Toelichting bij COM(2023)274 - Verslag over Van Schengen 2023 - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2023)274 - Verslag over Van Schengen 2023.
bron	COM(2023)274
datum	16-05-2023

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE EUROPESE RAAD, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITé EN HET COMITé VAN DE REGIO’S

VERSLAG OVER DE STAAT VAN SCHENGEN 2023

Het verslag over de staat van Schengen 2023 belicht de verdere verwezenlijkingen in het kader van het initiatief van de Commissie om de governance van de Schengenruimte zonder binnengrenscontroles (het “Schengengebied”) te versterken en te zorgen voor gestructureerde, gecoördineerde en gemeenschappelijke Europese reacties op uitdagingen die van invloed zijn op het gemeenschappelijke gebied. Het dient als beginpunt van de tweede Schengencyclus en vormt de basis voor politieke besluitvorming en technische follow-up op zowel Europees als nationaal niveau. Uitgaande van, onder meer, de in 2022 verrichte Schengenevaluaties wordt in het verslag de staat van Schengen gepresenteerd, waarbij wordt ingegaan op de vooruitgang die op het einde van de jaarlijkse governancecyclus is geboekt en waarin prioriteitsgebieden worden belicht die verdere aandacht behoeven.

In de loop van het voorbije jaar werden belangrijke prioriteiten die in het verslag over de staat van Schengen 2022 werden aangewezen, met succes uitgevoerd en werden cruciale mijlpalen bereikt. Opmerkelijke verwezenlijkingen waren onder meer de toetreding van Kroatië tot het Schengengebied, de vaststelling van een nieuw rechtskader voor Schengenevaluaties, het eerste meerjarig strategisch beleid inzake Europees geïntegreerd grensbeheer, de vaststelling van de aanbeveling van de Raad inzake operationele samenwerking op het gebied van rechtshandhaving en de lancering van het nieuwe Schengeninformatiesysteem. Op deze prioriteiten en overkoepelende doelstellingen die in het verslag over de staat van Schengen 2023 aan de orde komen, zal in de toekomst worden voortgebouwd zodat een naadloze en doeltreffende uitvoering van de Schengenarchitectuur wordt gewaarborgd, met inachtneming van nieuwe uitdagingen en prioriteitsgebieden.

Deze mededeling¹ dient als input voor de Schengenraad die op 8 juni 2023 zal plaatsvinden en waarop de ministers van het Schengengebied overleg zullen plegen om de strategische coördinatie van hun respectieve binnenlandse beleid te waarborgen, de voorwaarden voor een goed werkende ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te bevorderen, en operationele sturing te bieden.

1. De Schengengovernance versterken met het oog op een volgehouden hoog uitvoeringsniveau

Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen waarborgen vereist dat gemeenschappelijk overeengekomen maatregelen volgens de hoogst mogelijke normen door iedereen worden toegepast, samen met gestructureerde, gecoördineerde en gemeenschappelijke reacties op uitdagingen. Om tegemoet te komen aan de behoefte aan dit kader voor gemeenschappelijke governance, heeft de Commissie in 2022 de eerste jaarlijkse Schengencyclus opgezet. Dit was een belangrijke stap naar een groter wederzijds vertrouwen tussen de Schengenlidstaten, waarbij men zich bewuster werd van gemeenschappelijke uitdagingen, de collectieve verantwoordelijkheidszin werd bevorderd en de weg werd vrijgemaakt voor gecoördineerde en beslissende actie.

Een gemeenschappelijk en stabiel kader voor beleidscoördinatie

Sinds maart 2022 komen de ministers van Binnenlandse Zaken regelmatig samen in de Schengenraad om aangelegenheden te bespreken in verband met de gemeenschappelijke verantwoordelijkheden van hun landen op het gebied van Schengen. In het eerste verslag over de staat van Schengen ² werden de belangrijkste beleidsprioriteiten aangewezen. Deze vormden het kader om de uitdagingen van het Schengengebied gezamenlijk aan te pakken. De Commissie legde een Schengenbarometer voor die werd gebruikt om de politieke besprekingen tijdens elke Schengenraad in goede banen te leiden. De barometer geeft een uitgebreid actueel beeld van de belangrijke aanjagers die van invloed zijn op de stabiliteit van het Schengengebied. De barometer laat de situatie aan de buiten- en binnengrenzen zien, evenals migratieroutes naar en binnen de EU, de dreigingen voor de interne veiligheid en de gemeenschappelijke reacties daarop en de uitdagingen van het visumbeleid. Met de versterkte Schengenbarometer+ die in maart 2023 werd gepresenteerd, wordt ingegaan op de behoefte aan een beter situationeel bewustzijn in de EU, grotere paraatheid en een sterker op feiten gebaseerde besluitvorming, zoals voorzitter Von der Leyen tijdens de buitengewone Europese Raad van februari aan de EU-leiders heeft voorgesteld.

Grotere transparantie en betrokkenheid

Als reactie op de oproepen tot een sterkere politieke betrokkenheid en grotere transparantie werkt de Commissie momenteel in nauwe samenwerking met de lidstaten aan een Schengenscorebord. Dit instrument zal de transparantie in verband met de werking van het Schengengebied verder bevorderen, het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten verder versterken en doeltreffende prioritering van openstaande remediërende maatregelen mogelijk maken. Uit een analyse van de uitvoering van Schengenaanbevelingen van de afgelopen jaren op belangrijke gebieden zoals beheer van de buitengrenzen, terugkeer, het Schengeninformatiesysteem en het visumbeleid blijkt dat het effectieve nationale uitvoeringspercentage, cumulatief genomen, ruim boven 75 % ligt.

De Commissie heeft contact gehouden met de lidstaten, op nationaal niveau. Zowel op politiek als op technisch niveau werden vergaderingen gehouden waarop belangrijke hervormingen werden besproken, als vervolg op het verslag van 2022, onder meer besprekingen tussen de Schengencoördinator — die in juni 2022 werd aangesteld — en zijn nationale tegenhangers. Met de uitwisseling wordt onderstreept hoe belangrijk het is om nauwere banden te smeden tussen de EU-instellingen en de lidstaten en de governance van het Schengengebied als een gezamenlijke verantwoordelijkheid op te nemen. Ook bleek dat het zeer hoge niveau van de doeltreffende uitvoering van het Schengenacquis niet wegneemt dat er in het Schengengebied nog altijd belangrijke uitdagingen blijven bestaan die onder handen moeten worden genomen.

Overzicht van het uitvoeringspercentage van de aanbevelingen uit de Schengenevaluaties, per beleidsgebied ³

Tweede Schengencyclus: consolidatie van het bestaande kader om de aangewezen uitdagingen beter op te sporen en aan te pakken

Tijdens deze tweede Schengencyclus moet de Schengenraad nog intensievere inspanningen leveren om de uitvoering van het gemeenschappelijk beleid te coördineren en operationele sturing te geven op basis van een gedeeld inzicht in de risico’s en kwetsbaarheden. Om te kunnen voortbouwen op de vooruitgang die is geboekt bij de uitvoering van de prioritaire maatregelen van de eerste Schengencyclus, blijft het belangrijk om het governancekader verder te consolideren, operationele maatregelen op het gebied van migratie en grensbeheer te versnellen, de aanbeveling inzake politiële samenwerking volledig in de praktijk te brengen, alle langdurige binnengrenscontroles op te heffen en het Schengengebied verder uit te breiden.

De doeltreffende werking van dit kader valt onder de collectieve verantwoordelijkheid van alle Schengenlanden, EU-instellingen en -agentschappen, en vergt een grote mate van coördinatie en vertrouwen. Hoewel de Schengenevaluaties ervoor zorgen dat de lidstaten de aanbevelingen doeltreffend uitvoeren, moet een gemeenschappelijke Schengenaanpak vooropstaan zodat mogelijk nadelige gevolgen voor het Schengengebied worden voorkomen. De maatregelen van de Schengenlanden afzonderlijk moeten dan ook worden aangevuld met gemeenschappelijke maatregelen via de Schengenraad, waarbij prioriteiten van zowel afzonderlijke landen als van het gehele Schengengebied worden behandeld. Het nieuwe Schengenevaluatiekader dat in 2022 werd vastgesteld ⁴, zal uitmonden in beter gestroomlijnde en uitgebreidere aanbevelingen voor de landen, zodat er een strategische koers kan worden uitgetekend en aanbevelingen voor het gehele Schengengebied kunnen worden vastgesteld. Daardoor zullen het governancekader en de rol van de Schengenraad verder worden versterkt. Het nieuwe kader is het beginpunt van een derde generatie Schengenevaluaties ⁵. De versnipperde evaluaties van de naleving op basis van beleidsgebieden ruimen daarbij gaandeweg plaats voor alomvattende beoordelingen van de algemene prestaties van de lidstaten. Voorts versterkt het nieuwe kader de mogelijkheden waarover de Commissie en de lidstaten beschikken om thematische evaluaties te verrichten en op die manier een beleidsoverschrijdende beoordeling te maken van kwesties die zich voordoen en praktijken die worden gehanteerd in lidstaten die met vergelijkbare uitdagingen worden geconfronteerd. De versterkte toezichtactiviteiten⁶ zullen leiden tot een betere uitvoering van deze gemeenschappelijke prioriteiten en zullen worden meegenomen in het Schengenscorebord, als bijdrage aan de permanente inspanningen om hiervan een betrouwbaar instrument te maken op basis van een gemeenschappelijke, rigoureuze en transparante aanpak die de situatie op het terrein nauwkeurig weergeeft. De belangrijkste ontwikkelingen, de stand van zaken en de volgende stappen in verband met het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme worden voorgesteld in bijlage 1.

Een versterking van de rol van de Schengenraad met een sterker op maatregelen gerichte benadering vergt een doeltreffender gebruik van de Schengenbarometer, Schengenevaluaties en andere instrumenten, om gebieden waar maatregelen nodig zijn, beter te kunnen aanwijzen en tot concrete en tastbare resultaten te komen. De verbetering van de gedeelde betrokkenheid en verantwoordelijkheid met meer aandacht voor de middellange termijn, in combinatie met een sterkere, beter gecoördineerde en doeltreffendere uitvoering, zijn dan ook de prioriteiten voor deze tweede cyclus. De Commissie verzoekt het huidige voorzitterschap en de toekomstige voorzitterschappen van de Raad om het Schengengovernancekader verder te consolideren, voortbouwend op de stevige fundamenten van de eerste Schengencyclus, zodat een naadloze, onafgebroken en permanente governance van het Schengengebied gewaarborgd is.

Kader 1. Beste praktijken verzamelen en kennis delen

In de Schengenevaluaties worden innovatieve praktijken van de lidstaten aangewezen die door andere lidstaten kunnen worden toegepast. Zo worden aan alle lidstaten innovatieve strategieën, instrumenten en maatregelen aangereikt die zij kunnen gebruiken om de Schengenregels doeltreffend toe te passen.

Het compendium van beste praktijken dat in bijlage 2 wordt gepresenteerd, heeft tot doel de autoriteiten van de lidstaten tijdens de uitvoering van de Schengenregels aanvullende instrumenten in handen te geven en gebruik te maken van benaderingen en technieken die reeds goede diensten bewezen hebben wanneer zij nieuwe voorstellen en initiatieven ter tafel brengen. Voorts is het compendium bedoeld om het kader te versterken dat in de Groep Schengenaangelegenheden van de Raad is gecreëerd, zodat de lidstaten hun ervaringen kunnen delen, kennis kunnen uitwisselen en van elkaar kunnen leren, hetgeen tot een betere uitvoering van de Schengenarchitectuur leidt.

Deze beste praktijken moeten ook dienen ter ondersteuning van de doeltreffende uitvoering van de meerjarige strategische beleidscyclus inzake Europees geïntegreerd grensbeheer. De lidstaten wordt verzocht de relevante beste praktijken te verwerken in hun nationale strategieën inzake geïntegreerd grensbeheer.

