Overwegingen bij COM(2023)728 - Monitoringkader voor veerkrachtige Europese bossen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)728 - Monitoringkader voor veerkrachtige Europese bossen. |
|---|---|
| document | COM(2023)728 |
| datum | 22 november 2023 |
2) Nooit eerder geziene droogtes, uitbraken van schorskevers en bosbranden als gevolg van de klimaatverandering hebben de afgelopen jaren in veel lidstaten echter al aanzienlijke boomsterfte en tijdelijk bosverlies veroorzaakt. De frequentie en ernst van extreme klimaat- en weersomstandigheden zullen naar verwachting verder toenemen. Een groot deel van de bossen in de Unie is kwetsbaar voor de gevolgen ervan, met negatieve gevolgen voor boseigenaren, houtindustrieën en waardeketens, voor de bestaansmiddelen op het platteland en voor de biodiversiteit van bossen, alsook voor het vermogen van bossen om vitale ecosysteemdiensten te leveren waarvan het welzijn van de burgers van de Unie en de bio-economie in de Unie afhankelijk zijn. Risico’s zoals bosbranden en uitbraken van plagen zijn grensoverschrijdend van aard en nemen met de klimaatverandering toe. Dit leidt tot hogere kosten voor de bestrijding ervan en draagt bij tot de volatiliteit van de houtmarkt. De Europese bossen ondervinden al economische gevolgen van bosbranden ten belope van ongeveer 1,5 miljard euro per jaar, terwijl de stijging van de temperatuur naar verwachting de waarde van bosgrond tegen het einde van de eeuw met honderden miljarden euro zal verminderen als gevolg van veranderingen in de soortensamenstelling.
3) Het aanpakken van die negatieve trends en bedreigingen, het waarborgen dat bossen in de Unie hun meervoudige functies kunnen blijven vervullen in een veranderend klimaat, en het behouden van bosecosystemen als natuurlijk erfgoed vereist een betere preventie van bosrampen, paraatheid, respons en herstel na rampen, verbetering van de biodiversiteit om de weerbaarheid van bossen tegen door het klimaat veroorzaakte effecten te verbeteren, een groter vermogen om risico’s te beheren en adaptieve benaderingen van bosbeheer.
4) De lidstaten, boseigenaren en de Unie kunnen alleen passende maatregelen nemen als zij over coherente, betrouwbare, tijdige en vergelijkbare gegevens beschikken en daarbij optimaal gebruikmaken van de mogelijkheden van de digitale transitie, met inbegrip van aardobservatietechnologie. Daartoe moet een Europees bosmonitoringsysteem worden opgezet om bosgegevens te verzamelen en te delen ter ondersteuning van geïnformeerde besluitvorming, bijvoorbeeld door bosgevaren, -risico’s en -schade tijdig op te sporen, te beoordelen en aan te pakken. Tegen die achtergrond werd in de nieuwe EU-bosstrategie voor 2030 een wetgevingsvoorstel aangekondigd inzake EU-bosobservatie, -rapportage en -gegevensverzameling, met inbegrip van strategische plannen voor bossen en de bosgebaseerde sector.
5) Dankzij de constellatie van Copernicus-satellieten en andere ruimtesystemen, aangevuld met periodieke beeldvormingscampagnes in de lucht, is de Unie uitgerust met betrouwbare, kostenefficiënte en gemakkelijk operationele aardobservatietechnologieën. Deze maken het mogelijk om door klimaatverandering veroorzaakte verstoringen van bossen, zoals bosbranden, droogtes, stormen en uitbraken van plagen, op te sporen en te monitoren.
6) Voorts is het noodzakelijk een nauwkeurig en volledig beeld te krijgen van de Europese bossen in de Unie om hun kwetsbaarheid en veerkracht ten aanzien van klimaatverandering te beoordelen, alsook de doeltreffendheid van de maatregelen om hen te helpen zich aan de klimaatverandering aan te passen. Daartoe moeten relevante gegevens over de gezondheid van de bossen, de biodiversiteit en de bosstructuren worden verzameld.
