Toelichting bij COM(2024)108 - Machtiging voor onderhandelingen met Andorra over verschillende aspecten van het grensbeheer - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2024)108 - Machtiging voor onderhandelingen met Andorra over verschillende aspecten van het grensbeheer. |
|---|---|
| bron | COM(2024)108 |
| datum | 08-03-2024 |
• Achtergrond
Met deze aanbeveling beveelt de Commissie aan dat de Raad i) de Commissie machtigt om als de onderhandelaar over de overeenkomst onderhandelingen te openen en te voeren met het oog op een overeenkomst tussen de Unie en het Vorstendom Andorra, ii) richtsnoeren voor de onderhandelaar vaststelt en iii) een speciaal comité aanwijst in overleg waarmee de onderhandelingen moeten worden gevoerd.
Het Vorstendom Andorra is een onafhankelijke soevereine staat, die specifieke betrekkingen onderhoudt met de aangrenzende lidstaten, Frankrijk en Spanje, vanwege zijn geografische ligging, zijn geringe omvang en bevolking, en zijn politieke systeem. Bijzonder is met name dat Andorra geen zeegrenzen heeft, maar wordt omringd door het grondgebied van Frankrijk en Spanje. Er zijn geen internationale luchthavens op het grondgebied van Andorra. Er zijn momenteel helihavens in La Massana (Heliport Terra Guindaldes) en bij het ziekenhuis Nostra Senyora de Meritxell. Tenzij zij van buiten het Schengengebied per helikopter naar het Andorrese grondgebied vliegen, moeten onderdanen van derde landen door het Schengengebied reizen om Andorra te bereiken en worden zij door een Schengenstaat aan grenscontroles onderworpen en moeten zij om het Schengengebied binnen te komen, voldoen aan de betrokken verplichtingen van het Schengenacquis. Aangezien een helikopter (die bijzonder krachtig is) in theorie van buiten het Schengengebied naar Andorra kan komen, is de vervoerder wettelijk verplicht om elke inkomende of uitgaande beweging te melden en controleert de Andorrese politie de passagiers voor elke inkomende of uitgaande beweging. Bovendien wordt voor vluchten die vanuit de Europese Unie of een derde land in Andorra aankomen, door de Spaanse autoriteiten een inspectie uitgevoerd van zowel de bemanning als de passagiers in een van de helihavens met een Schengencontrolepunt, zoals Reus en Girona. Deze bijzondere geografische situatie en de specifieke relatie met Frankrijk en Spanje, die dateren van vóór de oprichting van de Unie, verklaren de de facto afwezigheid van systematische grenscontroles tussen Frankrijk en Andorra alsook tussen Spanje en Andorra, die normaal gesproken vereist zijn aan de buitengrenzen van de Schengenstaten1. Andorra geeft momenteel ook geen visa af aan onderdanen van derde landen. Visumplichtige reizigers die via het Schengengebied reizen om Andorra te bereiken, moeten een Schengenvisum aanvragen bij de bevoegde autoriteiten van de Schengenstaten.
• Motivering en doel van het voorstel
Het doel van de aanbeveling is een passende rechtsgrondslag te bieden voor de de facto afwezigheid van controles aan de buitengrens tussen Frankrijk en Andorra alsook tussen Spanje en Andorra en, als compenserende maatregel, regels inzake verblijfsvergunningen in de overeenkomst op te nemen.
Toekomstige wijzigingen van het Schengenacquis vereisen ook aanpassingen, met name de toekomstige ingebruikneming van de nieuwe EU-informatiesystemen, waaronder het inreis-uitreissysteem (EES)2 en het Europees reisinformatie- en -autorisatiesysteem (Etias)3. Houders van verblijfsvergunningen die Andorra aan onderdanen van derde landen afgeeft, kunnen momenteel niet vrij reizen binnen het Schengengebied. Terwijl onderdanen van Andorra zijn vrijgesteld van de verplichting om in het EES en het Etias4 te worden geregistreerd, worden onderdanen van derde landen die in het bezit zijn van een Andorrese verblijfsvergunning en via lidstaten reizen om hun verblijfplaats in Andorra te bereiken, normaal gesproken in het EES geregistreerd bij binnenkomst in het Schengengebied (doorgaans in Frankrijk of Spanje). Aangezien zij bij vertrek uit het Schengengebied en binnenkomst in Andorra niet in het EES zouden worden geregistreerd, zouden zij automatisch in het EES worden geregistreerd als verblijfsduuroverschrijder als hun aanwezigheid langer duurt dan de toegestane verblijfsduur in het Schengengebied. De overschrijding van de toegestane verblijfsduur zou negatieve gevolgen hebben voor deze bonafide onderdanen van derde landen, met name wat betreft hun aanvragen voor een Schengenvisum, een Etias-reisautorisatie, een visum voor verblijf van langere duur of een verblijfsvergunning.
