Toelichting bij COM(2023)281 - Machtiging van de lidstaten om partij te worden of te blijven bij het Verdrag van 13 januari 2000 inzake de internationale bescherming van volwassenen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)281 - Machtiging van de lidstaten om partij te worden of te blijven bij het Verdrag van 13 januari 2000 inzake de internationale ... |
|---|---|
| bron | COM(2023)281 |
| datum | 31-05-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
De EU streeft ernaar een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht tot stand te brengen, in stand te houden en te ontwikkelen waarin het vrije verkeer van personen, de toegang tot de rechter en de volledige eerbiediging van de grondrechten worden gewaarborgd.
wegens een stoornis in of ontoereikendheid van hun persoonlijke vermogens niet in staat zijn hun belangen te behartigen (hierna “volwassenen” genoemd). Een volwassene is een persoon die de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt.
Het aantal volwassenen in dergelijke situaties in de EU neemt toe als gevolg van de vergrijzing en de daarmee samenhangende incidentie van leeftijdsgerelateerde ziekten, en het toenemende aantal mensen met een handicap. Afhankelijk van de nationale wetgeving van de lidstaat waar zij wonen, kunnen zij worden beschermd door maatregelen van een gerecht of een administratieve autoriteit, of kunnen zij worden ondersteund door een derde partij die zij vooraf hadden aangewezen (via vertegenwoordigingsbevoegdheden) om hun belangen te behartigen.
Het is mogelijk dat volwassenen hun activa of onroerend goed in een ander land moeten beheren, dringende of geplande medische zorg in het buitenland moeten ondergaan of om verschillende redenen naar een ander land moeten verhuizen.
In die grensoverschrijdende situaties worden volwassenen geconfronteerd met de complexe en soms tegenstrijdige regels van de lidstaten. Deze regels bepalen welk gerecht of welke andere autoriteit bevoegd is om beschermingsmaatregelen te nemen, welk recht op hun zaak van toepassing is en hoe een in het buitenland genomen beslissing of vastgestelde vertegenwoordigingsbevoegdheid kan worden erkend of uitgevoerd. Dit leidt tot situaties waarin volwassenen, hun familie en hun vertegenwoordigers in grote rechtsonzekerheid verkeren wat betreft de regels die op hun zaak van toepassing zijn, het resultaat van de procedures en de formaliteiten die zij moeten vervullen. Om ervoor te zorgen dat hun bescherming over de grenzen heen doeltreffend blijft of dat zij hun rechten in het buitenland kunnen doen gelden, moeten zij vaak lange en dure procedures doorlopen. In sommige gevallen worden hun bescherming en de aan hun vertegenwoordiger toevertrouwde bevoegdheden uiteindelijk niet erkend, noch door de rechter, noch door niet-gerechtelijke actoren zoals banken, medisch personeel of vastgoedmakelaars.
Op 13 januari 2000 is het Verdrag over de internationale bescherming van volwassenen (HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000) vastgesteld onder auspiciën van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht (HCCH), de intergouvernementele organisatie die tot doel heeft “te werken aan de geleidelijke eenmaking van de regels van het internationaal privaatrecht”1. Dit verdrag bevat een uitgebreide reeks regels inzake bevoegdheid, toepasselijk recht, erkenning en handhaving van beschermingsmaatregelen, evenals bepalingen over het recht dat van toepassing is op vertegenwoordigingsbevoegdheden die uitvoering geven aan dergelijke bevoegdheden in een grensoverschrijdende context. Het voorziet ook in mechanismen voor de samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten van de verdragsluitende staten en tussen de centrale autoriteiten van de verdragsluitende staten.
Dit verdrag wordt algemeen beschouwd als een efficiënt en flexibel instrument van internationaal privaatrecht dat op mondiaal niveau geschikt is voor het beoogde doel. De recente werkzaamheden in het kader van de bijzondere commissie voor de praktische werking van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 20002 zullen binnenkort leiden tot nuttige instrumenten voor beroepsbeoefenaars voor de correcte toepassing ervan, zoals een praktisch handboek.