7) De meeste gegevens over bossen op nationaal niveau zijn verzameld via nationale bosinventarissen. De nadruk ligt vooral op de monitoring van de houtbestanden, ook al hebben sommige verzamelde gegevens ook betrekking op andere bosfuncties. Bovendien bestaat er momenteel geen alomvattend systeem op het niveau van de Unie dat kan zorgen voor de beschikbaarheid van vergelijkbare hoogwaardige gegevens over alle relevante beleidsterreinen, met inbegrip van de veerkracht van bossen en biodiversiteit. Daarnaast zijn er nog steeds uitdagingen in verband met de integratie van teledetectiegegevens en grondgegevens als gevolg van een gebrek aan interoperabiliteit en toegankelijkheid van gegevens op de grond, vaak in verband met bezorgdheid over de vertrouwelijkheid van gegevens. In het algemeen moet de huidige bosmonitoring in de Unie verder werken aan een systematische verzameling en uitwisseling van gegevens in overeenstemming met gemeenschappelijke beschrijvingen en lange en vergelijkbare tijdreeksen met hoge resolutie.
8) De snelle ontwikkelingen op het gebied van monitoringinstrumenten en -technologieën, met name op het gebied van aardobservatie via de ruimte of vanuit de lucht, en in wereldwijde satellietnavigatiesystemen bieden een unieke gelegenheid om de monitoring van bossen te moderniseren, te digitaliseren en te standaardiseren, diensten te verlenen aan bosgebruikers en autoriteiten, en vrijwillige geïntegreerde langetermijnplanning te ondersteunen, en tegelijkertijd de marktgroei van de Unie met betrekking tot die technologieën en de daarmee verband houdende nieuwe vaardigheden te stimuleren, ook voor kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s). Tot op heden kunnen snelle veranderingen in de bosbedekking, bijvoorbeeld als gevolg van bosverstoringen, worden opgespoord door aardobservatie en kunnen deze veranderingen de doeltreffendheid van de bosmonitoring verbeteren. Er zijn echter grondmetingen nodig om producten van aardobservatiegegevens te ontwikkelen, te verifiëren en te kalibreren. Bovendien zijn veel kenmerken die verband houden met bosverstoringen of biodiversiteit (bv. toewijzing van de oorzaken van de verstoring van het bos, hoeveelheid dood hout, natuurlijke bosnatuur of de aanwezigheid van oerbossen) moeilijk te voorspellen voor grote gebieden, waarbij alleen gebruik wordt gemaakt van aardobservatie.
9) Er zijn verschillende beleidsinstrumenten van de Unie die direct of indirect van invloed zijn op bossen op het gebied van milieu en biodiversiteit, klimaat, energie, bio-economie en civiele bescherming. Een hoogwaardig bosmonitoringsysteem waarin waarnemingen op de grond worden gecombineerd met gegevens en producten van aardobservatie, zal het mogelijk maken de vooruitgang in de richting van de beleidsdoelstellingen en -streefdoelen van de Unie te volgen en de succesvolle uitvoering en evaluatie ervan mogelijk te maken. Voor de uitvoering van de herziene richtlijn hernieuwbare energie moeten de lidstaten bijvoorbeeld beschikken over informatie over de locatie van oerbossen. Bovendien kunnen de lidstaten met het oog op de toepassing van de LULUCF-verordening toegang hebben tot jaarlijkse gegevens over veranderingen in de boombedekking en de omvang van verstoringen van de bossen, de monitoring en rapportage van veranderingen in koolstofvoorraden ondersteunen. Deze aanpak is in overeenstemming met andere instrumenten van de Unie, zoals het EU-waarnemingscentrum voor ontbossing, bosdegradatie, veranderingen in de wereldwijde bosvegetatie en de daaraan ten grondslag liggende factoren, zoals verankerd in de mededeling van 2019 getiteld “Bescherming en herstel van bossen wereldwijd: de actie van de EU opvoeren”13, die tot doel heeft de veranderingen in het bos en de aanjagers daarvan te monitoren door mondiale boskaarten, informatie over toeleveringsketens en aardobservatie-instrumenten voor regionale en mondiale analyses te verstrekken.
