Toelichting bij COM(2023)621 - Hervormingsprogramma 2023 en convergentieprogramma 2023 van Polen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)621 - Hervormingsprogramma 2023 en convergentieprogramma 2023 van Polen. |
|---|---|
| bron | COM(2023)621 |
| datum | 24-05-2023 |
AANBEVELING VAN DE RAAD
over het nationale hervormingsprogramma 2023 van Polen en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2023 van Polen
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid1, en met name artikel 9, lid 2,
Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,
Gezien de resoluties van het Europees Parlement,
Gezien de conclusies van de Europese Raad,
Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,
Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,
Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,
Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,
Inhoudsopgave
Verordening (EU) 2021/241 van het Europees Parlement en de Raad2, waarbij de herstel- en veerkrachtfaciliteit werd ingesteld, is op 19 februari 2021 in werking getreden. De herstel- en veerkrachtfaciliteit biedt de lidstaten financiële ondersteuning voor de uitvoering van hervormingen en investeringen, die worden gerealiseerd met budgettaire stimulansen door de EU. In overeenstemming met de prioriteiten van het Europees Semester draagt zij bij tot economisch en sociaal herstel en de uitvoering van duurzame hervormingen en investeringen, met name om de groene en de digitale transitie te stimuleren en de economieën van de lidstaten veerkrachtiger te maken. Zij helpt ook de overheidsfinanciën te versterken en de groei en werkgelegenheid op middellange en lange termijn te stimuleren, de territoriale cohesie binnen de EU te verbeteren en de verdere uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten te ondersteunen. De maximale financiële bijdrage per lidstaat in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit is op 30 juni 2022 bijgewerkt, overeenkomstig artikel 11, lid 2, van Verordening (EU) 2021/241.
Op 22 november 2022 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse duurzamegroeianalyse 20233 en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2023 voor coördinatie van het economisch beleid. De Europese Raad heeft op 23 maart 2023 zijn goedkeuring gehecht aan de prioriteiten van de analyse rond de vier dimensies van concurrerende duurzaamheid. Op 22 november 2022 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag 2023 aangenomen, waarin zij Polen niet identificeert als een van de lidstaten die door onevenwichtigheden geraakt kan zijn of het risico loopt daardoor geraakt te worden, en waarvoor een diepgaande evaluatie nodig zou zijn. De Commissie heeft ook een aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone goedgekeurd, die de Raad op 16 mei 2023 heeft aangenomen, alsook het voorstel voor het gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid 2023 waarin de uitvoering van de werkgelegenheidsrichtsnoeren en de beginselen van de Europese pijler van sociale rechten wordt geanalyseerd, dat de Raad op 13 maart 2023 heeft aangenomen.
Hoewel de economieën in de EU blijk geven van opvallende veerkracht, blijft de geopolitieke context een negatief effect hebben. Aangezien de EU resoluut achter Oekraïne staat, is de economische en sociale beleidsagenda van de EU erop gericht om op korte termijn de negatieve gevolgen van energieschokken voor zowel kwetsbare huishoudens als bedrijven te beperken en op middellange termijn de inspanningen met het oog op de verwezenlijking van de groene en de digitale transitie, de ondersteuning van duurzame en inclusieve groei, de bewaking van de macro-economische stabiliteit en de vergroting van de veerkracht vol te houden. De agenda is ook sterk gericht op het vergroten van het concurrentievermogen en de productiviteit van de EU.
Op 1 februari 2023 heeft de Commissie een mededeling uitgebracht met de titel “Een industrieel plan voor de Green Deal voor het nettonultijdperk”4 om het concurrentievermogen van de nettonulindustrie van de EU te versterken en de snelle transitie naar klimaatneutraliteit te bevorderen. Het plan vormt een aanvulling op de lopende inspanningen in het kader van de Europese Green Deal en REPowerEU. Het heeft tot doel een omgeving te scheppen die gunstiger is voor het opschalen van de capaciteit van de EU om de nettonultechnologieën en -producten te fabriceren die nodig zijn om de ambitieuze klimaatdoelstellingen van de EU te halen, en de toegang tot relevante kritieke grondstoffen te waarborgen, onder meer door de aanvoer te diversifiëren, geologische hulpbronnen in de lidstaten naar behoren te exploiteren en grondstoffen zoveel mogelijk te recyclen. Het plan is gebaseerd op vier pijlers: een voorspelbaar en vereenvoudigd regelgevingskader, versnelde toegang tot financiering, het verbeteren van vaardigheden, en open handel voor veerkrachtige toeleveringsketens. Op 16 maart 2023 heeft de Commissie ook een mededeling gepubliceerd met de titel “Concurrentievermogen van de EU op lange termijn: blik op de periode na 2030”5, die is gestructureerd rond negen elkaar versterkende aanjagers, met als doel te werken aan een groeibevorderend regelgevingskader. In de mededeling worden beleidsprioriteiten vastgesteld die bedoeld zijn om actief te zorgen voor structurele verbeteringen, gerichte investeringen en regelgevingsmaatregelen voor het concurrentievermogen van de EU en haar lidstaten op lange termijn. Onderstaande aanbevelingen dragen bij tot de verwezenlijking van deze prioriteiten.
In 2023 blijft het Europees Semester voor coördinatie van het economisch beleid evolueren in overeenstemming met de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. De volledige uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen blijft essentieel voor de verwezenlijking van de beleidsprioriteiten in het kader van het Europees Semester, aangezien de plannen betrekking hebben op alle of een aanzienlijk deel van de relevante landspecifieke aanbevelingen die in de afgelopen jaren zijn gedaan. De landspecifieke aanbevelingen 2019, 2020 en 2022 blijven ook relevant voor herstel- en veerkrachtplannen die worden herzien, bijgewerkt of gewijzigd overeenkomstig de artikelen 14, 18 en 21 van Verordening (EU) 2021/241.