Toch zijn slechts twaalf EU-lidstaten momenteel partij bij dit verdrag3. De bekrachtiging van en toetreding tot het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 door alle lidstaten is reeds lang een doelstelling van de EU.
Sinds 2008 is het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 expliciet bekrachtigd door de Raad van de Europese Unie4, het Europees Parlement5 en de Europese Commissie6. Een brede bekrachtiging van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 door de lidstaten en daarbuiten is essentieel voor de doeltreffende werking ervan. Het Parlement heeft de bekrachtiging van het verdrag door alle lidstaten, en een eventueel wetgevingsinitiatief van de EU als aanvulling op het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 actief gesteund.
Van 5 tot en met 8 december 2018 hebben de Commissie en de HCCH een internationale gezamenlijke conferentie georganiseerd om de bekrachtiging van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 te bevorderen en mogelijke tekortkomingen te onderzoeken die verdere actie zouden vereisen7.
Op 3 mei 2021 hebben de ministers van Justitie van Tsjechië, Frankrijk en Slovenië de Commissie schriftelijk verzocht dat zij haar voorbereidende werkzaamheden voor een wetgevingsinitiatief zou bespoedigen.
In juni 2021 werden conclusies van de Raad8 aangenomen waarin onder meer de lidstaten werd verzocht het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 zo spoedig mogelijk te bekrachtigen en de Commissie werd opgeroepen na te gaan of er binnen de Europese Unie een juridisch kader nodig is om het vrij verkeer van beslissingen inzake de bescherming van kwetsbare volwassenen te vergemakkelijken, en indien nodig wetgevingsvoorstellen in te dienen.
In 2021-2022 organiseerden het Portugese, het Franse en het Tsjechische voorzitterschap diverse evenementen om deze kwestie onder de aandacht te brengen.
Ondanks deze activiteiten wordt het verdrag nog steeds niet snel genoeg bekrachtigd. In sommige lidstaten is de ontwerpwetgeving tot uitvoering van de bekrachtiging al jaren in behandeling bij het parlement of is deze ondanks de afronding van de voorbereidende werkzaamheden niet door de regering ingediend. Andere lidstaten passen het verdrag in de praktijk gedeeltelijk toe (met name de regels inzake rechterlijke bevoegdheid en toepasselijk recht) zonder enig initiatief te nemen om het verdrag formeel te bekrachtigen. Dit zou inhouden dat een centrale autoriteit wordt aangewezen om de samenwerking tussen de verdragsluitende staten doeltreffend te maken.
Tegen deze achtergrond heeft de Commissie besloten een initiatief in te dienen om de lidstaten die nog geen partij zijn bij het verdrag, te machtigen het verdrag te bekrachtigen of ertoe toe te treden. In het werkprogramma van de Commissie voor 2022 wordt naar dit initiatief verwezen: Wij zullen maatregelen voorstellen om [...] de justitiële samenwerking inzake de bescherming van kwetsbare volwassenen in grensoverschrijdende situaties te versterken.
Aangezien het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 openstaat voor ondertekening en bekrachtiging door staten die op 2 oktober 1999 lid waren van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht9 (artikel 53 van het verdrag), zullen de volgende lidstaten het verdrag zowel moeten ondertekenen als bekrachtigen: Bulgarije, Spanje, Kroatië, Hongarije, Roemenië, Slovenië, Slowakije en Zweden. Daarentegen zullen Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland en Polen het verdrag alleen hoeven te bekrachtigen aangezien zij het reeds hebben ondertekend. Litouwen zal tot het verdrag moeten toetreden, aangezien het sinds 23 oktober 2001 lid is van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Er bestaat momenteel geen EU-wetgeving inzake de grensoverschrijdende bescherming van volwassenen. Dit voorstel maakt echter deel uit van een pakket met een voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning en de tenuitvoerlegging van maatregelen, authentieke akten en vertegenwoordigingsbevoegdheden, en de samenwerking in burgerlijke zaken op het gebied van de bescherming van volwassenen. Het voorstel voorziet in de toepassing in de lidstaten van een aantal regels van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 en bevat aanvullende regels om een nog nauwere samenwerking binnen de EU op dit gebied te vergemakkelijken.
