Toelichting bij COM(2023)185 - Overdracht van strafvervolging - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)185 - Overdracht van strafvervolging. |
|---|---|
| bron | COM(2023)185 |
| datum | 05-04-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
Door de toename van grensoverschrijdende criminaliteit wordt het EU-strafrecht steeds vaker geconfronteerd met situaties waarin verschillende lidstaten bevoegd zijn om dezelfde zaak te vervolgen. De voorbereiding van een strafbaar feit kan bijvoorbeeld in één lidstaat plaatsvinden, terwijl het strafbaar feit in een andere lidstaat kan worden gepleegd; de daders ervan kunnen in een derde lidstaat worden aangehouden en de uit het strafbaar feit verkregen vermogensbestanddelen kunnen naar een vierde lidstaat worden overgebracht. Dit geldt met name voor strafbare feiten die worden gepleegd door georganiseerde criminele groepen die betrokken zijn bij drugshandel, migrantensmokkel, mensenhandel, handel in vuurwapens, milieucriminaliteit, cybercriminaliteit of het witwassen van geld. Dat dezelfde zaak het voorwerp uitmaakt van verscheidene vervolgingen brengt niet alleen problemen mee wat betreft de coördinatie en doeltreffendheid van de strafrechtelijke vervolgingen, maar kan ook schadelijk zijn voor de rechten en belangen van individuen en leiden tot dubbel werk. Het is mogelijk dat beschuldigden, slachtoffers en getuigen worden opgeroepen voor hoorzittingen in verscheidene landen. Herhaalde procedures leiden tot een vermenigvuldiging van de beperkingen van hun rechten en belangen, zoals het recht van vrij verkeer. Binnen de Europese rechtsruimte is het passend dergelijke nadelige gevolgen waar mogelijk te vermijden en ervoor te zorgen dat de strafprocedure wordt gevoerd in de meest geschikte lidstaat, bijvoorbeeld in de lidstaat waar de strafbare feiten merendeels hebben plaatsgevonden.
Gemeenschappelijke regels voor de overdracht van strafvervolging van de ene naar de andere lidstaat zijn dan ook noodzakelijk om grensoverschrijdende criminaliteit efficiënt te bestrijden en ervoor te zorgen dat de meest geschikte lidstaat een strafbaar feit onderzoekt of vervolgt. Dit instrument voor grensoverschrijdende samenwerking zou een meerwaarde bieden door de goede werking van de Europese rechtsruimte te verbeteren. Het zou derhalve bijdragen tot een efficiënte en goede strafrechtspleging in de lidstaten. Dergelijke gemeenschappelijke regels zouden met name kunnen helpen voorkomen dat in verschillende lidstaten onnodige parallelle procedures over dezelfde feiten en dezelfde persoon worden gevoerd, die zouden kunnen leiden tot een schending van het in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna “het Handvest” genoemd) neergelegde fundamentele strafrechtbeginsel dat iemand niet tweemaal voor hetzelfde strafbare feit kan worden vervolgd of gestraft (ne bis in idem-beginsel). Deze regels zouden ook kunnen leiden tot een vermindering van het aantal gevallen waarin ten aanzien van dezelfde feiten of dezelfde persoon meerdere procedures worden gevoerd in verschillende lidstaten. Het is ook in het belang van een doeltreffende strafrechtspleging dat een overdracht van strafvervolging kan plaatsvinden wanneer de overlevering van een persoon met het oog op strafvervolging op grond van een Europees aanhoudingsbevel (“EAB”)1 wordt uitgesteld of geweigerd om redenen zoals de omstandigheid dat in de andere lidstaat parallelle procedures voor hetzelfde strafbare feit lopen. De overdracht van strafvervolging zou immers kunnen voorkomen dat de vervolgde persoon onbestraft blijft.