2. Een ruimer en welvarender Schengen: een belangrijke troef voor Europese groei

Vandaag de dag genieten 425 miljoen mensen de vrijheid, de veiligheid en het recht dat Schengen biedt. Schengen is ‘s werelds grootste gebied met vrij verkeer zonder binnengrenscontroles. Na de achtste uitbreiding met de toetreding van Kroatië op 1 januari 2023, omvat het Schengengebied 27 Europese landen die hun binnengrenzen formeel hebben afgeschaft.

Het Schengengebied: in 2022 de meest bezochte bestemming ter wereld

Het jaar 2022 werd gekenmerkt door de grootschalige hervatting van internationale reizen na de COVID-19-pandemie. Van de 900 miljoen toeristen die in 2022 een internationale reis maakten, kwamen er 585 miljoen naar Europa, dit wil zeggen 65 % van het totale aantal internationale toeristen ter wereld. Dit betekent dat Schengen het aantrekkelijkste en meest bezochte gebied ter wereld is⁷.

Schengen vergemakkelijkt niet alleen het reizen in de Unie, maar is ook een belangrijke aanjager voor de concurrentiekracht van Europese bedrijven. Schengen draagt aanzienlijk bij tot de goed functionerende eengemaakte markt, waarin 23 miljoen bedrijven actief zijn die 15 % van het mondiale bbp realiseren. De handel in goederen en diensten in het Schengengebied is de voorbije dertig jaar intensiever geworden en blijft de voornaamste bron van handel in goederen voor de EU (ongeveer 60 % hoger dan de handel in goederen van de EU-27 met de rest van de wereld). Ondanks de complexe en veranderlijke internationale context in 2022, kreeg de handel binnen de EU een stevige impuls in vergelijking met de vorige jaren, als gevolg van de inspanningen om de afhankelijkheid van externe markten te verminderen en dankzij de voordelen die een gemeenschappelijk Schengengebied met weinig belemmeringen oplevert. Zo was de totale handel in vervoersdiensten binnen het gemeenschappelijk gebied in 2022 goed voor nagenoeg 270 miljard EUR (in 2013 was dat nog ongeveer 125 miljard EUR). Voor dergelijke dienstverlening is grensoverschrijdend verkeer van mensen en diensten nodig, wat wijst op de goede werking van de eengemaakte markt en het Schengengebied. Het voorstel voor een wijziging van de Schengengrenscode vormt een aanvulling op het voorgestelde noodinstrument voor de eengemaakte markt dat bedoeld is om het vrije verkeer van goederen, diensten en personen te waarborgen en tijdens noodsituaties de beschikbaarheid van kritieke producten te garanderen.

De grotere toename van de wereldwijde mobiliteit heeft geleid tot een scherpe stijging van het aantal aanvragen van Schengenvisa, met als gevolg aanzienlijke vertragingen in het maken van afspraken en de verwerking van visumaanvragen, zoals blijkt uit de Schengenevaluaties in 2022. In sommige gevallen betalen aanvragers wel 500 EUR aan agentschappen of personen om gewoon nog maar een afspraak te maken. Bovendien verstrekken de lidstaten visumaanvragers vaak onvoldoende en onjuiste informatie over de visumaanvraagprocedure, met als gevolg dat de beoordeling van de migratie- en veiligheidsrisico’s aan kwaliteit inboet. Deze tekortkomingen hebben verschillende gevolgen, gaande van reputatieschade voor de lidstaten en de gehele EU, tot economisch verlies, met name in de toeristische sector, en de verstoring van familiale contacten en zakelijke relaties. De lidstaten moeten in de consulaten voldoende geschikte personeelsleden inzetten om de taken in verband met het onderzoek van aanvragen te verrichten en aldus de kwaliteit van de dienstverlening aan het publiek te garanderen. De lidstaten kunnen gebruikmaken van EU-financiering die bestemd is voor hun nationale programma’s en die is vrijgemaakt uit het instrument voor grensbeheer en visa (2021–2027) van het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer: in het kader van operationele steun voor het gemeenschappelijk visumbeleid is 88 miljoen EUR vrijgemaakt ⁸. De Commissie herinnert ook aan recente aanbevelingen waarin zij de lidstaten heeft verzocht ondoeltreffende werkstromen in consulaten te stroomlijnen, de kennis en middelen van lokaal tewerkgesteld personeel beter te benutten en bepaalde raadplegingen van de centrale autoriteiten opnieuw te overwegen. Efficiëntiewinsten kunnen ook worden geboekt door meer meervoudige visa met een langdurige geldigheid uit te reiken.

In april 2022 heeft de Commissie voorgesteld de visumprocedure te digitaliseren door een gemeenschappelijk platform voor visumaanvragen in te richten en de huidige visumsticker te vervangen door een digitaal visum. Het is de bedoeling de administratieve last voor de lidstaten bij het beheer van visumaanvragen te verminderen en bestaande vertragingen te helpen wegwerken. Digitalisering zal tevens de veiligheid van het Schengengebied versterken, omdat het visummodel minder vatbaar wordt voor fraude of diefstal. Het Parlement en de Raad zijn in juni 2022 begonnen met besprekingen van het voorstel, en tijdens het Tsjechische en het Zweedse voorzitterschap werd substantiële vooruitgang geboekt, zodat in mei 2023 trialogen konden worden opgestart.

Schengenuitbreiding

Met de volledige toetreding van Kroatië tot het Schengengebied in 2023 is een belangrijke mijlpaal bereikt op weg naar de voltooiing van het Schengengebied. Dit was een belangrijk prioriteitsgebied dat in het eerste verslag over de staat van Schengen werd aangewezen. De positieve ontwikkelingen die in 2022 plaatsvonden, waren het resultaat van een alomvattend evaluatieproces dat in 2016 van start ging. Tijdens deze periode leverde Kroatië aanzienlijk inspanningen om zijn verbintenissen in verband met de naleving van het Schengenacquis na te komen. Na het positieve advies van het Europees Parlement ⁹ besloot de Raad op 8 december 2022 ¹⁰ de controles aan de gemeenschappelijke grenzen tussen Kroatië en andere Schengenlanden op te heffen. In 2023 begon Kroatië tevens Schengenvisa af te geven zodat het voor toeristen gemakkelijker werd om het land te bezoeken. Dergelijke naadloze reizen komen niet alleen ten goede aan Kroatië, maar ook aan zijn buurlanden en aan het gehele Schengengebied.

In december 2022 leidde het Tsjechische voorzitterschap ook een belangrijk debat over een besluit van de Raad om voor Bulgarije en Roemenië de binnengrenscontroles op te heffen ¹¹. Twaalf jaar geleden bevestigde de Commissie al dat zowel Bulgarije als Roemenië klaar waren om volledig deel uit te maken van het Schengengebied zonder binnengrenscontroles. In haar mededeling “Versterking van het Schengengebied: Bulgarije, Roemenië en Kroatië zijn klaar om volledig deel te nemen aan het gebied zonder binnengrenstoezicht”¹² van november 2022 bevestigde de Commissie eens te meer dat deze EU-lidstaten klaar waren om toe te treden tot het Schengengebied. In die mededeling wees zij op de vrijwillige onderzoeksmissies in Bulgarije en Roemenië die in oktober–november 2022 plaatsvonden. Deze missies bevestigden niet alleen de conclusies van de voltooide evaluatieprocessen van 2011, namelijk dat Bulgarije en Roemenië blijven voldoen aan de voorwaarden die nodig zijn om alle relevante onderdelen van het Schengenacquis volledig toe te passen, maar onderstreepten ook dat de twee lidstaten de recentste ontwikkelingen van het Schengenacquis naar behoren uitvoeren en aldus belangrijke bijdragen leveren aan de goede werking van het Schengengebied.

Het is zowel een wettelijke verwachting als een Europese belofte dat lidstaten die toetreden tot de Unie, volledig deelnemen aan het Schengengebied zodra alle overeengekomen voorwaarden zijn gecontroleerd en nageleefd. Bovendien heeft het feit dat de binnengrenscontroles niet worden opgeheven, nadelige economische en ecologische gevolgen, niet alleen voor Bulgaarse en Roemeense burgers, maar voor de gehele EU. Door langere wachttijden aan de grenzen ontstaan er lange files van auto’s en vrachtwagens, die leiden tot meer kosten, minder concurrentievermogen voor bedrijven, de verstoring van toeleveringsketens en lagere inkomsten voor de toeristische sector. De onzekerheden in verband met vertragingen aan de grens en administratieve lasten kunnen buitenlandse investeringen ontmoedigen en de economische en sociale samenhang tussen de lidstaten ondermijnen. Er hangen zelfs milieukosten aan vast, waarbij volgens ramingen jaarlijks 46 000 ton CO₂ zou worden uitgestoten ¹³ ten gevolge van het niet opheffen van binnengrenscontroles.

De Commissie werkt nauw samen met het Zweedse en het aanstaande Spaanse voorzitterschap aan de opstelling van een besluit van de Raad om de binnengrenscontroles dit jaar zo spoedig mogelijk op te heffen. Roemenië en Bulgarije hebben onophoudelijk essentiële werkzaamheden verricht voor de voortdurende ontwikkeling van het Schengenacquis. Het is hoog tijd dat de EU zich houdt aan haar verbintenis om de twee lidstaten volledig lidmaatschap van het Schengengebied te verlenen en aldus de Europese eenheid verder te versterken.

Aanmerkelijke vooruitgang is tevens geboekt met de lopende inspanningen om het Schengengebied verder te consolideren. Na intensieve voorbereidingen van de Cypriotische autoriteiten, die ervoor moesten zorgen dat zij klaar waren om de gegevens van het Schengeninformatiesysteem te verwerken, zal Cyprus de bepalingen van het Schengenacquis in verband met het Schengeninformatiesysteem toepassen vanaf juli 2023 ¹⁴. De koppeling van Cyprus aan het Schengeninformatiesysteem zal de samenwerking op het gebied van rechtshandhaving versterken en de veiligheid in Europa verbeteren. Zodra het Schengeninformatiesysteem in oktober 2023 operationeel is in Cyprus, zal de Commissie een Schengenevaluatie verrichten om na te gaan of in Cyprus aan de nodige voorwaarden voor de toepassing van het Schengenacquis op het gebied van het Schengeninformatiesysteem is voldaan. Ierland van zijn kant zal in 2023, na de succesvolle Schengenevaluaties op het gebied van gegevensbescherming, het Schengeninformatiesysteem en politiële samenwerking, worden onderworpen aan evaluaties voor het resterende acquis waaraan het graag zou deelnemen (namelijk justitiële samenwerking in strafzaken, samenwerking op het gebied van drugs en artikel 26 van de Schengenovereenkomst ¹⁵), met het oog op een vast te stellen besluit van de Raad inzake de toepassing van deze onderdelen van het Schengenacquis.

3. Een sterk en verenigd Schengengebied

Het Europese systeem voor grensbeheer dat door de lidstaten wordt uitgevoerd, heeft ervoor gezorgd dat honderden miljoenen mensen in 2022 naar het Schengengebied konden reizen. Dit resultaat onderstreept de gemeenschappelijke inzet om van de EU de aantrekkelijkste bestemming ter wereld te maken, waarbij snelle en veilige grensoverschrijdingen worden vergemakkelijkt. Het is dan ook van cruciaal belang dat maatregelen voor het beheer van de buitengrenzen stroken met de drievoudige doelstelling, namelijk de vergemakkelijking van reizen, de verbetering van de veiligheid en het beheer van migratie.