De REPowerEU-verordening6, die op 27 februari 2023 is vastgesteld, heeft tot doel de afhankelijkheid van de EU van de invoer van Russische fossiele brandstoffen snel af te bouwen. Dit zal bijdragen tot energiezekerheid en de diversificatie van de energievoorziening van de EU en tegelijkertijd het gebruik van hernieuwbare energiebronnen, de opslagcapaciteit voor energie en de energie-efficiëntie vergroten. De verordening stelt de lidstaten in staat een nieuw REPowerEU-hoofdstuk toe te voegen aan hun nationale herstel- en veerkrachtplannen om belangrijke hervormingen en investeringen te financieren die de REPowerEU-doelstellingen helpen verwezenlijken. Deze plannen stimuleren ook het concurrentievermogen van de nettonulindustrie van de EU zoals uiteengezet in het industrieel plan voor de Green Deal voor het nettonultijdperk, en gaan in op de energiegerelateerde landspecifieke aanbevelingen die in 2022 en, indien van toepassing, in 2023 aan de lidstaten zijn gedaan. Met de REPowerEU-verordening wordt een nieuwe categorie niet-terugbetaalbare financiële steun ingevoerd die ter beschikking van de lidstaten wordt gesteld voor de financiering van nieuwe energiegerelateerde hervormingen en investeringen in het kader van hun herstel- en veerkrachtplannen.
Op 8 maart 2023 heeft de Commissie een mededeling aangenomen met richtsnoeren voor het begrotingsbeleid voor 2024, die erop gericht is de voorbereiding van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s van de lidstaten te ondersteunen en aldus de beleidscoördinatie te versterken7. Zij heeft eraan herinnerd dat de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact eind 2023 wordt gedeactiveerd. De Commissie heeft verzocht om een begrotingsbeleid in 2023-24 dat de houdbaarheid van de schuld op middellange termijn waarborgt en de potentiële groei op duurzame wijze verhoogt. De lidstaten is verzocht in hun stabiliteits- en convergentieprogramma’s 2023 uiteen te zetten hoe hun begrotingsplannen ervoor zullen zorgen dat de tekortreferentiewaarde van 3 % van het bbp wordt nageleefd en de schuld voortdurend op plausibele wijze wordt teruggedrongen, of dat de schuld op middellange termijn op een prudent niveau wordt gehouden. De Commissie heeft de lidstaten verzocht de nationale begrotingsmaatregelen die zijn ingevoerd om huishoudens en bedrijven te beschermen tegen de energieprijsschok, geleidelijk af te schaffen, te beginnen met de minst gerichte maatregelen. Zij heeft erop gewezen dat indien de steunmaatregelen zouden moeten worden verlengd vanwege de hernieuwde druk van de energieprijzen, de lidstaten dergelijke maatregelen veel beter moeten richten op kwetsbare huishoudens en ondernemingen dan in het verleden. De Commissie heeft voorgesteld de begrotingsaanbevelingen te kwantificeren, te differentiëren en te formuleren op basis van de netto primaire uitgaven, zoals voorgesteld in de mededeling van de Commissie over een leidraad voor een hervorming van het EU-kader voor economische governance.8 Zij heeft aanbevolen dat alle lidstaten nationaal gefinancierde investeringen blijven beschermen en zorgen voor een doeltreffend gebruik van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, met name in het licht van de doelstellingen met betrekking tot de groene en de digitale transitie en veerkracht. De Commissie heeft aangegeven dat zij de Raad zal voorstellen om in het voorjaar van 2024 een op een tekort gebaseerde buitensporigtekortprocedure in te stellen op basis van de begrotingsresultaten voor 2023, in overeenstemming met de bestaande wettelijke bepalingen.
Op 26 april 2023 heeft de Commissie wetgevingsvoorstellen gepresenteerd om een uitgebreide hervorming van de EU-regels inzake economische governance uit te voeren. De voorstellen moeten vooral de overheidsschuld houdbaarder maken en tegelijkertijd duurzame en inclusieve groei bevorderen in alle lidstaten via hervormingen en investeringen. De voorstellen beogen de lidstaten meer controle te geven wat het ontwerpen van hun middellangetermijnplannen betreft, maar tuigen ook een strengere handhavingsregeling op om ervoor te zorgen dat de lidstaten de verbintenissen die zij in hun begrotingsplannen voor de middellange termijn aangaan, ook daadwerkelijk nakomen. De doelstelling is om de wetgevingswerkzaamheden in 2023 af te ronden.
(9) Op 3 mei 2021 heeft Polen zijn nationale herstel- en veerkrachtplan bij de Commissie ingediend, overeenkomstig artikel 18, lid 1, van Verordening (EU) 2021/241. Krachtens artikel 19 van Verordening (EU) 2021/241 heeft de Commissie de relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie en samenhang van het herstel- en veerkrachtplan beoordeeld overeenkomstig de beoordelingsrichtsnoeren van bijlage V bij die verordening. Op 17 juli 2022 heeft de Raad zijn besluit betreffende de goedkeuring van de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan voor Polen aangenomen9. De vrijgave van tranches is afhankelijk van een besluit van de Commissie overeenkomstig artikel 24, lid 5, van Verordening (EU) 2021/241 houdende dat Polen de desbetreffende mijlpalen en streefdoelen die in het uitvoeringsbesluit van de Raad zijn vastgelegd, op bevredigende wijze heeft verwezenlijkt. Onder bevredigende verwezenlijking wordt begrepen dat de verwezenlijking van eerdere mijlpalen en streefdoelen niet is teruggedraaid.