Dit voorstel heeft betrekking op de bekrachtiging en toetreding door de lidstaten die nog geen partij zijn bij het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000, het enige internationale instrument dat betrekking heeft op kwesties van internationaal privaatrecht met betrekking tot de grensoverschrijdende bescherming van volwassenen.
Beide voorstellen hebben betrekking op internationaal privaatrecht, een goed ontwikkeld beleidsterrein binnen de EU. Sinds 2000 heeft de EU immers een aantal wetgevingshandelingen aangenomen op het gebied van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen. Geen van die wetgevingshandelingen beheerst echter de grensoverschrijdende aspecten van de handelingsbekwaamheid van personen10 of de bescherming van volwassenen die “vanwege een stoornis in of ontoereikendheid van hun persoonlijke vermogens”11 niet in staat zijn hun belangen te behartigen.
De voorgestelde verordening zou van toepassing zijn in de lidstaten, terwijl het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 van toepassing zou zijn op niet-EU-staten die partij zijn bij het verdrag. Aangezien volwassenen uit de EU betrekkingen kunnen onderhouden met zowel lidstaten als niet-EU-staten (bijvoorbeeld het bezitten van eigendom of het hebben van persoonlijke banden daar), is een coherent internationaal privaatrechtelijk kader dat van toepassing is op de bescherming van volwassenen in zowel de EU als niet-EU-staten die partij zijn bij het verdrag, van cruciaal belang om de bescherming van volwassenen in internationale situaties te waarborgen.
Beide voorstellen vullen elkaar dus aan en worden daarom samen gepresenteerd.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De EU en haar lidstaten zijn partij bij het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap (UNCRPD), dat sinds de vaststelling ervan in 2006 de internationale basis vormt van de rechten van personen met een handicap.
Artikel 3, punt c), van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 bevat bepalingen die maatregelen van plaatsvervangende besluitvorming zouden bevorderen of gedogen (voornamelijk vanwege het gebruik van de termen “voogdij, curatele en overeenkomstige rechtsinstellingen”). De vraag is gerezen of dit de erkenning van maatregelen tot vaststelling van plaatsvervangende besluitvorming in plaats van ondersteunde besluitvorming zou kunnen bevorderen of mogelijk maken, en of dit een inbreuk zou vormen op het recht op autonomie en gelijkheid van volwassenen.
De samenhang en complementariteit van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 met de in het UNCRPD vastgelegde rechten is herhaaldelijk erkend, bijvoorbeeld in de conclusies en aanbevelingen (conclusies 2 en 3) die tijdens de bovengenoemde gezamenlijke conferentie van de Europese Commissie en de HCCH in 2018 zijn aangenomen12.
Het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 is een instrument van internationaal privaatrecht. Het is neutraal ten aanzien van het materiële recht, dat geen enkele vorm van maatregelen voorschrijft, en in de preambule wordt gesteld dat de belangen van de volwassene en de eerbiediging van zijn of haar waardigheid en onafhankelijkheid voorop dienen te staan. Door grensoverschrijdende samenwerking te vergemakkelijken en juridische en praktische belemmeringen weg te nemen, bevordert het een aantal belangrijke doelstellingen van het UNCRPD. Het gaat onder meer om die van artikel 12 inzake gelijkheid voor de wet en van artikel 32 inzake internationale samenwerking, waarvoor het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 een systeem van centrale autoriteiten invoert.
Bovendien zijn niet alle personen met een handicap volwassenen die grensoverschrijdende bescherming nodig hebben in de zin van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000, maar alleen personen die niet in staat zijn hun persoonlijke of financiële belangen te beschermen. Omgekeerd zijn niet alle volwassenen met verminderde psychosociale vermogens, personen met een handicap.
