Toelichting bij COM(2023)258 - Douanewetboek van de Unie, tot oprichting van de douaneautoriteit van de EU - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2023)258 - Douanewetboek van de Unie, tot oprichting van de douaneautoriteit van de EU.
bron	COM(2023)258
datum	17-05-2023

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De douane-unie van de EU is een waar succesverhaal van Europese integratie en welvaart: zij vormt de basis voor en biedt bescherming aan de eengemaakte markt ⁰ van de EU, waardoor goederen vrij kunnen bewegen binnen de Unie. Als een van de grootste handelsblokken ter wereld spreekt de Unie in haar internationale handelsbetrekkingen met één stem. De soepele werking van de douane-unie is van wezenlijk belang voor de economie en de welvaart van de EU en voor haar internationale concurrentievermogen. Burgers en bedrijven profiteren van de internationale handel, terwijl douanetarieven, contingenten en andere handelsmaatregelen de industriële productie en werkgelegenheid in de Unie helpen beschermen en inkomsten voor de overheid genereren.

De EU-economie bevindt zich in de dubbele groene en digitale transitie en daarom is er ambitieuze wetgeving met milieu-, veiligheids-, sociale en digitale normen aangenomen die bepalend zijn voor de manier waarop bedrijven binnen en buiten de eengemaakte markt hun activiteiten ontplooien. Deze ambitieuze agenda dreigt te worden ondermijnd als de producten die in de Unie worden vervaardigd, worden vervangen door invoer uit derde landen die deze normen niet naleven. Zonder centraal toezicht en controle op de toeleveringsketen door de douane heeft de Unie geen volledig beeld van de goederen die haar grondgebied binnenkomen en verlaten, wat niet alleen de geloofwaardigheid van haar sectorale beleid verzwakt, maar ook haar slagkracht als geopolitieke speler beperkt.

De douaneautoriteiten worden in toenemende mate met een steeds groter aantal taken belast, als gevolg van de hierboven genoemde zeer ambitieuze wetgeving die de afgelopen jaren is aangenomen. Daardoor zitten de douaneautoriteiten nu gekneld tussen een groeiende werklast en toenemende complexiteit enerzijds en een forse stijging van het aantal zendingen van geringe waarde in de e-commerce anderzijds. Zonder centraal toezicht op de toeleveringsketen heeft de Unie bovendien geen volledig beeld van en controle over welke goederen de eengemaakte markt binnenkomen en verlaten. Dit versterkt de inherente uitdagingen voor de processen, gegevens en IT in de douaneomgeving, en voor de governance van de douane-unie. Zoals uit de effectbeoordeling blijkt, hebben de douaneautoriteiten het moeilijk om hun beschermingstaak uit te voeren, en zijn er problemen in verband met het risicobeheer en de samenwerking met markttoezichtautoriteiten, rechtshandhavingsautoriteiten en -instanties, belastingautoriteiten en andere partners. Ook de administratieve lasten voor de bedrijven, de moeilijkheden bij het verrichten van controles op e-commercegoederen, de beperkte kwaliteit van en toegang tot gegevens, en de verschillen in uitvoering tussen de lidstaten zijn problematisch.

Door deze hervorming wordt de douane sterker toegerust om toezicht te houden op en controle uit te oefenen op goederen die de douane-unie binnenkomen en verlaten. De hervorming van de douane past in een langetermijnstrategie, die tot doel heeft de douane op flexibele wijze aan te passen aan veranderingen in de toeleveringsketens en de financiële belangen van de EU en haar lidstaten, alsook de veiligheid en de openbare belangen van de EU, beter te waarborgen.

Tegen deze achtergrond kondigde voorzitter van de Europese Commissie Von der Leyen in haar politieke beleidslijnen het volgende aan: “Het is tijd om de douane-unie op een hoger plan te brengen en te voorzien van een krachtiger kader, dat ons in staat stelt onze burgers en onze interne markt beter te beschermen. Ik zal een duidelijk pakket voorstellen voor een geïntegreerde Europese aanpak die het douanerisicobeheer versterkt en doeltreffende controles door de lidstaten ondersteunt.”⁰

Als eerste stap in de follow-up presenteerde de Commissie een douaneactieplan ⁰ met concrete maatregelen om de hervorming voor te bereiden. Zoals aangekondigd in dit plan en op verzoek van het Europees Parlement heeft de Commissie een tussentijdse evaluatie van de tenuitvoerlegging van het douanewetboek van de Unie (DWU) verricht ⁰, waarin werd vastgesteld dat er vooruitgang was geboekt, maar ook dat het kader voor e-commerce en verboden en beperkingen moest worden versterkt. Verder werden in deze tussentijdse evaluatie de uitdagingen bij de ontwikkeling van 27 nationale IT-douanesystemen beschreven. In het douaneactieplan werd ook een effectbeoordeling van de voor- en nadelen van de hervorming aangekondigd, evenals een strategisch overleg met de nationale douanediensten in een reflectiegroep om te onderzoeken hoe de douane-unie wendbaarder, technologisch geavanceerder en crisisbestendiger kon worden ingericht. Dit overleg heeft plaatsgevonden in 2022.

Omdat de Commissie begreep dat een structurele wijziging noodzakelijk was, heeft zij met stakeholders, de academische wereld en internationale partners een verkenningsproject over de toekomst van de douane in de EU 2040 opgezet. In het verslag van dat project werd aanbevolen om de uitdaging die de governance van de douane-unie vormt, aan te pakken door te kiezen voor een gemeenschappelijke, centrale structuur om met één stem te spreken, technologische vooruitgang te stimuleren en zo doeltreffend mogelijk gebruik te maken van douanegegevens ⁰. Daarnaast werd in het onafhankelijke verslag van de Groep van wijzen over de uitdagingen voor de EU-douane-unie geconcludeerd dat er nog steeds grote verschillen zijn bij de toepassing van de regels en procedures door de nationale douaneautoriteiten en dat het niveau van bescherming van burgers en lidstaten momenteel afhankelijk is van de plaats waar goederen worden gecontroleerd, en dat frauduleuze en nalatige bedrijven een aanzienlijk voordeel hebben ten opzichte van eerlijke en compliante bedrijven en personen, zonder dat zij daarbij veel risico lopen ⁰.

De Europese Rekenkamer heeft in speciale verslagen de uitdagingen voor de douane beschreven. In één van die verslagen stelde zij vast dat de ontoereikende harmonisatie van de douanecontroles de financiële belangen van de EU schaadde, en deed zij de aanbeveling: “aan de Commissie om de uniforme toepassing van douanecontroles te verbeteren en een volwaardige analyse- en coördinatiecapaciteit op EU-niveau te ontwikkelen en uit te voeren⁰”. Verder concludeerde de Rekenkamer dat vertragingen bij de IT-ontwikkeling voor de douane met name te wijten waren aan “wijzigingen in de reikwijdte van projecten, ontoereikende door de EU en de lidstaten toegewezen middelen, en een lang besluitvormingsproces als gevolg van de meerlagige governancestructuur⁰”. Wat e-commerce betreft, benadrukten de auditors de uitdagingen om het juiste bedrag aan btw en douanerechten te innen ⁰. In een ander verslag wees de Rekenkamer op tekortkomingen in het rechtskader en de inefficiënte uitvoering van invoerprocedures, waaronder “verschillende benaderingen met betrekking tot douanecontroles om onderwaardering, onjuiste omschrijving van de oorsprong en onjuiste indeling aan te pakken, en om douanesancties op te leggen”; deze factoren spelen immers een rol wanneer een bedrijf zijn keuze van douanekantoor maakt ⁰.

Met deze hervorming wordt het DWU vereenvoudigd en de administratieve rompslomp verlicht, in overeenstemming met het Refit-programma (gezonde en resultaatgerichte regelgeving) van de Commissie. Zij maakt deel uit van het werkprogramma van de Commissie voor 2022 in het kader van de prioriteit “Een economie die werkt voor de mensen”⁰.

Deze hervorming omvat twee aanvullende wetgevingsvoorstellen die vandaag door de Commissie zijn aangenomen als onderdeel van een breed pakket, met name een voorstel tot wijziging ⁰van de btw-richtlijn enerzijds en een voorstel tot wijziging ⁰van de verordening inzake douanevrijstellingen en de gecombineerde nomenclatuur anderzijds. Beide wijzigingen vormen een aanvulling op de douanehervorming met betrekking tot de maatregelen die nodig zijn om de uitdagingen van afstandsverkopen van goederen (e-commercetransacties) aan te pakken, namelijk door de drempel van 150 EUR waaronder volgens de huidige regels geen douanerechten verschuldigd zijn, te schrappen.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Het DWU is het belangrijkste rechts- en IT-kader voor douaneprocessen in het douanegebied van de Unie. Bij deze hervorming wordt de basishandeling herzien en ingetrokken. Nadien zullen ook de uitvoeringshandelingen en gedelegeerde handelingen worden herzien.

De hervorming is in overeenstemming met de wetgeving inzake eigen middelen voor de Uniebegroting, waarin douanerechten als directe inkomstenbron zijn aangemerkt ⁰, en met de regels over de wijze waarop deze middelen ter beschikking van de Unie worden gesteld ⁰.