Hoewel vrijwel alle onderdanen van niet-EU-landen naar de EU komen via legitieme kanalen, bereikte de irreguliere migratie in 2022 haar hoogste niveau sinds 2016 ¹⁶. Frontex tekende namelijk 330 000 irreguliere grensoverschrijdingen op. In vergelijking met de vorige jaren deden zich op vrijwel alle gebruikelijke migratieroutes meer grensoverschrijdingen voor. Hoewel dit een stijging met 66 % betekent in vergelijking met 2021, ligt het aantal veel lager dan in 2015 ¹⁷. De toename van de irreguliere binnenkomsten was grotendeels het gevolg van ongunstige ontwikkelingen in het Europees nabuurschap en daarbuiten, en leidde ook tot een aanmerkelijke stijging van de secundaire irreguliere migratie, met name via de Westelijke Balkanroute, die in 2022 goed was voor 43 % van alle irreguliere binnenkomsten. De centrale Middellandse Zeeroute was de op een na drukste migratieroute in absolute cijfers (+ 56 % in vergelijking met 2021). De toegenomen irreguliere migratie bracht ook bijkomende risico’s met zich mee, aangezien irreguliere migranten kwetsbaar zijn voor uitbuiting en de oversteek, zowel over zee als over land, gevaarlijk is.

In februari 2023 maakte de Europese Raad een stand van zaken op betreffende de migratiesituatie en werd besloten de werkzaamheden te versterken en te versnellen met een ambitieuze reeks operationele maatregelen inzake migratie- en grensbeheer. De ontwikkelingen en vooruitgang in de voorbije maanden bevestigen dat wij, in vergelijking met 2015–2016, nu beter voorbereid zijn om gezamenlijk irreguliere verplaatsingen te voorkomen dankzij versterkte controles aan de buitengrenzen van de EU, en om doeltreffendere terugkeer- en overnameactiviteiten te verrichten. De voorbije maanden zijn er inspanningen gedaan om de capaciteiten aan de grens te verbeteren en de aankoop van elektronische bewakingssystemen aan de buitengrens te ondersteunen. Daartoe is de Commissie bezig met het afronden van een open oproep tot het indienen van blijken van belangstelling in het kader van de thematische faciliteit Instrument voor grensbeheer en visa om de lidstaten die te maken krijgen met druk aan specifieke delen van de buitenste landgrenzen te ondersteunen en bewakingssystemen in te voeren of bestaande bewakingssystemen uit te breiden of te upgraden. Daarnaast hebben de maatregelen die in 2022–2023 werden uitgevoerd in het kader van het Actieplan migratie voor de Westelijke Balkanroute, zoals een betere afstemming van visa van de partners in de Westelijke Balkan met de EU ¹⁸, reeds goede eerste resultaten opgeleverd aangezien er minder irreguliere migranten uit deze regio de EU binnenkomen ¹⁹. Voorts heeft Frontex in december 2022 zijn gezamenlijke operatie in Servië uitgebreid naar de grens met Hongarije, in aanvulling op de steun die reeds aan de grens met Bulgarije werd verstrekt. Frontex heeft ook gezamenlijke operaties opgestart in Moldavië (april 2022) en in Noord-Macedonië (april 2023). De Commissie kijkt uit naar de vaststelling van de statusovereenkomsten die zij in 2023 met Montenegro en Albanië heeft onderhandeld en naar het begin van de onderhandelingen met Servië en Bosnië en Herzegovina over, respectievelijk, hernieuwde en nieuwe statusovereenkomsten. Aan de hand van die statusovereenkomsten zal de uitdaging van irreguliere migratie doeltreffender kunnen worden aangepakt, waarbij het potentieel van het agentschap om met en in derde landen te werken, volledig zal worden benut.

Voorts zal met de lopende maatregelen om contact aan te knopen met prioritaire derde landen, worden gestreefd naar de vermindering van irregulier vertrek naar de EU en naar de bevordering van terugkeer, alsook legale migratiemogelijkheden, overeenkomstig het actieplan voor het centrale Middellandse Zeegebied en de verschillende initiatieven van Team Europa. Zo wordt momenteel bijvoorbeeld de eerste fase van een nieuw grensbeveiligingspakket voor Egypte uitgevoerd, wordt een operationeel partnerschap ter bestrijding van smokkel opgestart met Tunesië en wordt er ook een gepland met Egypte. Voortbouwend op deze positieve ontwikkelingen en met het oog op de vaststelling van EU-brede maatregelen om de integriteit en functionaliteit van het Schengengebied te bewaren, werkt de Commissie tevens aan de voorbereiding van actieplannen voor de routes door het oostelijke Middellandse Zeegebied en door het Atlantische en westelijke Middellandse Zeegebied.

Het is nu essentieel om het momentum te behouden en de Commissie verzoekt de Schengenraad, na de buitengewone Europese Raad van februari, een inventaris op te maken van de operationele maatregelen die de EU collectief aan het uitvoeren is. Met name Frontex moet verslag uitbrengen over de getroffen regelingen om zijn personeel en uitrusting in 2023 (opnieuw) in te zetten voor de versterking van belangrijke delen van de buitengrenzen en over de stappen die samen met de lidstaten zullen worden gezet om de beschikbaarheid van de nodige capaciteiten te waarborgen.

De ontwikkelingen van het voorbije jaar hebben eens te meer duidelijk laten zien dat het dringend nodig is snel wetgevingsvoorstellen bij het asiel- en migratiepact vast te stellen, om asiel en irreguliere migratie te beheren, de grenscontroles te verbeteren en migrantensmokkel strategisch, coherent en doeltreffend te bestrijden. Ter ondersteuning van een stabieler en sterker Schengengebied verzoekt de Commissie het Europees Parlement en de Raad met name de nieuwe verordeningen inzake de Schengengrenscode, screening en Eurodac snel vast te stellen.

Doeltreffende governance voor grensbeheer en terugkeer

In maart 2023 heeft de Commissie het allereerste meerjarig strategisch beleid ²⁰ inzake Europees geïntegreerd grensbeheer vastgesteld. Dit beleid zal de komende vijf jaar door de Europese grens- en kustwacht worden uitgevoerd. Met dit besluit wordt gevolg gegeven aan een van de prioritaire maatregelen die in het verslag over de staat van Schengen 2022 werden aangewezen. Het is dan ook een belangrijke mijlpaal in de inspanningen om het Schengengebied te versterken en het doeltreffende beheer van de grenzen van dat gebied te waarborgen. De beleidscyclus is het resultaat van een uitgebreid raadplegingsproces tussen de instellingen, dat heeft geleid tot een gedeelde visie op het beheer van de buitengrenzen. De cyclus verschaft een gecoördineerd kader dat ervoor moet zorgen dat de lidstaten en Frontex in al hun activiteiten — van grensbewaking over smokkelbestrijding tot terugkeer — dezelfde reeks gemeenschappelijke beginselen volgen en tastbare resultaten verwezenlijken op het terrein. Dit governancekader zal verder worden versterkt aan de hand van een technische en operationele strategie die Frontex uiterlijk september 2023 zal ontwikkelen.

Voor een goed functionerend grensbeheer en terugkeerbeleid van de EU is in elke lidstaat ook een doeltreffend nationaal governancesysteem vereist. In de Schengenevaluaties die in 2022 werden uitgevoerd, is bevestigd dat de zwakke governance en beperkte strategische aanpak in sommige lidstaten nadelige gevolgen hebben voor het grenstoezicht en voor terugkeeractiviteiten. In verschillende lidstaten kan ook beperkte samenwerking tussen de autoriteiten voor grens- en terugkeeractiviteiten worden vastgesteld, met als gevolg dat een doeltreffende operationele respons verder wordt bemoeilijkt. Op het gebied van grensbeheer hebben enkele lidstaten hun nationale governance versterkt, door bijvoorbeeld eenheden voor strategische coördinatie op te richten, terwijl andere lidstaten een meer decentrale aanpak hanteren. Dit zou uitdagingen in verband met de strategische coördinatie van het grenstoezicht kunnen doen ontstaan.

Op het gebied van terugkeer verhinderen de nog steeds versnipperde aard van de oplossingen, ad-hocresponsen en de afwezigheid van strategische planning de lidstaten om hun nationale procedures op alomvattende wijze te stroomlijnen, te werken aan prioriteiten en optimaal gebruik te maken van de (beperkte) beschikbare middelen.

Hoewel geen enkele institutionele oplossing of institutioneel model is aangewezen als voorkeursoplossing of -model, moet het nationaal systeem van elke lidstaat doeltreffend genoeg zijn om bestaande lacunes te dichten, inspanningen te stroomlijnen en alle autoriteiten die betrokken zijn bij het doeltreffende beheer van de buitengrenzen en de verrichting van terugkeeractiviteiten, te coördineren. De herziening van de nationale geïntegreerde strategieën voor grensbeheer tegen maart 2024 zal een unieke kans bieden om de nationale governance en de strategische planning van de nationale capaciteiten voor grenstoezicht en terugkeer verder te versterken en om nationale noodplannen op te stellen.

Om te voorzien in voldoende en goed opgeleid personeel en de nodige uitrusting en infrastructuur voor de doeltreffende ondersteuning van de nationale strategieën inzake Europees geïntegreerd grensbeheer, zowel voor grens- als terugkeeractiviteiten, moeten de lidstaten uiterlijk in maart 2024 passende financiële en operationele regelingen invoeren, onder meer in verband met het gebruik van financiële middelen van de EU, voor de uitvoering van hun bestaande nationale plannen voor capaciteitsontwikkeling.

Om voorts de toekomstige beschikbaarheid van gemeenschappelijke capaciteiten te garanderen en na de voorbereiding van het overzicht van de nationale plannen voor capaciteitsontwikkeling, moet Frontex een capaciteitsroutekaart vaststellen voor de verdere begeleiding van de ontwikkeling van personeel en uitrusting voor de Europese grens- en kustwacht in de volgende jaren zodat zowel Frontex als de autoriteiten van de lidstaten hun taken inzake grensbeheer en terugkeer kunnen vervullen.

Naar het meest geavanceerde grensbeheer ter wereld

De inwerkingtreding van het vernieuwde Schengeninformatiesysteem in maart 2023 is de grondslag voor de totstandkoming van ‘s werelds meest geavanceerde systeem voor grensbeheer. Met het geüpdatete systeem wordt het beheer van de buitengrenzen versterkt en worden er aanvullende mogelijkheden voor grensoverschrijdende operationele samenwerking in het Schengengebied geboden. Een van de primaire doelstellingen die in het verslag over de staat van Schengen 2022 werden aangewezen, wordt met deze verwezenlijking behaald. Dankzij grotere functionaliteiten kunnen mensen die onder een valse identiteit reizen, nu beter worden opgespoord en aangehouden.

De nieuwe instrumenten kunnen hun volledige potentieel alleen bereiken indien zij door alle Schengenlanden volledig worden toegepast. Bovendien moeten de lidstaten de bestaande functionaliteiten ook toepassen om te zorgen voor een gelijk speelveld en volledige wederkerigheid tussen de EU en het Schengengebied. De Schengenevaluaties 2022 hebben namelijk aan het licht gebracht dat niet alle lidstaten de nodige instrumenten en procedures hebben ingevoerd om ervoor te zorgen dat alle relevante informatie, met inbegrip van vingerafdrukken en foto’s, in het Schengeninformatiesysteem worden opgenomen wanneer zij signaleringen creëren, of dat deze informatie toegankelijk is voor de eindgebruikers. Daardoor kunnen politieagenten en grenswachters de persoon voor wie de signalering geldt, niet correct identificeren en geen passende actie ondernemen. Voorts werd in de evaluaties van 2022 benadrukt dat de lidstaten steeds vaker gebruikmaken van het geautomatiseerd systeem voor vingerafdrukidentificatie, maar dat er in sommige lidstaten nog ruimte voor verbetering bestaat^²¹. Niet-systematisch gebruik van het systeem brengt het risico met zich mee dat personen voor wie een signalering geldt, opsporing kunnen voorkomen door valse documenten te gebruiken.