10) Bovendien moet de beschikbaarheid van hoogwaardige bosgegevens de toepassing ondersteunen van duurzame bedrijfsmodellen, zoals technologieën voor koolstofverwijdering en koolstoflandbouwoplossingen in het kader van het certificeringskader voor koolstofverwijdering van de Unie overeenkomstig Verordening [X/X] van het Europees Parlement en de Raad14, en de vaststelling en grootschalige toepassing van duurzame koolstoflandbouw en koolstofopslagpraktijken in de hele Unie stimuleren door de kosten te verlagen voor bosbeheerders die besluiten aan dergelijke regelingen deel te nemen.
11) Tegen die achtergrond moet de Commissie in samenwerking met de lidstaten een bosmonitoringsysteem opzetten op basis van drie elementen die geleidelijk operationeel moeten worden gemaakt: een geografisch expliciet identificatiesysteem voor boseenheden, een kader voor het verzamelen van bosgegevens en een kader voor het delen van gegevens. Het bosmonitoringsysteem moet het mogelijk maken gegevens te verzamelen op basis van aardobservatie en aardobservatie met geografische referenties en moet zorgen voor interoperabiliteit met andere bestaande elektronische databanken en geografische informatiesystemen, met inbegrip van die welke relevant zijn voor de monitoring van LULUCF-activiteiten en voor het traceren van ontbossingsvrije grondstoffen overeenkomstig de ontbossingsverordening. Het bosmonitoringsysteem moet voldoen aan de beginselen van het meest recente Europese interoperabiliteitskader15.
12) Om ervoor te zorgen dat bosgegevens op coherente wijze kunnen worden gemonitord, is het in de eerste plaats noodzakelijk boseenheden met vergelijkbare kernkenmerken, zoals minimumoppervlakte, boombedekkingsdichtheid en belangrijkste type bos, te identificeren en te lokaliseren. Daartoe moet het geografisch expliciete identificatiesysteem het mogelijk maken gebieden met bos correct in kaart te brengen en te lokaliseren, zodat veranderingen in de bosbedekking en kenmerken in de loop der tijd kunnen worden gevolgd. Om een voldoende mate van nauwkeurigheid te waarborgen, moet het systeem voldoen aan een minimumnorm qua omvang en worden ontwikkeld volgens een gestandaardiseerde benadering.
13) De in het kader van deze verordening te verzamelen bosgegevens weerspiegelen de gegevensbehoeften ter onderbouwing van het beleid van de Unie op het gebied van mitigatie van en aanpassing aan de klimaatverandering, rampenpreventie en -beheer, biodiversiteit en bio-economie. Het systeem voor de verzameling van bosgegevens moet gebaseerd zijn op verschillende gegevensreeksen: gestandaardiseerde gegevens, die door de Commissie moeten worden beheerd en voornamelijk worden verzameld via aardobservatie via Copernicus-satellieten en onderworpen zijn aan technische protocollen, en geharmoniseerde gegevens, waaraan de lidstaten moeten bijdragen door systematisch gegevens te verzamelen aan de hand van hun eigen enquêtes op basis van een raster van bemonsteringspunten, zoals nationale bosinventarissen of andere netwerken van monitoringlocaties, en deze aan te vullen met aardobservatie-instrumenten, indien beschikbaar en van toepassing.
14) Om een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van de toestand en toestand van de bossen in de Unie, moeten de lidstaten ervoor kunnen kiezen geen gebruik te maken van de door de Commissie verleende dienst en met hun bronnen bij te dragen aan de gestandaardiseerde verzameling van gegevens die door de Commissie wordt beheerd. Dat moet de lidstaten die beschikken over monitoringsystemen in staat stellen bij te dragen met hun nationaal toepasselijke datasets, zoals in-situgegevens of campagnes in de lucht die niet in de hele Unie beschikbaar zijn, zonder dat dit extra middelen vereist, in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Bovendien moet het complementaire gebruik van monitoringsystemen in de lucht bijdragen tot het kwantificeren van de impact van bosbranden, teneinde het herstel van het verbrande gebied te plannen en daardoor de kosten voor de lidstaten en boseigenaren te verminderen door middel van een efficiënter beheer na de brand. Indien de lidstaten ervoor kiezen geen gebruik te maken van de door de Commissie verleende diensten, moeten zij de gegevens verzamelen overeenkomstig de technische specificaties in deze verordening en moeten zij jaarlijks de kwaliteit van deze gegevens beoordelen.
