vrijwaringsclausule betreffende de interne markt
Niet van toepassing
Vrijwaringsclausule betreffende justitie en binnenlandse zaken
Niet van toepassing
Landbouwfondsen
a) Vrijwaringsmaatregelen
Niet van toepassing
b) Overgangsregelingen
Verordening (EG) nr. 1423/2006 van de Commissie van 26 september 2006 tot instelling van een mechanisme voor passende maatregelen op het gebied van landbouwuitgaven met betrekking tot Bulgarije en Roemenië
Voedselveiligheid
a) Vrijwaringsmaatregelen
Beschikking 2007/269/EG van de Commissie van 23 april 2007 tot vaststelling van beschermende maatregelen in verband met infectieuze anemie bij paarden in Roemenië
b) Overgangsregelingen
Beschikking 2006/779/EG van de Commissie van 14 november 2006 tot vaststelling van overgangsmaatregelen op het gebied van de diergezondheid in verband met klassieke varkenspest in Roemenië
Beschikking 2006/802/EG van de Commissie van 23 november 2006 tot goedkeuring van de programma’s voor de uitroeiing van klassieke varkenspest bij wilde varkens en het uitvoeren van noodvaccinatie tegen klassieke varkenspest bij wilde en op bedrijven gehouden varkens in Roemenië
Beschikking 2006/805/EG van de Commissie van 24 november 2006 betreffende maatregelen op het gebied van de diergezondheid in verband met klassieke varkenspest in sommige lidstaten (laatstelijk gewijzigd bij Beschikking 2007/152/EG van de Commissie van 6 maart 2007)
Beschikking 2007/16/EG van de Commissie van 22 december 2006 tot vaststelling van overgangsmaatregelen voor het intracommunautaire handelsverkeer in sperma, eicellen en embryo's van runderen, varkens, schapen, geiten en paarden, verkregen in Bulgarije en Roemenië
Beschikking 2007/23/EG van de Commissie van 22 december 2006 tot wijziging van aanhangsel B bij bijlage VII bij de Toetredingsakte van 2005 wat bepaalde inrichtingen in de vlees-, melk- en vissector in Roemenië betreft
Beschikking 2007/27/EG van de Commissie van 22 december 2006 tot vaststelling van bepaalde overgangsmaatregelen betreffende de levering van rauwe melk aan verwerkingsinrichtingen en de verwerking van deze rauwe melk in Roemenië in verband met de voorschriften van de Verordeningen (EG) nrs. 852/2004 en 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad
Beschikking 2007/29/EG van de Commissie van 22 december 2006 tot vaststelling van overgangsmaatregelen voor bepaalde onder Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad vallende producten van dierlijke oorsprong die vóór 1 januari 2007 uit derde landen in Bulgarije en Roemenië zijn binnengebracht
Beschikking 2007/30/EG van de Commissie van 22 december 2006 tot vaststelling van overgangsmaatregelen voor het in de handel brengen van bepaalde producten van dierlijke oorsprong, verkregen in Bulgarije en Roemenië
Beschikking 2007/228/EG van de Commissie van 11 april 2007 tot vaststelling van overgangsmaatregelen voor de identificatie- en registratieregeling voor schapen en geiten in Roemenië, als bedoeld in Verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad
[1] Artikelen 36, 37 en 38 van de Toetredingsakte.
[2] Beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie (PB L 354 van 14.12.2006, blz. 56).
[3] Dit is een speciaal beroep dat zijn oorsprong niet vindt in een specifieke procedure, maar uitsluitend op de eenmaking van de jurisprudentie is gericht. De bevoegdheid voor het inleiden van dat beroep berust bij de algemene openbare aanklager die bij het Hof van Cassatie en Justitie is ingedeeld en bij de belangrijkste organen van de beroepshoven.
De uitspraken van het Hoge Hof van Cassatie en Justitie in beroepsprocedures voor de eenmaking van de jurisprudentie zijn bindend voor alle rechtbanken, en de gevestigde rechtspraak kan alleen bij wet worden gewijzigd.