Samen met andere grootschalige IT-systemen zal het Schengeninformatiesysteem het reizen in het Schengengebied vergemakkelijken en tegelijkertijd het hoogste niveau van interne veiligheid garanderen en reguliere en irreguliere migratie beheren. De uitvoering van het inreis-uitreissysteem en het Europees systeem voor reisinformatie en -autorisatie blijft een belangrijke prioriteit. In zijn conclusies van de bijeenkomst in februari bevestigde de Europese Raad dat deze systemen zo spoedig mogelijk operationeel moeten worden gemaakt om het volledige en doeltreffende toezicht op de buitengrenzen te waarborgen. Het afgelopen jaar hebben de lidstaten, eu-LISA en de Commissie hun inspanningen opgevoerd om deze nieuwe IT-architectuur te implementeren en interoperabel te maken, hetgeen zal uitmonden in ‘s werelds technologisch meest geavanceerde systeem voor grensbeheer. Het is van buitengewoon groot belang dat eu-LISA en de andere belanghebbenden binnen hun bevoegdheden de nodige stappen zetten om verdere vertragingen te voorkomen die een domino-effect op andere systemen zouden kunnen hebben. Daartoe moet eu-LISA zo spoedig mogelijk de ontbrekende kritieke centrale component van het inreis-uitreissysteem leveren zodat de lidstaten kunnen testen hoe het staat met hun nationale technische ontwikkelingen en met hun voorbereidingen voor het gebruik van het systeem.

Gezamenlijke inspanningen voor een doeltreffender EU-systeem voor terugkeer

Het voorbije jaar zijn de werkzaamheden op dit gebied geëvolueerd en begon het gemeenschappelijke EU-systeem voor terugkeer vorm aan te nemen, overeenkomstig de prioritaire maatregelen die in het verslag over de staat van Schengen 2022 werden aangewezen. De uitvoering van de in 2021 vastgestelde EU-strategie inzake vrijwillige terugkeer en re-integratie ²² gaat goed vooruit. In 2022 was vrijwillige terugkeer goed voor 56 % van alle vormen van uitgevoerde terugkeer, een voortzetting van de positieve trend waarbij vrijwillige terugkeer de keuze is waaraan terugkerende onderdanen van derde landen zonder juridisch statuut de voorkeur geven ²³. Deze trend bleef zich voortzetten ondanks het feit dat er nagenoeg geen met COVID-19 verband houdende beperkingen meer van kracht waren met betrekking tot gedwongen terugkeer. Sinds april 2022 voorziet Frontex de lidstaten van standaardpakketten ter ondersteuning van de re-integratie van personen die terugkeren naar hun land van herkomst om op die manier verder bij te dragen tot een coherente Europese aanpak. De lidstaten zijn actiever betrokken bij de gezamenlijke re-integratiediensten van het agentschap, en Frontex is de geografische dekking ²⁴ en de omvang van deze diensten nu verder aan het uitbreiden.

Het totaal aantal effectieve terugkeerders in 2022 (ongeveer 78 000 personen ²⁵) bleef laag, in aanmerking genomen dat in 2022 aan ongeveer 420 000 onderdanen van derde landen ²⁶ werd gevraagd de EU en het Schengengebied te verlaten. Hoewel de samenwerking met enkele derde landen bij de overname de mogelijkheden beperkt om terugkeer uit te voeren, werd in de Schengenevaluaties van 2022 opnieuw de trend bevestigd die de voorbije jaren werd waargenomen, waarbij duidelijk naar voren komt dat nationale belemmeringen problemen blijven opwerpen die de doeltreffendheid van de terugkeerprocedures ondergraven. Er bestaan nog altijd praktische obstakels — beperkte operationele capaciteit, omslachtige nationale procedures — die ertoe leiden dat de lidstaten de terugkeerbesluiten voor irreguliere migranten niet snel uitvaardigen. Dit vormt een aanzienlijke belemmering voor de mogelijkheden om de nodige procedures op te starten en de terugkeer met succes uit te voeren. Het heeft ook nadelige gevolgen voor de toegevoegde waarde van het geüpdatete Schengeninformatiesysteem aangezien het de mogelijkheid beperkt om terugkeersignaleringen in te voeren. Voorts is de samenwerking tussen verschillende nationale actoren op het gebied van terugkeer ²⁷ nog niet doeltreffend genoeg, en dit zorgt, in combinatie met het gebrek aan geïntegreerde IT-casemanagementsystemen voor leemten, gebrekkige follow-up en ondoelmatigheden. Begeleiding bij terugkeer is nog altijd niet in ruime mate beschikbaar in alle lidstaten.

De complexiteit van terugkeer vergt duidelijk gestructureerde samenwerking, regelmatige informatie-uitwisseling, gemeenschappelijke prioriteiten en een strategischer gebruik van middelen. De onlangs vastgestelde operationele strategie voor doeltreffender terugkeer ²⁸ is bedoeld als middel om deze belangrijke leemte te vullen en de samenhang tussen de inspanningen van de lidstaten te versterken. De Commissie verzoekt de lidstaten volop gebruik te maken van de besprekingen, praktische ondersteuning en samenwerking die momenteel worden ontwikkeld via het netwerk op hoog niveau voor terugkeer en de terugkeercoördinator. Voorzien in doeltreffende begeleiding bij terugkeer moet hoog op de agenda van het netwerk op hoog niveau blijven staan om ervoor te zorgen dat alle lidstaten begeleiding bij terugkeer hebben als professioneel profiel en op de hoogte zijn van alle beschikbare instrumenten en opleidingen. Voorts moet het netwerk op hoog niveau tijdens deze tweede Schengencyclus praktische oplossingen onderzoeken voor de aangewezen aanhoudende tekortkomingen, voortbouwend op de ervaring en goede praktijken van de lidstaten. De Schengenevaluaties die vanaf 2023 zullen worden verricht, zullen aan deze werkzaamheden bijdragen doordat zij de ontwikkeling zullen ondersteunen van een gemeenschappelijk kader voor de beoordeling van prestaties op het gebied van terugkeer.

Als operationele arm van het EU-terugkeerbeleid speelt Frontex een belangrijke rol op dit gebied. De voortdurende toename van het aantal terugkeerders wier terugkeer door Frontex werd gecoördineerd, is een zeer positieve ontwikkeling (31 % in 2022 vergeleken met 22 % in 2021 en 17 % in 2020), meer nog omdat deze gekoppeld is aan een stijgend aandeel vrijwillige terugkeerders (+109 % in 2022 vergeleken met 2021). De door Frontex geleide terugkeeroperaties naar Albanië, Nigeria en Bangladesh zijn een toonbeeld van doeltreffendheid van het Europese systeem en moeten worden uitgebreid naar nieuwe derde landen. Het agentschap moet de lidstaten ook steun blijven verlenen bij de ontwikkeling, uitvoering en harmonisatie op EU-niveau van IT-casemanagementsystemen op het gebied van terugkeer.

Het risico dat onze respons ontoereikend is, zal blijven bestaan totdat wij beschikken over een versterkt en doeltreffender rechtskader waardoor het gemeenschappelijke EU-systeem robuuster en veerkrachtiger wordt. Daartoe is het van belang om de werkzaamheden betreffende het migratie- en asielpact te bevorderen, onder meer door onderhandelingen op te starten over de herschikte terugkeerrichtlijn en over doeltreffendere samenwerking met derde landen.

Kader 2. Doeltreffender terugkeer met het geüpdatete Schengeninformatiesysteem

De inwerkingtreding van het vernieuwde Schengeninformatiesysteem (SIS) in maart 2023 zal bijdragen tot de doeltreffende terugkeer van onderdanen van derde landen jegens wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd en tot het toezicht op de handhaving. De lidstaten moeten nu terugkeersignaleringen uploaden in het Schengeninformatiesysteem. Daardoor kunnen terugkeerders die tijdens migratie- en grenscontroles onderduiken, gemakkelijker worden opgespoord, wat hen ook zal ontmoedigen secundaire verplaatsingen te maken. De lidstaten zullen het ook makkelijker krijgen om elkaars terugkeerbesluiten wederzijds te erkennen, aangezien zij nu via het Schengeninformatiesysteem zullen kunnen zien of in een andere lidstaat een terugkeerbesluit is uitgevaardigd.

Een andere stap naar het gemeenschappelijk EU-systeem voor terugkeer werd in maart 2023 gezet toen de Commissie een aanbeveling betreffende de wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten en het versnellen van terugkeer ²⁹ uitbracht, waarin zij de lidstaten richtsnoeren verstrekt over de manier waarop zij de doeltreffendheid van terugkeerprocedures kunnen verbeteren, onder meer door elkaars terugkeerbesluiten wederzijds te erkennen. De Commissie neemt momenteel het voortouw bij diepgaande besprekingen met de lidstaten over de omzetting van de aanbeveling in de praktijk en de toepassing van de nieuwe mogelijkheden die voortvloeien uit de inwerkingtreding van het vernieuwde Schengeninformatiesysteem. Aan de hand van besprekingen over uiteenlopende aspecten van de aanbeveling in de contactgroep inzake terugkeer in maart, de Groep integratie, migratie en verwijdering van de Raad in april, en Scifa in mei, hebben de Commissie en de lidstaten verder bekeken hoe zij de beste praktijken kunnen uitwisselen en concrete praktische stappen kunnen identificeren. Als onderdeel van de uitvoering van de operationele strategie zal het netwerk op hoog niveau voor terugkeer, voorgezeten door de terugkeercoördinator, deze kwestie verder bespreken in juni.

Betere bescherming van de grondrechten tijdens grens- en terugkeeractiviteiten

De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht moet vooral één ruimte zijn, waar de fundamentele rechten en vrijheden worden beschermd. De EU en de lidstaten hebben opnieuw bevestigd dat zij vastbesloten zijn de buitengrenzen en terugkeeractiviteiten doeltreffend en veilig te beheren en daarbij de grondrechten te beschermen. In het meerjarig strategisch beleid inzake geïntegreerd grensbeheer werd benadrukt dat alle EU- en nationale actoren de grondrechten doeltreffend moeten handhaven tijdens grens- en terugkeeractiviteiten, met robuuste structuren waarmee toegang tot internationale bescherming en eerbiediging van het beginsel van non-refoulement worden gewaarborgd, en waarmee wordt voorzien in passende voorwaarden in de uitzonderlijke gevallen waarin het overeenkomstig het EU-recht nodig is onderdanen van derde landen vast te houden. In 2022 heeft Frontex 46 toezichthouders voor de grondrechten³⁰ aangeworven. Dankzij nationale mechanismen voor toezicht op de grondrechten, zoals voorgesteld in het kader van de screeningverordening, zijn de transparantie en verantwoording aan de EU-grenzen verbeterd. Kroatië heeft het voortouw genomen en in juni 2022 het eerste onafhankelijke mechanisme voor toezicht opgericht, dat in november werd vernieuwd met nieuwe elementen zoals onaangekondigde bezoeken aan de groene grenzen. Tot slot tonen de evaluaties in 2022 aan dat de detentieomstandigheden in sommige lidstaten weliswaar nog voor verbetering vatbaar zijn, maar dat er ook positieve voorbeelden zijn van centra die de administratieve aard van de detentie weerspiegelen.

Kader 3. Prioriteiten voor grensbeheer en terugkeer

1. De strategische governance van het Europees geïntegreerd grensbeheer uitvoeren en consolideren door de technische en operationele strategie van Frontex uiterlijk in september 2023 vast te stellen en de nationale strategieën van de lidstaten uiterlijk in maart 2024 op elkaar af te stemmen.
2. De nationale governance voor grensbeheer en terugkeer versterken en strategische processen zoals de planning van Europese en nationale capaciteiten voor grenstoezicht en terugkeer coördineren met volledig gebruik van de geboden EU-ondersteuning, onder meer via het netwerk op hoog niveau voor terugkeer en de terugkeercoördinator.
3. De kwaliteit van de grenscontroles en de grensbewaking verbeteren door te voorzien in een toereikend aantal opgeleide personeelsleden, efficiënte procedures, een adequaat gebruik van informatiesystemen en versterkte samenwerking met derde landen.
4. Het Europees en nationaal situationeel bewustzijn verbeteren door een risicoanalyse uit te voeren en informatie uit te wisselen binnen het Europees grensbewakingskader.
5. Stelselmatig terugkeerbesluiten uitvaardigen ten aanzien van onderdanen van derde landen die geen recht van verblijf hebben en voorzien in passende follow-up van de uitvoering ervan, bestaande lacunes tussen asiel en terugkeer sluiten en doeltreffende IT-casemanagementsystemen op het gebied van terugkeer invoeren.
6. De nieuwe functionaliteiten van het Schengeninformatiesysteem voor terugkeer volledig benutten om het gebruik van wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten te bevorderen en optimaal gebruik te maken van de mogelijkheden in het kader van de aanbeveling van de Commissie betreffende de wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten en het versnellen van terugkeer.