Op 27 april 2023 heeft Polen zijn nationale hervormingsprogramma 2023 en zijn convergentieprogramma 2023 ingediend, overeenkomstig artikel 8, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1466/97. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma’s rekening te houden, zijn deze samen geëvalueerd. Overeenkomstig artikel 27 van Verordening (EU) 2021/241 weerspiegelt het nationale hervormingsprogramma 2023 ook de halfjaarlijkse verslaglegging van Polen over de vorderingen bij de verwezenlijking van zijn herstel- en veerkrachtplan.
De Commissie heeft op 24 mei 2023 het landverslag 2023 voor Polen10 gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Polen heeft geboekt bij de uitvoering van de desbetreffende landspecifieke aanbevelingen die de Raad tussen 2019 en 2022 heeft vastgesteld en werd de balans opgemaakt van de uitvoering door Polen van het herstel- en veerkrachtplan. Op basis van deze analyse werden in het landverslag lacunes vastgesteld met betrekking tot de uitdagingen die niet of slechts gedeeltelijk worden aangepakt in het herstel- en veerkrachtplan, alsook nieuwe en opkomende uitdagingen. Ook werd de vooruitgang beoordeeld die Polen heeft geboekt bij de uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten en bij de verwezenlijking van de kerndoelen van de EU inzake werkgelegenheid, vaardigheden en armoedebestrijding, alsook bij de verwezenlijking van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN.
Op basis van door Eurostat gevalideerde gegevens11 is het overheidstekort van Polen toegenomen van 1,8 % van het bbp in 2021 tot 3,7 % in 2022, terwijl de bruto-overheidsschuld is gedaald van 53,6 % van het bbp eind 2021 tot 49,1 % eind 2022. Op 24 mei 2023 heeft de Commissie een verslag uitgebracht op grond van artikel 126, lid 3, VWEU12; in het verslag werd de begrotingssituatie van Polen besproken aangezien het overheidstekort in 2022 de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp overschreed. In het verslag wordt geconcludeerd dat niet aan het tekortcriterium was voldaan. In overeenstemming met de mededeling van 8 maart 202313 heeft de Commissie niet voorgesteld om in het voorjaar van 2023 nieuwe buitensporigtekortprocedures in te leiden; de Commissie heeft daarop verklaard dat zij de Raad zou voorstellen om in het voorjaar van 2024 een op een tekort gebaseerde buitensporigtekortprocedure in te leiden op basis van de begrotingsresultaten voor 2023. Polen moet hiermee rekening houden bij de uitvoering van zijn begroting voor 2023 en bij de opstelling van zijn begroting voor 2024.
Het overheidssaldo is beïnvloed door de fiscale beleidsmaatregelen die zijn genomen om de economische en sociale gevolgen van de stijging van de energieprijzen te verzachten. In 2022 omvatten dergelijke inkomstenverlagende maatregelen een verlaging van de btw-tarieven en accijnzen op energie en brandstoffen; terwijl dergelijke uitgavenverhogende maatregelen subsidies en een plafond voor elektriciteitsprijzen voor huishoudens en gaskostensubsidies voor bedrijven omvatten. De Commissie raamt de netto begrotingskosten van deze maatregelen op 1,9 % van het bbp in 2022. Het overheidssaldo is ook beïnvloed door de begrotingsuitgaven voor de tijdelijke bescherming van ontheemden uit Oekraïne, die in 2022 op 0,5 % van het bbp worden geschat. Tegelijkertijd zijn de geraamde kosten van de tijdelijke noodmaatregelen in verband met COVID-19 gedaald van 2,4 % in 2021 tot 0,7 % van het bbp in 2022.
Op 18 juni 2021 heeft de Raad Polen aanbevolen14 om in 2022 een ondersteunende begrotingskoers te volgen, met inbegrip van de impuls van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, en nationaal gefinancierde investeringen in stand te houden.
Volgens de ramingen van de Commissie was de begrotingskoers15 in 2022 ondersteunend met -3,0 % van het bbp, zoals aanbevolen door de Raad. Zoals aanbevolen door de Raad is Polen het herstel blijven steunen met investeringen die door de herstel- en veerkrachtfaciliteit werden gefinancierd. De met subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen gefinancierde uitgaven bedroegen 1,0 % van het bbp in 2022 (1,3 % van het bbp in 2021). De nationaal gefinancierde investeringen leverden een expansieve bijdrage van 0,2 procentpunt aan de begrotingskoers16. Polen heeft derhalve nationaal gefinancierde investeringen gehandhaafd, zoals aanbevolen door de Raad. Tegelijkertijd heeft de groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend nieuwe maatregelen aan de ontvangstenzijde) een expansieve bijdrage aan de begrotingskoers van 2,3 procentpunt geleverd. Deze aanzienlijke expansieve bijdrage omvatte de extra gevolgen van de maatregelen om de economische en sociale impact van de stijging van de energieprijzen te beperken (extra netto begrotingskosten van 1,9 % van het bbp) en de kosten voor het bieden van tijdelijke bescherming aan ontheemden uit Oekraïne (0,5 % van het bbp). Polen heeft dus de groei van de nationaal gefinancierde lopende uitgaven voldoende onder controle gehouden.
Het macro-economische scenario dat aan de begrotingsprognoses van het convergentieprogramma ten grondslag ligt, is realistisch in 2023 en daarna. De regering gaat ervan uit dat het reële bbp in 2023 met 0,9 % en in 2024 met 2,8 % zal groeien. In vergelijking daarmee gaan de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie uit van een iets lagere reële bbp-groei van 0,7 % in 2023 en 2,7 % in 2024, voornamelijk vanwege de lagere verwachte bijdrage van de binnenlandse vraag.
