Toelichting bij COM(2023)280 - Bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning en de tenuitvoerlegging van maatregelen en de samenwerking op het gebied van de bescherming van volwassenen

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2023)280 - Bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning en de tenuitvoerlegging van maatregelen en de samenwerking op het gebied ...
bron COM(2023)280
datum 31-05-2023
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De EU streeft ernaar een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in stand te houden, waarin het vrije verkeer van personen, de toegang tot de rechter en de volledige eerbiediging van de grondrechten gewaarborgd zijn.

Er zijn steeds meer volwassenen in de EU die vanwege een stoornis in of ontoereikendheid van hun persoonlijke vermogens niet in staat zijn hun belangen te behartigen (hierna “volwassenen” genoemd). Dit is het gevolg van de vergrijzing van de bevolking en de daaruit voortvloeiende toename van leeftijdsgebonden ziekten, alsook van het groeiende aantal personen met een handicap. Afhankelijk van de nationale wetgeving van de lidstaat waar zij wonen, kunnen zij door een gerechtelijke of administratieve autoriteit onder een beschermingsmaatregel zijn geplaatst of worden zij bijgestaan door een derde die zij vooraf hebben aangewezen (via “vertegenwoordigingsbevoegdheden”) om hun belangen te behartigen.

Dit groeiende aantal volwassenen dat ondersteuning nodig heeft bij het nemen van beslissingen, in combinatie met de toenemende mobiliteit van mensen in de EU, leidt tot tal van problemen waarmee volwassenen in grensoverschrijdende situaties te maken kunnen krijgen. In sommige gevallen moeten volwassenen bijvoorbeeld hun activa of onroerende goederen in een ander land beheren, spoedeisende hulp of geplande medische verzorging in het buitenland krijgen of om een of andere redenen naar een ander land verhuizen. Bij gebrek aan statistieken wordt het aantal volwassenen dat in grensoverschrijdende situaties in de EU door een gerechtelijke of administratieve autoriteit onder een beschermingsmaatregel is geplaatst, geraamd op 145 000 tot 780 0001.

In dergelijke grensoverschrijdende situaties worden volwassenen geconfronteerd met de complexe en soms tegenstrijdige regels van het internationaal privaatrecht van de lidstaten. Deze regels bepalen welk gerecht of welke andere autoriteit bevoegd is om beschermingsmaatregelen te nemen (hierna “autoriteit” genoemd), welk recht op hun zaak van toepassing is en hoe een in het buitenland genomen beslissing of vastgestelde vertegenwoordigingsbevoegdheid kan worden erkend of uitgevoerd. Dit leidt tot situaties waarin volwassenen, hun familie en hun vertegenwoordigers in grote rechtsonzekerheid verkeren wat betreft de regels die op hun zaak van toepassing zijn, het resultaat van de procedures en de formaliteiten die zij moeten vervullen. Om ervoor te zorgen dat hun bescherming over de grenzen heen behouden blijft of dat zij hun rechten in het buitenland kunnen doen gelden, moeten zij vaak lange en dure procedures doorlopen. In sommige gevallen worden hun bescherming en de aan hun vertegenwoordiger toevertrouwde bevoegdheden uiteindelijk niet erkend, noch door de buitenlandse rechter, noch door niet‑gerechtelijke actoren zoals banken, medisch personeel of vastgoedmakelaars.

Onder auspiciën van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht (HCCH) is het Verdrag van 13 januari 2000 inzake de internationale bescherming van volwassenen (HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000) vastgesteld, dat een aantal van deze problemen aanpakt. Het verdrag bevat een uitgebreide reeks regels inzake internationale bevoegdheid, toepasselijk recht, erkenning en handhaving van beschermingsmaatregelen, evenals bepalingen inzake vertegenwoordigingsbevoegdheden. Het voorziet ook in mechanismen voor de samenwerking tussen de autoriteiten en de centrale autoriteiten van de landen die het verdrag hebben bekrachtigd (verdragsluitende partijen). Dit verdrag wordt unaniem beschouwd als een efficiënt internationaal privaatrechtelijk instrument dat geschikt is voor gebruik over de hele wereld.

De bekrachtiging van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 door de lidstaten en daarbuiten is essentieel voor de doeltreffende werking ervan. Toch zijn er momenteel slechts twaalf lidstaten partij bij dit verdrag.

Het is een oude doelstelling van de EU om ervoor te zorgen dat alle lidstaten het HCCH‑Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 bekrachtigen (of ertoe toetreden). Sinds 2008 is het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 expliciet onderschreven door de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Europese Commissie. Het Europees Parlement heeft niet alleen de bekrachtiging van het verdrag door alle lidstaten, maar ook een eventueel wetgevingsinitiatief van de EU op het gebied van de bescherming van volwassenen als aanvulling op het verdrag actief gesteund.