[4] De Hoge Raad voor de Magistratuur, het ministerie van Justitie en het Hoge Hof van Cassatie en Justitie werken verder aan ontwerpwetgeving voor de invoering van een nieuwe procedure bij het Hoge Hof van Cassatie en Justitie, die aan lagere rechtbanken de mogelijkheid zou bieden een preliminaire uitspraak van het Hoge Hof met een oriënterende interpretatie van de wetgeving te verkrijgen. Het nieuwe mechanisme blijft evenwel aanleiding geven tot controverse onder de rechtsbeoefenaars en de wenselijkheid ervan is twijfelachtig.
[5] Op dit ogenblik zijn er 428 vacante posten voor rechters (waarvan 106 leidinggevende functies) van in totaal 4 469 justitiële ambten en 604 vacante posten voor openbare aanklagers (waarvan 120 voor een leidinggevende functie) van in totaal 2 784 posten voor het openbaar ministerie.
In het kader van een VK-programma voor bilaterale technische bijstand bij rechtbankbeheer is gestart met een evaluatie van mogelijke middelen voor de verbetering van dat beheer. Voorts is een studie verricht van de werklast van rechters en openbare aanklagers, op basis waarvan het ministerie van Justitie en de Hoge Raad voor de Magistratuur zijn overgegaan tot het rationaliseren van de personeelsstructuur van de diensten met een werklast die ruim beneden het gemiddelde ligt. Het Bureau van de algemene openbare aanklager, dat bij het Hoge Hof van Cassatie en Justitie is ingedeeld, heeft een herstructureringsstrategie voltooid die door de Hoge Raad voor de Magistratuur is bekrachtigd en in april 2007 door het ministerie van Justitie is goedgekeurd. Het doel van die herstructurering is het aantal afdelingen van het Bureau van de algemene openbare aanklager te verminderen van 9 naar 4 en de dienstverlening van de openbare aanklager flexibeler en moderner te maken.
In december 2006 heeft de Hoge Raad voor de Magistratuur zijn goedkeuring gehecht aan een studie van de werklast van de rechtbanken, die was opgesteld op basis van statistische gegevens over 2005 en 2006. Uit de studie blijkt een sterke toename van de activiteit van de rechtbanken in 2006, zowel op het niveau van de rechtbanken van eerste aanleg als van de hogere rechtbanken alsook van de werklast per rechter, hoofdzakelijk bij de hogere rechtbanken. De studie toont ook aan dat de werklast op het niveau van de beroepshoven bleef dalen. Roenenië is van plan bij de voltooiing van de studie over het optimale aantal zaken per rechter rekening te houden met de belangrijkste gegevens van deze studie.
[6] Artikelen 120 en 121 van wet nr. 304/2004 betreffende de organisatie van Justitie.
[7] De commissie bestaat uit 21 leden. 11 daarvan werken bij de dienst opstelling van wetgevende teksten, studies en documentatie van het ministerie van Justitie. Een lid is staatssecretaris van het ministerie van Justitie en 9 leden zijn professoren, advocaten en rechters. Rechters uit het hele land hebben talrijke bijdragen geleverd. De commissie is verdeeld in subgroepen die zich met een specifiek terrein van het nieuwe wetboek bezighouden en minstens eenmaal per week bijeenkomen.
[8] Wanneer het argument van ongrondwettelijkheid wordt ingeroepen, mag de rechtbank alleen maar controleren of de betwiste wet relevant is in de zaak. Zo ja, draagt de rechtbank de zaak over aan het Constitutioneel Hof en wordt het proces automatisch geschorst. Hierdoor kunnen ook volledig ongegronde bezwaren tot aanzienlijke vertragingen leiden, doordat het Constitutioneel Hof overbelast is.