Hoewel de overdracht van strafvervolging in een aantal situaties noodzakelijk kan zijn, regelen de bestaande maatregelen op EU-niveau deze vorm van samenwerking niet. Een overeenkomst tussen de EU-lidstaten over de overdracht van strafvervolging werd in 1990 ondertekend2, maar is nooit in werking getreden vanwege een gebrek aan ratificaties.
In juli 2009 heeft het Zweedse voorzitterschap namens 16 lidstaten3 een initiatief ingediend voor een kaderbesluit van de Raad over de overdracht van strafvervolging4. De lidstaten hebben echter besloten de onderhandelingen stop te zetten toen het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 in werking trad5.
Bij gebrek aan een specifieke rechtshandeling van de EU dragen de lidstaten momenteel strafrechtelijke vervolging aan elkaar over met behulp van verschillende rechtsinstrumenten, zonder uniform rechtskader voor de hele EU. Het meest uitgebreide internationale rechtskader voor de overdracht van strafvervolging — het Europees Verdrag betreffende de overdracht van strafvervolging van 15 mei 1972 — werd slechts door 13 lidstaten geratificeerd en toegepast. De meeste lidstaten gebruiken artikel 216 van Europees Verdrag inzake wederzijdse rechtshulp in strafzaken van 20 april 19597 als mechanisme om te verzoeken om vervolging van een verdachte in een andere partij bij het verdrag. Voor deze vorm van samenwerking is de overdrachtsprocedure echter grotendeels ongereguleerd. Andere rechtsgrondslagen voor samenwerking op dit gebied zijn nationale wetgeving, bilaterale of multilaterale overeenkomsten of het wederkerigheidsbeginsel.
In zijn verslag van mei 2019 over de verdere stappen op het gebied van de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in strafzaken8 heeft het Roemeense voorzitterschap voorgesteld verder te onderzoeken of er behoefte is aan een wetgevingsvoorstel inzake de overdracht van strafvervolging. In december 2020 heeft de Raad in zijn conclusies over het Europees aanhoudingsbevel9 de Commissie gevraagd om na te gaan of een EU-instrument over de overdracht van strafvervolging haalbaar is en toegevoegde waarde heeft. Eurojust en het Europees justitieel netwerk hebben ook een aantal juridische en praktische problemen aan de orde gesteld10 waarmee de autoriteiten worden geconfronteerd bij gebrek aan duidelijke gemeenschappelijke regels en procedures, en hebben aangedrongen op een EU-instrument op dit gebied.
Bij gebrek aan een gemeenschappelijk rechtskader en vanwege de verschillen tussen de nationale strafrechtstelsels van de lidstaten, namelijk de vraag of de vervolgende autoriteiten van een lidstaat kunnen afzien van vervolging dan wel of zij verplicht zijn elk strafbaar feit dat onder hun bevoegdheid valt, te vervolgen, is er bij de overdracht van strafvervolging sprake geweest van verschillende juridische en praktische problemen. De praktische ervaring leert dat de efficiëntie van de overdrachtsprocedure wordt belemmerd, met name door onnodige vertragingen en een gebrek aan communicatie tussen de autoriteiten. Ondoeltreffende vervolging is ook als een probleem aangemerkt omdat de overdracht van strafvervolging niet altijd plaatsvindt wanneer dit in het belang van de rechtspleging is, bijvoorbeeld wanneer het strafbare feit in een lidstaat is gepleegd, maar zowel het slachtoffer als de verdachte zich in een andere lidstaat bevinden. Bovendien is het ook mogelijk dat de aangezochte staat niet bevoegd is om een zaak te vervolgen, indien geen aanknopingspunt voor de rechterlijke bevoegdheid kan worden vastgesteld. Met name in situaties waarin de overlevering van een persoon op grond van een EAB wordt uitgesteld of geweigerd, kan de onbevoegdheid om de zaak in de aangezochte staat te vervolgen, zelfs tot straffeloosheid leiden. De genoemde problemen kunnen leiden tot vertragingen in strafprocedures als gevolg van langdurige overdrachtsprocedures en tot inefficiënt gebruik van personele en financiële middelen, bijvoorbeeld als gevolg van parallelle procedures in twee of meer lidstaten. Wanneer er overdracht van vervolging plaatsvindt en de betrokken nationale stelsels van elkaar verschillen wat de status, de rechten en de belangen van verdachten, beklaagden en slachtoffers betreft, kan dat tot gevolg hebben dat er rechtsonzekerheid ontstaat en dat de rechten van de betrokkenen onvoldoende worden beschermd.