Op EU-niveau zijn meer dan twintig verordeningen vastgesteld om de regels van het internationaal privaatrecht te harmoniseren, en als gevolg daarvan zijn veel belemmeringen in de justitiële samenwerking tussen de lidstaten weggenomen op basis van het beginsel van wederzijds vertrouwen. Er bestaat echter geen instrument dat de justitiële samenwerking tussen de lidstaten regelt als het gaat over de bescherming van volwassenen.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel maakt deel uit van een pakket waarin ook een voorstel van de Commissie is opgenomen voor een besluit van de Raad waarbij de veertien lidstaten die geen partij zijn bij het verdrag, worden gemachtigd om in het belang van de Europese Unie partij te worden bij het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000.

Hierin zullen gemeenschappelijke regels inzake internationaal privaatrecht in de EU worden vastgelegd die door de autoriteiten van de lidstaten zullen worden toegepast ten aanzien van derde landen die partij zijn bij het verdrag. Dit zal de rechten van volwassenen buiten de EU-grenzen bevorderen.

Voor de betrekkingen tussen de lidstaten neemt dit voorstel voor een verordening de regels van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 over met betrekking tot de bevoegdheid en het toepasselijke recht door rechtstreeks te verwijzen naar de overeenkomstige bepalingen van het verdrag. Op andere gebieden bouwt het voorstel voor een verordening voort op het verdrag om de regels verder te vereenvoudigen en de samenwerking tussen de lidstaten efficiënter te maken. Ook de invoering van gedigitaliseerde instrumenten en een Europese verklaring van vertegenwoordiging in de verordening zullen voor meer vereenvoudiging en een betere samenwerking in de EU zorgen.

De meerwaarde van de voorgestelde verordening is dus de vereenvoudiging en modernisering van de regels van het verdrag voor de situatie binnen de EU en de versterking van de samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van de bescherming van volwassenen. Terwijl de regels van het verdrag afgestemd zijn op een wereldwijde toepassing door landen met verschillende rechtsstelsels in het algemeen en op de bescherming van volwassenen in het bijzonder, zou de verordening kunnen zorgen voor beter gestroomlijnde regels en nauwere samenwerking op basis van het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten en op basis van de ervaring die is opgedaan met de harmonisatie van andere gebieden van het grensoverschrijdende burgerlijk recht in de EU.

Hieruit volgt dat de voorgestelde verordening van toepassing zou zijn tussen de lidstaten, terwijl het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 van toepassing zou zijn op niet-EU-landen die partij zijn bij het verdrag. Volwassenen in de EU kunnen banden hebben met zowel lidstaten als niet-EU-landen (bijvoorbeeld omdat zij er onroerend goed bezitten of er persoonlijke banden hebben). Daarom is een samenhangend internationaal privaatrechtelijk kader voor de bescherming van volwassenen, zowel in de EU als ten aanzien van derde landen die partij zijn bij het verdrag, van cruciaal belang om de bescherming van volwassenen in internationale situaties te waarborgen.

Het voorstel voor een verordening en het voorstel voor een besluit van de Raad vullen elkaar aan en worden daarom samen gepresenteerd.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De EU en haar lidstaten zijn partij bij het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap (UNCRPD), dat sinds de vaststelling ervan in 2006 de internationale hoeksteen vormt van de rechten van personen met een handicap.

De samenhang en de positieve wisselwerking tussen de regels in het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 en de in het UNCRPD vastgelegde rechten zijn al meermaals erkend. Zo hebben een juridische studie in opdracht van de speciale rapporteur van de VN voor de rechten van personen met een handicap2 en de daarmee verband houdende gezamenlijke verklaring van die speciale rapporteur en de onafhankelijke deskundige over het genot van alle mensenrechten door ouderen deze kwestie verduidelijkt. Zij concludeerden namelijk dat het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 voldoende ruimte laat voor interpretatie en praktische verbeteringen en kan evolueren om rekening te houden met de modernisering van de nationale wetgevingen.

Daarnaast heeft de Europese Commissie in maart 2021 de strategie voor de rechten van personen met een handicap 2021-2030 vastgesteld. Met deze strategie wil de Commissie het leven van personen met een handicap in Europa en de rest van de wereld verbeteren. De strategie gaat met name in op de “verbetering van de toegang tot de rechter, rechtsbescherming, vrijheid en veiligheid” voor personen met een handicap. De uitvoering van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 in overeenstemming met het UNCRPD is een van de doelstellingen van de strategie. Daartoe is in 2021 een juridische studie verricht, waaruit bleek dat met een EU-initiatief inzake de grensoverschrijdende bescherming van volwassenen, de rechten zouden kunnen worden gewaarborgd van personen met een handicap die ondersteuning nodig hebben bij de behartiging van hun belangen. In deze juridische studie wordt geconcludeerd dat, naast de bekrachtiging van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000, een EU-verordening ter verbetering en vereenvoudiging van de justitiële samenwerking in de EU de rechten van volwassenen aanzienlijk zou verbeteren.