Het voorstel zorgt ervoor dat de btw- en de douanebehandeling van b2c-e-commercetransacties voor goederen die vanuit derde landen of gebieden worden verzonden, volledig op elkaar worden afgestemd. Deze afstemming ziet op het toepassingsgebied, de termijnen voor de vaststelling, inning en betaling van rechten en belastingen, de daarmee samenhangende rapportageverplichtingen en de harmonisatie van de verplichtingen van de onlineverkopers, met name de marktplaatsen. Dankzij de gestroomlijnde regels zullen onlineverkopers bij de onlineverkoop van goederen aan consumenten in de EU voor alle goederen die uit derde landen worden ingevoerd, een echte all-inprijs kunnen aanbieden, behalve wanneer de goederen onderworpen zijn aan geharmoniseerde accijnzen ⁰ en handelspolitieke maatregelen van de EU.

Op 27 februari 2023 bereikten de Europese Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk een politiek princiepsakkoord over het Windsor-kader, een uitgebreid pakket van gezamenlijke oplossingen om de praktische uitdagingen waarmee burgers en bedrijven in Noord-Ierland worden geconfronteerd, definitief te regelen. Deze gezamenlijke oplossingen omvatten onder meer nieuwe afspraken voor douane. Op 24 maart 2023 heeft het Gemengd Comité EU-VK Besluit nr. 1/2023 tot vaststelling van regelingen met betrekking tot het Windsor-kader, met name op douanegebied, aangenomen. Volgens Besluit nr. 1/2023 kan het Verenigd Koninkrijk kennisgeving doen aan de Unie en, indien geen oplossing wordt gevonden, overgaan tot schorsing van sommige bepalingen van het besluit waarin regelingen worden vastgesteld voor het vervoer van goederen naar Noord-Ierland, vanuit een ander deel van het Verenigd Koninkrijk, ten aanzien waarvan er geen risico bestaat dat zij de Unie zullen binnenkomen, indien de handelingen van de Unie die in faciliteiten voor dit vervoer voorzien, geheel of gedeeltelijk vervallen waardoor niet langer hetzelfde niveau van faciliteiten wordt geboden. De herziening van de douanewetgeving waarin deze verordening voorziet, heeft geen invloed op het niveau van de faciliteiten als bedoeld in Besluit nr. 1/2023 van het Gemengd Comité.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De douane helpt bij de handhaving van een breed pakket Uniewetgeving dat meer dan 350 verschillende wetten omvat en nog verder blijft groeien, op beleidsterreinen zoals handel, industrie, veiligheid, gezondheid, milieu en klimaat ⁰. Met de hervorming wordt de douane beter toegerust om deze taak uit te oefenen en wordt een kader geïntroduceerd voor samenwerking met markttoezicht-, rechtshandhavings- en andere autoriteiten alsook agentschappen en organen van de Unie, waaronder het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) en het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex). De hervorming is in overeenstemming met ander beleidsterreinen van de Unie, met name:

- De verordening markttoezicht⁰, die het rechtskader biedt voor op risico’s gebaseerde controles van bepaalde non-foodproducten die op de markt van de Unie worden verkocht, met name door middel van systematische samenwerking en informatie-uitwisseling tussen markttoezichtautoriteiten en douaneautoriteiten bij de opsporing van onveilige of niet-conforme producten die de eengemaakte markt binnenkomen. Er zal ook een beroep worden gedaan op de douane om uitvoering te geven aan de herziene verordening inzake algemene productveiligheid⁰ en de nieuwe regels die het onmogelijk moeten maken dat producten die, geheel of gedeeltelijk, met dwangarbeid⁰ zijn vervaardigd, op de eengemaakte markt worden gebracht, zodra de desbetreffende voorstellen zijn aangenomen.

- Op het gebied van milieuwetgeving zijn de douaneautoriteiten betrokken bij de handhaving van talrijke voorschriften inzake onder andere chemische stoffen,⁰ de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten ⁰, en de strijd tegen klimaatverandering, door het gebruik en de uitstoot van gevaarlijke stoffen tot een minimum te beperken ⁰ ⁰. Er zal ook een beroep worden gedaan op de douaneautoriteiten om uitvoering te geven aan nieuwe Unieregels die ontbossing moeten indammen ⁰ en die de behandeling van afvaltransporten zullen regelen ⁰. Verder voorziet het voorstel betreffende het initiatief voor duurzame producten erin dat de douaneautoriteiten de douaneaangifte zullen vergelijken met de informatie over de ingevoerde goederen die is opgenomen in het pas gecreëerde digitale productpaspoort, om de negatieve milieueffecten van producten die op de eengemaakte markt worden gebracht, gedurende de levenscyclus te beperken ⁰. Het voorstel om een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens in te stellen ⁰, zal ertoe bijdragen dat de klimaatdoelstellingen van de EU niet worden ondermijnd door het risico van koolstoflekkage en zal producenten in niet-EU-landen ertoe aanzetten om hun productieprocessen te vergroenen. Het mechanisme is van toepassing op ingevoerde goederen en de douane zal het helpen handhaven.

- Wat handhaving betreft, voorziet de rechtsgrondslag voor wederzijdse bijstand tussen nationale autoriteiten onderling alsook met de Commissie bij de toepassing van douane- en landbouwwetgeving, in relevante maatregelen. Deze omvatten onder andere de regels voor het voorkomen, onderzoeken en vervolgen van douanefraude ⁰ en het kader voor operationele samenwerking tussen de rechtshandhavingsautoriteiten en -instanties van de lidstaten en de Unie om de veiligheid in de Unie te waarborgen tegen bijvoorbeeld drugshandel en illegale handel in vuurwapens ⁰.

- De nieuwe digitaledienstenverordening legt aanbieders van digitale diensten duidelijke verplichtingen op om illegale inhoud aan te pakken; dit leidt tot betere traceerbaarheid van en controles op bedrijven die actief zijn op onlinemarktplaatsen, en moet ervoor zorgen dat producten die op de eengemaakte markt worden gebracht, veilig zijn ⁰.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

In artikel 3, lid 1, punt a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is bepaald dat de douane-unie een exclusieve bevoegdheid van de Unie is. Bijgevolg kan alleen de Unie douanewetgeving vaststellen, terwijl de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering ervan.

De rechtsgrondslag voor dit initiatief zijn de artikelen 33, 114 en 207 VWEU.

De artikelen 33 en 114 VWEU verlenen het Europees Parlement en de Raad het recht maatregelen te nemen om de douanesamenwerking tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en de Commissie te versterken teneinde de goede werking van de interne markt te waarborgen door de afschaffing van de binnengrenzen en de totstandbrenging van het vrije verkeer van goederen.

Artikel 207 VWEU bouwt voort op de premisse dat het toepassingsgebied van het initiatief verder reikt dan de samenwerking tussen douaneautoriteiten onderling en ook ziet op handelsfacilitatie en bescherming tegen illegale handel als belangrijk aspect van het handelsbeleid, in overeenstemming met het toepasselijke internationale kader voor het handelsbeleid met derde landen.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Aangezien dit voorstel onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt, is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing.

• Evenredigheid

De in het DWU vastgestelde gemeenschappelijke douanevoorschriften en -processen worden door de lidstaten ten uitvoer gelegd. In het bestaande kader hebben zich problemen voorgedaan met betrekking tot harmonisatie en uniformiteit bij de uitvoering; dit heeft geleid tot een versnippering van processen, praktijken en benaderingen, die de douane-unie in gevaar brengt. Deze versnippering en de gevolgen daarvan kunnen niet op nationaal niveau worden opgelost. Daarom is een herziene en alomvattende reeks regels voor douaneprocessen, gemeenschappelijk gegevensbeheer en governance op Unieniveau nodig, die de vastgestelde problemen aanpakken en op dezelfde wijze ten uitvoer worden gelegd.

Dit initiatief gaat niet verder dan nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken. De bovengenoemde elementen versterken elkaar wederzijds en zullen leiden tot een aanzienlijke lastenverlichting voor zowel de overheid als de particuliere sector, een effectieve harmonisatie van regels en praktijken, en een gelijk speelveld voor marktdeelnemers bij het nakomen van douanegerelateerde verplichtingen.

• Keuze van het instrument

De keuze van het instrument (verordening) is van essentieel belang omdat de douane-unie het bedrijfsleven en de overheid rechtszekerheid moet bieden. De douane-unie moet ervoor zorgen dat het legitieme handelsverkeer vlot kan verlopen, maar moet ook voorzien in doeltreffend, op risico’s gebaseerd overheidsoptreden, om zo bij te dragen aan de uitvoering van belangrijke onderdelen van het acquis van de Unie, met name de eengemaakte markt, de veiligheid van de Unie en de begroting van de Unie, via de traditionele eigen middelen. Het rechtsinstrument voor het DWU, dat door de hervorming zal worden ingetrokken, is ook een verordening.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

In 2022 presenteerde de Commissie een tussentijdse evaluatie van de tenuitvoerlegging van de wettelijke bepalingen en de uitrol van de IT-systemen van het DWU, met name wat betreft doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, samenhang met het desbetreffende beleid en toegevoegde waarde voor de EU ⁰. Uit het evaluatieverslag bleek dat het DWU in de periode 2016-2020 gedeeltelijk met succes ten uitvoer was gelegd.