Uitfasering van langdurige binnengrenscontroles

Het Schengengebied heeft een gemeenschappelijke en gecoördineerde aanpak nodig voor situaties die ingrijpende gevolgen dreigen te hebben voor de veiligheid en het welzijn van EU-burgers. Hoewel binnengrenscontroles in uitzonderlijke omstandigheden tijdelijk opnieuw kunnen worden ingevoerd, mag dit het beginsel zelf dat er geen binnengrenscontroles mogen zijn, niet aantasten ³¹. Uitzonderingen op en afwijkingen van dit recht moeten strikt worden uitgelegd wanneer het noodzakelijk is te reageren op een ernstige bedreiging van de openbare orde of de interne veiligheid. Inmiddels zijn er belangrijke stappen gezet naar de uitvoering van deze sleutelprioriteit die in het eerste verslag over de staat van Schengen werd geschetst. Toch blijft er nog veel werk te verzetten om ervoor te zorgen dat binnengrenscontroles alleen als laatste redmiddel worden gebruikt.

Het afgelopen jaar hebben de lidstaten bij 28 gelegenheden gegrepen naar de herinvoering of verlenging van binnengrenscontroles, waarvan 19 verband hielden met de verlenging van langdurige binnengrenscontroles die sinds 2015 in werking zijn. Sinds oktober 2022 voert de Schengencoördinator een intensieve dialoog met Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Noorwegen, Oostenrijk en Zweden, evenals met de lidstaten waarvoor deze controles gevolgen hebben. Met het oog op de ontwikkeling van een routekaart om de binnengrenscontroles zo spoedig mogelijk af te bouwen, werd een reeks bilaterale, trilaterale en multilaterale bijeenkomsten georganiseerd om een beter inzicht te verwerven in de aard van de dreigingen die deze zes landen hebben gemeld, en doelgerichtere en effectievere alternatieve maatregelen aan te wijzen om deze dreigingen aan te pakken. Vervolgens hebben Oostenrijk en Tsjechië de controles aan de grens met Slowakije opgeheven en heeft Denemarken hetzelfde gedaan aan de grens met Zweden. Dit laat zien dat dergelijke alternatieve maatregelen beschikbaar zijn en dat dialoog en de uitwisseling van goede praktijken waardevol zijn.

Deze bijeenkomsten hebben ook aan het licht gebracht dat de lidstaten nog steeds worden geconfronteerd met ernstige bedreigingen van hun interne veiligheid en openbare orde die maatregelen vereisen. Voorts varieert de intensiteit van de aangemelde binnengrenscontroles aanzienlijk en vormen deze vaak een aanvulling op de andere maatregelen die werden getroffen om de vastgestelde dreigingen aan te pakken. Zo voeren sommige lidstaten trilaterale treinpatrouilles uit, bijvoorbeeld op de treinverbindingen tussen Duitsland, Hongarije en Oostenrijk, en tussen Duitsland, Italië en Oostenrijk, en hebben andere lidstaten gezamenlijke patrouilles ingericht. Kroatië, Oostenrijk en Slovenië hebben ook een netwerk voor politiële samenwerking met partners in de Westelijke Balkan opgericht, dat de binnenkomst van irreguliere migranten uit deze regio helpt voorkomen en op die manier een van de steeds terugkerende gronden voor de herinvoering van grenscontroles helpt aanpakken. Wat Denemarken betreft, worden de controles verricht op basis van een nummerplaatherkenningssysteem dat door de Deense autoriteiten wordt ingezet aan de landgrens met Duitsland en waarmee doelgerichte controles van specifieke, verdachte voertuigen mogelijk zijn, in plaats van stelselmatige grenscontroles. De versterkte grensoverschrijdende samenwerking tussen Oostenrijk en Tsjechië heeft geleid tot de opheffing van hun grenscontroles met Slowakije in februari 2023. De uitbreiding van deze goede praktijken van grensoverschrijdende politiële samenwerking naar alle relevante delen van de grens moet leiden tot de vervanging van de bestaande binnengrenscontroles door alternatieve maatregelen, waarmee een hoog veiligheidsniveau op het gehele Schengengrondgebied kan worden gewaarborgd.

Kader 4. Ontwikkelingen in verband met binnengrenscontroles

Tussen april en mei 2023 hebben Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Noorwegen, Oostenrijk en Zweden de Commissie gemeld dat zij gedurende zes maanden (van eind april/medio mei tot eind oktober/medio november 2023) opnieuw binnengrenscontroles zouden invoeren.

Enerzijds wijzen deze meldingen erop dat deze lidstaten de voorbije maanden inspanningen hebben geleverd om de gevolgen van de controles op de uitoefening van het vrije verkeer te beperken.

Sommige lidstaten hebben met name hun controles op sommige delen van de grens opgeheven of zijn bezig met het treffen van maatregelen die ertoe kunnen leiden dat dit spoedig gebeurt. Zo heeft Denemarken zijn grenscontroles nu beperkt tot zijn grenzen met Duitsland, waar controles steekproefsgewijs worden verricht, en heeft het zijn controles aan de grens met Zweden opgeheven. Voorts verwacht de Commissie dat de geplande inwerkingtreding, in augustus 2023, van een nieuwe Zweedse nationale wet die politiecontroles in de grensgebieden toestaat, overeenkomstig Aanbeveling 2017/820 van de Raad van 12 mei 2017 ³², het mogelijk zal maken de aangewezen dreigingen aan te pakken zonder dat daarvoor opnieuw binnengrenscontroles hoeven te worden ingevoerd.

Zoals hierboven vermeld, hebben sommige lidstaten in hun meldingen bovendien uitleg gegeven over de nuttige alternatieve maatregelen die zij momenteel uitvoeren, en hebben zij aangegeven dat zij ernaar streven deze verder te verbeteren. De Commissie is bereid alle betrokken lidstaten bijstand te verlenen bij de verdere ontwikkeling van alternatieve maatregelen, zodat de gevolgen voor de grensoverschrijdende sociaal-economische verbanden beperkt blijven en de opheffing van controles wordt bevorderd.

Anderzijds is van alle lidstaten meer informatie nodig voor een beter inzicht in de redenen op grond waarvan de besluiten worden genomen, de gevolgen van de opnieuw ingevoerde grenscontroles op het terrein en de alternatieve maatregelen die zouden kunnen helpen bij het aanpakken van de specifieke dreigingen waarmee deze lidstaten momenteel worden geconfronteerd. Dit moet de Commissie in staat stellen te beoordelen in welke mate de dreigingen die door de lidstaten naar voren zijn gebracht, als nieuwe redenen kunnen worden beschouwd, in vergelijking met de eerder naar voren gebrachte redenen, en of de in reactie op deze dreigingen opnieuw ingevoerde grenscontroles noodzakelijk en evenredig zijn. In dit verband merkt de Commissie op dat bepaalde informatie in verband met veiligheidsdreigingen van gevoelige aard zijn, wat betekent dat de betrokken lidstaten deze informatie niet met het publiek kunnen delen.

Daarom zal de Commissie in het kader van artikel 27 van de Schengengrenscode een formeel raadplegingsproces met alle betrokken lidstaten opstarten, voortbouwend op de constructieve dialoog die tot dusver reeds heeft plaatsgevonden. Tijdens dit raadplegingsproces zal de Commissie naar behoren rekening houden met alle adviezen die worden uitgebracht door de lidstaten die door de huidige controles worden getroffen. De Commissie heeft op 26 april 2023 meer bepaald van Slovenië een advies ontvangen in verband met de herinvoering van controles aan de Oostenrijks-Sloveense grens dat tijdens de raadplegingen met Oostenrijk ter sprake zal worden gebracht. Wanneer uit deze raadplegingen blijkt dat de lidstaten de controles aan de binnengrenzen op een onnodige en onevenredige wijze verlengen en dit niet gebaseerd is op een nieuwe ernstige bedreiging van de openbare orde of de interne veiligheid ³³, is de Commissie voornemens gebruik te maken van de wettelijke middelen waarover zij beschikt.

Tot slot onderstreept de Commissie dat een volledig functionerend Schengengebied van uiterst groot belang is voor de EU-burgers en spoort zij de lidstaten ertoe aan de evolutie van de aangewezen dreigingen voortdurend te monitoren en deze bevindingen mee te nemen in de toegepaste maatregelen.

4. Het potentieel van Schengen volledig benutten voor een veilig gebied met vrij verkeer

Mensenhandel, drugs- en wapenhandel, cybercriminaliteit en terrorisme blijven de voornaamste dreigingen voor de interne veiligheid van het Schengengebied. Georganiseerde misdaad leidt tot enorme economische kosten voor de samenleving en het verlies van levens. Het economische verlies als gevolg van georganiseerde misdaad en corruptie wordt geschat op 218 tot 282 miljard EUR per jaar ³⁴.

Bestrijding van georganiseerde misdaad

Nooit eerder is het aantal illegale drugs dat beschikbaar is in Europa zo sterk toegenomen, zelfs tot recordhoogten, met name wat betreft cocaïne uit Zuid-Amerika. Hoewel de handel die via EU-havens verloopt — kritieke infrastructuur die een vlotte werking van de interne markt garandeert — grotendeels legitiem is, worden havens ook geëxploiteerd voor het verplaatsen van illegale goederen naar de EU en zijn zij kwetsbaar voor infiltratie door criminele netwerken. Het is ontzettend moeilijk om illegale goederen op te sporen in de massa containers (meer dan 90 miljoen) die jaarlijks worden verwerkt, waarvan slechts een klein percentage (2 tot 10 %) fysiek kan worden geïnspecteerd^³⁵. De drugshandel in de EU levert naar schatting jaarlijks 30 miljard EUR op ³⁶. De infiltratie van criminelen in de legale economie en het sociale weefsel heeft verstrekkende en ontwrichtende gevolgen voor de samenleving, de rechtsstaat en het vertrouwen in de overheid. De Commissie onderzoekt momenteel nieuwe beleidsinitiatieven inzake de ontmanteling van criminele netwerken en drugshandel in het kader van de EU-drugsstrategie en het EU-drugsactieplan 2021–2025.

Kader 5. Thematische Schengenevaluatie over drugshandel

Overeenkomstig het jaarlijkse Schengenevaluatieprogramma voor 2023^³⁷ wordt in 2023 een thematische evaluatie verricht op het gebied van politiële samenwerking, met aanduiding van de beste praktijken van de lidstaten die worden geconfronteerd met soortgelijke uitdagingen bij de bestrijding van de drugshandel in de EU, met name de handel in massale hoeveelheden drugs.

De nationale capaciteiten van de lidstaten op het gebied van politiële samenwerking, bescherming van de buitengrenzen en beheer van IT-systemen zullen worden beoordeeld. De nadruk zal vooral liggen op politiële samenwerking zoals gedefinieerd in het Schengenacquis, namelijk: informatie-uitwisseling tussen relevante rechtshandhavingsinstanties (met inbegrip van de douane) op nationaal en Europees/internationaal niveau met het oog op de voorkoming en opsporing van strafbare feiten; samenwerking en coördinatie van grensoverschrijdende operationele maatregelen (zoals surveillance, gecontroleerde leveringen en gezamenlijke operaties); specificeren van doelwitten in havens en risicoanalyse; personele middelen en opleiding; strategieën voor corruptiebestrijding en criminele maritieme inlichtingen. De resultaten worden rond einde 2023 verwacht en zullen in maart aan de Schengenraad en begin 2024 aan het Schengenforum worden voorgelegd.