Dit voorstel is een belangrijke stap voorwaarts voor de eerbiediging van het in het UNCRPD verankerde recht op autonomie, omdat dit voor een aanzienlijke vereenvoudiging zou zorgen van het verkeer van vertegenwoordigingsbevoegdheden die vooraf door een volwassene zijn verleend voor een periode waarin deze niet in staat is zijn of haar belangen te behartigen. Met name voorziet dit voorstel in de aanvaarding van authentieke akten teneinde hun bewijskracht in de EU snel te erkennen, en in de invoering van een Europese verklaring van vertegenwoordiging zodat vertegenwoordigers gemakkelijk de aard en de omvang van hun bevoegdheden over de grenzen heen kunnen aantonen.

Tot slot bouwt dit voorstel ook voort op eerdere initiatieven van de Commissie inzake de digitalisering van de justitiële samenwerking. In haar mededeling van 2 december 2020 heeft de Commissie toegezegd om bij grensoverschrijdende samenwerking in de EU van digitale kanalen de norm te maken. Op 1 december 2021 heeft de Commissie een voorstel voor de digitalisering van de justitiële samenwerking ingediend teneinde de bestaande wetgevingsinstrumenten in burgerlijke en strafzaken volledig te digitaliseren. Met het oog op de digitalisering van de bescherming van volwassenen bouwt dit voorstel voor een verordening voort op het digitaliseringsvoorstel.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag voor de bevoegdheid van de EU op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken is artikel 81, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Artikel 81, lid 3, VWEU betreffende het familierecht met grensoverschrijdende gevolgen is echter niet van toepassing omdat de grensoverschrijdende bescherming van volwassenen geen familierechtelijke aangelegenheid is.

Het begrip “familierecht” in de zin van artikel 81, lid 3, VWEU moet autonoom worden uitgelegd, ongeacht de definitie in de nationale wetgeving van de lidstaten. Tot dusver heeft de EU-wetgever het begrip vrij strikt geïnterpreteerd en het beperkt tot de regels inzake familierelaties, zoals huwelijkszaken, ouderlijke verantwoordelijkheid of onderhoudsverplichtingen. Verordening (EU) nr. 650/2012 betreffende de erfopvolging3 werd bijvoorbeeld niet beschouwd als een familierechtelijke aangelegenheid en werd vastgesteld op basis van artikel 81, lid 2, VWEU.

Het is niet ongewoon dat volwassenen onder de bescherming van familieleden vallen. In sommige lidstaten wordt de wettelijke bescherming van kwetsbare volwassenen van rechtswege toegekend aan de echtgenoot of aan familieleden. De familie van de volwassene, als die inderdaad een familie heeft, is echter slechts een van de aspecten die in overweging moeten worden genomen om bescherming te kunnen garanderen. De betrokkenheid van familieleden is geen noodzakelijk of door het internationaal privaatrecht geregeld element. Het cruciale element bij de bescherming van volwassenen is daarentegen de geboden ondersteuning en het behoud van het recht van de volwassene op waardigheid, individuele autonomie, non-discriminatie en sociale inclusie, ongeacht zijn of haar familiebanden.

Tot slot moet worden opgemerkt dat noch dit voorstel, noch het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 enige verwijzing naar familierelaties (zoals “ouder”, “kinderen” of “echtgeno(o)t(e)”) bevat, in tegenstelling tot de verordeningen betreffende familierechtelijke aangelegenheden.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De beleidsdoelstelling van efficiënte en geharmoniseerde regels voor alle lidstaten inzake internationaal privaatrecht in grensoverschrijdende gevallen van bescherming van volwassenen, kan het best worden bereikt door een EU-initiatief.

De huidige problemen waarmee volwassenen in grensoverschrijdende situaties te maken krijgen, hebben een inherente EU-dimensie omdat zij van grensoverschrijdende aard zijn en raken aan de grondrechten van volwassenen en hun recht op vrij verkeer. De regels inzake internationale bevoegdheid, toepasselijk recht en erkenning moeten worden toegepast in een grensoverschrijdende context en vereisen dus de betrokkenheid van ten minste twee landen. Tegenstrijdige of uiteenlopende regels inzake internationaal privaatrecht van de lidstaten op het gebied van de bescherming van volwassenen leiden in grensoverschrijdende situaties in de EU tot tal van problemen, zoals het wegvallen van de bescherming van volwassenen, niet-erkenning van buitenlandse maatregelen, aanvullende gerechtelijke procedures of niet-erkenning van de door een volwassene geuite wensen en voorkeuren. De lidstaten afzonderlijk konden deze problemen niet op een bevredigende wijze aanpakken.

Evenzo moeten er voor de modernisering en digitalisering van de justitiële samenwerking geharmoniseerde regels worden toegepast (bijvoorbeeld uniforme formulieren om grensoverschrijdende procedures te stroomlijnen), en interoperabele instrumenten worden gebruikt (formulieren, software, registers enz.), die alleen op EU-niveau kunnen worden ontwikkeld.