Om te beginnen werd vastgesteld dat, hoewel de tenuitvoerlegging van de wettelijke bepalingen op schema lag, er toch nog enkele problemen bestonden met de implementatie van de 17 IT-systemen die bij het wetboek zijn ingesteld. In 2020 zijn er acht systemen met succes uitgerold en volgens de betrokkenen functioneren deze goed; in 2021 zijn nog eens vier systemen uitgerold en de laatste vijf moeten stapsgewijs uiterlijk eind 2025 zijn uitgerold.

Ten tweede is er bij de verbetering van de douaneomgeving wat concrete vooruitgang geboekt, zij het niet in dezelfde mate voor alle gebieden die in de evaluatie geanalyseerd zijn. Het DWU heeft de douanevoorschriften helpen verduidelijken en harmoniseren, teneinde de uiteenlopende benaderingen in de lidstaten te verminderen, bijvoorbeeld op het gebied van douanebeschikkingen, de voorwaarden voor het verlenen van de AEO-status (geautoriseerde marktdeelnemer) en de toepassing van sommige bijzondere regelingen. Op bepaalde andere gebieden schiet de harmonisatie evenwel nog altijd tekort, met name bij het risicobeheer en het toezicht op de AEO-status, en de uiteenlopende interpretaties van de regels blijven een probleem. Aangezien veel van de belangrijkste wijzigingen die met het DWU zijn ingevoerd, zoals bepaalde vereenvoudigingen van het in- en uitklaringsproces (bv. gecentraliseerde vrijmaking bij invoer op EU-niveau en daarmee verband houdende handelsfacilitaties), afhankelijk zijn van lopende IT-projecten, moeten veel van de verwachte voordelen van het DWU bovendien nog worden gerealiseerd.

Ten derde is uit de evaluatie gebleken dat de tenuitvoerlegging van het DWU de potentiële synergieën met gerelateerde beleidsterreinen niet volledig heeft benut en dat er een gebrek is aan goede coördinatie en informatie-uitwisseling tussen de douaneautoriteiten en andere relevante nationale overheidsdiensten die belast zijn met de toepassing van ander beleid van de Unie aan de grens, met name met betrekking tot goederen waarvoor verboden en beperkingen gelden. Onvoldoende coördinatie bij de onderlinge afstemming van vereisten, normen (met name op het gebied van gegevensverzameling en -uitwisseling) en procedures heeft - zo blijkt uit de evaluatie - de digitalisering belemmerd en de vooruitgang bij de uitvoering van essentiële vereenvoudigingen vertraagd.

Er is ook gekeken naar de relevantie van het DWU met betrekking tot de meest urgente uitdagingen waarmee de douane momenteel wordt geconfronteerd, zoals de capaciteit om het enorme aantal douaneaangiften en -procedures van e-commercetransacties te verwerken. In dit verband werd in de evaluatie erkend dat het DWU was ontworpen voor een bedrijfsmodel dat hoofdzakelijk gebaseerd is op traditionele handel, waarbij vrachtschepen grote hoeveelheden identieke goederen over zee vervoeren. Hoewel dit model ook vandaag nog grotendeels bestaat, staan de douaneautoriteiten en de douanewetgeving onder druk als gevolg van de spectaculaire groei van e-commercetransacties, waarbij zendingen van geringe waarde vanuit derde landen elk apart naar eindverbruikers in de Unie worden verzonden. In 2022 zijn er 890 miljoen e-commercetransacties aangegeven met de H7-aangifte, wat goed was voor 73 % van alle invoeraangiften, maar slechts 0,5 % van de waarde van alle invoer vertegenwoordigde. E-commercetransacties zijn ook problematisch wat betreft de naleving van verboden en beperkingen die door de EU worden opgelegd in verband met niet-financiële risico’s. Om deze redenen werd in de evaluatie gesuggereerd dat verdere actie nodig is om deze uitdagingen in de wetgeving aan te pakken.

• Raadplegen van belanghebbenden en bijeenbrengen van deskundigheid

Van 20 juli tot en met 19 september 2022 is een openbare raadpleging over de herziening van de douanewetgeving gehouden ⁰. De vragenlijst was beschikbaar in alle officiële EU-talen op het EU-platform “Geef uw mening” en er zijn 192 antwoorden ontvangen. Van de beleidswijzigingen en mechanismen die bij een hervorming van de douane-unie zouden kunnen worden meegenomen, zijn de respondenten het sterk eens met, in volgorde van voorkeur, het volgende:

1. een vereenvoudiging van douaneformaliteiten voor betrouwbare en gecertificeerde ondernemers die in de Unie gevestigd zijn (69,47 %);

2. een versterking van de samenwerking tussen douane- en niet-douaneautoriteiten (55,79 %), met name op het gebied van informatie-uitwisseling (65,97 %), operationele coördinatie (59,47 %) en betere handhaving van verboden en beperkingen (47,37 %);

3. een nieuw partnerschap met gecertificeerde ondernemers en andere bevoegde autoriteiten ter versterking van het risicobeheer, met inbegrip van betere voorafgaande vrachtinformatie (53,16 %);

4. de totstandbrenging van een douane-informatieomgeving op Unieniveau (54,21 %), waarin de voorkeur van de respondenten met name uitgaat naar een vereenvoudigde gegevensverstrekking (hergebruik van gegevens mogelijk maken, dubbel werk vermijden enz.) (73,16 %), gegevensbeheercapaciteiten (64,21 %) en het “éénloketsysteem” voor de afhandeling van niet-douanegerelateerde formaliteiten (63,16 %);

5. een aanpassing van de douanewetgeving aan e-commercetransacties, bijvoorbeeld via een aanscherping van het toezicht op transacties tussen bedrijven en consumenten en van de aansprakelijkheid van de betrokkenen voor alle fiscale en niet-fiscale regels (52,11 %);

6. 35,79 % is het er sterk mee eens dat de governance van de douane-unie moet worden hervormd om een EU-component te creëren (terwijl nog eens 23 % het hier min of meer mee eens is, ongeveer 4,5 % het er niet mee eens, en de overigen geen mening hadden); als er echter een dergelijke EU-component bestond, zou deze met name moeten worden belast met de opleiding van douaneambtenaren (59,47 %), IT-beheer (51 %), de financiering van douaneapparatuur (44,74 %) en EU-crisisrespons (41,5 %);

7. integratie van de groene agenda in de douaneagenda moet absoluut deel uitmaken van een hervorming voor slechts 31 %, terwijl 27,8 % het daar min of meer mee eens is en 6,31 % het er niet mee eens is.

Naast de openbare raadpleging is een reeks gerichte raadplegingsactiviteiten opgezet om standpunten van deskundige belanghebbenden te verzamelen, en wel als volgt (zie bijlage II bij de effectbeoordeling voor details):

- besprekingen met de nationale douanediensten in het kader van de Reflectiegroep ⁰ over i) de aanbevelingen in het verslag van de Groep van wijzen, de behoefte aan en kenmerken van een nieuw partnerschap met het bedrijfsleven, en een versterkt douanetoezicht en risicobeheer; ii) een kader voor versterkte samenwerking met andere autoriteiten en de groene douaneagenda en iii) een nieuw gegevensparadigma en nieuwe governance;

- besprekingen met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven in de Trade Contact Group ⁰ in vier specifieke vergaderingen over i) de behoeften van het bedrijfsleven en suggesties voor een herziening van het DWU, ii) de aanbevelingen in het verslag van de Groep van wijzen, iii) de resultaten van de openbare raadpleging van belanghebbenden en iv) de belangrijkste elementen van de hervorming;

- raadpleging van de douanediensten van de lidstaten in een reflectiegroep die uit de directeuren-generaal van de nationale douaneautoriteiten bestaat en specifiek is opgezet om de verschillende bouwstenen van het hervormingspakket te bekijken;

- raadpleging, op Unieniveau, van brancheorganisaties, verenigingen en individuele ondernemingen die in de Trade Contact Group vertegenwoordigd zijn;

- raadpleging van diensten van de Commissie die betrokken zijn bij diverse wettelijke vereisten ten aanzien van goederen die van toepassing zijn aan de grenzen.

Voorts werd feitenmateriaal ter ondersteuning van dit initiatief verzameld uit bestaande documentatiebronnen, waaronder wetgeving en andere beleidsdocumenten, douane- en handelsstatistieken, evaluaties en verslagen over relevant beleid en informatie over gerelateerde initiatieven, zoals vermeld in bijlage I bij de effectbeoordeling. De voor de effectbeoordeling gebruikte externe expertise is afkomstig uit drie studies, namelijk over de evaluatie van de uitvoering van het DWU, het AEO-programma en oplossingen voor de uitdagingen van de e-commerce ⁰.