Criminele organisaties zijn extreem gewelddadig en maken gebruik van corruptie en intimidatie. De snelle en goedkope toegang tot vuurwapens in sommige landen draagt sterk bij tot de illegale wapenhandel in de hele EU. In de loop van 2022 heeft de Commissie nationale wetgevingen beoordeeld ³⁸ om een eenvormige aanpak te garanderen van de controle op wapenaankoop en -bezit, evenals een passende informatie-uitwisseling en traceerbaarheid van vuurwapens, om het risico te voorkomen dat legale vuurwapens op illegale markten terechtkomen.

De verdienmodellen van criminele organisaties verstoren

De actieradius van criminele organisaties reikt verder dan het Schengengebied. Om hen te bestrijden, is samenwerking nodig en moeten alle landen van herkomst, doorvoer en bestemming gezamenlijk optreden, hun middelen bundelen en hun inspanningen coördineren.

Het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (Empact) is het belangrijkste instrument geworden in de strijd van de EU tegen de georganiseerde misdaad. Jaarlijks worden ongeveer driehonderd operationele acties uitgevoerd als onderdeel van gemeenschappelijke inspanningen om criminele inlichtingen te verzamelen, onderzoeken te verrichten en een doeltreffende justitiële reactie te waarborgen. Alleen in 2022 al hebben deze gezamenlijke acties geleid tot meer dan 10 000 gemelde aanhoudingen en inbeslagnemingen van goederen ter waarde van 269 miljoen EUR. Dit illustreert duidelijk dat dit kader aanzienlijke effecten sorteert, dankzij de sterkere betrokkenheid van de lidstaten en partners. In 2022 werd ter ondersteuning van deze inspanningen via het Fonds voor interne veiligheid 15,7 miljoen EUR aan de lidstaten toegewezen om de projecten en activiteiten binnen Empact verder te ondersteunen.

Dankzij zijn versterkte mandaat kon Europol³⁹ de bestrijding van zware en georganiseerde misdaad in Europa tot nieuwe hoogten opvoeren. Dit versterkte mandaat geeft het agentschap de bevoegdheid om lidstaten voor te stellen informatie betreffende verdachten en misdadigers die uit niet-EU-landen of van internationale organisaties afkomstig is, in het Schengeninformatiesysteem in te voeren. Dankzij informatie van externe partners kon Europol de lijsten van derde landen met buitenlandse terroristische strijders sneller verwerken om deze vervolgens in het Schengeninformatiesysteem op te nemen. Verdere inspanningen zijn nodig om Europol om te vormen van draaischijf voor criminele inlichtingen in de EU tot het platform bij uitstek voor Europese oplossingen op het gebied van politiewerk. De herziening van de Europolstrategie 2020+ biedt de gelegenheid om volop gebruik te maken van het versterkte mandaat en de middelen van Europol tijdens de reactie op de groeiende behoefte aan actieve inzet in de lidstaten, en om de bijdrage van Europol aan de veiligheid in het Schengengebied te versterken.

Uitwisseling van informatie

Uitwisseling van gegevens en relevante informatie tussen nationale rechtshandhavingsinstanties is een voorwaarde voor doeltreffende samenwerking bij het voorkomen, opsporen en onderzoeken van grensoverschrijdende misdaden. Het Schengeninformatiesysteem is het meest gebruikte en grootste systeem voor informatie-uitwisseling over veiligheid en grensbeheer in Europa en biedt de autoriteiten van de lidstaten realtime toegang tot kritieke informatie, zoals signaleringen betreffende gezochte personen, vermiste personen, gestolen voertuigen en verloren of gestolen documenten. Geïntegreerde nationale centrale contactpunten, de centrale autoriteiten die belast zijn met internationale politiële samenwerking, spelen in dit verband een cruciale rol. Het voorbije jaar werden positieve ontwikkelingen opgetekend, zoals een groter aantal lidstaten met een aanpak waarbij diverse instanties samenwerken, waarbij verantwoordelijken van verschillende rechtshandhavingsinstanties (politie, douane, grenswacht) aan een centraal contactpunt worden toegewezen. Er is nog ruimte voor verbetering, met name in verband met doeltreffende en doelmatige informatiestromen, de directe en gebruikersvriendelijke toegang tot alle relevante databanken en het geïntegreerde en geautomatiseerde casemanagementsysteem.

De nieuwe richtlijn betreffende de uitwisseling van informatie tussen de rechtshandhavingsinstanties zal naar verwachting de volgende weken worden vastgesteld ⁴⁰. Zij biedt de rechtshandhavingsinstanties betere instrumenten om misdaden te voorkomen, op te sporen en te onderzoeken door te voorzien in een doeltreffende en tijdige informatiestroom in de gehele EU. In de richtlijn worden ook regels vastgesteld betreffende de samenstelling van de nationale centrale contactpunten en de opleiding van het personeel, en wordt voorzien in het standaardgebruik van Siena, de applicatie voor veilige informatie-uitwisseling van Europol, zodat de rol van Europol als draaischijf voor informatie bestemd voor rechtshandhavingsinstanties in de EU wordt versterkt. Ook de tekortkomingen op nationaal niveau die tijdens de Schengenevaluaties op het gebied van politiële samenwerking werden aangewezen, worden met de richtlijn aangepakt.

De Raad heeft het onderhandelingsmandaat over het voorstel-Prüm II^⁴¹ in juni 2022 goedgekeurd, en het Europees Parlement moet nu dringend volgen om de informatie-uitwisseling tussen de lidstaten te versterken ⁴². Overeenkomstig de verbintenis die werd aangegaan in het verslag over de staat van Schengen 2022 heeft de Commissie de voorstellen betreffende vooraf te verstrekken passagiersgegevens^⁴³ in december 2022 goedgekeurd, zodat op geselecteerde vluchten binnen de EU wordt voorzien in de verzameling van gegevens voor rechtshandhavingsdoeleinden, en gemeenschappelijke gegevensverwerking mogelijk wordt om zware misdaden en terrorisme te bestrijden. Als reactie op operationele behoeften die de lidstaten hebben gemeld in verband met de verwerking van passagiersgegevens die van andere vervoerswijzen afkomstig zijn, zal de Commissie twee onderzoeken opstarten, namelijk een onderzoek betreffende maritieme gegevens en een onderzoek betreffende de behoeften van de rechtshandhaving in verband met het spoor- en het wegvervoer, om na te gaan of dergelijke gegevensverwerking noodzakelijk, evenredig en technisch haalbaar is. Om de capaciteit van de geassocieerde Schengenlanden voor het verwerken van persoonsgegevens van passagiers te versterken en aldus gedeelde veiligheidsdreigingen tegen te gaan, zal de Commissie voorstellen onderhandelingen op te starten over internationale overeenkomsten die de doorgifte van dergelijke gegevens vanuit de EU mogelijk maken.

In het digitale tijdperk wordt in vrijwel elk strafrechtelijk onderzoek een beroep gedaan op technologie en instrumenten die ook voor criminele doeleinden worden misbruikt, zodat het lastig is om doeltreffende rechtshandhaving te verrichten. Het gevaar bestaat dat criminelen plots alle communicatie stopzetten en online een wijkplaats creëren waar zij hun activiteiten straffeloos kunnen voortzetten. Om daar iets aan te doen, zal de Commissie, in samenwerking met het voorzitterschap van de Raad, een deskundigengroep op hoog niveau inzake toegang tot gegevens voor doeltreffende rechtshandhaving opzetten. De groep zal problemen onderzoeken waarmee rechtshandhavingsbeoefenaren worden geconfronteerd en oplossingen voorstellen om de toegang tot gegevens te waarborgen en de veiligheid in het digitale tijdperk te verbeteren.

Zo veel mogelijk grensoverschrijdende operationele samenwerking

Grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van rechtshandhaving is essentieel om veiligheidsdreigingen en de goede werking van het Schengengebied gezamenlijk te waarborgen. Dit hogere samenwerkingsniveau dient als de hoeksteen van de maatregelen van de lidstaten en heeft de meeste onder hen in staat gesteld niet opnieuw terug te grijpen naar binnengrenscontroles.

Sinds het eerste verslag over de staat van Schengen nemen de lidstaten gezamenlijk maatregelen om van de aanbeveling van de Raad inzake operationele samenwerking op het gebied van rechtshandhaving⁴⁴, uitgebracht in juni 2022 en een van de belangrijkste prioritaire maatregelen die werden aangewezen in het verslag over de staat van Schengen 2022, een operationele realiteit te maken. Voortbouwend op de uitwisseling van goede praktijken in verband met gezamenlijke patrouilles tijdens de workshop die in december 2022 werd georganiseerd door het Tsjechische voorzitterschap en de Commissie, werkt een aantal lidstaten aan de verhoging van het aantal gezamenlijke patrouilles met hun buren. Dergelijke workshops zullen de samenwerking tussen rechtshandhavingsbeoefenaren verder bevorderen. Ook is er vooruitgang geboekt bij het wegwerken van juridische en praktische hinderpalen die de lidstaten beletten het potentieel van de aanbeveling van de Raad volledig te benutten. Door de EU gefinancierde projecten hebben de lidstaten geholpen bij het opzetten van gemeenschappelijke politiebureaus, gemeenschappelijke opleiding over de verschillende operationele procedures van hun EU-buurlanden tijdens gemeenschappelijke patrouilles of andere gezamenlijke operaties en de voorbereiding van gemeenschappelijke risicoanalyses betreffende de regionale misdaad die hen in staat stellen gezamenlijke patrouilles en operaties doelgerichter in te zetten. De Commissie zal in 2023 aanvullende financiële middelen verstrekken om deze samenwerking te intensiveren. Uit de Schengenevaluaties die in 2022 werden verricht, blijkt dat het bewustzijn en gebruik van EU-instrumenten voor operationele politiële samenwerking aanmerkelijk verbeterd is. In verscheidene grensgebieden binnen de EU worden er regelmatig gezamenlijke planningsbijeenkomsten gehouden, gezamenlijke opleidingen verzorgd en gezamenlijke patrouilles verricht op basis van regionale gezamenlijke risicoanalyses.

Toch bestaan er nog veel mogelijkheden om de grensoverschrijdende samenwerking tussen rechtshandhavingsautoriteiten in het Schengengebied verder te versterken, zoals blijkt uit de Schengenevaluaties. Zo moet er met name een proces worden ingesteld om de bilaterale en multilaterale overeenkomsten tussen de lidstaten over politiële samenwerking te herzien en aan te passen aan de huidige operationele behoeften.

In sommige lidstaten bestaat er een schat aan goede praktijken inzake operationele politiële samenwerking die door andere lidstaten kunnen worden overgenomen. De Commissie is voornemens een deskundigengroep op te richten die expertise zal uitwisselen en de coördinatie tussen de lidstaten zal verzorgen om de politiële samenwerking te verbeteren, waarvoor in 2024 en 2025 ruime specifieke financiering beschikbaar komt om de uitrol van goede praktijken in de andere lidstaten te bevorderen. De werkzaamheden van de deskundigengroep zullen ook worden meegenomen in de beoordeling die de Commissie tegen 2024 zal maken van de uitvoering van de bovengenoemde aanbeveling van de Raad.

Tegemoetkomen aan de noodzaak van meer uitwisseling van persoonsgegevens met eerbiediging van de bescherming van persoonsgegevens

Eerbiediging van de gegevensbescherming is cruciaal om ervoor te zorgen dat reizen binnen het Schengengebied gepaard gaat met de nodige bescherming van persoonsgegevens. Wie informatiesystemen zoals het Schengeninformatiesysteem, het visuminformatiesysteem en in de nabije toekomst ook het inreis-uitreissysteem en Etias gebruikt, moet ervoor zorgen dat de voorschriften voor gegevensbescherming in de praktijk worden nageleefd en dat deze naleving regelmatig wordt gemonitord. Uit Schengenevaluaties die in 2022 werden verricht, is gebleken dat dit niet altijd het geval is. Voorts beschikken de gegevensbeschermingsautoriteiten niet altijd over voldoende menselijke en financiële middelen om die entiteiten advies te verstrekken en alomvattend toezicht uit te oefenen op de rechtmatigheid van de verwerking van persoonsgegevens in de informatiesystemen. Tot slot is uit de evaluaties ook gebleken dat sommige lidstaten de gegevensbeschermingsautoriteiten nog altijd effectieve corrigerende bevoegdheden ten aanzien van de rechtshandhavingsinstanties moeten toekennen.