Daarnaast is het doel van de aanbeveling een bestaande lacune te dichten door overeenstemming te bereiken over regels voor Andorra voor de afgifte van verblijfsvergunningen aan onderdanen van derde landen. Momenteel worden verblijfsvergunningen voor onderdanen van derde landen niet gecontroleerd door de lidstaten, terwijl de houders ervan de facto toegang hebben tot en zich vrij kunnen verplaatsen in het Schengengebied zonder over een geldig Schengenvisum of een Etias-reisautorisatie te beschikken.
Het doel van deze overeenkomst zou zijn de grenscontroles voor personen op te heffen en te zorgen voor Schengenbrede erkenning van door Andorra aan onderdanen van derde landen afgegeven verblijfsvergunningen.
In de overeenkomst moet daarom worden bepaald dat indien onderdanen van een derde land voornemens zijn rechtstreeks naar Andorra te reizen, Andorra ervoor zorgt dat zij eerst door Frankrijk of Spanje aan grenscontroles worden onderworpen.
Door hen vrij te stellen van de verplichting om zich in het EES te registreren, zou dit voorkomen dat bonafide onderdanen van derde landen die houder zijn van een Andorrese verblijfsvergunning in het EES als “verblijfsduuroverschrijders” worden geregistreerd. Onderdanen van derde landen die in het bezit zijn van een Andorrese verblijfsvergunning, zouden visumvrije toegang tot het Schengengebied hebben voor maximaal 90 dagen binnen een periode van 180 dagen overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van het Unierecht, en zouden worden vrijgesteld van de verplichting om zich in het EES te registreren en van de verplichting om in het bezit te zijn van een visum of Etias-reisautorisatie voor binnenkomst en verblijf in het Schengengebied.
Om de door Andorra afgegeven of verlengde verblijfsvergunningen binnen het hele Schengengebied te laten gelden, is het essentieel dat het hoge veiligheidsniveau van het Schengengebied wordt gewaarborgd. De overeenkomst zou dan ook bepalen dat Andorra zich ertoe verbindt dat de afgifte, verlenging of intrekking van Andorrese verblijfsvergunningen voor onderdanen van derde landen afhankelijk wordt gesteld van een veiligheidsbeoordeling door Frankrijk of Spanje. Frankrijk of Spanje zouden – volgens een vooraf vastgestelde verdeelsleutel – een bindende veiligheidsbeoordeling uitvoeren voordat Andorra die verblijfsvergunningen kan afgeven of verlengen. Daarbij gaat het met name om controles aan de hand van de betreffende EU-, nationale en internationale databanken, met inbegrip van controles op de naleving en doeltreffendheid van de beperkende maatregelen van de EU. Nadat binnen een bepaalde termijn een positief advies is uitgebracht, zou Andorra de verblijfsvergunning afgeven of verlengen volgens het uniforme model dat is vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfsvergunningen voor onderdanen van derde landen5, en zou Frankrijk of Spanje alle noodzakelijke handelingen in het visuminformatiesysteem verrichten6. Een negatief advies van Frankrijk of Spanje zou ertoe leiden dat Andorra de aanvraag voor een verblijfsvergunning of de aanvraag tot verlenging van een verblijfsvergunning afwijst of intrekt. Frankrijk of Spanje zou overeenkomstig de Schengengrenscode (artikel 39) de door Andorra aan onderdanen van derde landen afgegeven verblijfsvergunningen moeten melden om deze binnen het hele Schengengebied te laten gelden.