Tijdens de raadplegingsactiviteiten zijn kwalitatieve en kwantitatieve gegevens en informatie verzameld, die met behulp van passende technieken systematisch zijn verwerkt en geanalyseerd. De kwalitatieve gegevens (daaronder begrepen aan de Commissie toegezonden standpunten en bijdragen) werden volgens kernthema’s gecodeerd, vervolgens vanuit verschillende invalshoeken geëvalueerd en geanalyseerd, en ten slotte in beschrijvende vorm gepresenteerd. De kwantitatieve gegevens (antwoorden op de enquête) werden met behulp van Excel en het Public Consultation Dashboard van de Commissie verwerkt en met behulp van statistische methoden zoals frequentietelling, kruistabellen en eenvoudige trends geanalyseerd.

• Effectbeoordeling

Het ontwerp-effectbeoordelingsverslag is op 30 september 2022 voorgelegd aan de Raad voor regelgevingstoetsing (RSB) van de Commissie. Na de vergadering van 26 oktober 2022 heeft de RSB op 28 oktober 2022 een negatief advies uitgebracht, met voorstellen voor verdere verbetering op diverse gebieden. Het herziene verslag is op 21 december 2022 opnieuw ingediend. De RSB heeft op 27 januari 2023 een positief advies met voorbehoud uitgebracht. Bij de herziening zijn alle punten herbekeken die volgens de RSB beter konden worden aangepakt, waaronder een betere motivering van de urgentie en de redenen om nu op te treden, het verband met de evaluatie en de werkzaamheden van de Europese Rekenkamer, de samenhang met andere initiatieven, de afbakening van het dynamische basisscenario (met inbegrip van het douaneactieplan), de interventielogica, de inventarisatie van de doelstellingen, de bijdrage aan de doelstellingen van de Green Deal, de manier waarop elke optie in de praktijk zou werken, de mate waarin opties en maatregelen cumulatief en exhaustief zijn, de afbakening van combinaties van opties, de haalbaarheid en de financieringsrisico’s, de presentatie van kosten en baten, de effectbeoordeling, onder meer met betrekking tot de voorgestelde governancestructuren, consumenten, en aannames in verband met IT-kosten, de weergave van de standpunten van belanghebbenden, de toezichts- en evaluatieregelingen, de identificatie van individuele maatregelen in de opties voor douaneprocessen en gecertificeerde ondernemers, de toelichting bij de opties voor e-commerce, daaronder begrepen de afschaffing van de vrijstellingsdrempel van 150 EUR, de “one-in, one-out”-benadering, de afbakening tussen kosten en baten en illustratieve cijfers, de effectbeoordeling van governanceoplossingen, de gevolgen voor de consument, met name wat betreft de afschaffing van de douanevrijstelling van 150 EUR, en de evaluatie achteraf.

Inhoudsopgave

In de effectbeoordeling, zoals die werd aangepast na het advies van de RSB, zijn de vijf kernproblemen die aan de basis van de noodzakelijke hervorming liggen, in kaart gebracht en samengevat:
- in hoeverre moeten de douaneprocessen worden hervormd?
- in hoeverre moet de aanpak van het gegevensbeheer bij de douane worden hervormd?
- in hoeverre moet de governance van de douane-unie worden hervormd?
In de effectbeoordeling zijn vier opties onderzocht, die elk een samenhangend pakket maatregelen bevatten om deze drie beleidskeuzes vorm te geven:

1. In de effectbeoordeling, zoals die werd aangepast na het advies van de RSB, zijn de vijf kernproblemen die aan de basis van de noodzakelijke hervorming liggen, in kaart gebracht en samengevat:

1. De douane heeft het moeilijk om haar taak, de financiële belangen van de Unie te beschermen, uit te voeren en het steeds groter wordende aantal niet-financiële voorschriften in het kader van sectoraal beleid (productveiligheid, waarborging van de veiligheid, bescherming van de gezondheid van mens, dier en plant, en van het milieu enz.) te doen naleven. Aangezien slechts een klein deel van de in- en uitvoer fysiek kan worden gecontroleerd, is de douane afhankelijk van risicobeheer — op EU-niveau is dat momenteel echter niet doeltreffend, uniform of alomvattend genoeg. Bovendien moet de douane op tal van andere gebieden met andere autoriteiten samenwerken, maar de kwaliteit en efficiëntie van die samenwerking zijn vaak suboptimaal en verschillen van lidstaat tot lidstaat.

2. De huidige douaneprocessen vereisen dat bedrijven soortgelijke informatie over goederen meerdere keren in de toeleveringsketen aan verschillende autoriteiten verstrekken via meerdere en niet altijd interoperabele IT-systemen. Dit leidt tot administratieve lasten voor legitieme marktdeelnemers.

3. Het huidige douanemodel is niet geschikt voor e-commerce. De enorme groei van de e-commerce heeft het handelsverkeer getransformeerd, waarbij goederen niet meer in grote hoeveelheden via vracht de Unie worden binnengebracht maar in miljoenen kleine zendingen rechtstreeks naar individuele consumenten worden verzonden. De douaneautoriteiten kunnen de toename in het aantal goederen en aangiften niet aan. Daarnaast is gebleken dat er systematisch misbruik wordt gemaakt van de drempel van 150 EUR waaronder geen douanerechten worden geheven; bovendien bevoordeelt deze vrijstelling marktdeelnemers uit derde landen ten opzichte van traditionele bedrijven en detailhandelaren in de EU, waardoor de concurrentie wordt verstoord.

4. De kwaliteit van, toegang tot en analyse van gegevens zijn beperkt. Hoewel douaneprocessen worden gedigitaliseerd en douanerisicoanalyses en -controles gebaseerd zijn op gegevens, zijn de gegevens die nodig zijn voor douanetoezicht en voor risicoanalyses en controles, gefragmenteerd en worden zij meer dan eens ingevoerd in meerdere systemen in een gedecentraliseerde IT-douane-infrastructuur. Dit kost de douane veel geld, is niet flexibel en belemmert een efficiënt gebruik van gegevens. Het ontbreken van een alomvattend rechtskader in het DWU voor de uitwisseling en het gebruik van gegevens belemmert ook de uitwisseling ervan tussen de douane, de Commissie, andere autoriteiten of partnerlanden.

5. De operationele uitvoering in de lidstaten loopt sterk uiteen wat betreft de controlepraktijken en -methoden, de uitvoering van vereenvoudigingen, en de sancties voor inbreuken op de douanewetgeving. Er is geen passende risicoanalyse op het niveau van de Unie om degelijk toezicht te kunnen houden op handelsstromen en niet-conforme goederen te kunnen opsporen, en marktdeelnemers die de regels niet volgen, kunnen heel bewust plaatsen van binnenkomst in de EU uitkiezen waar het controleniveau lager ligt.

Als gevolg van deze problemen: i) worden niet alle douanerechten geïnd — dit verlies aan inkomsten ondermijnt de financiële belangen van de EU en haar lidstaten; ii) komen gevaarlijke, niet-conforme of namaakproducten nog steeds op de eengemaakte EU-markt of verlaten zij deze, en iii) komen illegale goederen de EU binnen doordat smokkelaars de toegenomen controleactiviteiten van de douane in het ene land omzeilen door plaatsen van binnenkomst in andere landen uit te kiezen. Deze situatie ondermijnt het concurrentievermogen van bedrijven die de regels naleven, leidt tot een verlies aan winst, werkgelegenheid en inkomsten bij legitieme bedrijven, waaronder met name kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s), en brengt de veiligheid van EU-burgers in gevaar.

Volgens de effectbeoordeling zijn de volgende factoren de belangrijkste oorzaken van deze problemen: i) de ontoereikendheid en buitensporige complexiteit van de douaneprocessen; ii) de gefragmenteerde en complexe digitalisering van de douane, en iii) de gefragmenteerde governancestructuur van de douane-unie.

Om de problemen en de onderliggende oorzaken aan te pakken, zijn in de effectbeoordeling drie belangrijke beleidskeuzes beschreven, die grotendeels zullen bepalen in welke mate de douane-unie voldoende wordt toegerust om als één dienst op te treden bij haar innings-, beschermings- en vereenvoudigingstaken, namelijk:

2. - in hoeverre moeten de douaneprocessen worden hervormd?

3. - in hoeverre moet de aanpak van het gegevensbeheer bij de douane worden hervormd?

4. - in hoeverre moet de governance van de douane-unie worden hervormd?

5. In de effectbeoordeling zijn vier opties onderzocht, die elk een samenhangend pakket maatregelen bevatten om deze drie beleidskeuzes vorm te geven:

1. Optie 1 — een pakket eenvoudiger processen. In deze optie zijn de belangrijkste, onderling afhankelijke procescomponenten bekeken, namelijk de processtappen zelf, de rol van de verschillende actoren en hun verantwoordelijkheden op het gebied van naleving, het gebruik van gegevens, de behandeling van betrouwbaardere marktdeelnemers, de afwikkeling van e-commercestromen en de manier waarop sancties in de hele EU worden toegepast om niet-naleving te ontmoedigen. Dit pakket zou de verschillende stappen in het invoerproces beperken en vereenvoudigen, de verantwoordelijkheden van de actoren (met name importeurs en exporteurs) verduidelijken, de douanevrijstelling voor goederen met een waarde tot 150 EUR afschaffen en erin voorzien dat elektronische platforms als gelijkgestelde importeur worden aangemerkt en de douanerechten voor b2c-e-commerce betalen, met een eenvoudigere aanpak voor de berekening van de rechten. Er zou een nieuwe Trust&Check-aanpak voor een partnerschap met het bedrijfsleven worden geïntroduceerd, waarbij extra voordelen (zoals minder en gerichtere douanecontroles en de mogelijkheid om zelf goederen vrij te geven) worden verleend aan transparante, betrouwbare bedrijven. Er zou een gemeenschappelijke aanpak voor administratieve sancties worden ingevoerd. De toegang van de Commissie tot gegevens ter ondersteuning van risicobeheer zou worden verbeterd. Deze veranderingen zouden worden doorgevoerd in het kader van het huidige digitaliseringsmodel en de bestaande governancestructuur voor de douane, waardoor het effect ervan - zo bleek uit de beoordeling - beperkt zou blijven.