• Evenredigheid

Dit voorstel heeft ten doel de grondrechten van de volwassenen te beschermen, de doeltreffendheid en snelheid van grensoverschrijdende procedures betreffende de bescherming van volwassenen te verbeteren, en de rechtszekerheid en voorspelbaarheid in grensoverschrijdende aangelegenheden te vergroten. Daartoe worden in het voorstel de regels van de lidstaten inzake internationale bevoegdheid, toepasselijk recht, erkenning en handhaving van beschermingsmaatregelen en aanvaarding van authentieke akten geharmoniseerd. Het bevat ook regels voor de uitoefening van vertegenwoordigingsbevoegdheden in alle lidstaten. Tot slot voorziet het voorstel in de ontwikkeling van instrumenten om de samenwerking tussen de lidstaten op dit gebied te verbeteren en te versnellen.

Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken.

Zo wordt niet geraakt aan de nationale regels inzake ondersteuning van volwassenen met verminderde capaciteiten; het voorstel is alleen van toepassing op bevoegdheidsgeschillen, collisie of erkenning van buitenlandse maatregelen of documenten in grensoverschrijdende situaties.

Bovendien is de bij dit voorstel ingevoerde Europese verklaring van vertegenwoordiging facultatief en komt zij niet in de plaats van gelijkwaardige nationale documenten waaruit een vertegenwoordiging blijkt.

Volgens het voorstel moeten de lidstaten een register van maatregelen en vertegenwoordigingsbevoegdheden aanleggen en dit koppelen aan de registers van andere lidstaten. Dit moet ervoor zorgen dat de bescherming van volwassenen in grensoverschrijdende gevallen wordt gehandhaafd en dat hun recht op individuele autonomie, met inbegrip van de vrijheid om hun eigen keuzes te maken met betrekking tot hun persoon en/of toekomstige regelingen, wordt geëerbiedigd wanneer zij zich binnen de EU verplaatsen. De gegevens die krachtens dit voorstel via de koppeling tussen de registers moeten worden bijgehouden en gedeeld, zijn echter uiterst beperkt en bevatten alleen informatie over de bestaande bescherming van een volwassene. Bovendien blijven de lidstaten verantwoordelijk voor het aanwijzen van de nationale autoriteiten die toegang hebben tot het systeem van gekoppelde registers.

Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.

• Keuze van het instrument

De vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake internationale bevoegdheid, erkenning van beschermingsmaatregelen, aanvaarding van authentieke akten, en toepasselijk recht inzake beschermingsmaatregelen en vertegenwoordigingsbevoegdheden in grensoverschrijdende situaties kan alleen worden bereikt door gemeenschappelijke regels die in de hele EU van toepassing zijn.

Een volledige samenwerking tussen de autoriteiten en het wegnemen van belemmeringen voor volwassenen en hun vertegenwoordigers kan bovendien beter worden bereikt op basis van het beginsel van wederzijds vertrouwen. De Europese verklaring van vertegenwoordiging, de digitalisering van grensoverschrijdende communicatie en de versoepeling van taalbarrières kunnen alleen in een verordening worden vastgelegd. Tot slot garandeert alleen een verordening een volledig consistente uitlegging en toepassing van de regels in de EU. In overeenstemming met eerdere EU-instrumenten inzake internationaal privaatrecht is het aangewezen rechtsinstrument derhalve een verordening.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Niet van toepassing.

• Raadpleging van belanghebbenden

Aan dit voorstel, en aan het parallelle voorstel voor een besluit van de Raad over hetzelfde onderwerp, ging een uitgebreide en brede raadpleging van belanghebbenden vooraf.

De openbare raadpleging en het verzoek om input vonden begin 2022 plaats. De meeste respondenten, waaronder lidstaten en beroepsorganisaties die advocaten en notarissen vertegenwoordigen, steunden een EU-initiatief dat de lidstaten zou verplichten het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 te bekrachtigen en pleitten voor een EU-instrument als aanvulling op het verdrag. Sommige respondenten (ngo’s voor de bescherming van de rechten van personen met een handicap) toonden zich bezorgd over de grondrechten van volwassenen indien een EU-instrument het verkeer zou bevorderen van beslissingen die de grondrechten van volwassenen zouden kunnen schenden.

In het kader van de raadplegingsstrategie van de Commissie werd op 29 september 2022 een onlinevergadering met belanghebbenden georganiseerd. Voorts heeft de Commissie op 27 oktober 2022 een onlinevergadering met deskundigen uit de lidstaten gehouden om informatie te verstrekken over het initiatief inzake de bescherming van volwassenen en om een eerste gedachtewisseling te houden. De lidstaten die reeds partij zijn bij het verdrag moedigden andere lidstaten sterk aan om het verdrag te bekrachtigen. De redenen die de lidstaten aanvoerden om het verdrag niet te bekrachtigen waren onder meer een regeringswisseling, lopende interne besprekingen en het geringe aantal gemelde grensoverschrijdende zaken, maar er was geen kritiek op het verdrag zelf.