De beoogde overeenkomst moet voorzien in regels die vereisen dat verblijfsvergunningen die Andorra reeds aan onderdanen van derde landen heeft afgegeven op het tijdstip van inwerkingtreding van de overeenkomst, binnen twee jaar na de inwerkingtreding ervan worden vervangen door verblijfsvergunningen die conform de overeenkomst zijn afgegeven. In de overeenkomst moet worden bepaald dat reeds door Andorra aan onderdanen van derde landen afgegeven verblijfsvergunningen worden gemeld aan Frankrijk of Spanje, die controles kunnen uitvoeren in de betreffende databanken en indien nodig Andorra kunnen verzoeken deze vergunningen in te trekken om redenen van openbare orde of binnenlandse veiligheid.
De beoogde overeenkomst moet voorzien in een evaluatiemechanisme. In de overeenkomst moeten ook de bepalingen worden vastgesteld voor de samenwerking tussen Frankrijk, Spanje en Andorra bij de afgifte of verlenging van verblijfsvergunningen, alsook regels voor beroepen tegen besluiten die Andorra heeft genomen op basis van een negatief advies van Frankrijk of Spanje.
Voorts moet in de beoogde overeenkomst worden bepaald dat het verkrijgen en behouden van het recht om in Andorra te verblijven afhankelijk zou zijn van het bestaan van een reële band met Andorra, die moet worden aangetoond op basis van daadwerkelijke en regelmatige fysieke aanwezigheid gedurende een passende periode en van andere objectieve en verifieerbare criteria, met uitsluiting van investeringen in de economie of onroerend goed van Andorra, of van vooraf vastgestelde financiële betalingen aan de Andorrese autoriteiten.
De beoogde overeenkomst moet voorzien in regels voor de uitwisseling van informatie tussen de rechtshandhavingsautoriteiten van Andorra, Frankrijk en Spanje, met inbegrip van informatie over strafregisters en informatie over gezochte en vermiste personen en voorwerpen, zowel op verzoek als spontaan, wanneer dit relevant is voor het voorkomen, opsporen of onderzoeken van criminaliteit in Andorra, Frankrijk of Spanje, en ter bescherming tegen en ter voorkoming van bedreigingen voor de openbare veiligheid.
Voorts moeten, om een hoog niveau van veiligheid en vertrouwen te kunnen garanderen, in de beoogde overeenkomst regels zijn opgenomen die voorzien in de mogelijkheid van grensoverschrijdende operationele samenwerking, zoals grensoverschrijdende observatie, grensoverschrijdende achtervolging van verdachten, de organisatie van gezamenlijke patrouilles en andere gezamenlijke operaties. Er moeten ook regels in worden opgenomen voor de uitvoering van verscherpte politiecontroles in de gebieden nabij de landgrens tussen het Schengengebied en het grondgebied van Andorra, zowel voor rechtshandhavings- als migratiedoeleinden.
Wat betreft de registratie in het EES van ten onrechte als verblijfsduuroverschrijder aangemerkte toeristen, d.w.z. al dan niet visumplichtige onderdanen van derde landen die bij binnenkomst in het Schengengebied in het EES zijn geregistreerd en wier verblijf op het grondgebied van Andorra automatisch wordt meegeteld als een verblijf in het Schengengebied wegens de afwezigheid van grenscontroles, moet in de beoogde overeenkomst worden bepaald dat, behalve voor inwoners van Andorra, de tijd die in Andorra wordt doorgebracht, voor de berekening van het toegestane verblijf wordt meegeteld als tijd die in het Schengengebied is doorgebracht.
Voorts moet in de beoogde overeenkomst ook worden bepaald dat indien Andorra in de toekomst visa voor kort verblijf of visa voor verblijf van langere duur aan onderdanen van derde landen zou afgeven, de overeenkomst dienovereenkomstig moet worden herzien.
De beoogde overeenkomst moet voorzien in een mechanisme om de overeenkomst waar nodig door middel van aanpassingen te kunnen afstemmen op toekomstige relevante ontwikkelingen van het recht van de Unie. De beoogde overeenkomst moet ook een bepaling bevatten volgens welke de overeenkomst door de Unie kan worden beëindigd indien de aanpassing uitblijft.