2. Optie 2 zou optie 1 aanvullen met een EU-douaneautoriteit die de samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van risicobeheer coördineert, een uniforme toepassing van de regels ondersteunt en douaneprogramma’s beheert. Dit pakket zou gebaseerd zijn op het huidige digitaliseringsmodel.

3. In optie 3 zou een door de Commissie beheerde EU-douanedatahub worden gecreëerd om de eenvoudigere douaneprocessen van optie 1 te implementeren in een gecentraliseerd IT-model. De datahub zou het gemakkelijker maken om informatie van verschillende actoren te verzamelen, te verwerken met het oog op EU-douanerisicobeheer, en uit te wisselen met andere bevoegde autoriteiten. Wat governance betreft, zou de rol van de Commissie worden versterkt, met name bij de organisatie van risicobeheer, waarbij er evenwel mee rekening wordt gehouden dat de capaciteit van de Commissie beperkt is en zij geen organisatorisch mandaat heeft om het volledige potentieel van de nieuwe gegevensomgeving te benutten.

4. Optie 4 voorziet in eenvoudigere douaneprocessen die worden geïmplementeerd via de EU-douanedatahub, die wordt beheerd door een EU-douaneautoriteit, die (in aanvulling op optie 2) verantwoordelijk is voor operationeel risicobeheer en gegevensbeheer en de toepassing van vereenvoudigde processen ondersteunt.

Optie 4 is de voorkeursoptie, De drie elementen ervan (hervormde douaneprocessen, die worden geïmplementeerd in een centrale EU-douanedatahub, die wordt beheerd door een EU-douaneautoriteit) versterken elkaar om betere resultaten te boeken en synergieën in de hele EU tot stand te brengen. Dit is de meest efficiënte optie, aangezien de investeringen in centrale structuren de kosten voor de lidstaten en het bedrijfsleven aanzienlijk verlagen. Zij heeft met name de volgende voordelen ⁰:

- Het douanetoezicht wordt versterkt. Een betere toegang tot en verwerking van gegevens via de EU-douanedatahub zullen het EU-risicobeheer efficiënter maken en de douane beter in staat stellen fraude op te sporen met behulp van profielen van risicovolle marktdeelnemers die in de hele Unie actief zijn. Dit zal extra inkomsten genereren voor de Unie en haar lidstaten. Een betere toegang tot gegevens en een betere coördinatie tussen de autoriteiten zullen de douane beter in staat stellen om goederen die niet aan de Unievereisten voldoen, op te sporen en tegen te houden, wat burgers en consumenten ten goede komt.

- De administratieve lasten voor de legitieme handel worden verlicht. De herziene processen zijn eenvoudiger en de gegevens worden eenmaal uit de juiste bron verzameld via één enkele interface in de EU-douanedatahub. De geraamde besparingen zouden ongeveer 1,2 miljard EUR tot 2,6 miljard EUR per jaar kunnen bedragen (rekening houdend met de hogere douanerechten die bedrijven moeten betalen als gevolg van de afschaffing van de drempel van 150 EUR voor b2c-e-commerce, en die op ongeveer 1 miljard EUR per jaar worden geraamd).

- De centralisatie van functies (IT-, gegevens- en risicobeheer) in de EU-douaneautoriteit leidt tot aanzienlijke besparingen op de IT-uitgaven van de nationale douanediensten. Volgens de effectbeoordeling zouden deze in eerste instantie circa 194 miljoen EUR kunnen bedragen en over een periode van 15 jaar kunnen stijgen tot ongeveer 2,3 miljard EUR per jaar. De EU-douaneautoriteit zorgt voor de coördinatie tussen de nationale douanediensten en andere autoriteiten.

- Het speelveld voor e-commerce en de traditionele handel wordt gelijkgetrokken. Met de herziene processen kunnen e-commercebedrijven financiële en niet-financiële informatie eenvoudiger verstrekken en worden zij daarvoor aansprakelijk; consumenten doen hun voordeel met de grotere transparantie van prijzen en kosten.

- De douane-unie treedt op als één geheel. De herziene processen worden geïmplementeerd in een centrale EU-douanedatahub door een centrale EU-douaneautoriteit om een uniforme uitvoering in alle lidstaten te vergemakkelijken en een uiteenlopende aanpak te voorkomen.

Wat de sociale en milieueffecten betreft, zal deze optie naar verwachting aanzienlijke voordelen opleveren door de douane beter in staat te stellen om wetgeving die sociale en milieudoelstellingen nastreeft, te handhaven in samenwerking met de betrokken andere autoriteiten, met name als volgt:

- De combinatie van het mandaat voor operationele coördinatie van de EU-douaneautoriteit met de gegevensinstrumenten en -processen van de EU-douanedatahub zorgt ervoor dat de voorkeursoptie de beste manier is om een gestructureerde, EU-brede samenwerking tot stand te brengen tussen douanebeleid en relevant sociaal en milieubeleid, dat meer effect sorteert dankzij het douaneoptreden aan de grens.

- De aanvullende informatie die marktdeelnemers aan de douane verstrekken, moet haar beter in staat stellen om bij te dragen aan de handhaving van specifieke wetgeving waarmee sociale doelstellingen, zoals de wetgeving inzake het verbod op dwangarbeid, of milieudoelstellingen worden nagestreefd.

- De afschaffing van de douanevrijstelling van 150 EUR zal een einde maken aan de praktijk waarbij bestellingen met een hoge waarde worden opgesplitst in verschillende zendingen van minder dan 150 EUR om van de vrijstelling te profiteren, met als gevolg een positief milieueffect op de vervoersemissies.

- Een betere handhaving van de productvereisten bij ingevoerde goederen kan ertoe leiden dat de productie terug naar de Unie wordt verplaatst.

De praktijkvoorbeelden in de effectbeoordeling illustreren verder hoe de hervorming de uitvoering van relevante actuele beleidsdoelstellingen zal ondersteunen, onder meer op het gebied van ecologisch ontwerp en duurzame producten, consumentenemissies, kunststoffen voor eenmalig gebruik, persistente chemische stoffen en de vermindering van oneerlijke concurrentie door niet-conforme importgoederen die de bedrijven en de werkgelegenheid in de EU ondergraven, alsook markttoezichtactiviteiten in het algemeen.

Wat de duurzameontwikkelingsdoelstellingen betreft, is uit de effectbeoordeling gebleken hoe de hervorming zou bijdragen aan de uitvoering daarvan door middel van maatregelen die betrekking hebben op de internationale goederenhandel en de toeleveringsketens, en die met name:

- de legitieme handel sterker zouden faciliteren, wat samenhangt met doelstelling 8;

- in- of uitvoer die in strijd is met de relevante EU-regels inzake bijvoorbeeld afval, chemische stoffen of veilig en duurzaam productontwerp, beter zouden helpen opsporen en voorkomen, wat samenhangt met doelstelling 12;

- territoriale ecosystemen sterker zouden beschermen (bijvoorbeeld tegen de invoer van producten die het resultaat zijn van ontbossing), of ook de biodiversiteit (door handelsstromen in strijd met Cites te helpen opsporen), wat samenhangt met doelstelling 15.

Het voorstel is volledig in overeenstemming met het beginsel “geen ernstige afbreuk doen”. Het zal de handhaving van het milieubeleid verbeteren en het verrichten van internationale handelstransacties en het toezicht daarop door respectievelijk marktdeelnemers en overheidsinstanties stroomlijnen en efficiënter maken. De bundeling van middelen en instrumenten in de centrale omgeving zal met name dubbel werk bij de ontwikkeling van systemen en administratieve activiteiten verminderen, waardoor de totale tijd die aan douaneprocessen wordt besteed, en de middelen die dienovereenkomstig worden verbruikt, wordt verminderd.