Tot slot is tijdens een bijeenkomst op 7 en 8 november 2022 het Europees justitieel netwerk in burgerlijke en handelszaken (EJN-civiel) geraadpleegd over zijn mogelijke rol in een toekomstig initiatief.

Concluderend is uit alle raadplegingsactiviteiten van de Commissie gebleken dat het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 op grote steun kan rekenen en dat de feedback over het algemeen positief is. Voorts bleek uit het overleg dat de meeste belanghebbenden een praktische behoefte aan aanvullende maatregelen op EU-niveau zagen en dergelijke aanvullende maatregelen steunden.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

In 2021 werd een juridische studie uitgevoerd4. De auteurs van de studie kwamen tot de volgende conclusies: i) er bestaan aanzienlijke lacunes en verschillen in de grensoverschrijdende bescherming van volwassenen (regels inzake bevoegdheid, erkenning van vertegenwoordigingsbevoegdheden, ontbreken van rechtszekerheid en praktische problemen voor de autoriteiten); ii) de algemene bekrachtiging in de EU van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 zou een aantal van die problemen tussen de lidstaten en niet-EU-landen rechtstreeks aanpakken; en iii) een EU-instrument zou de bescherming van volwassenen verder versterken en hun leven en het werk van de bevoegde autoriteiten vergemakkelijken.

In 2022 werd een aanvullende studie voltooid om de voorbereiding van een effectbeoordeling te ondersteunen, met daarin verder bewijsmateriaal en een analyse van de bestaande problemen en van het effect van verschillende beleidsopties. In het kader van deze studie vonden nog meer raadplegingen van belanghebbenden plaats.

Een onderzoeksmissie5 van het Europees Netwerk van inspectiediensten voor Justitie (RESIJ) wees op de ontoereikende bescherming van volwassenen in grensoverschrijdende zaken en deed de volgende aanbevelingen: i) de opleiding van de autoriteiten over de beschikbare instrumenten verbeteren; ii) de terminologie harmoniseren; iii) een Europese verklaring van vertegenwoordiging in het leven roepen; iv) interoperabele nationale registers over de bescherming van volwassenen opzetten; en v) gemeenschappelijke EU-regels vaststellen.

Aanvullende expertise over het onderwerp van grensoverschrijdende bescherming van volwassenen werd ook verzameld uit andere bronnen, zoals de studie van het Europees Parlement6 bij zijn verslag over het wetgevingsinitiatief (2016) en het verslag van het Europees Rechtsinstituut (2020)7.

• Effectbeoordeling

Op basis van de richtsnoeren voor betere regelgeving van de Commissie en de conclusies van de inleidende effectbeoordeling heeft de Commissie een effectbeoordeling voor dit voorstel opgesteld. In de effectbeoordeling zijn de volgende beleidsopties in overweging genomen: i) het basisscenario; ii) een besluit van de Raad waarbij de lidstaten worden verplicht binnen een bepaalde termijn partij te worden bij het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000; iii) een verordening tot omzetting van een aantal regels van het verdrag en tot vaststelling van aanvullende regels ter bevordering van de autonomie van de partijen, vereenvoudiging van de regels inzake de erkenning en uitvoering van buitenlandse beslissingen, aanvaarding van authentieke akten, invoering van een Europese verklaring van vertegenwoordiging, verlening van rechtsbijstand, onderlinge koppeling van registers en totstandbrenging van snelle en efficiënte communicatie; en iv) een combinatie van de punten ii) en iii), namelijk een besluit van de Raad betreffende zaken waarbij niet-EU-landen betrokken zijn en een verordening die voortbouwt op de regels van het verdrag en die de werking ervan tussen de lidstaten verbetert.

In het effectbeoordelingsverslag werden de verwachte effecten, doeltreffendheid, efficiëntie en samenhang met het juridisch en beleidskader van de EU van elk van deze opties onderzocht. Op basis van deze beoordeling is gekozen voor de “pakket”-optie bestaande uit een voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de bekrachtiging van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 en voor een verordening om de justitiële samenwerking tussen de lidstaten te verbeteren.

De conclusie van de effectbeoordeling luidde dat de gekozen optie, dankzij een consistent rechtskader, voor een aanzienlijke verbetering zou zorgen van de bescherming van volwassenen door rechtszekerheid te bieden, langdurige juridische procedures te beperken en te vermijden, en uiteindelijk de erkenning van de bescherming van volwassenen in grensoverschrijdende zaken, binnen en buiten de EU-grenzen, te vergemakkelijken.