Verhouding tot bestaande of toekomstige overeenkomsten van de Unie
In december 2023 hebben de EU en Andorra de onderhandelingen afgerond over een associatieovereenkomst die ertoe zal leiden dat Andorra Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad7 toepast op burgers van de Unie en hun familieleden, met inbegrip van onderdanen van derde landen. De kwesties die mogelijk onder deze aanbeveling vallen, waren echter niet aan de orde bij de onderhandelingen over een associatieovereenkomst.
De sluiting van de associatieovereenkomst is nu onderworpen aan de interne procedures van beide partijen. Wanneer de associatieovereenkomst eenmaal is gesloten en in werking is getreden, zouden onderdanen van derde landen die familielid zijn van een burger van de Unie op wie Richtlijn 2004/38/EG van toepassing is en die in het bezit zijn van een door Andorra afgegeven verblijfskaart uit hoofde van Richtlijn 2004/EG/EG, vrijgesteld zijn van de verplichting om in het EES8 en het Etias9 te worden geregistreerd en in het bezit te zijn van een visum10. Bijgevolg zouden de bepalingen van de EES-verordening betreffende de berekening van de duur van het toegestane verblijf en het genereren van meldingen aan de lidstaten wanneer het toegestane verblijf is verstreken, niet van toepassing zijn op onderdanen van derde landen die familielid zijn van een burger van de Unie op wie Richtlijn 2004/38/EG van toepassing is en die niet in het bezit zijn van een verblijfskaart overeenkomstig Richtlijn 2004/38/EG. Evenzo zouden familieleden van onderdanen van Andorra op wie Richtlijn 2004/38/EG van toepassing zou zijn, binnen het toepassingsgebied vallen van het EU-acquis dat betrekking heeft op familieleden van een onderdaan van een derde land die een recht van vrij verkeer geniet dat gelijkwaardig is aan dat van burgers van de Unie op grond van een overeenkomst tussen de Unie en haar lidstaten, enerzijds, en een derde land, anderzijds.
Gezien het bovenstaande mogen familieleden van burgers van de Unie op wie Richtlijn 2004/38/EG van toepassing is, wanneer de associatieovereenkomst eenmaal in werking is getreden, niet vallen onder de bepalingen van de beoogde overeenkomst die van toepassing zijn op de afgifte van verblijfsvergunningen door Andorra aan onderdanen van derde landen.
Indien de met deze aanbeveling beoogde overeenkomst daarentegen eerder dan de associatieovereenkomst in werking treedt, zou de beoogde overeenkomst van toepassing zijn op de familieleden van de burger van de Unie die onderdaan zijn van een derde land, totdat de associatieovereenkomst van toepassing wordt.
2. RECHTSGRONDSLAG EN EVENREDIGHEID
Inhoudsopgave
De definitieve materiële rechtsgrondslag voor de ondertekening en sluiting van de nieuwe overeenkomst kan pas aan het eind van de onderhandelingen worden vastgesteld in het licht van de inhoud ervan.
De Unie is bevoegd om deze internationale overeenkomst met Andorra te sluiten over de aspecten van het grensbeheer die onder deze aanbeveling vallen, teneinde er onder meer voor te zorgen dat verblijfsvergunningen die Andorra aan onderdanen van derde landen in de hele Schengenruimte afgeeft, voor het hele Schengengebied gelden.
De beoogde overeenkomst is vereist om problemen op het gebied van ten onrechte veronderstelde overschrijding van de toegestane verblijfsduur op te lossen en de vastgestelde lacunes inzake veiligheid te dichten. De beoogde overeenkomst gaat niet verder dan nodig is om de doelstellingen te verwezenlijken die niet door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
Aangezien het om een nieuwe overeenkomst gaat, kon geen evaluatie of geschiktheidscontrole van bestaande instrumenten worden uitgevoerd. Voor de onderhandelingen over deze overeenkomst is geen effectbeoordeling vereist.
4. UITVOERINGSPLANNING EN REGELINGEN BETREFFENDE CONTROLE, EVALUATIE EN RAPPORTAGE
Aanbeveling voor een
BESLUIT VAN DE RAAD
houdende machtiging tot het openen van onderhandelingen over een overeenkomst tussen de Europese Unie en het Vorstendom Andorra over verschillende aspecten van het grensbeheer
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 218, leden 3 en 4,
Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,
Een overeenkomst wordt noodzakelijk geacht om de rechtsgrondslag te verschaffen voor de afwezigheid van grenscontroles tussen Frankrijk en Andorra alsook tussen Spanje en Andorra.