Er zij ook aan herinnerd dat het UNCRPD-comité in zijn verslag van 2015 over de uitvoering van het UNCRPD in de EU zijn bezorgdheid heeft geuit over de belemmeringen waarmee personen met een handicap worden geconfronteerd wanneer zij van de ene lidstaat naar de andere verhuizen. Het comité beveelt de EU aan onmiddellijk actie te ondernemen om ervoor te zorgen dat alle personen met een handicap en hun familie op voet van gelijkheid met anderen hun recht op vrij verkeer kunnen uitoefenen13.
De speciaal rapporteur voor de rechten van personen met een handicap heeft opdracht gegeven tot een juridische studie14 en samen met de onafhankelijke deskundige over het genot van alle mensenrechten door oudere personen een daarmee verband houdende gezamenlijke verklaring15 afgelegd. Daarin werd de kwestie verduidelijkt door te concluderen dat het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 voldoende ruimte biedt voor interpretatie en praktische verbeteringen, en dat het kan evolueren om rekening te houden met de modernisering van het nationale recht. De speciaal rapporteur herinnert eraan dat het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 bepalingen bevat om elk conflict met het UNCRPD te voorkomen en dat beide instrumenten elkaar kunnen en moeten aanvullen. De EU en al haar lidstaten moeten de beschikbare ruimte voor interpretatie zodanig gebruiken dat de naleving van dat verdrag wordt gewaarborgd.
Bij de toepassing van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 zijn de verdragsluitende staten die ook partij zijn bij het UNCRPD, gehouden het UNCRPD en de daarin vervatte beginselen te eerbiedigen. Het is ook vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat internationale verdragen integrerend deel uitmaken van het recht van de Unie, zodat de uitvoering ervan in overeenstemming moet zijn met het evenredigheidsbeginsel als algemeen beginsel van het recht van de Unie16.
In maart 2021 heeft de Europese Commissie de strategie voor de rechten van personen met een handicap 2021-2030 vastgesteld17. De strategie gaat met name in op de kwestie van de “verbetering van de toegang tot de rechter, rechtsbescherming, vrijheid en veiligheid” voor personen met een handicap. Om dit resultaat te bereiken, wordt als een van de verschillende initiatieven uitdrukkelijk vermeld dat “[d]e Commissie zal samenwerken met de lidstaten om het Verdrag van Den Haag inzake de internationale bescherming van kwetsbare volwassenen uit te voeren overeenkomstig het UNCRPD, onder meer door een studie naar de bescherming van kwetsbare volwassenen in grensoverschrijdende situaties, met name die met een verstandelijke handicap, om de weg vrij te maken voor de ratificatie ervan door alle lidstaten”18.
De juridische studie van de Commissie werd in 2021 uitgevoerd19 en kwam onder meer tot de conclusie dat de bekrachtiging van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 door alle lidstaten een oplossing zou bieden voor een aantal van de problemen in verband met de aanzienlijke lacunes en inconsistenties in de grensoverschrijdende bescherming van volwassenen.
Zodra dit besluit door de Raad is vastgesteld, zal het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 deel uitmaken van het recht van de Unie. Het kan dus door het Hof van Justitie van de Europese Unie worden uitgelegd in het licht van zowel de algemene beginselen van de EU — waarborging van het vrije verkeer van personen, toegang tot de rechter en volledige eerbiediging van de grondrechten — als het UNCRPD.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Dit voorstel betreft de machtiging van bepaalde lidstaten om in het belang van de EU een internationaal verdrag te bekrachtigen of ertoe toe te treden. Justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken wordt geregeld door artikel 81, VWEU, dat bijgevolg de rechtsgrondslag vormt voor de bevoegdheid van de EU op dit gebied. De toepasselijke rechtsgrondslag is derhalve artikel 218, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), in samenhang met de materiële rechtsgrondslag van artikel 81, lid 2, VWEU.