Kader 6. Prioriteiten voor een veiliger Schengengebied

1. De aanbeveling van de Raad inzake operationele politiële samenwerking volledig omzetten in de praktijk met behulp van de ondersteuning en coördinatie van een deskundigengroep zodat goede praktijken in andere lidstaten worden overgenomen.

2. De richtlijn betreffende informatie-uitwisseling volledig omzetten en doeltreffend uitvoeren om te zorgen voor de naadloze, doeltreffende en tijdige stroom van informatie tussen rechtshandhavingsinstanties in de hele EU.
3. Alle nationale centrale contactpunten opzetten en/of upgraden zodat zij beschikken over doeltreffende casemanagementsystemen voor de uitwisseling van informatie.

4. De nationale governance versterken om de op EU-niveau aangeboden steun, onder meer via Europol, volledig te benutten door duidelijke nationale prioriteiten vast te stellen in overeenstemming met nationale en Europese dreigingsevaluaties en door de nodige coördinatiestructuren in te voeren.

5. De monitoring van de drugshandel over de buitengrenzen heen versterken door de uitwisseling van inlichtingen te verbeteren, evenals gemeenschappelijke risicoanalyse, profilering en doeltreffende samenwerking tussen rechtshandhavings-, douane-, en grensbewakingsinstanties in de lidstaten en de betrokken partnerlanden alsmede met EU-agentschappen. De uitvoering van de aanbevolen beste praktijken die zullen worden aangewezen via de lopende thematische evaluatie van de capaciteiten van de lidstaten voor de bestrijding van drugshandel naar de EU monitoren.

6. De instrumenten en functionaliteiten van het Schengeninformatiesysteem efficiënt uitvoeren en daarbij geharmoniseerde procedures volgen en zorgen voor toereikende middelen, onder meer voor de gegevensbeschermingsautoriteiten.

7. De EU-richtlijn vuurwapens volledig omzetten en doeltreffend uitvoeren om de traceerbaarheid van vuurwapens en de informatie-uitwisseling tussen rechtshandhavingsinstanties te verbeteren.

5. Belangrijke maatregelen inzake de externe dimensie om irreguliere migratie en veiligheidsrisico’s aan te pakken: strategische benadering van het EU-visumbeleid

Het gemeenschappelijk EU-visumbeleid maakt integraal deel uit van Schengen en is een van de belangrijkste instrumenten om veiligheidsrisico’s en uitdagingen voor het Schengengebied in verband met irreguliere migratie aan te pakken.

Niettemin heeft regelmatige monitoring van de visumvrije regelingen die de EU met derde landen — meer bepaald landen in haar nabuurschap ⁴⁵ — heeft, aangetoond dat er op dit gebied belangrijke uitdagingen blijven bestaan. Deze hebben met name betrekking op irreguliere migratiestromen die worden uitgelokt door gebrekkige afstemming tussen het visumbeleid van deze landen en dat van de EU, door de toename van ongegronde asielaanvragen van onderdanen van visumvrije landen, en door de toepassing van potentieel riskante regelingen inzake burgerschap voor investeerders, die visumvrije toegang tot de EU mogelijk maken voor onderdanen van derde landen die anders een visum nodig zouden hebben.

De EU moet beschikken over passende instrumenten om deze uitdagingen aan te pakken en deze risico’s te voorkomen. De bestaande regels ⁴⁶ op grond waarvan de Commissie toezicht op de werking van visumvrije regelingen met derde landen moet houden en visumvrijstellingen moet opschorten bij toename van de risico’s op het gebied van irreguliere migratie of veiligheid, zijn, gezien de bovenvermelde uitdagingen, vatbaar voor verbetering.

Tijdens de eerste maanden van 2023 heeft de Raad, op initiatief van het Zweedse voorzitterschap, een mogelijke herziening van deze regels besproken, meer bepaald die voor het opschortingsmechanisme voor de vrijstelling van de visumplicht. Hiervoor bestond een breed draagvlak bij de lidstaten. In haar brief aan de Europese Raad van 20 maart 2023 heeft voorzitter Von der Leyen rekening gehouden met deze discussie en verklaard dat de Commissie haar monitoring van de afstemming van het visumbeleid zal versterken en zal komen met een uitgebreid verslag waarin de weg wordt geëffend voor een wetgevingsvoorstel tot wijziging van het opschortingsmechanisme voor de vrijstelling van de visumplicht.

Tegen deze achtergrond zal de Commissie in de aanloop naar de Schengenraad van 9 juni een mededeling over de monitoring van de visumvrije regelingen van de EU presenteren. Met deze mededeling is de Commissie voornemens het Europees Parlement en de Raad te raadplegen over de beoordeling van de belangrijkste uitdagingen op het gebied van irreguliere migratie en veiligheid in verband met de werking van visumvrije regelingen, over de belangrijkste tekortkomingen van het huidige opschortingsmechanisme voor de vrijstelling van de visumplicht, en over mogelijke manieren om deze aan te pakken, en aldus de weg te effenen voor een voorstel om het mechanisme te herzien, dat in september 2023 zal worden aangenomen. Deze uitdagingen moeten ook worden gevolgd via Schengenevaluaties ter verdere ondersteuning van de monitoring van de werking van visumvrije regelingen met derde landen.

6. Volgende stappen

Het verslag over de staat van Schengen 2023 leidt de tweede Schengenscyclus in met de vaststelling van de belangrijkste uitdagingen voor het Schengengebied en de prioritaire maatregelen die zowel op nationaal als op Europees niveau moeten worden getroffen. Het moet de basis vormen voor meer politieke dialoog, nauwlettender toezicht en een versterking van het Schengenacquis. Uit dit verslag blijkt dat wij, ondanks specifieke uitdagingen, beschikken over een krachtig en goed functionerend Schengengebied. Om het gebied zonder binnengrenscontroles verder te versterken, moeten tijdens deze tweede cyclus bepaalde belangrijke prioritaire maatregelen worden getroffen. De Commissie stelt dan ook een reeks prioritaire maatregelen voor de Schengencyclus 2023–2024 voor, op basis van een intensieve dialoog met het Zweedse voorzitterschap en het aanstaande Spaanse en Belgische voorzitterschap.

Kader 7. Tweede Schengencyclus — beknopt overzicht van prioriteiten voor 2023-2024

1. De Schengengovernancecyclus consolideren en verder versterken

- De bestaande instrumenten, waaronder de Schengenbarometer en het Schengenscorebord, versterken;

- de Schengenraad voorzien van het nodige kader voor de follow-up van de prioriteiten en aanbevelingen die voortvloeien uit de alomvattende analyse van de prestaties van de lidstaten en de algehele staat van het Schengengebied, waarbij een strategische koers kan worden uitgestippeld en aanbevelingen voor het hele Schengengebied kunnen worden vastgesteld.

2. De buitengrenzen van de EU verder versterken om de huidige druk op te vangen en een doeltreffend geïntegreerd grensbeheer vast te stellen. In het bijzonder:

- belangrijke delen van de grenzen versterken, onder meer met behulp van beschikbare financiële steun, en voorzien in passende financiële en operationele regelingen voor de succesvolle uitvoering van de reeds bestaande nationale plannen voor capaciteitsontwikkeling overeenkomstig belangrijke prioriteiten aan land-/zeebuitengrenzen;

- uiterlijk in september 2023 de technische en operationele strategie van Frontex vastleggen en uiterlijk in maart 2024 de nationale strategieën van de lidstaten op elkaar afstemmen;

- de kwaliteit van de grenscontroles en de grensbewaking verbeteren door te voorzien in een toereikend aantal opgeleide personeelsleden, efficiënte procedures, een adequaat gebruik van informatiesystemen en versterkte samenwerking met derde landen;

- het Europees en nationaal situationeel bewustzijn verbeteren door de uitvoering van een risicoanalyse en informatie-uitwisseling binnen het Europees grensbewakingskader;
- eu-LISA moet zo spoedig mogelijk de ontbrekende kritieke centrale component van het inreis-uitreissysteem leveren.

3. De doeltreffendheid van het terugkeersysteem verbeteren

- Het netwerk op hoog niveau moet praktische oplossingen onderzoeken voor de aangewezen aanhoudende tekortkomingen, voortbouwend op de ervaring en goede praktijken van de lidstaten;

- volledig gebruikmaken van de nieuwe functionaliteiten van het Schengeninformatiesysteem voor terugkeer om het gebruik van wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten te bevorderen en de mogelijkheden in het kader van de aanbeveling van de Commissie betreffende de wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten en het versnellen van terugkeer volledig te benutten;

- stelselmatig terugkeerbesluiten uitvaardigen ten aanzien van onderdanen van derde landen die geen recht van verblijf hebben en voorzien in passende follow-up van de uitvoering ervan, bestaande lacunes tussen asiel en terugkeer dichten en doeltreffende IT-casemanagementsystemen op het gebied van terugkeer invoeren;
- Schengenevaluaties ter ondersteuning van de ontwikkeling van een gemeenschappelijk kader om de prestaties op het gebied van terugkeer te beoordelen.

4. De interne veiligheid van het Schengengebied verbeteren om georganiseerde misdaad en drugshandel te bestrijden

- De aanbeveling van de Raad inzake operationele politiële samenwerking volledig in de praktijk brengen;
- alle nationale centrale contactpunten upgraden;

- de op EU-niveau verstrekte ondersteuning volledig benutten voor de bestrijding van grensoverschrijdende dreigingen;

- de instrumenten van het Schengeninformatiesysteem doeltreffend uitvoeren;

- de EU-richtlijn vuurwapens volledig omzetten en doeltreffend uitvoeren.

5. Het Schengengebied voltooien met een besluit van de Raad vóór einde 2023 betreffende de volledige toepassing van het Schengenacquis op Bulgarije en Roemenië.

6. Alternatieve maatregelen toepassen, met uitfasering van de langdurige binnengrenscontroles.

7. Beter gebruikmaken van bestaande instrumenten in het kader van het EU-visumbeleid:

- de Commissie zal een uitgebreid verslag opstellen over de visumvrije regelingen van de EU en de uitdagingen ervan voor het Schengengebied om het opschortingsmechanisme voor de vrijstelling van de visumplicht van de visumverordening te verbeteren;
- voldoende en geschikte personeelsleden in consulaten inzetten en alle nodige middelen mobiliseren, ook uit EU-fondsen, om operationele steun voor het gemeenschappelijk visumbeleid te dekken;

- meer lokale Schengensamenwerking.

1 Met het verslag over de staat van Schengen 2023 voldoet de Commissie ook aan de wettelijke verplichting om een verslag in te dienen overeenkomstig artikel 25 van Verordening (EU) 2022/922 van de Raad en artikel 33 van de Schengengrenscode.

2 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s van 24 mei 2022 — Verslag over de staat van Schengen 2022, COM(2022) 301 final.

3 Uitvoeringspercentages per beleidsgebied: buitengrenzen 78 %, terugkeer 75 %, politiële samenwerking 79 %, Schengeninformatiesysteem 79 %; en gemeenschappelijk visumbeleid 82 %. In de uitvoeringspercentages is rekening gehouden met de aard van de tekortkomingen (niet-conformiteit of verbetering noodzakelijk) en het uitvoeringsniveau van de remediërende maatregelen aan de hand waarvan de aanbevelingen van de Schengenevaluaties worden aangepakt.

4 Verordening (EU) 2022/922 van de Raad van 9 juni 2022 betreffende de instelling en de werking van een evaluatie- en toezichtmechanisme voor de controle op de toepassing van het Schengenacquis, en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 1053/2013, PB L 160 van 15.6.2022, blz. 1.