De gekozen beleidsoptie zou ook de meest doeltreffende zijn om de problemen in verband met de bescherming van volwassenen aan te pakken, aangezien de juridische, sociale en psychologische voordelen het grootst zouden zijn. De gekozen optie zou een duidelijk positief effect hebben op de bescherming van de rechten, waaronder de grondrechten, van volwassenen, zoals hun recht op eigendom, toegang tot de rechter, individuele autonomie en vrij verkeer. Het zou ook een positief sociaal en psychologisch effect hebben, aangezien het tot meer rechtszekerheid zou leiden, het welzijn en de sociale integratie van volwassenen ten goede zou komen en hun emotionele leed zou verzachten. Het zou de kosten verminderen die momenteel door volwassenen in grensoverschrijdende situaties en door de lidstaten worden gedragen. Andere effecten zouden niet significant zijn8. Deze beleidsoptie zou in overeenstemming zijn met het beginsel van “digitaal als de norm”, aangezien de grensoverschrijdende procedures voor de bescherming van volwassenen krachtens de verordening gedigitaliseerd zouden worden.

Door de vaststelling van gemeenschappelijke EU-regels zou de gekozen optie de meeste kosten en administratieve lasten in verband met gerechtelijke procedures, vertalingen en andere procedures met niet-gerechtelijke actoren wegnemen. Aangenomen wordt dat de gemiddelde besparing voor de volwassene of de vertegenwoordiger in een grensoverschrijdende zaak 40 tot 9 000 EUR zou bedragen.

Het effectbeoordelingsverslag heeft op 20 januari 2023 een positief advies van de Raad voor regelgevingstoetsing gekregen.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Niet van toepassing.

• Grondrechten

Deze verordening bevordert het recht op autonomie en de vrijheid om eigen keuzes te maken door het verkeer van de door de volwassenen opgestelde vertegenwoordigingsbevoegdheden te vergemakkelijken. Dit wordt met name gewaarborgd door de invoering van een Europese verklaring van vertegenwoordiging, waarmee door een volwassene aangewezen vertegenwoordigers de aard en de omvang van hun bevoegdheden in het buitenland gemakkelijk kunnen aantonen. Dit zal ook worden gewaarborgd door de regels inzake de aanvaarding van authentieke akten, die ervoor zullen zorgen dat de bewijskracht van deze documenten in de EU wordt erkend. Voorts zal de koppeling van de registers ervoor zorgen dat de in een lidstaat geregistreerde vertegenwoordigingsbevoegdheden niet door een bevoegde autoriteit in een andere lidstaat worden genegeerd bij gebrek aan informatie over het bestaan ervan en dat de wensen en voorkeuren van de volwassene dus worden gerespecteerd.

Bovendien zal dit voorstel ervoor zorgen dat in grensoverschrijdende zaken de regels van het internationaal privaatrecht inzake de bescherming van volwassenen worden toegepast en geïnterpreteerd in overeenstemming met het UNCRPD. Deze verordening zal de uitwisseling van goede praktijken tussen de lidstaten bij de uitvoering ervan verder vergemakkelijken via EJN-civiel, het e-justitieportaal en opleidingsactiviteiten.

Tot slot worden andere rechten van volwassenen die momenteel regelmatig internationaal worden bedreigd of geschonden, met dit voorstel gehandhaafd, zoals het recht op gelijkheid voor de wet, eigendom, toegang tot de rechter en vrij verkeer.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De lidstaten moeten mogelijk eenmalige kosten maken om zich aan de verordening aan te passen, met name kosten die voortvloeien uit het opzetten van de centrale autoriteiten of de noodzaak om rechters en andere bevoegde autoriteiten op te leiden op het gebied van de nieuwe regelgeving. Er kan sprake zijn van beperkte terugkerende kosten, bijvoorbeeld voor de permanente opleiding van autoriteiten of het toezicht op de toepassing van de verordening. Deze kosten zullen naar verwachting niet significant zijn en worden gecompenseerd door de efficiëntieverbeteringen en kostenbesparingen die de verordening met zich meebrengt.

De lidstaten moeten mogelijk ook kosten maken voor de installatie en het onderhoud van de toegangspunten van het gedecentraliseerde IT-systeem op hun grondgebied en voor de aanpassing van hun nationale IT-systemen, zodat deze interoperabel zijn met de toegangspunten. Daarnaast moeten de lidstaten wellicht door de Commissie ontwikkelde referentie-implementatiesoftware gebruiken, wat ook enige kosten met zich kan meebrengen. Deze kosten zijn nodig om de elektronische communicatie tussen de bevoegde autoriteiten via een gedecentraliseerd IT-systeem mogelijk te maken, naast de communicatie tussen personen en bevoegde autoriteiten via het Europese elektronische toegangspunt dat op het Europese e-justitieportaal beschikbaar is. Deze kosten zouden echter niet alleen voor dit voorstel nodig zijn, aangezien het gedecentraliseerde IT-systeem voor alle EU-instrumenten inzake justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken zou worden gebruikt. Bovendien zouden de lidstaten voor de financiering van deze kosten subsidies kunnen aanvragen in het kader van de desbetreffende financiële programma’s van de EU.

De lidstaten zullen specifieke eenmalige kosten hebben voor het opzetten van een of meer gedigitaliseerde registers en het koppelen ervan aan de registers van andere lidstaten, gevolgd door terugkerende onderhoudskosten.