Artikel 81, lid 3, VWEU is niet van toepassing omdat de grensoverschrijdende bescherming van volwassenen geen familierechtelijke aangelegenheid is.
Het begrip “familierecht” in de zin van artikel 81, lid 3, VWEU moet autonoom worden uitgelegd, ongeacht de definitie in de nationale wetgeving van de lidstaten.
Tot dusver heeft de EU-wetgever het begrip vrij strikt geïnterpreteerd en het beperkt tot de regels inzake familierelaties, zoals huwelijkszaken, ouderlijke verantwoordelijkheid of onderhoudsverplichtingen.
Het is niet ongewoon dat kwetsbare volwassenen onder de bescherming van familieleden vallen. In sommige lidstaten wordt de wettelijke bescherming van kwetsbare volwassenen van rechtswege toegekend aan de echtgenoot of aan familieleden. De familie van de volwassene, als die inderdaad een familie heeft, is echter slechts een van de contexten waarin bescherming kan worden gegarandeerd. De betrokkenheid van familieleden is geen noodzakelijk vereiste en wordt evenmin door regels van internationaal privaatrecht beheerst. Het cruciale element bij de bescherming van volwassenen is daarentegen de geboden ondersteuning en het behoud van het recht van de volwassene op waardigheid, zelfbeschikking, non-discriminatie en sociale inclusie, ongeacht zijn of haar familierelaties.
Er moet worden opgemerkt dat het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 geen enkele verwijzing naar familierelaties (zoals “ouder”, “kinderen” of “echtgeno(o)t(e)”) bevat, in tegenstelling tot de EU-verordeningen betreffende familierechtelijke aangelegenheden.
De voorgestelde verordening vormt een aanvulling op het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 en zal een aantal regels van het verdrag bevatten, met name die betreffende de internationale bevoegdheid en het toepasselijke recht, waardoor deze rechtstreeks toepasselijk worden in de lidstaten.
Daarom bestaat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU het risico dat het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 de strekking van de voorgestelde verordening beïnvloedt of wijzigt.
De strekking van de regels van de Unie kan door internationale verbintenissen worden aangetast of gewijzigd wanneer die verbintenissen behoren tot een gebied dat reeds goeddeels wordt bestreken door dergelijke regels of in het licht van voorspelbare ontwikkelingen van het recht van de Unie, zoals in het onderhavige geval1.
Daarom valt het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie overeenkomstig artikel 3, lid 2, VWEU.
De EU kan daarom de lidstaten machtigen om partij te worden of te blijven bij het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000.
Aangezien alleen staten partij kunnen worden bij het verdrag, dat geen clausule bevat op grond waarvan de EU partij zou kunnen worden, kunnen de lidstaten het verdrag bekrachtigen of ertoe toetreden en partij blijven, optredend in het belang van de Unie, overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie2.
In 2008 werd reeds een soortgelijk initiatief genomen om bepaalde lidstaten te machtigen het HCCH-Verdrag ter bescherming van kinderen van 1996 te bekrachtigen of ertoe toe te treden3.
Krachtens Protocol nr. 21, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, zijn de op het gebied van justitie vastgestelde rechtshandelingen niet bindend of van toepassing in Ierland. Zodra een voorstel op dit gebied is ingediend, kan Ierland echter kennisgeven van zijn wens deel te nemen aan de vaststelling en toepassing van de handeling en kan het, zodra de handeling is vastgesteld, kennisgeven van zijn wens om die maatregel te aanvaarden.
Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van dit besluit; dit is bijgevolg niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaat.
• Evenredigheid
Dit voorstel is opgesteld naar het voorbeeld van reeds aangenomen besluiten van de Raad waarbij de lidstaten worden gemachtigd om toe te treden tot een internationaal verdrag. Het gaat niet verder dan wat nodig is om de doelstelling van een coherent optreden van de EU op het gebied van de grensoverschrijdende bescherming van volwassenen te verwezenlijken door ervoor te zorgen dat lidstaten die nog geen partij zijn bij het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000, dat verdrag binnen een bepaalde termijn bekrachtigen of ertoe toetreden.