Om deze problemen aan te pakken, heeft de Commissie besloten een nieuw instrument voor de overdracht van strafvervolging voor te stellen. Dit initiatief is opgenomen in het werkprogramma van de Commissie voor 202211. Het voorstel heeft vier doelstellingen, namelijk:
1) de efficiënte en goede rechtsbedeling in de EU te verbeteren;
2) de eerbiediging van de grondrechten in het proces van overdracht van strafvervolging te verbeteren;
3) de efficiëntie en rechtszekerheid van de overdracht van strafvervolging te verbeteren; en
4) de overdracht van strafvervolging mogelijk te maken in gevallen waarin die in het belang van de rechtspleging is, maar momenteel niet mogelijk is tussen de lidstaten, en straffeloosheid terug te dringen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Kaderbesluit 2009/948/JHA van de Raad12 voorziet in een procedure voor de uitwisseling van informatie en voor rechtstreeks overleg tussen de bevoegde autoriteiten om tot een effectieve oplossing te komen en nadelige gevolgen van parallelle procedures te vermijden. Evenzo worden in andere EU-strafwetgeving, met name betreffende specifieke vormen van criminaliteit, zoals terrorismebestrijding (Richtlijn (EU) 2017/541 van het Europees Parlement en de Raad, en Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad) en georganiseerde criminaliteit (Kaderbesluit 2008/841/JBZ van de Raad), factoren beschreven waarmee rekening moet worden gehouden om de vervolging in één enkele lidstaat te centraliseren wanneer meer dan één lidstaat rechtsgeldig vervolging kan instellen op grond van dezelfde feiten. Deze rechtshandelingen regelen echter niet de procedure voor de overdracht van strafvervolging, die in dergelijke gevallen een noodzakelijke oplossing kan zijn.
Eurojust speelt met name een belangrijke rol bij het faciliteren van voorbereidende contacten en overleg en het oplossen van jurisdictiekwesties. Eurojust kan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten verzoeken te aanvaarden dat een van hen in een betere positie verkeert om een onderzoek in te stellen of specifieke strafbare feiten te vervolgen. De bevoegde nationale autoriteiten zijn ook verplicht Eurojust in kennis te stellen van gevallen waarin jurisdictiegeschillen zijn ontstaan of kunnen ontstaan. De doelstellingen van dit voorstel zijn in overeenstemming met Verordening (EU) 2018/1727 betreffende Eurojust13. Daarnaast heeft Eurojust richtsnoeren gepubliceerd om te bepalen welke jurisdictie vervolging moet instellen (“Which jurisdiction should prosecute?”14. Door factoren voor te stellen waarmee rekening moet worden gehouden in zaken met meerdere rechtsgebieden, hebben deze richtsnoeren de bevoegde nationale autoriteiten geholpen om te bepalen welke jurisdictie het best in staat is om in grensoverschrijdende zaken vervolging in te stellen.
