Toelichting bij COM(2023)260 - Ondertekening en voorlopige toepassing overeenkomst met Montenegro inzake operationele activiteiten die het Europees Grens- en kustwachtagentschap in Montenegro uitvoert - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)260 - Ondertekening en voorlopige toepassing overeenkomst met Montenegro inzake operationele activiteiten die het Europees Grens- ... |
|---|---|
| bron | COM(2023)260 |
| datum | 05-04-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
Een van de taken van het Europees Grens- en kustwachtagentschap (hierna “het Agentschap” genoemd) is met derde landen samen te werken op de gebieden die onder de verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht (Verordening (EU) 2019/1896) (hierna “de verordening” genoemd) vallen, “onder meer door de mogelijke operationele inzet van grensbeheerteams in derde landen”1. Als onderdeel van de Europese kust- en grenswacht is het Agentschap met name verantwoordelijk voor het Europees geïntegreerd grensbeheer2, dat onder meer bestaat in samenwerking met derde landen op gebieden die onder de verordening vallen, met bijzondere aandacht voor naburige derde landen en derde landen die land van herkomst of doorreis zijn bij irreguliere immigratie3. Het Agentschap kan met de autoriteiten van derde landen die bevoegd zijn voor onder deze verordening vallende aangelegenheden, samenwerken voor zover die samenwerking nodig is om zijn taken te vervullen4 en het mag acties in verband met het Europees geïntegreerd grensbeheer uitvoeren op het grondgebied van een derde land, mits het derde land daarmee instemt.
Krachtens artikel 73, lid 3, van de verordening wordt, als de omstandigheden vereisen dat grensbeheerteams van het permanente korps van de Europese grens- en kustwacht worden ingezet in een derde land waar de teamleden uitvoerende bevoegdheden zullen uitoefenen, tussen de Unie en het desbetreffende derde land een statusovereenkomst gesloten. Een dergelijke statusovereenkomst moet worden gebaseerd op de door de Commissie opgestelde modelstatusovereenkomst bedoeld in artikel 76, lid 1, van diezelfde verordening. De Commissie heeft dit model op 21 december 2021 vastgesteld5.
Montenegro ligt op de migratieroute door de Westelijke Balkan, waarlangs een aanzienlijke irreguliere migratiestroom naar de Europese Unie loopt, zowel over land als over de Adriatische Zee. In 2022 heeft het Agentschap aan de buitengrenzen van de Europese Unie 144 118 irreguliere grensoverschrijdingen geregistreerd op de Westelijke Balkanroute. Irreguliere migranten worden het doelwit van georganiseerde criminele groepen die zich bezighouden met mensensmokkel en er is een groot risico dat zij te maken krijgen met mensenrechtenschendingen. Aangezien het grote aantal irreguliere aankomsten en asielaanvragen ook een aantal lidstaten van de Europese Unie onder aanzienlijke druk zet, is er behoefte aan een gemeenschappelijk, gecoördineerd optreden op het niveau van de Unie, dat gebaseerd is op de in het migratie- en asielpact verankerde beginselen van billijke verdeling van de verantwoordelijkheid en solidariteit6.
In 2017 opende de Europese Commissie onderhandelingen met Montenegro over een statusovereenkomst op basis van de vorige verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht (Verordening (EU) 2016/16247). De overeenkomst daarvoor is in oktober 2019 ondertekend; de Raad heeft het besluit betreffende de sluiting ervan in mei 2020 vastgesteld, waarna het op 1 juli 2020 in werking is getreden8.
De gezamenlijke operaties op basis van deze statusovereenkomst zijn beperkt tot de grenzen van Montenegro met de Europese Unie – momenteel 14 km landgrens met de Republiek Kroatië en delen van de Adriatische Zee. Het Agentschap is twee gezamenlijke operaties in Montenegro begonnen: Operatie Montenegro Land aan de landgrens van Montenegro met Kroatië (gestart op 15 juli 2020) en operatie Montenegro Zee langs de zeegrens met Italië (gestart op 14 oktober 2020).
Reeds in oktober 2021 deelde het Montenegrijnse ministerie van Binnenlandse Zaken de Europese Dienst voor extern optreden mee dat het onderhandelingen wilde beginnen over een statusovereenkomst op basis van de nieuwe Verordening (EU) 2019/1896 betreffende de Europese grens- en kustwacht, die ook voorziet in gezamenlijke operaties aan andere grenzen dan die met de Europese Unie, zodat het Agentschap over de volledige lengte van de landsgrenzen kan worden ingezet. Op 20 mei 2022 hebben de diensten van de Commissie derhalve de op de verordening van 2019 gebaseerde modelstatusovereenkomst aan de Montenegrijnse autoriteiten gepresenteerd en daarbij gewezen op de verschillen met de vigerende statusovereenkomst.
Op 18 november 2022 heeft de Raad de Commissie gemachtigd om onderhandelingen te openen met Montenegro, alsmede met Albanië, Servië en Bosnië en Herzegovina, over een overeenkomst inzake operationele activiteiten die het Europees Grens- en kustwachtagentschap in die landen moet uitvoeren (d.w.z. een statusovereenkomst op basis van Verordening (EU) 2019/1896). Op 30 november 2022 organiseerde de Commissie een bijeenkomst met de vier bovengenoemde landen; bij die gelegenheid werden de belangrijkste nieuwigheden van de modelstatusovereenkomst benadrukt. Op 23 en 24 februari 2023 hebben de Europese Commissie, namens de Europese Unie, en Montenegro officieel over een overeenkomst onderhandeld in Podgorica. De Commissie is van oordeel dat de door de Raad in zijn onderhandelingsrichtsnoeren vastgestelde doelstellingen zijn bereikt en dat de overeenkomst aanvaardbaar is voor de Unie.