Er wordt ook van uitgegaan dat de lidstaten bevoegd blijven voor de regulering van de vaststelling van regels van materieel recht die gericht zijn op de bescherming van volwassenen.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
• Keuze van het instrument
Aangezien het voorstel betrekking heeft op een internationale overeenkomst die in het belang van de Unie door bepaalde lidstaten moet worden bekrachtigd en waartoe zij in het belang van de Unie moeten toetreden, is het enige instrument dat overeenkomstig artikel 218, lid 6, van toepassing is, een besluit van de Raad.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
Aan dit voorstel, en aan het parallelle voorstel voor een verordening op dit gebied, ging een uitgebreide en brede raadpleging van belanghebbenden vooraf.
De openbare raadpleging1 en het verzoek om input2 vonden begin 2022 plaats. De meeste respondenten, waaronder lidstaten en beroepsorganisaties die advocaten en notarissen vertegenwoordigen, steunden een EU-initiatief dat de lidstaten zou verplichten het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 te bekrachtigen. Zij pleitten ook voor een EU-instrument als aanvulling op het verdrag. Een ngo, een overkoepelende organisatie voor de bescherming van de rechten van personen met een handicap, toonde zich bezorgd over de grondrechten van volwassenen met een handicap indien een EU-instrument het verkeer zou bevorderen van beslissingen die zijn genomen in strijd met het UNCRPD en de grondrechten van volwassenen. Dit is een terugkerende vraag over de relatie tussen het UNCRPD en het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000, die is behandeld in de studie en de gezamenlijke verklaring die in de voetnoten 14 en 15 worden genoemd.
In het kader van de raadplegingsstrategie werd op 29 september 2022 een informele onlinevergadering met belanghebbenden georganiseerd. Voorts heeft de Commissie op 27 oktober 2022 een onlinevergadering met deskundigen uit de lidstaten gehouden om informatie te verstrekken over het initiatief inzake de bescherming van volwassenen en om een eerste gedachtewisseling te houden.
Tot slot is tijdens een bijeenkomst op 7 en 8 november 2022 het Europees justitieel netwerk in burgerlijke en handelszaken (EJN-civiel) geraadpleegd over zijn mogelijke rol in een toekomstig initiatief.
Kortom, uit alle raadplegingsactiviteiten is gebleken dat het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 op grote steun kan rekenen en dat de feedback over het algemeen positief is. Voorts bleek uit de raadplegingen dat de meeste belanghebbenden een praktische behoefte aan aanvullende maatregelen op EU-niveau zagen en dergelijke aanvullende maatregelen steunden.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
In 2021 werd een juridische studie uitgevoerd3. De auteurs van de studie kwamen tot de volgende conclusies: i) er bestaan aanzienlijke lacunes en verschillen in de grensoverschrijdende bescherming van kwetsbare volwassenen (regels inzake bevoegdheid, erkenning van vertegenwoordigingsbevoegdheden, ontbreken van rechtszekerheid en praktische problemen voor de autoriteiten); ii) de algemene bekrachtiging in de EU van het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 zou een aantal van die problemen, zowel tussen de lidstaten als met niet-EU-staten, rechtstreeks aanpakken; en iii) een EU-instrument zou de bescherming van kwetsbare volwassenen verder versterken en hun leven en het werk van de verantwoordelijke autoriteiten vergemakkelijken.
Aanvullende expertise over het onderwerp van grensoverschrijdende bescherming van volwassenen werd ook verzameld in de studie van het Europees Parlement bij zijn verslag over het wetgevingsinitiatief (2016)4 en het verslag van het Europees Rechtsinstituut (2020)5.
• Effectbeoordeling
In 2022 is een effectbeoordeling uitgevoerd om de verschillende beleidsopties in de EU te onderzoeken om de grensoverschrijdende bescherming van volwassenen te verbeteren en het effect ervan te beoordelen.