De EU-instrumenten voor grensoverschrijdende justitiële samenwerking in strafzaken hebben betrekking op de erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen inzake: i) de tenuitvoerlegging van straffen15, ii) de overlevering van personen op grond van een Europees aanhoudingsbevel; iii) het verzamelen van bewijsmateriaal door middel van een Europees onderzoeksbevel16; en de procedures voor wederzijdse rechtshulp, met name de spontane uitwisseling van informatie17 en de uitvoering van strafrechtelijke onderzoeken via een gemeenschappelijk onderzoeksteam18. De vaststelling van gemeenschappelijke regels voor de overdracht van strafvervolging zou een aanvulling vormen op de EU-wetgeving inzake grensoverschrijdende justitiële samenwerking, met name door te trachten het risico van straffeloosheid te vermijden indien de overlevering van een verdachte in het kader van een EAB met het oog op strafvervolging, wordt geweigerd. Verzoeken in het kader van dit verordeningsvoorstel kunnen worden gedaan voor elk strafbaar feit. Daarom kan de overdracht van strafvervolging een nuttig alternatief bieden voor de uitvaardiging van een EAB, indien dat onevenredig of onmogelijk blijkt, bijvoorbeeld omdat de strafdrempels niet zijn bereikt. Als de autoriteiten na de vaststelling van het voorgestelde rechtskader steeds vaker kiezen voor de overdracht van strafvervolging, zou het gebruik van EAB-procedures kunnen afnemen. Evenzo zou dit kunnen leiden tot een afname van het gebruik van het Europees toezichtbevel19, op grond waarvan een verdachte in zijn lidstaat van herkomst aan een toezichtmaatregel kan worden onderworpen totdat het proces in een andere lidstaat plaatsvindt, in plaats van in voorlopige hechtenis te worden geplaatst.
Het voorstel bouwt voort op de bestaande EU-minimumvoorschriften voor de rechten van personen in de strafvordering, die zijn vastgesteld om het vertrouwen van de lidstaten in elkaars strafrechtstelsels te versterken en aldus de wederzijdse erkenning van beslissingen in strafzaken te vergemakkelijken: de zes EU-richtlijnen inzake procedurele rechten 2010/64/EU20, 2012/13/EU21, 2013/48/EU22, 2016/34323, 2016/80024 en 2016/191925, en de richtlijn slachtofferrechten (2012/29/EU)26.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Met het oog op doelmatiger strafvervolgingen schrijft het Haags programma ter versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie27 de lidstaten voor aandacht te besteden aan de mogelijkheden om vanuit een oogpunt van een goede rechtsbedeling in grensoverschrijdende multilaterale zaken de vervolging in één lidstaat te concentreren.
In het Programma van maatregelen om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen28 wordt verzocht om een instrument dat de mogelijkheid van overdracht van strafvervolging aan andere lidstaten bevat.
In de conclusies van de Raad van december 2020 over “Het Europees aanhoudingsbevel en de uitleveringsprocedures — Uitdagingen en de weg vooruit” wordt de Commissie verzocht te overwegen een wetgevingsvoorstel op te stellen.
Het voorstel maakt deel uit van de EU-strategie voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit (2021-2025)29.
Voor een correcte en doeltreffende toepassing van het EU-recht is het essentieel om juristen op te leiden met betrekking tot dat recht. Om beoefenaars van juridische beroepen voor te bereiden en klaar te stomen voor de problemen van de 21e eeuw en hen op de hoogte te houden van de ontwikkelingen met betrekking tot het EU-recht, heeft de Commissie een strategie voor de Europese justitiële opleiding 2021-2024 aangenomen30. Het doel van de strategie is ervoor te zorgen dat beoefenaars van juridische beroepen een opleiding krijgen over de ontwikkelingen op het gebied van het EU-recht. In overeenstemming met die strategie moet de opleiding van alle beoefenaars van juridische beroepen kort na de goedkeuring van dit voorstel worden georganiseerd teneinde de correcte en naadloze toepassing en het gebruik van nieuwe digitale instrumenten te waarborgen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor het EU-optreden is artikel 82, lid 1, punten b) en d) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Dit artikel beschrijft de bevoegdheid van de EU om maatregelen vast te stellen die ertoe strekken in het kader van strafvervolging de samenwerking tussen de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten te bevorderen en jurisdictiegeschillen tussen de lidstaten te voorkomen en op te lossen.
Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het VWEU, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van deze verordening; deze is bijgevolg niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaat.