Die kosten zouden ruimschoots worden gecompenseerd door de totale besparingen op procedurekosten door volwassenen en hun vertegenwoordigers.

Ook de digitalisering van de communicatie tussen de autoriteiten onderling en tussen natuurlijke personen en de autoriteiten, en de koppeling van registers zouden extra kosten voor de Commissie met zich meebrengen. De Commissie zal de bevoegde autoriteiten van de lidstaten voorzien van gemeenschappelijke referentie-implementatiesoftware, maar zal ook een nieuwe module van het in het digitaliseringsvoorstel9 geïntroduceerde Europees elektronisch toegangspunt ontwikkelen en onderhouden, alsook koppelingssoftware voor de registers. De bijzonderheden over deze kosten worden verstrekt in het financieel overzicht en de effectbeoordeling bij dit voorstel.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Een verordening is rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten en hoeft dus niet in nationaal recht te worden omgezet.

Het voorstel voorziet in passende controle-, evaluatie- en rapportageverplichtingen. Ten eerste zou op de praktische toepassing van de verordening worden toegezien door middel van regelmatige vergaderingen van EJN-civiel, waaraan deskundigen uit de lidstaten deelnemen. Bovendien zou de Commissie tien jaar na de inwerkingtreding van de verordening een volledige beoordeling van de toepassing ervan uitvoeren. De beoordeling zou plaatsvinden op basis van onder meer de inbreng van de autoriteiten van de lidstaten, externe deskundigen en belanghebbenden.

• Artikelsgewijze toelichting

• Hoofdstuk I bakent het toepassingsgebied van de verordening af, namelijk burgerlijke zaken betreffende de bescherming van volwassenen (artikel 1) door middel van een niet-uitputtende lijst van aangelegenheden die onder de verordening vallen en een uitputtende lijst van aangelegenheden die van de verordening zijn uitgesloten. Hierin worden ook het onderwerp van de verordening (artikel 2) gepresenteerd, alsook de definities van de termen die in de verordening worden gebruikt (artikel 3).

• Hoofdstuk II bevat de algemene regels inzake internationale bevoegdheid met een directe verwijzing naar de regels in hoofdstuk II van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000. De artikelen 6 en 7 van de verordening voorzien in een aanvullende en niet-exclusieve bevoegdheidsgrond die in de EU van toepassing is wanneer een volwassene een bevoegdheidskeuze heeft gemaakt. Die keuze moet worden gevolgd onder drie cumulatieve voorwaarden die in artikel 6 worden genoemd, met de verplichting om de centrale autoriteit van de lidstaat waar de volwassene gewoonlijk verblijft, hiervan in kennis te stellen.

• Hoofdstuk III bevat de regels inzake toepasselijk recht met een directe verwijzing naar de regels in hoofdstuk III van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000.

• Afdeling 1 van hoofdstuk IV voorziet in de automatische erkenning van door de autoriteiten van de lidstaten genomen maatregelen, om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning, dat gebaseerd is op het beginsel van wederzijds vertrouwen in de EU. De gronden voor niet-erkenning zijn tot het noodzakelijke minimum beperkt en hebben met name tot doel de grondrechten van volwassenen ook in grensoverschrijdende situaties te waarborgen. Zo kan, ongeacht de nationale procedures en wetgeving, een maatregel die wordt genomen zonder de volwassene de gelegenheid te geven te worden gehoord, niet worden erkend. De uitzondering van openbare orde kan slechts in uitzonderlijke omstandigheden worden ingeroepen, met name in het geval van duidelijke schendingen van de grondrechten van volwassenen. Afdeling 2 van dat hoofdstuk schaft het exequatur af (procedures om een in een lidstaat genomen maatregel in een andere lidstaat uitvoerbaar te verklaren) voor maatregelen die zijn genomen door de autoriteiten van een lidstaat. Afdeling 3 bevat de procedureregels die van toepassing zijn wanneer bij de autoriteiten van een lidstaat een maatregel wordt ingeroepen of aangevochten of wanneer de erkenning of handhaving ervan wordt gevraagd.

• Hoofdstuk V bevat de regels voor de aanvaarding in een lidstaat van authentieke akten die zijn verleden door bevoegde autoriteiten in een andere lidstaat, waardoor het verkeer ervan in de EU wordt vergemakkelijkt. De aanvaarding van authentieke akten garandeert dat zij in andere lidstaten dezelfde volledige bewijskracht hebben als in hun lidstaat van oorsprong. Dit omvat zowel de inhoud van de vastgelegde akten als de daarin vervatte feiten. Authentieke akten hebben ook hetzelfde vermoeden van authenticiteit en uitvoerbaarheid als in hun lidstaat van oorsprong.