Het voorstel steunt op de beginselen “standaard digitaal” en “privacy door standaardinstellingen”. Het sluit aan bij vlaggenschipinitiatieven van de Commissie zoals de AI-verordening, de verordening gegevensbeheer, de AVG en de EUVG. Het voorziet in gebruikersgerichte processen die geschikt zijn om te worden geautomatiseerd, zodat alle operationele uitwisselingen met de douane elektronisch kunnen verlopen via één multifunctionele EU-interface. Het ondersteunt de beginselen van eenmalige gegevensverstrekking, hergebruik van gegevens en minimalisatie van gegevens doordat gegevens, nadat ze zijn ingediend, in andere processen worden geïntegreerd en de EU-éénloketomgeving voor de douane wordt verankerd, waardoor douane- en niet-douanegerelateerde formaliteiten aan elkaar worden gekoppeld (Verordening (EU) 2022/2399) en ook een gegevensgestuurd beleid mogelijk wordt gemaakt. Het voorziet in een paradigmaverschuiving van meerdere gelijkwaardige nationale systemen naar een flexibele centrale omgeving van diensten en systemen, waarin processen op een goedkopere, consistentere, vlottere en flexibelere manier zullen kunnen worden ontwikkeld en aangepast. Het zal innovatie en digitale technologieën ondersteunen door het gebruik van geavanceerde analysetechnieken bij douaneactiviteiten mogelijk te maken, en te voorzien in een EU-brede bundeling van middelen en in opensource-ontwikkeling van componenten, die in dat verband door alle lidstaten kunnen worden gebruikt. De tekst is “digitaal bestendig” opgesteld en bevat bevoegdheids- en delegatiebepalingen om technische aspecten zoals gegevenselementen en -voorschriften te regelen.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

De vermindering van het aantal douaneprocessen, de vereenvoudiging van die processen, en de invoering van één EU-portaal voor alle contacten met de douane (de EU-douanedatahub) zullen de administratieve lasten naar verwachting aanzienlijk verlichten in vergelijking met het douanewetboek van de Unie dat momenteel van kracht is.

Volgens de effectbeoordeling zou de voorkeursoptie de marktdeelnemers over een periode van vijftien jaar een besparing van in totaal tot 26 miljard EUR kunnen opleveren (rekening houdend met de hogere douanerechten die bedrijven als gevolg van de afschaffing van de drempel van 150 EUR voor b2c-e-commerce moeten betalen, en die op ongeveer 1 miljard EUR per jaar worden geraamd).

• Grondrechten

De douane heeft een lange ervaring met het verzamelen en verwerken van informatie die bedrijfsgevoelige, financiële en persoonsgegevens bevat. Bij de herziening van het douanewetboek wordt het fundamentele recht op bescherming van persoonsgegevens volledig in acht genomen. Bij de hervorming wordt de bescherming van dit recht zelfs aangescherpt, zoals uit de effectbeoordeling voor optie 4 blijkt. In de datahub zullen instrumenten en controles op het gebied van de bescherming van persoonsgegevens worden geïntegreerd, zodat elke verwerkingsverantwoordelijke het recht op gegevensbescherming kan waarborgen. Dit zal ook positieve gevolgen hebben voor betrokkenen die hun rechten in alle lidstaten op zeer vergelijkbare wijze zullen kunnen uitoefenen.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Dankzij de hervorming zal de douane krachtiger kunnen optreden om niet-betaalde rechten te innen en onderwaardering en fraude tegen te gaan. Daarnaast wordt met de afschaffing van de douanevrijstelling voor goederen met een waarde van minder dan 150 EUR een lacune in de wetgeving gedicht en worden extra inkomsten voor de begroting van de Unie gegenereerd, die worden geraamd op 750 miljoen EUR per jaar in lopende prijzen.

De inning van rechten zal geleidelijk verschuiven van de plaats waar de goederen worden aangegeven, naar de plaats waar de importeur of exporteur in de Unie is gevestigd. Dit vergemakkelijkt de controle en de inning van rechten en vereenvoudigt de contacten met de douane voor de importeur of de exporteur, met name in het geval van kleine en middelgrote ondernemingen. Hoewel deze wijziging geen rechtstreekse impact heeft op de algemene EU-begroting of de nationale bijdragen aan de EU-begroting, kan het aandeel van elke lidstaat in de douanerechten die als inningskosten worden ingehouden, geleidelijk verschuiven.

In de periode 2021-2027 zullen geen extra budgettaire middelen voor de EU-douaneautoriteit en de ontwikkeling van de EU-douanedatahub nodig zijn, aangezien de kosten ten belope van ongeveer 60 miljoen EUR in de eerste twee jaar uit het Douane-programma 2021-2027 zullen worden gefinancierd. Voor de periode na 2027 worden de totale kosten van de hervorming voor de EU-begroting geraamd op ongeveer 1,855 miljard EUR. Dit cijfer omvat de kosten van de taken die met dit voorstel aan de EU-douaneautoriteit en de EU-douanedatahub zullen worden toevertrouwd, zonder vooruit te lopen op het akkoord over het MFK en de programma’s voor de periode na 2027.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

In het kader van het door de Commissie beheerde project betreffende de prestaties van de douane-unie (Customs Union Performance — CUP) wordt elk jaar door de lidstaten verstrekte geaggregeerde informatie over douaneactiviteiten, -trends en -prestaties in de EU verzameld en geanalyseerd om empirisch onderbouwd beleid te ondersteunen. Een belangrijke output van de analyse is het jaarverslag over de prestaties van de douane-unie, dat alleen tot de lidstaten is gericht en conclusies en aanbevelingen bevat over de belangrijkste ontwikkelingen in de douane-unie, op basis van de analyse van kernprestatie-indicatoren in verband met de strategische doelstellingen van de EU: bescherming, concurrentievermogen, facilitering, controle en samenwerking. De CUP-indicatoren hebben betrekking op verschillende soorten activiteiten, variërend van het bedrag aan geïnde douanerechten, het gebruik van vereenvoudigingen, de rol van de AEO’s in douaneprocessen tot acties op het gebied van douanecontroles en opsporing van illegale handel.

Momenteel worden CUP-gegevens verzameld op vrijwillige basis, wat vragen doet rijzen over de kwaliteit, volledigheid en consistentie van de gegevens, alsook over de eigendom en vertrouwelijkheid ervan. Met dit initiatief wordt beoogd de CUP-meting verder te ontwikkelen door de invoering van een rechtsgrondslag voor een gestructureerd kader voor het verstrekken en analyseren van relevante informatie over douaneprestaties om het jaarverslag op te stellen. Bovendien zal de rechtsgrondslag voor CUP ook een instrument aanreiken voor het toezicht op en de evaluatie van dit initiatief, door de indicatoren te verbeteren op het gebied van risicoanalyse en controle-inputs en -outputs, en van de resultaten op de gebieden bescherming, verzameling en vereenvoudiging. Dit zal een oplossing bieden voor het gebrek aan doeltreffende toezichtsinstrumenten bij de Commissie, zoals in de evaluatie van het DWU is aangegeven.

• Artikelsgewijze toelichting

Door deze hervorming wordt de douane sterker toegerust om toezicht te houden op en controle uit te oefenen op goederen die de douane-unie binnenkomen en verlaten. De douane zal een nieuwe strategische aanpak hanteren, gebaseerd op analyse van gegevens uit de toeleveringsketen, met het oog op een gericht en gecoördineerd douaneoptreden. Het kader voor samenwerking tussen douaneautoriteiten, markttoezichtautoriteiten, rechtshandhavingsautoriteiten en -instanties, belastingautoriteiten en andere partners wordt versterkt. In een nieuw partnerschap met het bedrijfsleven worden de administratieve lasten verminderd en de douaneprocessen gestroomlijnd. Een nieuwe EU-douanedatahub vergemakkelijkt de uitwisseling en combinatie van informatie in één centrale omgeving. Een nieuwe EU-douaneautoriteit voert een centrale risicoanalyse uit en ondersteunt de nationale overheden, wat tot een gecoördineerd douaneoptreden leidt. Met deze maatregelen wordt de douane-unie voorbereid op de toekomst, waarin de e-commerce nog verder groeit en verboden en beperkingen steeds complexer worden.

Het nieuwe douanewetboek van de Unie is eenvoudig en intuïtief opgebouwd. De rollen en verantwoordelijkheden van de douaneautoriteiten, importeurs, exporteurs en vervoerders worden omschreven. Gegevens worden in de nieuwe EU-douanedatahub verzameld en verwerkt voor risicoanalyse. Daarna volgt een titel voor respectievelijk de binnenkomst en de uitgang van goederen. In nieuwe titels worden een crisismechanisme, de EU-douaneautoriteit en de gemeenschappelijke minimale harmonisatie van douaneovertredingen en niet-strafrechtelijke sancties ingevoerd.

Titel I introduceert het nieuwe douanewetboek van de Unie, dat voortbouwt op talrijke elementen van het vorige wetboek. De missie van de douaneautoriteiten wordt versterkt om rekening te houden met het brede scala aan diensten dat de douane verleent, gaande van de inning van rechten tot de bescherming van burgers, het milieu en andere openbare belangen, de bestrijding van oneerlijke, niet-conforme en illegale handel, en de ondersteuning van legitieme handelsstromen. De titel bevat relevante definities voor de herziene douaneprocessen, met name van de importeur en de exporteur, de gelijkgestelde importeur in geval van afstandsverkopen, en de verboden en beperkingen.