15) Om de kosten te verlagen en de toegang tot bosgegevens te vergemakkelijken, moet het kader voor het delen van bosgegevens ervoor zorgen dat dergelijke gegevens door de lidstaten en de Commissie openbaar toegankelijk worden gemaakt, onder meer in het Europees informatiesysteem voor bossen. De lidstaten moeten hun bestaande gegevensverzamelingssystemen kunnen blijven gebruiken. Met het oog op harmonisatie moeten zij de gegevens delen overeenkomstig de technische specificaties in de verordening, die gebaseerd zijn op bestaande referentiebeschrijvingen en methoden. Met betrekking tot gegevens over de locatie van monitoringlocaties, die momenteel door de meeste nationale bosinventarissen als vertrouwelijk worden behandeld, moet het delen ervan afhankelijk worden gesteld van de ontwikkeling van waarborgen, in overeenstemming met de desbetreffende EU-voorschriften, die ervoor zorgen dat de vertrouwelijkheid van die gegevens niet in het gedrang komt. Het kader voor het delen van bosgegevens moet, door de geografische locatie van de gedeelde gegevens van de lidstaten, de toewijzing van die informatie aan elke boseenheid vergemakkelijken.
16) Momenteel worden niet alle voor bossen relevante gegevens in de Unie gemonitord en gerapporteerd in het kader van bestaande Unie- en internationale kaders vanwege een gebrek aan systemen voor gegevensverzameling en geharmoniseerde methoden, bijvoorbeeld gegevens die relevant zijn voor het volgen van de vooruitgang op het gebied van aanpassing aan de klimaatverandering, zoals vereist overeenkomstig de artikelen 5 en 6 van de Europese klimaatwet. Daarom moet deze verordening voorzien in de opname van dergelijke aanvullende bosgegevens in het bosmonitoringsysteem, afhankelijk van de ontwikkeling van de relevante methodologieën door de Commissie, met steun van het Europees partnerschap voor boswetenschap dat is ontwikkeld via het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek. De technische specificaties voor deze aanvullende bosgegevens moeten stapsgewijs worden ontwikkeld door middel van uitvoeringshandelingen in nauwe samenwerking met de lidstaten, op basis van de hoogste beleidsprioriteit en rekening houdend met de financiële en technische haalbaarheid en de mogelijke administratieve lasten voor de lidstaten.
17) Richtlijn (EU) 2019/1024 van het Europees Parlement en de Raad inzake open data en het hergebruik van overheidsinformatie16 verplicht de vrijgave van overheidsgegevens in vrije en open formaten. De algemene doelstelling van die richtlijn is de dataeconomie van de Unie verder te helpen versterken door meer overheidsgegevens beschikbaar te stellen voor hergebruik, eerlijke concurrentie en gemakkelijke toegang tot overheidsinformatie te waarborgen, en grensoverschrijdende innovatie op basis van gegevens te bevorderen. Het belangrijkste beginsel van die richtlijn is dat overheidsgegevens “open door ontwerp en door standaardinstellingen” (“open by design and by default”) moeten zijn. Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad17 heeft tot doel het recht op toegang tot milieu-informatie in de lidstaten te waarborgen, overeenkomstig het Verdrag van Aarhus van 1998 betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (“Verdrag van Aarhus”). Het Verdrag van Aarhus omvat ruime verplichtingen met betrekking tot zowel de terbeschikkingstelling van milieu-informatie op verzoek als de actieve verspreiding van dergelijke informatie. Richtlijn 2007/2/EG van het Europees Parlement en de Raad18 betreft ook het uitwisselen van ruimtelijke informatie, waaronder verzamelingen gegevens in verband met verschillende milieugerelateerde thema’s. De bepalingen van deze verordening met betrekking tot toegang tot informatie en regelingen voor het delen van gegevens moeten deze richtlijnen aanvullen om geen afzonderlijke wettelijke regeling in het leven te roepen en mogen derhalve geen afbreuk doen aan de Richtlijnen (EU) 2019/1024, 2003/4/EG en 2007/2/EG. Overeenkomstig die richtlijnen mag het delen van bosgegevens in het kader van deze verordening geen negatieve gevolgen hebben voor de nationale veiligheid en defensie.