• In afdeling 1 van hoofdstuk VI over samenwerking worden centrale autoriteiten opgericht om bijstand te verlenen bij de toepassing van de verordening en om de bescherming van volwassenen te verbeteren in grensoverschrijdende zaken die onder het toepassingsgebied van de verordening vallen. Het voorstel bevat specifieke procedures voor: i) het lokaliseren van een volwassene of een persoon die de volwassene wellicht kan bijstaan; ii) het verkrijgen van toestemming van de centrale autoriteit voordat een volwassene in een andere lidstaat wordt geplaatst; en iii) de aanwijzing van een overheidsinstantie of een persoon die namens of onder toezicht van een overheidsinstantie optreedt als vertegenwoordiger van de volwassene in het buitenland. Afdeling 2 bevat regels voor de directe samenwerking en communicatie tussen autoriteiten, zo nodig via de centrale autoriteiten, om te helpen bij de uitvoering van een maatregel of in gevallen van ernstig gevaar. Artikel 27 voorziet in een rechtsgrondslag voor directe communicatie tussen gerechtelijke en administratieve autoriteiten. Afdeling 3 bevat algemene regels voor de samenwerking tussen de centrale autoriteiten of de bevoegde autoriteiten van verschillende lidstaten. Deze afdeling bevat ook regels inzake het recht op rechtsbijstand voor aanvragers die in hun lidstaat van oorsprong rechtsbijstand genieten. Dit garandeert de toegang van de verzoeker tot de rechter in procedures over de erkenning of niet-erkenning van een maatregel, of tot de betekening of kennisgeving van een document in een andere lidstaat.

• In hoofdstuk VII wordt een Europese verklaring van vertegenwoordiging ingevoerd waarmee vertegenwoordigers van volwassenen gemakkelijk en efficiënt hun bevoegdheden in een andere lidstaat kunnen uitoefenen. De lidstaten moeten een autoriteit aanwijzen die de verklaring afgeeft. Deze autoriteit moet voldoende kennis hebben van de zaak waarop de verklaring betrekking heeft en moet toegang krijgen tot de relevante informatie om de verklaring snel op verzoek te kunnen afgeven. Deze verklaring komt niet in de plaats van andere verklaringen die in bepaalde lidstaten worden gebruikt. Elke beschermingsmaatregel of authentieke akte gaat vergezeld van attesten voor de erkenning, handhaving of aanvaarding ervan door de bevoegde autoriteiten van andere lidstaten. De voorgestelde verklaring moet echter worden gebruikt als een op zichzelf staand document om de bevoegdheden van de vertegenwoordiger aan te tonen, met name wanneer deze namens of ter ondersteuning van de volwassene contact moet opnemen met niet-gerechtelijke actoren.

• Hoofdstuk VIII heeft ten doel de verstrekking van informatie over de bescherming van een volwassene aan de bevoegde autoriteiten in de EU te verbeteren. Dit garandeert dat in een andere lidstaat genomen maatregelen of door de volwassene in een andere lidstaat verleende vertegenwoordigingsbevoegdheden in de hele EU worden geëerbiedigd. De lidstaten worden daarom verplicht een of meer registers van door hun autoriteiten genomen maatregelen op te zetten. Wanneer het nationale recht voorziet in door een bevoegde autoriteit bevestigde vertegenwoordigingsbevoegdheden, moeten de lidstaten bovendien een register van deze bevestigde vertegenwoordigingsbevoegdheden aanleggen. De lidstaten moeten er ook voor zorgen dat deze registers, alsook elk ander bestaand register van vertegenwoordigingsbevoegdheden dat naar nationaal recht is opgezet, aan elkaar worden gekoppeld via een door de Commissie ontwikkeld systeem voor het koppelen van registers. In het register moet een minimale reeks gegevens worden opgenomen om de bevoegde autoriteiten van andere lidstaten voldoende informatie te verschaffen over het bestaan van een maatregel of vertegenwoordigingsbevoegdheid ten aanzien van een bepaalde volwassene.

• Hoofdstuk IX voorziet in het verplichte gebruik van digitale communicatie tussen bevoegde autoriteiten of centrale autoriteiten, en het facultatieve gebruik van digitale communicatie tussen natuurlijke personen en bevoegde autoriteiten.

• De bijlagen bij het voorstel bevatten een reeks formulieren die de noodzaak aan vertalingen moeten beperken en de communicatie en de overdracht van informatie in grensoverschrijdende zaken in de EU moeten vergemakkelijken.

• De bijlagen I en II hebben ten doel de erkenning en de handhaving van door de autoriteiten van een lidstaat genomen maatregelen en de aanvaarding van door de autoriteiten van een lidstaat verleden authentieke akten te vergemakkelijken.

• De bijlagen IV tot en met X zijn standaardformulieren die ten doel hebben de communicatie tussen natuurlijke personen en bevoegde autoriteiten of tussen bevoegde of centrale autoriteiten van verschillende lidstaten te vergemakkelijken.

• Tot slot bevat het voorstel een formulier dat door de bevoegde autoriteiten moet worden gebruikt voor de afgifte van de Europese verklaring van vertegenwoordiging (bijlage III).