In het convergentieprogramma 2023 verwacht de regering dat het overheidstekort zal toenemen naar 4,7 % van het bbp in 2023. De stijging in 2023 is hoofdzakelijk het gevolg van hogere uitgaven voor defensie, gezondheidszorg, salarissen in de collectieve sector en de indexering van pensioenen, terwijl de kosten van maatregelen om de economische en sociale gevolgen van de stijging van de energieprijzen te verzachten, hoog zullen blijven. Volgens het programma zal de overheidsschuldquote naar verwachting toenemen van 49,1 % van het bbp eind 2022 tot 50,5 % eind 2023. In de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie wordt voor 2023 van een overheidstekort van 5,0 % van het bbp uitgegaan. Dit is hoger dan het in het convergentieprogramma geraamde tekort, voornamelijk als gevolg van maatregelen voor buitengewone steun aan landbouwers die nog niet in het programma waren opgenomen. In de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie wordt gerekend op een vergelijkbare overheidsschuldquote van 50,5 % tegen eind 2023.
Het overheidssaldo in 2023 wordt naar verwachting nog steeds beïnvloed door de maatregelen die zijn genomen om de economische en sociale gevolgen van de stijging van de energieprijzen te verzachten. Dit zijn voornamelijk nieuwe maatregelen zoals prijsstopregelingen voor elektriciteit en gas en subsidies voor energieproducenten en energie-intensieve industrieën. De kosten van deze maatregelen worden gedeeltelijk gecompenseerd door belastingen op uitzonderlijke winsten van energieleveranciers, namelijk heffingen op gas- en elektriciteitsproducenten. Rekening houdend met deze inkomsten worden de netto begrotingskosten van de steunmaatregelen in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie geraamd op 1,7 % van het bbp in 202317. De meeste maatregelen in 2023 lijken niet gericht op de meest kwetsbare huishoudens of bedrijven, en ze behouden de prijsprikkel niet volledig om de vraag naar energie te verminderen en de energie-efficiëntie te verhogen. Bijgevolg wordt het bedrag van de gerichte steunmaatregelen, waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de naleving van de begrotingsaanbeveling voor 2023, in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie geraamd op 0,2 % van het bbp in 2023 (tegenover 0,1 % van het bbp in 2022). De begrotingskosten voor tijdelijke bescherming van ontheemden uit Oekraïne zullen naar verwachting met 0,2 procentpunt van het bbp dalen in vergelijking met 2022. Ten slotte zal het overheidssaldo in 2023 naar verwachting profiteren van de uitfasering van de tijdelijke noodmaatregelen in verband met COVID-19 ten belope van 0,7 % van het bbp.
Op 12 juli 2022 heeft de Raad aanbevolen18 dat Polen actie onderneemt om er in 2023 voor te zorgen dat de groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven in overeenstemming is met een algemeen neutrale beleidskoers19, rekening houdend met de aanhoudende tijdelijke en gerichte steun aan huishoudens en bedrijven die het meest kwetsbaar zijn voor stijgingen van de energieprijzen en aan mensen die Oekraïne ontvluchten. Polen moet klaarstaan om de lopende uitgaven aan te passen aan de veranderende situatie. Polen is ook aanbevolen te voorzien in meer overheidsinvesteringen voor de groene en de digitale transitie en voor energiezekerheid, met inachtneming van het REPowerEU-initiatief, onder meer door gebruik te maken van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere Uniefondsen.
In 2023 zal de begrotingskoers volgens de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie expansief zijn (-0,8 % van het bbp), tegen een achtergrond van hoge inflatie. Dit volgt op een expansieve begrotingskoers in 2022 (-3,0 % van het bbp). Verwacht wordt dat de groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde) in 2023 een expansieve bijdrage van 0,8 % van het bbp aan de begrotingskoers zal leveren. Dit omvat de hogere kosten van de gerichte steunmaatregelen voor huishoudens en bedrijven die het kwetsbaarst zijn voor energieprijsstijgingen met 0,1 % van het bbp. Hierbij is ook rekening gehouden met lagere kosten voor het bieden van tijdelijke bescherming aan ontheemden uit Oekraïne (ten belope van 0,2 % van het bbp). De expansieve bijdrage van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven is dus niet toe te schrijven aan de gerichte steun aan huishoudens en bedrijven die het kwetsbaarst zijn voor stijgingen van de energieprijzen, en aan mensen die Oekraïne ontvluchten. De expansieve groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven is het gevolg van niet-gerichte energiemaatregelen, hogere uitgaven voor defensie en gezondheidszorg, alsmede permanente verhogingen van de lonen in de collectieve sector en de sociale uitkeringen. Kortom, de verwachte groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven is niet in overeenstemming met de aanbeveling van de Raad. De met subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen gefinancierde uitgaven zullen in 2023 naar verwachting 1,8 % van het bbp bedragen, terwijl nationaal gefinancierde investeringen naar verwachting een contractieve bijdrage van 0,2 procentpunt aan de begrotingskoers zullen leveren20. Polen is daarom van plan aanvullende investeringen te financieren via de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, en er wordt niet verwacht dat nationaal gefinancierde investeringen worden gehandhaafd. Het land is voornemens overheidsinvesteringen te financieren voor de groene en digitale transitie, en voor energiezekerheid, op gebieden als energie-efficiëntie van gebouwen, windenergie op land en op zee, energieopslag, modernisering van het stroomnet, waterstofproductie en duurzame mobiliteit, die worden gefinancierd door de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen.