Bijgaand voorstel voor een besluit van de Raad vormt de rechtsgrondslag voor de ondertekening van de overeenkomst tussen de Europese Unie en Montenegro inzake operationele activiteiten die het Europees Grens- en kustwachtagentschap in Montenegro uitvoert.
Situatie van de geassocieerde Schengenlanden
Het huidige voorstel bouwt voort op het Schengenacquis op het gebied van het beheer van de buitengrenzen. De Unie is echter niet bevoegd om een statusovereenkomst met Montenegro te sluiten die bindend is voor Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein. Om ervoor te zorgen dat grenswachters en andere personeelsleden die door die landen naar Montenegro worden gestuurd, dezelfde status genieten als die waarin de toekomstige statusovereenkomst voorziet, moet in aan de statusovereenkomst gehechte gezamenlijke verklaringen worden vermeld dat het wenselijk is soortgelijke overeenkomsten te sluiten tussen Montenegro en elk van die geassocieerde landen.
Dit besluit vormt een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis waaraan Ierland niet deelneemt, overeenkomstig Besluit 2002/192/EG van de Raad9; Ierland neemt derhalve niet deel aan de vaststelling van dit besluit en dit is niet bindend voor, noch van toepassing op Ierland. Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van dit besluit en is het besluit noch bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaat.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De versterking van de controles op het grondgebied van Montenegro zal een positief effect hebben op het beheer van de buitengrenzen van de Unie en van de grenzen van Montenegro zelf. De sluiting van een statusovereenkomst zou aansluiten bij de bredere doelstellingen en prioriteiten voor samenwerking die zijn vastgesteld in de stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Montenegro10.
Ook de bredere inspanningen en toezeggingen van de Europese Unie om capaciteiten verder te ontwikkelen, zouden door de sluiting van een statusovereenkomst kunnen worden ondersteund, teneinde aan crisisbeheersing bij te dragen en de convergentie tussen de EU en Montenegro op het gebied van buitenlandse en veiligheidskwesties te bevorderen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor dit voorstel is artikel 77, lid 2, punten b) en d), en artikel 79, lid 2, punt c), VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 5, VWEU.
De bevoegdheid van de Europese Unie om een statusovereenkomst te sluiten is expliciet opgenomen in artikel 73, lid 3, van Verordening (EU) 2019/1896, waarin het volgende wordt bepaald: “Als de omstandigheden vereisen dat grensbeheerteams van het permanente korps worden ingezet in een derde land waar de teamleden uitvoerende bevoegdheden zullen uitoefenen, wordt tussen de Unie en het desbetreffende derde land […] een statusovereenkomst gesloten […]”.
Op grond van artikel 3, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is de Unie exclusief bevoegd om een internationale overeenkomst te sluiten indien een wetgevingshandeling van de Unie in die sluiting voorziet. Artikel 73, lid 3, van Verordening (EU) 2019/1896 voorziet in de sluiting van een statusovereenkomst “tussen de Unie en het desbetreffende derde land”. De met Montenegro te ondertekenen en te sluiten overeenkomst valt derhalve onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie. Overeenkomstig artikel 73, lid 3, van Verordening (EU) 2019/1896 is de voorgestelde statusovereenkomst gebaseerd op de modelovereenkomst die de Commissie in december 2021 heeft goedgekeurd11, waarbij rekening is gehouden met de bestaande statusovereenkomst met Montenegro12.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Niet van toepassing – exclusieve bevoegdheid.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Aangezien het om een nieuwe overeenkomst gaat, kon geen evaluatie of geschiktheidscontrole van bestaande instrumenten worden uitgevoerd. Voor de onderhandeling over de statusovereenkomst is geen effectbeoordeling vereist.
• Grondrechten
Overeenkomstig overweging 88 van Verordening (EU) 2019/1896 zal de Commissie de situatie van de grondrechten die van belang zijn voor de onder de statusovereenkomst vallende terreinen in Montenegro beoordelen en het Europees Parlement hiervan op de hoogte stellen.
De beoogde overeenkomst bevat praktische maatregelen in verband met de eerbiediging van de grondrechten en waarborgt dat de grondrechten tijdens op basis van de overeenkomst georganiseerde activiteiten volledig worden geëerbiedigd. De overeenkomst voorziet conform de relevante bepalingen van Verordening (EU) 2019/1896 in een onafhankelijk en doeltreffend klachtenmechanisme waarmee de eerbiediging van de grondrechten bij alle op basis van de overeenkomst georganiseerde activiteiten wordt gewaarborgd en gemonitord.
• Gegevensbescherming
De Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming wordt geraadpleegd over de bepalingen van de statusovereenkomst die betrekking hebben op de overdracht van gegevens, als deze bepalingen substantieel afwijken van de modelstatusovereenkomst.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Een statusovereenkomst heeft zelf geen rechtstreekse financiële gevolgen. Het is de daadwerkelijke inzet van grenswachtteams op basis van een operationeel plan die kosten met zich meebrengt welke ten laste komen van de begroting van het Agentschap. Toekomstige operaties in het kader van een statusovereenkomst zullen worden gefinancierd uit de eigen middelen van het Agentschap, die zijn opgenomen in de jaarlijkse begrotingscyclus van de Unie.
De bijdrage van de Unie voor het Europees Grens- en kustwachtagentschap maakt reeds deel uit van de begroting van de Unie, zoals uiteengezet in de conclusies van de Raad over het meerjarig financieel kader.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie zal behoorlijke monitoring van de uitvoering van de statusovereenkomst garanderen.