Met de hervorming wordt gestreefd naar transparantie en rekenschapsplicht van de verantwoordelijke actoren, in ruil waarvoor de douaneprocessen worden vereenvoudigd. In titel II worden de verantwoordelijkheden van de importeur, de gelijkgestelde importeur en de exporteur ten aanzien van de douane vastgesteld. Wat rollen betreft, is een zwak punt in het huidige systeem dat de personen die momenteel verantwoordelijk zijn ten aanzien van de douane, zoals de aangever en de vervoerder, het moeilijker hebben om hun financiële en niet-financiële verplichtingen na te komen. Tegen deze achtergrond is de aangewezen wijziging op het niveau van de rollen dat de nalevingsverplichting bij de importeur en exporteur wordt gelegd. De douane eist dat zij op het grondgebied van de Unie gevestigd zijn (wat reeds het geval was voor de aangever in artikel 170, lid 2, van het vorige wetboek) en zich bij de lidstaat van vestiging registreren, met de vermelde uitzonderingen. Onlineverkopers en e-commerceplatforms waren tot dusver niet betrokken bij de douaneformaliteiten bij invoer. Als gelijkgestelde importeur zullen zij de douaneautoriteiten voortaan niet alleen de gegevens moeten verstrekken die nodig zijn voor het in het vrije verkeer brengen van de goederen die aan consumenten in de EU zijn verkocht, maar ook de informatie die zij moeten verzamelen voor btw-doeleinden. De rol van de vervoerder die goederen het douanegebied binnenbrengt, en de informatie die daarvoor moet worden verstrekt, is verduidelijkt. Met de regeling geautoriseerde marktdeelnemer wordt de succesvolle samenwerking tussen bedrijven en douane voortgezet. Dit partnerschap wordt nu naar een hoger niveau getild met de invoering van een nieuwe status, namelijk die van “Trust&Check-ondernemer”. Zo’n betrouwbare en transparante ondernemer verleent de douaneautoriteiten toegang tot zijn elektronische systemen, waarin (de naleving van) zijn verplichtingen en de bewegingen van zijn goederen worden geregistreerd. In ruil daarvoor krijgt hij bepaalde voordelen, met name de mogelijkheid om de goederen namens de douane vrij te geven en de betaling van de douaneschuld uit te stellen.

Titel III bevat een nieuw gegevensparadigma waarin de huidige IT-systemen van de douane geleidelijk worden opgenomen en vervangen: zo komt er een overschakeling van 27 IT-omgevingen met tal van systemen in elke lidstaat naar een gecentraliseerd geheel van systemen en diensten. De EU-douanedatahub is een centraal ontwikkelde omgeving met een geheel van systemen en diensten waarvan het gebruik verplicht is. Hiermee wordt een nieuwe invulling gegeven aan de manier waarop douane- en andere gegevens worden verzameld, voor douanetoezicht worden gebruikt en met partnerautoriteiten worden gedeeld. De hub is ook de nieuwe “motor” die de informatie verwerkt, koppelt en opslaat en risicoanalyses op EU-niveau uitvoert. Deze combinatie biedt de douane een beter zicht op de toeleveringsketen voor haar risicobeoordeling en stelt haar in staat gerichter en strategischer op te treden. Bovendien kunnen zo ook gegevensbeschermingsregels, regels voor toegang tot informatie, IT-beveiliging en vertrouwelijkheid op horizontale, gecoördineerde en consistente wijze worden toegepast.

Titel IV bevat essentiële begrippen met betrekking tot de reikwijdte van het douanetoezicht op goederen die het douanegebied van de Unie binnenkomen of verlaten, onder de regeling bijzondere bestemming worden geplaatst of onder de regeling intern douanevervoer worden geplaatst. Bij de identificatie van de bevoegde douanekantoren wordt een wijziging aangebracht om te voorzien in de rol van het douanekantoor dat verantwoordelijk is voor de plaats van vestiging van de importeur of exporteur. Douanetoezicht, douanecontroles en risicobeperkende maatregelen zullen gebaseerd zijn op realtimerisicobeheer van de hele toeleveringsketen, met een EU-perspectief. Het verbeterde risicobeheer van zowel financiële als niet-financiële risico’s vormt de kern van de hervorming. Titel IV geeft een duidelijke beschrijving van het risicobeheerproces, zowel voor financiële als niet-financiële risico’s, en van de taken en verantwoordelijkheden van de Commissie, de EU-douaneautoriteit en de douaneautoriteiten op dit gebied. Hij regelt het gebruik van de EU-douanedatahub ter ondersteuning van het douanerisicobeheer en voorziet in een uitgebreide uitwisseling en breed gebruik van informatie die relevant is voor risicobeheer en controles. De nationale douaneautoriteiten blijven aan het roer staan bij het nationale risicobeheer en de uitvoering van de nodige douanecontroles. Op basis van een nieuwe risicoanalyse op EU-niveau zal de EU-douaneautoriteit EU-controleaanbevelingen doen aan de douaneautoriteiten, die de controleaanbevelingen zullen moeten volgen, of, wanneer ze dat niet doen, zullen moeten motiveren waarom niet. De Commissie zal door middel van uitvoeringshandelingen gemeenschappelijke risicocriteria en -normen en gemeenschappelijke prioritaire controlegebieden vaststellen en kan specifieke gebieden van andere wetgeving aanwijzen die in het kader van het douanerisicobeheer en douanecontroles een prioritaire behandeling moeten krijgen. Titel IV voorziet ook in een systematische evaluatie van de uitvoering van het risicobeheer om dit continu te verbeteren.

Titel V bevat de verschillende douaneregelingen waarmee een bedrijf goederen tijdelijk kan opslaan of in het vrije verkeer kan brengen op de eengemaakte markt van de EU. In beginsel blijven het vrijgeven van goederen en het plaatsen van goederen onder een douaneregeling de verantwoordelijkheid van de douaneautoriteiten. Trust&Check-ondernemers zullen hun goederen kunnen vrijgeven zonder actieve tussenkomst van de douane wanneer de informatie vooraf beschikbaar is en de goederen niet geselecteerd zijn voor een controle. De titel bevat ook duidelijke regels over het proces en de juridische gevolgen wanneer douaneautoriteiten andere bevoegde autoriteiten moeten raadplegen voordat goederen worden vrijgegeven, met inbegrip van de mogelijkheid om van importeurs te verlangen dat zij informatie blijven verstrekken over de distributie van de goederen nadat deze in het vrije verkeer zijn gebracht. In elk scenario kan de douane het vervoer van goederen stoppen, weigeren goederen vrij te geven en, in laatste instantie, goederen in beslag nemen. Titel V bevat ook overgangsbepalingen, op basis waarvan de huidige douaneprocessen met rechtszekerheid kunnen worden voortgezet gedurende de overgangsperiode en totdat de nieuwe gegevensbeheersystemen operationeel zijn.

Titel VI beschrijft de nieuwe vereenvoudigde procedure om goederen de douane-unie binnen te brengen, die de complexiteit en de administratieve lasten sterk zal verminderen. De douane verzamelt informatie voor risicoanalyse, met inbegrip van voorafgaande vrachtinformatie en informatie vóór vertrek, en treedt indien nodig op. De aandacht van de douanediensten verschuift van afzonderlijke zendingen naar toezicht op de toeleveringsketen om risico’s in kaart te brengen, maar zij hebben nog altijd de mogelijkheid om in te grijpen bij elke afzonderlijke zending, op basis van de informatie in de EU-douanedatahub. Afhankelijk van het soort douaneregeling is er een minimale gegevensset die aan de douane moet worden verstrekt of beschikbaar moet worden gesteld. Wanneer de douane vooraf over de relevante informatie beschikt en geen risico’s of problemen ziet, kunnen de goederen worden vervoerd overeenkomstig het beginsel dat vooraf een beoordeling wordt verricht en alleen wordt ingegrepen waar en wanneer dat nodig is. De veelvuldige douaneaangiften worden geleidelijk vervangen door het gebruik van bedrijfsgegevens, na een overgangsperiode om de nodige systemen te ontwikkelen. Informatie kan vroeger worden verstrekt om het toezicht op de toeleveringsketen door de douane te versterken. Voortbouwend op de positieve ervaringen met de zogenaamde “meervoudige indiening” in het invoercontrolesysteem 2 (ICS2), kunnen verschillende actoren in de toeleveringsketen hun deel van de relevante informatie verstrekken. De importeur kan bijvoorbeeld de relevante informatie over het product en de transactie verstrekken, terwijl de informatie over de route en de aankomst apart door de vervoerder kan worden verstrekt.

De regels voor de uitvoer in titel VII zijn het spiegelbeeld van de procedures voor het binnenbrengen. De exporteur is in de Unie gevestigd en geregistreerd. De douane verzamelt de relevante informatie en voert een risicoanalyse uit. Legitieme handelsstromen worden gefaciliteerd en tegelijkertijd wordt de capaciteit van de douane om toezicht uit te oefenen en de regels te handhaven, versterkt.

In titel VIII worden de bijzondere regelingen van het vorige wetboek gehandhaafd. Er wordt relevante informatie verzameld over bijzondere regelingen, zoals douanevervoer, actieve en passieve veredeling, tijdelijke invoer, bijzondere bestemming of vrije zones. In overeenstemming met de algemene aanpak worden de transparantie en de rekenschapsplicht van de verantwoordelijke marktdeelnemer verbeterd.