18) Om de compatibiliteit van systemen voor de opslag en uitwisseling van gegevens voor het verzamelen en delen van bosgegevens in het kader van het bosmonitoringsysteem te waarborgen, moeten de Commissie en de lidstaten samenwerken, waarbij ook gespecialiseerde instanties worden betrokken.
19) Het bosmonitoringsysteem moet ervoor zorgen dat de gedeelde gegevens betrouwbaar en verifieerbaar zijn. De Commissie en de lidstaten moeten daarom de kwaliteit en volledigheid van de in het kader van het bosmonitoringsysteem verzamelde bosgegevens controleren. Wanneer de kwaliteitsbeoordeling tekortkomingen van het systeem aan het licht brengt, moeten de lidstaten deze aanpakken en de Commissie de beoordeling en de corrigerende maatregelen verstrekken. In het licht daarvan moet de Commissie de bevoegdheid krijgen om regels en procedures te ontwikkelen om de kwaliteit van het bosmonitoringsysteem te waarborgen, rekening houdend met de noodzaak om de extra administratieve lasten voor kmo’s tot een minimum te beperken.
20) Om de lidstaten te ondersteunen bij bosmonitoring en vrijwillige geïntegreerde langetermijnplanning, moet in deze verordening een governancekader worden vastgesteld voor coördinatie en samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten en tussen de lidstaten onderling, teneinde de kwaliteit, tijdigheid en dekking van bosgegevens te verbeteren. Het governancekader moet inclusief en wetenschappelijk onderbouwd zijn en gericht zijn op het verder verbeteren van de betrouwbaarheid van wetenschappelijk advies en de kwaliteit van de geïntegreerde langetermijnplannen, waardoor de uitwisseling van kennis en goede praktijken wordt vergemakkelijkt. Dat governancekader moet de deelname waarborgen van de bevoegde autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de verschillende beleidsdoelstellingen die de multifunctionaliteit van bossen weerspiegelen, alsook van onafhankelijke deskundigen overeenkomstig Besluit [X/X] van het Europees Parlement en de Raad19. Voor de uitvoering van dit governancekader moet elke lidstaat een nationale correspondent aanwijzen en de Commissie daarvan in kennis stellen; de nationale correspondent moet het belangrijkste contactpunt zijn voor alle activiteiten in verband met het bosmonitoringsysteem en vrijwillige geïntegreerde langetermijnplanning. De lidstaten en de Commissie moeten ook gebruikmaken van bestaande regionale institutionele samenwerkingsstructuren, met inbegrip van de structuren in het kader van regionale verdragen en andere fora en processen die relevant zijn voor de bossen.
21) Evenzo moet deze verordening, om een geïntegreerde aanpak op alle relevante beleidsterreinen te ondersteunen en de veerkracht van de bossen in de Unie te waarborgen, voorzien in de mogelijkheid voor de lidstaten om vrijwillige geïntegreerde langetermijnbosplannen op te stellen of, indien nodig, hun bestaande langetermijnbosstrategieën of -plannen aan te passen in het licht van de in deze verordening gespecificeerde aspecten, ook rekening houdend met sociaal-economische overwegingen. De ontwikkeling van een dergelijke geïntegreerde aanpak zou de samenhang in de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie vergroten door de opname van gemeenschappelijke aspecten in de plannen, die ook betrekking hebben op faciliterende elementen zoals de noodzakelijke investeringen en opleiding en capaciteitsopbouw ter ondersteuning van de bijscholing van bosbeheerders. De plannen moeten openbaar worden gemaakt en een middellange- tot langetermijnperspectief weerspiegelen, met inbegrip van maar niet beperkt tot 2040 en 2050.