5 De eerste generatie Schengenevaluaties werd tussen 1998 en 2014 gecoördineerd door de Raad, de coördinatie van de tweede generatie (2015–2023) verschoof vervolgens naar de Commissie uit hoofde van Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad van 7 oktober 2013, PB L 295 van 6.11.2013, blz. 27. Het nieuwe kader zal volledig worden toegepast voor de evaluaties van Finland, Litouwen, Letland en Estland in 2023.

6 Het nieuwe Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme omvat de mogelijkheid om de beschikbare en nieuwe toezichtinstrumenten, zoals nieuwe bezoeken (voor ernstige tekortkomingen), controlebezoeken en thematische evaluaties, strategischer te gebruiken. Dit zal zorgen voor een sterkere en doelgerichte follow-up van de evaluaties van de lidstaten, hetgeen vooral belangrijk is als er sprake is van ernstige tekortkomingen. De Commissie heeft in februari 2023 een eerste controlebezoek verricht om na te gaan welke vooruitgang België heeft geboekt bij de rechtzetting van tekortkomingen in het beheer van de buitengrenzen.

7 UNWTO: “Tourism set to return to pre-pandemic levels in some regions in 2023” (Toerisme in sommige regio’s in 2023 opnieuw op het niveau van vóór de pandemie), gepubliceerd op 17 januari 2023, www.unwto.org/news">hier te raadplegen. Statista: “Number of international tourist arrivals worldwide from 2005 to 2022, by region” (Aantal aankomsten van internationale toeristen van 2005 tot 2022, cijfers voor de hele wereld), laatst geraadpleegd op 12 mei, www.statista.com/statistics/186743">hier te vinden.

8 Hoewel de lidstaten ruim gebruikmaken van financiële middelen van de EU om gebouwen aan te passen, software en hardware te ontwikkelen en opleidingen te optimaliseren, gebruiken slechts enkele lidstaten deze middelen voor het inzetten/aanwerven van personeel dat zich bezighoudt met de verwerking van Schengenvisa.

9 Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 10 november 2022 over het ontwerp van besluit van de Raad betreffende de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in de Republiek Kroatië (10624/2022 — C9-0222/2022 — 2022/0806(NLE)).

10 Besluit (EU) 2022/2451 van de Raad van 8 december 2022 betreffende de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in de Republiek Kroatië.

11 Toetreding tot het gebied zonder binnengrenscontroles blijft afhankelijk van een overeenkomst tussen de toetredende staat en alle contractsluitende partijen, zoals vastgesteld in artikel 140, leden 1 en 2, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst. In december 2022 hebben Oostenrijk en Nederland het besluit voor de volledige toepassing van het Schengenacquis in Bulgarije en Roemenië niet ondersteund.

12 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2022 — Versterking van het Schengengebied: Bulgarije, Roemenië en Kroatië zijn klaar om volledig deel te nemen aan het gebied zonder binnengrenstoezicht (COM(2022) 636 final).

13 KPMG Romania, “The Unnecessary Burden” (De onnodige last), maart 2023, hier te raadplegen.

14 Besluit (EU) 2023/870 van de Raad van 25 april 2023 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis met betrekking tot het Schengeninformatiesysteem in de Republiek Cyprus.

15 In artikel 26 van de Schengenovereenkomst worden de verplichtingen uiteengezet van vervoerders wanneer zij onderdanen van derde landen vervoeren aan wie de toegang tot het grondgebied is geweigerd.

16 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees en Economisch Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s van 12 januari 2023 over het verslag over migratie en asiel, C(2023) 219 final.

17 Frontex rapporteerde dat in 2015 1 047 210 irreguliere grensoverschrijdingen hadden plaatsgevonden.

18 Servië heeft de visumplicht opnieuw ingevoerd voor Burundi (21 oktober), Tunesië (21 oktober — wordt uitgevoerd sinds 22 november), India (9 december — wordt uitgevoerd sinds 1 januari 2023), Guinee-Bissau (1 december — wordt uitgevoerd sinds 6 december), Cuba en Bolivia (27 december — wordt uitgevoerd sinds 13 april respectievelijk 10 februari 2023). Noord-Macedonië heeft de visumplicht opnieuw ingevoerd voor Botswana en Cuba (29 november — wordt uitgevoerd sinds 1 januari 2023) en Azerbeidzjan (29 november — wordt uitgevoerd sinds 16 maart 2023). Op 12 januari 2023 heeft Montenegro een besluit vastgesteld om de visumplicht opnieuw in te voeren voor Cubaanse burgers en ingezetenen van de Verenigde Arabische Emiraten (wordt uitgevoerd sinds 13 januari 2023). Albanië heeft de seizoensgebonden vrijstelling van de visumplicht voor Indische, Russische en Egyptische burgers niet verlengd (maar verlengde deze wel tot 31 december 2023 voor burgers van Saudi-Arabië, Bahrein, Oman, Qatar en Thailand).

19 In februari 2023 werden 3 654 irreguliere grensoverschrijdingen gemeld, een daling met 36 % ten opzichte van januari 2023 (5 751), en de voortzetting van een dalende trend die in november (14 105) is ingezet. In maart werd weliswaar een stijging van 69 % ten opzichte van de vorige maand opgetekend (6 181), maar in 2023 is er niettemin nog steeds sprake van een daling van 22 % in irreguliere grensoverschrijdingen langs deze route (14 858), in vergelijking met dezelfde periode vorig jaar (19 029).

20 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het meerjarig strategisch beleid inzake Europees geïntegreerd grensbeheer, COM(2023) 146 final.

21 In 2022 werden in het Schengeninformatiesysteem met het geautomatiseerd systeem voor vingerafdrukidentificatie meer dan 4 miljoen zoekopdrachten verricht, terwijl dat er in 2021 slechts 1,3 miljoen waren.

22 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2021 — De EU-strategie inzake vrijwillige terugkeer en re-integratie. COM(2021) 120 final.

23 Voorlopige gegevens die door de lidstaten werden gemeld en door Frontex werden verzameld.

24 Het aantal deelnemende lidstaten en betrokken derde landen is verder toegenomen, van respectievelijk 5 lidstaten in het proefproject tot 17 lidstaten sinds januari 2023, met een groter geografisch bereik (van 24 actieve derde landen in 2022 naar 37 in 2023).

25 Gegevens van Eurostat voor 2022. Statistieken|Eurostat (europa.eu).

26 Gegevens van Eurostat voor 2022. Statistieken|Eurostat (europa.eu).

27 In meer dan tien lidstaten zijn er ten minste twee instanties (die vaak tot verschillende autoriteiten behoren) verantwoordelijk voor de afgifte van terugkeerbesluiten, en in de meeste lidstaten is de autoriteit die belast is met de uitvoering van terugkeer nog een andere autoriteit.

28 De Commissie heeft aan de operationele strategie bijgedragen met het beleidsdocument “Naar een operationele strategie voor doeltreffender terugkeer” van 24 januari 2023 (COM(2023) 45 final).

29 Aanbeveling (EU) 2023/682 van de Commissie van 16 maart 2023 betreffende de wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten en het versnellen van terugkeer bij de uitvoering van Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad, C(2023) 1763 final.

30 Het aantal aanwervingen is hoger dan het aantal dat werd gepland (40) in de verordening inzake de Europese grens- en kustwacht.

31 Gevoegde zaken C‑368/20 en C-369/20, NW/Landespolizeidirektion Steiermark, ECLI:EU:C:2022:298, punt 64.

32 Aanbeveling (EU) 2017/820 van de Commissie van 12 mei 2017 inzake evenredige politiecontroles en politiële samenwerking in het Schengengebied. C(2017) 3349 (PB L 122 van 13.5.2017, blz. 79).

33 Zie arrest van het Hof van Justitie in gevoegde zaken C-368/20 en C-369/20.

34 Zie Europese Commissie, “Europa beschermen tegen terrorisme en georganiseerde misdaad”, laatst geraadpleegd op 12 mei, hier te raadplegen.

35 Zie Europol, “Criminal networks in EU Ports: Risks and challenges for law enforcement” (Criminele netwerken in EU-havens. Risico’s en uitdagingen voor de rechtshandhaving). https://www.europol.europa.eu/cms/sites/default/files%20networks%20in%20EU%20ports_Public_version.pdf

36 EU Drugs Market Report 2019, EMCDDA 2019.

37 Uitvoeringsbesluit C(2023) 56 van de Commissie van 13 januari 2023 tot vaststelling van het jaarlijks evaluatieprogramma voor 2023 overeenkomstig artikel 13, lid 1, van Verordening (EU) 2022/922 van de Raad van 9 juni 2022 betreffende de instelling van en de werking van een evaluatiemechanisme voor de controle van en het toezicht op de toepassing van het Schengenacquis.

38 De Commissie heeft 38 inbreukdossiers wegens gebrek aan communicatie tegen lidstaten gesloten. Zij heeft twee lidstaten naar de rechtbank verwezen, de ene omdat hij de richtlijn niet had omgezet en de andere omdat hij de uitvoeringshandeling inzake markering niet had omgezet. De Commissie onderzoekt momenteel of de respectieve nationale wetgevingen in overeenstemming zijn met deze wetteksten.

39 Verordening (EU) 2022/991 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2022 tot wijziging van Verordening (EU) 2016/794, wat betreft de samenwerking van Europol met particuliere partijen, de verwerking van persoonsgegevens door Europol ter ondersteuning van strafrechtelijke onderzoeken, en de rol van Europol bij onderzoek en innovatie (PB L 169 van 27.6.2022, blz. 1).

40 Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de uitwisseling van informatie tussen de rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten en tot intrekking van Kaderbesluit 2006/960/JBZ van de Raad (COM(2021) 782 final).

41 Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende geautomatiseerde gegevensuitwisseling ten behoeve van politiële samenwerking (“Prüm II”) en tot wijziging van de Besluiten 2008/615/JBZ en 2008/616/JBZ van de Raad en de Verordeningen (EU) 2018/1726, (EU) 2019/817 en (EU) 2019/818 van het Europees Parlement en de Raad (COM(2021) 784 final).

42In aanvulling op de maatregelen in verband met het Schengenacquis — een uitgebreid rechtskader van maatregelen ter ondersteuning van de operationele samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de politie en de rechterlijke instanties in strafzaken evenals maatregelen op het gebied van visum- en terugkeerbeleid — moeten de lidstaten ook samenwerken op het gebied van veiligheid, politiële en justitiële samenwerking, migratie en asiel.

43 Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verzameling en de doorgifte van vooraf te verstrekken passagiersgegevens (API) met het oog op het versterken en vergemakkelijken van de controles aan de buitengrenzen, tot wijziging van Verordening (EU) 2019/817 en Verordening (EU) 2018/1726, en tot intrekking van Richtlijn 2004/82/EG van de Raad (COM(2022) 729 final) en voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verzameling en de doorgifte van vooraf te verstrekken passagiersgegevens met het oog op het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit, en tot wijziging van Verordening (EU) 2019/818 (COM(2022) 731 final).

44 Aanbeveling (EU) 2022/915 van de Raad van 9 juni 2022 inzake operationele samenwerking op het gebied van rechtshandhaving, PB L 158 van 13.6.2022, blz. 53.

45 Op grond van artikel 8, lid 4, van Verordening (EU) 2018/1806 moet de Commissie zorgen voor een passend toezicht op de voortdurende naleving van de vereisten voor visumvrijstelling door de landen waarvan de onderdanen visumvrije toegang tot de EU hebben gekregen naar aanleiding van de succesvolle afronding van een dialoog over visumliberalisering. Daartoe heeft de Commissie sinds 2017 in het kader van het opschortingsmechanisme voor de visumvrijstelling vijf verslagen goedgekeurd die betrekking hebben op de visumvrije landen in de Westelijke Balkan (Albanië, Bosnië en Herzegovina, Montenegro, Noord-Macedonië en Servië) en in het Oostelijk Partnerschap (Georgië, Moldavië en Oekraïne).

46 Artikel 8 van Verordening (EU) 2018/1806.

NL NL