Titel IX bevat nadere voorschriften met betrekking tot de drie elementen die voor de toepassing van invoer- en uitvoerrechten en andere maatregelen die van toepassing zijn op het goederenverkeer, zoals antidumpingrechten, moeten worden bepaald: indeling, waarde en oorsprong. Het voorstel verandert niets aan deze factoren, die grotendeels worden ingevuld door internationale regels van de Wereldhandelsorganisatie en de Werelddouaneorganisatie, en door bilaterale handelsovereenkomsten van de EU. Aangezien echter is gebleken dat deze regels bijzonder complex zijn in het geval van e-commerce, zijn in de titel twee vereenvoudigingen opgenomen die de importeur kan toepassen bij de vaststelling van het douanerecht dat van toepassing is op b2c-transacties.

De eerste vereenvoudiging betreft het bewijs van niet-preferentiële oorsprong, dat voor e-commercegoederen niet meer hoeft te worden geleverd als de importeur voor de vereenvoudigde tariefbehandeling kiest. Dit is nodig omdat de administratieve lasten om een dergelijk bewijs te verkrijgen, doorgaans niet in verhouding staan tot de waarde van de goederen. Ten tweede zullen, ook op voorwaarde dat de importeur gebruikmaakt van de vereenvoudigde tariefbehandeling, de vervoerskosten tot de eindbestemming van de goederen in de douanewaarde worden opgenomen. Deze aanpak zorgt ervoor dat de belastinggrondslag voor invoerrechten en die voor btw bij b2c-e-commercetransacties, waarbij de vervoerskosten doorgaans worden bepaald tot op het adres van de eindverbruiker, volledig op elkaar worden afgestemd.

Overeenkomstig titel X ontstaat de douaneschuld op het tijdstip van het in het vrije verkeer brengen. Aangezien het zwaartepunt van de werkzaamheden van de douaneautoriteiten verschuift van de zending naar de toeleveringsketen, komt de aandacht ook meer te liggen bij de gevestigde importeur en exporteur. Na een overgangsperiode zal de douaneschuld ontstaan op de plaats waar de importeur is geregistreerd, en niet meer op de plaats waar de douaneaangifte wordt ingediend. Dit is een belangrijke vereenvoudiging voor marktdeelnemers, met name kmo’s, in het kader van het nieuwe partnerschap met het bedrijfsleven. Daartegenover staat dat de douaneautoriteiten meer mogelijkheden hebben om toezicht en controle uit te oefenen op gevestigde importeurs. Douanerechten zijn traditionele eigen middelen van de EU-begroting. Een deel van die rechten wordt door de lidstaten ingehouden als inningskosten, maar met de nieuwe bepalingen zou de verdeling daarvan geleidelijk kunnen wijzigen. Verder wordt het bedrag van de rechten bepaald door de importeur of de exporteur, en door de verantwoordelijke douaneautoriteit, maar alleen wanneer de importeur dit niet heeft gedaan. Bij e-commerce ontstaat de douaneschuld bij de gelijkgestelde importeur al op het moment waarop de aankoop wordt betaald, vergelijkbaar met wat in het kader van de btw het geval is. Aangezien dit echter het geval kan zijn ruim voordat de goederen fysiek in de Unie aankomen, kunnen de tussenpersonen in de e-commerce worden gemachtigd om de werkelijk verschuldigde rechten te melden en periodiek betalingen te verrichten, die worden geïnd door de lidstaat van vestiging en registratie.

De afgelopen jaren hebben de douanediensten blijk gegeven van veerkracht en reactievermogen om crises het hoofd te bieden. Crisissituaties vereisen specifieke reacties — die strikter kunnen zijn, of ook flexibeler waarbij uitzonderingen worden toegestaan —, die in de hele EU echter op dezelfde wijze moeten worden toegepast. In titel XI zijn crisisbepalingen direct in het douanewetboek van de Unie opgenomen. Voor verschillende crisisscenario’s zal de EU-douaneautoriteit protocollen en procedures ontwikkelen, zoals de toepassing van gemeenschappelijke risicocriteria, passende risicobeperkende maatregelen en een samenwerkingskader, en ervoor zorgen dat deze worden toegepast en uitgevoerd, nadat de Commissie daartoe bij uitvoeringshandeling heeft besloten.

Tot nu toe ontbrak het de EU aan een duidelijke operationele beheerstructuur voor de douane-unie, die is opgewassen tegen de uitdagingen van onze tijd. In titel XII wordt in de verordening een EU-douaneautoriteit opgericht en worden de taken, verantwoordelijkheden en governance van deze autoriteit vastgesteld. De Commissie kan haar belasten met de ontwikkeling en exploitatie van de EU-douanedatahub. Zij zal het risicobeheer op EU-niveau uitvoeren en controleaanbevelingen doen aan de nationale douaneautoriteiten. Beide functies zijn van fundamenteel belang om de douanecapaciteiten in de hele Unie te versterken en de douane-unie naar een hoger niveau te tillen. De EU-douaneautoriteit zal ook het douaneoptreden in de hele EU actief coördineren en politieke prioriteiten voor de werking van de douane-unie ten uitvoer leggen. De EU-douaneautoriteit zal op EU-niveau samenwerken met andere agentschappen, organen en netwerken, zoals Europol, Frontex of ECHA. Zij zal ook de samenwerking tussen overheden vergemakkelijken, met inbegrip van de werkzaamheden van deskundigengroepen, opleidingen en de uitwisseling van ambtenaren tussen landen.

Volgens recente rechtspraak van het Hof van Justitie ⁰ komt de bevoegdheid om de plaats van de zetel van een EU-agentschap vast te stellen, toe aan de Uniewetgever, die daartoe dient te handelen overeenkomstig de procedures die zijn vastgelegd in de inhoudelijk relevante Verdragsbepalingen. De Commissie achtte het passend om in haar voorstel de naam van de stad waar de EU-douaneautoriteit haar zetel zal hebben, open te laten. De criteria die in het desbetreffende besluitvormingsproces in aanmerking moeten worden genomen en op de gemeenschappelijke aanpak gebaseerd zijn, zijn opgenomen in een overweging waarin de redenen voor het relevante artikel worden uiteengezet. De keuze van de plaats van de zetel moet gebaseerd zijn op een transparante sollicitatieprocedure die vóór het einde van de wetgevingsprocedure moet worden afgerond. Sollicitaties moeten door de lidstaten worden ingediend, aangezien de vestiging van een gedecentraliseerd EU-agentschap een duidelijke verbintenis van de betrokken lidstaat vereist. De Commissie is klaar om te helpen bij de evaluatie van deze criteria en zal actief samenwerken met de medewetgevers bij de keuze van de zetel, in het licht van het arrest van het Hof van Justitie van 14 juli 2022 en in overeenstemming met haar institutionele verantwoordelijkheid.

Om hun missie te vervullen, werken de douaneautoriteiten nauw en regelmatig samen met markttoezichtautoriteiten, sanitaire en fytosanitaire controleautoriteiten, rechtshandhavingsautoriteiten en -instanties, grensbeheerautoriteiten, milieubeschermingsinstanties, deskundigen op het gebied van cultuurgoederen en tal van andere autoriteiten die belast zijn met sectoraal beleid. Titel XIII voorziet in een nieuw kader voor gestructureerde samenwerking tussen de douane en die autoriteiten op vier gebieden: wet- en regelgeving, gegevensuitwisseling, strategieontwikkeling en gecoördineerde actie. Bij deze samenwerking zullen gemeenschappelijke toezichts- en controlestrategieën worden ontwikkeld om de specifieke problemen aan te pakken. De maatregelen die de douane ter ondersteuning van andere beleidsterreinen kan nemen, zijn beter omschreven, zodat in de sectorale wetgeving naar het douanewetboek kan worden verwezen. Internationale samenwerking en douanediplomatie zijn belangrijker en de samenwerking met partners wordt versterkt en kan de uitwisseling van douanegegevens omvatten.

De nationale praktijken inzake douaneovertredingen en de daarmee samenhangende sancties verschillen aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat, wat tot uiteenlopende behandelingen en verstoringen in het goederenverkeer leidt. In titel XIV introduceert de hervorming een minimale gemeenschappelijke basis van handelingen of verzuimen die een douaneovertreding vormen, en een minimale gemeenschappelijke basis van niet-strafrechtelijke sancties, evenals gemeenschappelijke beginselen, zonder dat de procedurele rechtsorde van de lidstaten wordt gewijzigd en waarbij zij de mogelijkheid krijgen extra douaneovertredingen en nationale sancties toe te voegen. In het geval van douaneovertredingen die betrekking hebben op meer dan één lidstaat, is het zaak dat de autoriteiten samenwerken. Met het oog op transparantie zullen alle besluiten in verband met douaneovertredingen en de sancties daarop in de EU-douanedatahub worden verzameld.

De slotbepalingen in titel XV bevatten een tijdschema voor de voortzetting van de huidige praktijk met douaneaangiften in de nationale systemen en de overgang naar het nieuwe systeem. De EU-douanedatahub zal geleidelijk worden ontwikkeld, te beginnen met de nieuwe aanpak voor e-commerce. Bedrijven kunnen vanaf januari 2032 gebruik gaan maken van de EU-douanedatahub en zullen dat uiterlijk in 2037 moeten doen, wanneer de hub volledig operationeel zal zijn. De EU-douaneautoriteit zal geleidelijk worden opgericht en zal haar taken vanaf 2028 op zich nemen.