Aangezien dit voorstel alleen betrekking heeft op de bekrachtiging van en toetreding tot het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 door bepaalde lidstaten, zal in het begeleidende voorstel voor een verordening een meer gedetailleerde toelichting op de bevindingen van de effectbeoordeling worden gegeven. Het is passend de huidige analyse te beperken tot de indicatie van de uiteindelijke beleidskeuze.
Die omvat een verordening ter aanvulling van het verdrag en de bekrachtiging van en toetreding tot het verdrag door de lidstaten die nog geen partij zijn bij het verdrag. Dit zou ervoor zorgen dat passende regels van internationaal privaatrecht ter bescherming van volwassenen in grensoverschrijdende situaties niet alleen op EU-niveau van toepassing zijn, maar ook tussen lidstaten en derde landen. Verwacht wordt ook dat de bekrachtiging door alle lidstaten meer niet-EU-staten zal aanmoedigen om tot het verdrag toe te treden.
• Grondrechten
De algemene doelstelling van het voorgestelde optreden is de bescherming van de grondrechten van volwassenen overeenkomstig artikel 6 VWEU, het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het UNCRPD.
In grensoverschrijdende situaties zou dit met name inhouden dat wordt voorkomen dat de volwassene wordt onteigend of geen toegang heeft tot zijn goederen in het buitenland, dat de toegang tot de rechter wordt gewaarborgd en dat de zelfbeschikking en autonomie van volwassenen worden geëerbiedigd.
Door de regels van het internationaal privaatrecht te harmoniseren, verbindt het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 verschillende rechtsstelsels met elkaar om binnen het toepassingsgebied van het verdrag de niet-discriminerende eerbiediging van de rechten van volwassenen, de bescherming van hun belangen en de uitoefening van hun handelingsbekwaamheid te vergemakkelijken.
De preambule van het verdrag weerspiegelt deze waarden: zij bevestigt dat de eerbiediging van de waardigheid en onafhankelijkheid van de volwassene voorop dient te staan. Dergelijke prioriteiten zijn ook vastgelegd in de preambule van het UNCRPD.
Volgens de regels van het verdrag moet, indien in een verdragsluitende staat door een bevoegde autoriteit een beschermingsmaatregel wordt genomen, die maatregel in een andere verdragsluitende staat van kracht blijven, bijvoorbeeld wanneer de volwassene zich van de ene verdragsluitende staat naar de andere verplaatst. Het verdrag bevat ook waarborgen die het mogelijk maken de maatregelen niet te erkennen of ten uitvoer te leggen, bijvoorbeeld indien de maatregel is genomen door een autoriteit waarvan de bevoegdheid niet was gebaseerd op of niet in overeenstemming was met een van de in het verdrag genoemde gronden, of indien de erkenning van de maatregel in strijd zou zijn met de openbare orde van de aangezochte staat6. In dit verband kan niet-naleving van de grondrechten van de volwassene op wie de maatregel betrekking heeft, een weigering van erkenning rechtvaardigen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorgestelde besluit heeft geen gevolgen voor de begroting van de Europese Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Aangezien het voorstel betrekking heeft op de machtiging van bepaalde lidstaten van de Europese Unie om het HCCH-Volwassenenbeschermingsverdrag van 2000 te bekrachtigen of ertoe toe te treden, is de controle op de uitvoering ervan voornamelijk gericht op de naleving door die lidstaten van de termijn voor de bekrachtiging van of toetreding tot het verdrag, overeenkomstig het besluit van de Raad.
Zodra echter alle lidstaten partij zijn bij het verdrag, is het de bedoeling verschillende maatregelen te nemen om de bekendheid met het verdrag te vergroten en de correcte toepassing ervan te waarborgen. Daarnaast zullen gecoördineerde EU-standpunten worden aangenomen als onderdeel van de voorbereiding van toekomstige bijzondere commissies voor de werking van het verdrag; dit zal de EU in staat stellen toezicht te houden op de uitvoering van dit instrument door de lidstaten.