[9] De commissie bestond aanvankelijk uit 5 leden en telt er thans 17. In opdracht van het ministerie van Justitie van mei 2007 zijn die 17 leden als volgt samengesteld: 1 staatssecretaris van het ministerie van Justitie, 3 professoren recht, 4 rechters (1 van het Hoge Hof van Cassatie en Justitie, 2 van beroepshoven en 1 van een hogere rechtbank), 2 openbare aanklagers (1 van DNA en 1 van een Bureau van een openbare aanklager dat bij een beroepshof is ingedeeld), 1 advocaat, 1 deskundige van de wetgevende raad, 1 universitair assistent en 4 juridische adviseurs van de dienst Wetgeving van het ministerie van Justitie. Volgens informatie van Roemenië kwam de commissie oorspronkelijk tweemaal per maand bijeen, maar vergadert zij vanaf 23 mei dagelijks.
[10] Zeven leden van de Hoge Raad voor de Magistratuur hebben gekozen voor permanente activiteit. De voorzitter van de Hoge Raad voor de Magistratuur bekleedt tijdens het jaar van zijn mandaat ambtshalve een permanente functie.
[11] Wet nr. 144 van 25 mei 2007 betreffende de oprichting, de organisatie en de werking van het Nationaal Agentschap voor integriteitsbewaking, bekendgemaakt in het Officieel Publicatieblad van Roemenië, deel I, nr. 359 van 25 mei 2007.
[12] De Nationale Raad voor integriteitsbewaking is een orgaan zonder rechtspersoonlijkheid dat niet op permanente basis functioneert. De Raad bestaat uit regeringsvertegenwoordigers, senatoren en leden van de kamer van volksvertegenwoordigers, vertegenwoordigers van magistratenverenigingen en van de verkozen leiders van plaatselijke overheidsinstanties alsmede ambtenaren en het maatschappelijk middenveld. De Raad dient jaarlijks bij de senaat een verslag over de werkzaamheden van het Agentschap in.
[13] In het kader van hun onderzoek kunnen de integriteitsinspecteurs opdracht geven tot getuigenverhoren en expertises, en alle betrokken openbare en particuliere instellingen en organen verzoeken om de documenten en informatie die voor de vaststelling van de feiten noodzakelijk zijn.
[14] Het niet bekendmaken van een verklaring betreffende vermogens of belangenconflicten wordt bestraft met een wettelijk vastgestelde boete, evenals het niet of laattijdig indienen van de verklaring. Het indienen van valse verklaringen betreffende vermogens of belangenconflicten is een misdrijf dat met gevangenneming wordt bestraft.
[15] Een “aanzienlijk verschil” wordt bij wet gedefinieerd als het verschil tussen de bestaande vermogens en de verworven inkomsten van meer dan 10% maar niet minder dan het equivalent van 20.000 euro in lei. Bij noodverordening van de regering tot wijziging en aanvulling van wet nr. 144/2007 betreffende de oprichting, de organisatie en de werking van het Nationaal Agentschap voor integriteitsbewaking (noodverordening nr. 49/01/06/2007) is het minimumbedrag voor het starten van een vermogenscontrole verlaagd tot het equivalent van 10.000 euro in lei. Roemenië verwacht dat deze noodverordening door het parlement zal worden goedgekeurd.
[16] Op grond van de noodverordening wordt dit het equivalent van 10 000 euro in lei.
[17] Het juridische comité heeft op 13 juni de noodverordening goedgekeurd, die nog definitief door het parlement moet worden aangenomen.
[18] Volgens de CSM is geen van de voorstellen voor ontslag echter voldoende onderbouwd; beide verzoeken zijn derhalve hangende totdat meer bewijs is verzameld.
[19] Wet nr. 69/2007 van 26 maart 2007, die een wijziging vormt van wet nr. 78/2000 (Wet inzake de preventie van en het onderzoek naar corruptie).
[20] De wet decriminaliseert de verstrekking van leningen die een schending inhouden van het bankbeleid en ook het gebruik van leningen voor andere doeleinden dan die genoemd in de leningaanvraag (andere leningen dan die met publieke middelen). Deze misdrijven vielen oorspronkelijk onder de jurisdictie van de DNA vanwege hun verband met corruptie en vanwege de negatieve impact van bankfraude op Roemeense banken.
[21] Op dit moment betreft dit mogelijk 52 zaken, terwijl voor eenzelfde aantal zaken de strafrechtelijke onderzoeken zouden worden stopgezet.