Het lijkt nuttig een dergelijke overeenkomst te sluiten in het licht van de geografische nabijheid van Andorra en zijn economische verwevenheid met de Unie.
Zij moet zorgen voor een billijke behandeling van onderdanen van derde landen die in het bezit zijn van een door Andorra aan de buitengrenzen van de Unie afgegeven verblijfsvergunning.
De afgifte van dergelijke verblijfsvergunningen door Andorra moet afhankelijk zijn van een bindend advies van Frankrijk of Spanje dat is gebaseerd op een veiligheidsbeoordeling die een van beide lidstaten hebben uitgevoerd volgens een vooraf bepaalde verdeelsleutel.
De overeenkomst mag geen beletsel vormen voor het sluiten van administratieve uitvoeringsregelingen van operationele aard tussen Frankrijk, Spanje en Andorra met betrekking tot aangelegenheden die onder deze overeenkomst vallen, op voorwaarde dat de bepalingen daarvan verenigbaar zijn met die van de overeenkomst en met het recht van de Unie.
Daarom moeten onderhandelingen worden geopend over de sluiting van een overeenkomst tussen de Europese Unie, enerzijds, en Andorra, anderzijds. De Commissie moet worden aangewezen als onderhandelaar van de Unie,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De Commissie wordt gemachtigd om namens de Unie met het Vorstendom Andorra te onderhandelen over een overeenkomst over verscheidene aspecten van het grensbeheer.
Artikel 2
De onderhandelingsrichtsnoeren zijn opgenomen in de bijlage.
Artikel 3
De onderhandelingen worden gevoerd in overleg met het [door de Raad in te voegen naam van het speciale comité].
Artikel 4
Dit besluit is gericht tot de Commissie.
Gedaan te Brussel,
Voor de Raad
De voorzitter
1De president van Frankrijk is bijvoorbeeld de co-prins van Andorra, krachtens artikel 43 van de Andorrese grondwet van 1993, www.consellgeneral.ad/fitxers/documents">Constitució anglès (consellgeneral.ad) .
2Artikel 2, lid 3, punt f), van Verordening (EU) 2017/2226 van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2017 tot instelling van een inreis-uitreissysteem (EES) voor de registratie van inreis- en uitreisgegevens en van gegevens over weigering van toegang ten aanzien van onderdanen van derde landen die de buitengrenzen van de lidstaten overschrijden en tot vaststelling van de voorwaarden voor toegang tot het EES voor rechtshandhavingsdoeleinden en tot wijziging van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en Verordeningen (EG) nr. 767/2008 en (EU) nr. 1077/2011 (“EES-verordening”) (PB L 327 van 9.12.2017, blz. 20) .
3Artikel 2, lid 2, punt d), van Verordening (EU) 2018/1240 van het Europees Parlement en de Raad van 12 september 2018 tot oprichting van een Europees reisinformatie- en -autorisatiesysteem (Etias) en tot wijziging van de Verordeningen (EU) nr. 1077/2011, (EU) nr. 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/1624 en (EU) 2017/2226 (“Etias-verordening”) (PB L 236 van 19.9.2018, blz.
1).
4Op basis van artikel 2, lid 3, punt f), van de EES-verordening en artikel 2, lid 2, punt g), van de Etias-verordening.
5Verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen (PB L 157 van 15.6.2002, blz.
1).
6Verordening (EG) nr. 767/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 betreffende het Visuminformatiesysteem (VIS) en de uitwisseling tussen de lidstaten van informatie op het gebied van visa voor kort verblijf, visa voor verblijf van langere duur en verblijfsvergunningen (VIS-verordening) (PB L 218 van 13.8.2008, blz. 60).
7Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158 van 30.4.2004, blz. 77).
8Artikel 2, lid 1, punt b), van de EES-verordening.
9Artikel 2, lid 2, punt b), van de Etias-verordening.
10Artikel 5, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG.
NL NL