Volgens het convergentieprogramma wordt verwacht dat het overheidstekort zal afnemen tot 3,4 % van het bbp in 2024. De daling in 2024 is hoofdzakelijk het gevolg van de intrekking van de steunmaatregelen in verband met de energiecrisis. In het programma wordt verwacht dat de overheidsschuldquote zal toenemen tot 52,4 % tegen eind 2024. Op basis van de op de afsluitdatum van de prognoses bekende beleidsmaatregelen wordt in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie uitgegaan van een overheidstekort van 3,7 % van het bbp in 2024. Dit is hoger dan het in het programma geraamde tekort, voornamelijk als gevolg van maatregelen die nog niet in het programma waren opgenomen. In de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie wordt gerekend op een vergelijkbare overheidsschuldquote van 53,0 % tegen eind 2024.
In het convergentieprogramma wordt uitgegaan van de uitfasering van de meeste energiesteunmaatregelen in 2024. De Commissie gaat er momenteel vanuit dat de nettokosten van energiesteunmaatregelen in 2024 0,3 % van het bbp zullen bedragen. Dit is wel afhankelijk van de aanname dat de energieprijzen niet opnieuw zullen stijgen. De meeste maatregelen die volgens de huidige planning in 2024 van kracht zullen blijven, lijken niet gericht op kwetsbare huishoudens of bedrijven en behouden de prijsprikkel niet volledig om de vraag naar energie te verminderen en de energie-efficiëntie te verhogen.
(23) Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad roept op tot een jaarlijkse verbetering van het structurele begrotingssaldo in de richting van de middellangetermijndoelstelling met 0,5 % van het bbp als benchmark21. Rekening houdend met de budgettaire houdbaarheid22 en met de noodzaak het tekort terug te dringen tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp, zou een verbetering van het structurele saldo met ten minste 0,5 % van het bbp voor 2024 passend zijn. Voor het waarborgen van een dergelijke verbetering mag de groei van de netto nationaal gefinancierde primaire uitgaven23 in 2024 niet meer dan 7,8 % bedragen, zoals in deze aanbeveling wordt aangegeven. Tegelijkertijd moeten de resterende energiesteunmaatregelen (momenteel door de Commissie geraamd op 1,7 % van het bbp in 2023) worden afgebouwd, afhankelijk van de ontwikkelingen op de energiemarkt en beginnend met de minst gerichte maatregelen, en moeten de daarmee samenhangende besparingen worden gebruikt om het overheidstekort te verminderen. Op basis van ramingen van de Commissie zou dit leiden tot een groei van de netto primaire uitgaven die onder de aanbevolen maximale groei voor 2024 ligt. Bovendien is de groei van de netto nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven in 2023 volgens de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie niet in overeenstemming met de aanbeveling van de Raad. Indien dit wordt bevestigd, zou een lagere groei van de netto primaire uitgaven in 2024 passend zijn.
Uitgaande van ongewijzigd beleid wordt in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie verwacht dat de netto nationaal gefinancierde primaire uitgaven in 2024 met 5,6 % zullen stijgen, wat onder het aanbevolen groeipercentage ligt. De in de Commissieprognoses geraamde aanpassing is iets lager dan de besparingen door de volledige uitfasering van energiesteunmaatregelen, aangezien sommige energiesteunmaatregelen naar verwachting in 2024 van kracht zullen blijven.
Volgens het programma zullen de overheidsinvesteringen in 2024 stabiel blijven op 4,2 % van het bbp, eenzelfde niveau als in 2023. Het programma verwijst naar hervormingen en investeringen die naar verwachting zullen bijdragen tot budgettaire houdbaarheid en duurzame en inclusieve groei. Daartoe behoren hervormingen van het begrotingskader, die ook deel uitmaken van het herstel- en veerkrachtplan.
Het convergentieprogramma schetst een begrotingstraject voor de middellange termijn tot 2026. Volgens het programma wordt verwacht dat het overheidstekort zal dalen tot 2,9 % van het bbp in 2025 en in 2026 op dit niveau zal blijven. Daarom zal het gepland overheidstekort in 2025 dalen tot onder 3 % van het bbp. Volgens het programma zal de overheidsschuldquote naar verwachting toenemen van 52,4 % van het bbp eind 2024 tot 55,4 % eind 2026.
Er is nog veel ruimte om de efficiëntie van de overheidsuitgaven voor sociale uitkeringen te vergroten. Sociale uitkeringen blijven grotendeels ongericht en zonder middelentoetsing op niveau van de huishoudens. Een groot deel van de overheidsuitgaven gaat naar huishoudens met een hoog inkomen, aangezien de rijkste 20% van de Polen hetzelfde deel van de overheidsgeldoverdrachten ontvangt als de armste 20%. Een betere afstemming van de sociale voorzieningen zou leiden tot een efficiënter gebruik van overheidsmiddelen bij de bestrijding van armoede en het ondersteunen van de meest behoeftigen.
De snel vergrijzende bevolking stelt het Poolse pensioenstelsel voor uitdagingen. Het huidige pensioenstelsel gaat uit van een pensioenleeftijd die niet stijgt, ook al blijven de gemiddelde levensverwachting en het aantal pensioenjaren stijgen. Door het huidige stelsel van vaste bijdragen is het systeem financieel in evenwicht, maar het leidt tot een sterke daling van de toekomstige pensioenuitkeringen in verhouding tot het eindloon. Dat zou betekenen een groot deel van de gepensioneerden het risico loopt in armoede te vervallen. Uit de analyse van de Commissie blijkt dat Polen, om alleen maar in de buurt van het huidige uitkeringsniveau te blijven, een bijkomende 6,7 % van zijn bbp zou moeten uitgeven tegen 2070. Door recente wijzigingen in het algemene pensioenstelsel en de dure speciale pensioenregelingen zijn de pensioenuitkeringen aan de huidige gepensioneerden royaler geworden. Hierdoor is er minder stimulans om langer te werken dan de relatief lage pensioenleeftijd, die voor vrouwen is vastgesteld op 60 jaar en voor mannen op 65 jaar, en is de druk op de uitgaven in verband met de vergrijzing toegenomen.