22) Teneinde de goede werking van het bosmonitoringsysteem te waarborgen, moet aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om overeenkomstig artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie handelingen vast te stellen tot wijziging en aanvulling van deze verordening om de technische specificaties van bosgegevens aan te passen aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang en om nauwkeurigheidsnormen voor gegevens en regels inzake kwaliteitsbeoordeling vast te stellen. Het is van bijzonder belang dat de Commissie bij haar voorbereidende werkzaamheden passende raadplegingen houdt, onder meer op deskundigenniveau, en dat die raadplegingen worden uitgevoerd in overeenstemming met de beginselen van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 over beter wetgeven20. Met name om te zorgen voor gelijke deelname aan de voorbereiding van gedelegeerde handelingen ontvangen het Europees Parlement en de Raad alle documenten op hetzelfde tijdstip als de deskundigen van de lidstaten, en hebben hun deskundigen systematisch toegang tot de vergaderingen van de deskundigengroepen van de Commissie die zich bezighouden met de voorbereiding van de gedelegeerde handelingen.
23) Om eenvormige voorwaarden voor de uitvoering van deze verordening te waarborgen, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend met betrekking tot technische voorschriften en procedures voor het delen en harmoniseren van bosgegevens; methoden voor het verzamelen van bepaalde bosgegevens en nadere specificatie van de beschrijvingen ervan; de procedures en formaten die moeten worden gebruikt om de compatibiliteit van systemen voor gegevensopslag en -uitwisseling te waarborgen en waarborgen vast te stellen voor het opnemen in die systemen voor gegevensopslag en -uitwisseling van informatie met betrekking tot de geografisch expliciete locatie van monitoringlocaties; de inhoud van de beoordelingsverslagen over de kwaliteit van de gegevens en de regelingen voor de indiening ervan bij de Commissie, alsmede de beschrijving van corrigerende maatregelen. Die bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad21.
24) De Commissie moet deze verordening blijven evalueren, rekening houdend met de relevante ontwikkelingen met betrekking tot de wetgeving van de Unie, internationale kaders en technologische en wetenschappelijke vooruitgang en aanvullende monitoringbehoeften. Bij de evaluatie moet ook de kwaliteit van de gegevensharmonisatie worden beoordeeld, met name of de harmonisatie leidt tot buitensporige onzekerheden met betrekking tot ramingen die de noodzaak van een gestandaardiseerde gegevensverzameling rechtvaardigen. Vijf jaar na de inwerkingtreding van deze verordening moet de Commissie verslag uitbrengen over de uitvoering ervan.
25) De bossen in de Unie en duurzaam bosbeheer zijn van cruciaal belang voor de Europese Green Deal en de doelstellingen ervan. De Unie beschikt over een reeks bevoegdheden die ook betrekking kunnen hebben op bossen, zoals klimaat, milieu, plattelandsontwikkeling en rampenpreventie. Binnen deze gebieden waarop de Unie gedeelde bevoegdheid heeft, zijn bossen en bosbouw niet de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten. De doelstellingen van deze verordening, namelijk het waarborgen van een hoge kwaliteit en vergelijkbaarheid van de in de Unie verzamelde bosgegevens en het bevorderen van de vrijwillige ontwikkeling van geïntegreerde langetermijnplanning op het niveau van de lidstaten ter ondersteuning van de veerkracht van de bossen in de Unie, kunnen niet voldoende door de lidstaten alleen worden verwezenlijkt en vanwege de omvang en de gevolgen van het voorgestelde optreden kunnen deze doelstellingen beter op het niveau van de Unie worden verwezenlijkt. De Unie kan derhalve maatregelen treffen overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om die doelstellingen te verwezenlijken.