(29) Overeenkomstig artikel 19, lid 3, punt b), van en criterium 2.2 van bijlage V bij Verordening (EU) 2021/241 bevat het herstel- en veerkrachtplan een uitgebreide reeks elkaar versterkende hervormingen en investeringen die uiterlijk in 2026 moeten zijn uitgevoerd. Door de late aanneming in juni 2022 heeft de uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan van Polen aanzienlijke vertraging opgelopen. Het versterken van de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de rechtbanken en het opheffen van de situatie waarin rechters het slachtoffer worden van de beslissingen van de tuchtkamer van de hoogste rechterlijke instantie in tuchtzaken en zaken betreffende de gerechtelijke immuniteit zijn een voorwaarde voor de Commissie om eventuele betalingen aan het land te kunnen doen en om de bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen, en waardoor een snelle en gestage uitvoering van het plan mogelijk wordt. Polen is begonnen met de uitvoering van belangrijke maatregelen in het herstel- en veerkrachtplan, waaronder hervormingen op het gebied van het begrotingskader, de gezondheidszorg, de digitale transitie, energie-efficiëntie en de arbeidsmarkt. Hoewel Polen niet officieel addenda bij het plan of een REPowerEU-hoofdstuk heeft ingediend, vinden daarover besprekingen met de Commissie plaats. Overeenkomstig artikel 14, lid 6, van Verordening (EU) nr. 2021/241 heeft Polen op 31 maart 2023 het voornemen te kennen gegeven om 23 miljard EUR aan aanvullende ondersteunende leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit aan te vragen. De snelle opname van het nieuwe REPowerEU-hoofdstuk in het herstel- en veerkrachtplan maakt de financiering mogelijk van aanvullende hervormingen en investeringen ter ondersteuning van de strategische doelstellingen van Polen op het gebied van energie en de groene transitie. De systematische en effectieve betrokkenheid van lokale en regionale autoriteiten, sociale partners en andere relevante belanghebbenden blijft, net zoals de algemene kwaliteit van de sociale dialoog, belangrijk voor de succesvolle uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan, naast ander economisch en werkgelegenheidsbeleid dat verder gaat dan het plan, om te zorgen voor een breed draagvlak voor de algehele beleidsagenda.
De Commissie heeft in 2022 alle programmadocumenten betreffende het cohesiebeleid van Polen goedgekeurd. Het is van cruciaal belang om de cohesiebeleidsprogramma’s in aanvulling op en in synergie met het herstel- en veerkrachtplan, met inbegrip van het REPowerEU-hoofdstuk, snel uit te voeren om de groene en de digitale transitie te verwezenlijken, de economische en sociale veerkracht te vergroten en een evenwichtige territoriale ontwikkeling in Polen tot stand te brengen.
Naast de economische en sociale uitdagingen die in het herstel- en veerkrachtplan aan bod komen, wordt Polen geconfronteerd met een aantal extra uitdagingen in verband met het investeringsklimaat, energiebeleid en de groene transitie.
De onafhankelijkheid, efficiëntie en kwaliteit van het rechtsstelsel zijn essentieel voor een stabiel en voorspelbaar ondernemingsklimaat en een vriendelijk investeringsklimaat. Deze factoren spelen een belangrijke rol om duurzame economische groei op middellange tot lange termijn te bereiken. Het investeringsklimaat in Polen wordt nog steeds geschaad door ernstige kwesties in verband met de rechtsstaat, waaronder de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, zoals blijkt uit arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Voorts heeft de Commissie Polen op 15 februari 2023 voor het Hof van Justitie gedaagd wegens schendingen van het recht van de Unie door het Constitutioneel Hof van Polen en zijn jurisprudentie, waarbij met name het primaat van het EU-recht ter discussie wordt gesteld.
De energiemix van Polen wordt sterk gedomineerd door fossiele brandstoffen, waarbij in 2021 steenkool ongeveer 60% uitmaakte en hernieuwbare energiebronnen slechts 13%. Polen is sinds april 2022 gestopt met de invoer van aardgas uit Rusland en sinds februari 2023 met de invoer van olie. Het effect daarvan op de continuïteit van de energievoorziening van het land is verminderd door de diversificatie-inspanningen van de afgelopen jaren. De decarbonisatie gaat in Polen aanzienlijk minder snel dan in andere EU-lidstaten. Polen heeft nog veel ruimte om de regelgevende en administratieve belemmeringen voor een snellere invoering van hernieuwbare energiebronnen aan te pakken. Meer energieopwekking uit hernieuwbare bronnen is essentieel om de Poolse economie koolstofvrij te maken en klimaatneutraliteit te bereiken. Om het potentieel van hernieuwbare bronnen te kunnen benutten, moet Polen zijn interne netwerken voor energietransmissie en -distributie en voor energieopslag verbeteren en zijn regelgevingskader hervormen. In het bijzonder moet Polen maatregelen nemen om de belemmeringen in het vergunningsproces voor hernieuwbare energiebronnen weg te nemen. Deze maatregelen moeten gericht zijn op: i) het versneld opnemen van hernieuwbare energiebronnen in ruimtelijke plannen; ii) het instellen van “go-to”-gebieden voor hernieuwbare energie; iii) het wijzigen van de regelgeving inzake netaansluitingsvergunningen; en iv) het moderniseren van verouderde en inefficiënte distributienetwerken. Er zijn verdere hervormingen nodig om: i) de industrie in staat stellen te profiteren van schone energie via langetermijncontracten voor vraag en aanbod van stroom, zoals stroomafnameovereenkomsten; ii) beperkingen voor energiegemeenschappen op te heffen; en iii) het gebruik van hernieuwbare energiebronnen in de stadsverwarmingssector te bevorderen.
Het verbruik van aardgas in Polen is in de periode tussen augustus 2022 en maart 2023 met 13 % gedaald ten opzichte van het gemiddelde gasverbruik in dezelfde periode in de voorgaande 5 jaar, iets minder dan het reductiestreefdoel van 15 %. Polen wordt aangemoedigd meer inspanningen te leveren om de vraag naar gas tijdelijk te verminderen tot en met 31 maart 202424. Ondanks een aantal ingestelde maatregelen om de vraag naar energie te beheersen, zijn verdere inspanningen nodig om de energie-efficiëntie te verbeteren, met name voor woongebouwen en stadsverwarmingssystemen. Het eindenergieverbruik in Polen bedroeg in 2021 75,2 Mtoe en is het afgelopen decennium gestegen. Meer dan de helft van de energiebehoefte van woongebouwen voor verwarming wordt momenteel gedekt door steenkool, hetzij via direct gebruik, hetzij indirect via stadsverwarming. De energie-efficiëntie van woningen blijft echt laag, waardoor de investeringsbehoeften hoger zijn dan in andere EU-landen. Bovendien heeft de stadsverwarmingssector gerichte hervormingen en meer investeringen nodig om de sector sneller koolstofvrij te maken, de efficiëntie te verhogen en de financiële levensvatbaarheid op lange termijn te waarborgen.
Tussen 2005 en 2021 zijn de broeikasgasemissies van het binnenlands vervoer, met uitzondering van de luchtvaart, in Polen met 88,3 % toegenomen, in schril contrast met de gemiddelde daling van 7,5 % in de EU. Zelfs met de aanvullende maatregelen in het energie- en klimaatplan van Polen zullen de broeikasgasemissies van deze sector tegen 2030 naar verwachting nog steeds 56 % hoger liggen dan in 2005. Voortbouwend op de hervormingen en investeringen in het herstel- en veerkrachtplan van Polen zijn verdere inspanningen nodig om duurzame vormen van openbaar vervoer te stimuleren. De elektrificatie van het binnenlands vervoer moet hand in hand gaan met het koolstofvrij maken van de elektriciteitsvoorziening om de emissies in de sector effectief te verminderen.
Het tekort aan arbeidskrachten en vaardigheden in sectoren en beroepen die van essentieel belang zijn voor de groene transitie, waaronder de productie, de implementatie en het onderhoud van nettonultechnologieën, leiden tot knelpunten in de transitie naar een nettonuleconomie. Hoogwaardige onderwijs- en opleidingsstelsels die inspelen op veranderende behoeften op de arbeidsmarkt en gerichte bij- en omscholingsmaatregelen zijn van cruciaal belang om tekorten aan vaardigheden aan te pakken en arbeidsintegratie en -verschuivingen te bevorderen. Om het onbenutte arbeidsaanbod te ontsluiten, moeten deze maatregelen toegankelijk zijn, met name voor personen en in de sectoren en regio’s waarvoor de gevolgen van de groene transitie het grootst zijn. Wat de groene transitie in Polen betreft, zijn de arbeidstekorten in belangrijke sectoren de afgelopen jaren toegenomen, mede in verband met een gebrek aan relevante vaardigheden, en zorgen zij voor knelpunten bij de overgang naar een nettonuleconomie. Het tekort aan arbeidskrachten werd in 2022 genoemd als een beperkende factor voor de productie in de industrie (63,4 % van de bedrijven) en de bouw (74,6 % van de bedrijven).
In het licht van de beoordeling van de Commissie heeft de Raad het convergentieprogramma 2023 onderzocht en zijn advies25 daarover is in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven.
1. De geldende energiesteunmaatregelen tegen eind 2023 afbouwen en de gerelateerde besparingen gebruiken om het overheidstekort te verminderen. Indien nieuwe energieprijsstijgingen steunmaatregelen noodzakelijk maken, ervoor zorgen dat deze gericht zijn op de bescherming van kwetsbare huishoudens en bedrijven, fiscaal betaalbaar zijn en stimulansen voor energiebesparing in stand houden.
Zorgen voor een prudent begrotingsbeleid, met name door de nominale stijging van de nationaal gefinancierde netto primaire uitgaven in 2024 te beperken tot maximaal 7,8 %.
Nationaal gefinancierde overheidsinvesteringen in stand houden en zorgen voor een effectieve absorptie van subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, met name om de groene en digitale transitie te bevorderen.
Voor de periode na 2024 blijven streven naar een begrotingsstrategie op middellange termijn van geleidelijke en duurzame consolidatie, gecombineerd met investeringen en hervormingen die bevorderlijk zijn voor een hogere duurzame groei, teneinde een prudente begrotingspositie op middellange termijn te bereiken.
De efficiëntie van de overheidsuitgaven verbeteren, onder meer door de sociale uitkeringen beter te richten. De toereikendheid van toekomstige pensioenuitkeringen en de houdbaarheid van het pensioenstelsel garanderen door maatregelen te nemen om de werkelijke pensioenleeftijd te verhogen en door preferentiële pensioenregelingen te hervormen.
2. Met spoed de vereiste mijlpalen en streefdoelen in verband met de bescherming van de financiële belangen van de Unie verwezenlijken, zodat het herstel- en veerkrachtplan snel en gestaag kan worden uitgevoerd. Snel de laatste hand leggen aan het REPowerEU-hoofdstuk om snel met de uitvoering ervan te kunnen beginnen. Doorgaan met de snelle uitvoering van de cohesiebeleidsprogramma's, in nauwe complementariteit en synergie met het herstel- en veerkrachtplan.
3. Het investeringsklimaat verbeteren, onder meer door de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
4. De uitfasering van fossiele brandstoffen en de inzet van hernieuwbare energie versnellen. Het juridisch kader hervormen voor netaansluitingsvergunningen en voor hernieuwbare energiebronnen, waaronder energiegemeenschappen, biomethaan en hernieuwbare waterstof. Maatregelen uitvoeren om energiebesparing en vermindering van de vraag naar gas te bevorderen. Meer investeren in energie-efficiëntie voor gebouwen en de warmtevoorziening in stadsverwarming koolstofvrij maken om energiearmoede aan te pakken. Duurzame vormen van openbaar vervoer nog meer stimuleren. De beleidsinspanningen opvoeren die gericht zijn op het voorzien in en verwerven van de vaardigheden die nodig zijn voor de groene transitie, waaronder voor gebouwrenovatie.
Gedaan te Brussel,
Voor de Raad
De voorzitter
1PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.
2Verordening (EU) 2021/241 van het Europees Parlement en de Raad van 12 februari 2021 tot instelling van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (PB L 57 van 18.2.2021, blz. 17).
3COM(2022) 780 final.
4COM(2023) 62 final.
5COM(2023) 168 final.
6Verordening (EU) 2023/435 van het Europees Parlement en de Raad van 27 februari 2023 tot wijziging van Verordening (EU) 2021/241 wat betreft REPowerEU-hoofdstukken in herstel- en veerkrachtplannen en tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1303/2013, (EU) 2021/1060 en (EU) 2021/1755 en Richtlijn 2003/87/EG (PB L 63 van 28.2.2023, blz. 1).
7COM(2023) 141 final.
8COM(2022) 583 final.
9Uitvoeringsbesluit van de Raad van 17 juli 2022 betreffende de goedkeuring van de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan voor Polen (ST 9728/22; ST 9728/22 ADD 1).
10SWD(2023) 621 final.
11Eurostat-Euro Indicators, 47/2023, 21.4.2023.
12COM(2023) 631 final, 24.5.2023.
13COM(2023) 141 final, 8.3.2023.
14Aanbeveling van de Raad van 18 juni 2021 met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2021 van Polen, PB C 304 van 29.7.2021, blz. 98.
15De begrotingskoers wordt gemeten als de verandering in de primaire uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde), met uitsluiting van aan de COVID-19-crisis gerelateerde tijdelijke noodmaatregelen maar met inbegrip van uitgaven die worden gefinancierd met niet-terugbetaalbare steun (subsidies) van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, ten opzichte van de potentiële groei op middellange termijn. Raadpleeg voor meer details Vak 1 in de Fiscale statistische tabellen.
16Andere nationaal gefinancierde kapitaaluitgaven hebben een expansieve bijdrage van 0,8 procentpunt van het bbp geleverd, grotendeels als gevolg van overheidssteun aan financiële instellingen.
17Dit cijfer geeft het niveau weer van de jaarlijkse begrotingskosten van die maatregelen, waaronder lopende ontvangsten en uitgaven, alsmede eventuele kapitaaluitgaven.
18Aanbeveling van de Raad van 12 juli 2022 over het nationale hervormingsprogramma 2022 van Polen en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2022 van Polen, PB C 334 van 1.9.2022, blz. 171.
19Volgens de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie wordt de potentiële productiegroei op middellange termijn (10-jaarsgemiddelde) van Polen, die wordt gebruikt als maatstaf voor de begrotingskoers, geraamd op 15,5 % in nominale termen.
20Andere nationaal gefinancierde kapitaaluitgaven zullen naar verwachting een contractieve bijdrage van 0,6 procentpunt van het bbp leveren, als weerspiegeling van het intrekken van de overheidssteun aan financiële instellingen in 2022.
21Overeenkomstig artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad, dat ook een aanpassing van meer dan 0,5 % van het bbp voorschrijft voor lidstaten met een overheidsschuld van meer dan 60 % van het bbp of met meer uitgesproken risico's voor de houdbaarheid van de schuld.
22De Commissie heeft geraamd dat Polen een gemiddelde jaarlijkse stijging van het structurele primaire saldo als percentage van het bbp van 0,4 procentpunt nodig zou hebben om een plausibele schuldvermindering te realiseren of ervoor te zorgen dat de overheidsschuld op middellange termijn op een prudent niveau wordt gehouden. Deze raming was gebaseerd op de najaarsprognoses 2022 van de Commissie. Het uitgangspunt voor deze schatting was het geraamde overheidstekort en de overheidsschuld voor 2024, waarbij werd aangenomen dat de energiesteunmaatregelen in 2024 zouden worden ingetrokken.
23De netto primaire uitgaven worden gedefinieerd als nationaal gefinancierde uitgaven exclusief discretionaire inkomstenmaatregelen en exclusief rente-uitgaven en conjuncturele werkloosheidsuitgaven.
24Verordening (EU) 2022/1369 van de Raad. Verordening (EU) 2023/706 van de Raad
25Op grond van artikel 5, lid 2, en artikel 9, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad.
NL NL