Overeenkomstig de artikelen 1 tot en met 3 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van Ierland, gehecht aan het VEU en het VWEU, kan Ierland de voorzitter van de Raad er schriftelijk van in kennis stellen dat het wenst deel te nemen aan de aanneming en toepassing van de voorgestelde maatregel, waarna het daartoe gerechtigd is. De kennisgeving moet worden gedaan binnen 3 maanden na de indiening van het voorstel of initiatief bij de Raad uit hoofde van titel V, deel 3, VWEU.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Krachtens artikel 4, lid 1, punt j), VWEU, hebben de EU en de lidstaten een gedeelde bevoegdheid om maatregelen vast te stellen met betrekking tot de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Daarom kunnen de lidstaten alleen optreden om de overdracht van strafvervolging te reguleren.
Een rechtskader voor de overdracht van strafvervolging kan echter niet voldoende en optimaal worden bereikt door de lidstaten alleen, aangezien het om een grensoverschrijdende aangelegenheid gaat. Daarvoor is het rechtskader momenteel te versnipperd, met alle juridische en praktische problemen van dien. Ook bilaterale overeenkomsten tussen lidstaten zouden de problemen niet oplossen, tenzij alle lidstaten er onderling zouden sluiten.
De antwoorden op de openbare en gerichte raadplegingen bevestigen dat het optreden van de EU op dit gebied waarschijnlijk betere resultaten zou opleveren dan het optreden van de lidstaten.
Zowel de Raad als het Europees Parlement hebben erkend dat deze problemen maatregelen vereisen die verder gaan dan het nationale niveau. In de conclusies van de Raad van december 202031 werd de Commissie verzocht een nieuw voorstel in overweging te nemen, en ook in de resolutie van het Europees Parlement van december 202132 werd de Commissie verzocht een wetgevingsvoorstel in te dienen.
Gezien het grensoverschrijdende aspect van de hierboven geschetste problemen moet het voorstel op EU-niveau worden aangenomen om de doelstellingen te verwezenlijken.
• Evenredigheid
Het voorstel bevat regels op grond waarvan een bevoegde autoriteit in de EU kan verzoeken de strafvervolging over te nemen indien dat de efficiënte en goede rechtsbedeling zou verbeteren en mits de vastgestelde criteria in acht worden genomen. In de gehele voorgestelde tekst worden de opties gekozen die het minst ingrijpend zijn voor de nationale strafrechtstelsels van de lidstaten, waarbij met name rekening wordt gehouden met het feit dat in sommige rechtsstelsels vervolging verplicht is (het legaliteitsbeginsel) en in andere gevallen de openbare aanklager de bevoegdheid heeft om niet te vervolgen wanneer de vervolging niet in het algemeen belang is (het opportuniteitsbeginsel).
Het voorstel is beperkt tot verzoeken betreffende strafvervolging. Verzoeken kunnen worden ingediend voor elk strafbaar feit en daarom zou de overdracht van strafvervolging het systeem van overlevering van personen op grond van een EAB aanvullen en een nuttig alternatief vormen voor de uitvaardiging van een EAB indien dat onevenredig of onmogelijk blijkt, bijvoorbeeld omdat de strafdrempels niet zijn bereikt. Het voorstel geeft de aangezochte autoriteit ook voldoende discretionaire bevoegdheid om een verzoek af te wijzen, met name wanneer zij van oordeel is dat de overdracht niet in het belang is van een efficiënte en goede rechtsbedeling. Bovendien legt het de aangezochte autoriteit geen verplichting op om een strafbaar feit te vervolgen.
Het voorstel bevat de regel dat bewijsmateriaal dat vanuit de verzoekende staat is overgedragen, niet mag worden geweigerd in een strafprocedure in de aangezochte staat louter op grond van het feit dat dit bewijsmateriaal in een andere lidstaat is verzameld, maar het voorstel doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de rechterlijke instantie om het bewijsmateriaal vrijelijk te beoordelen. Daartoe volgt het voorstel de regels die reeds zijn vastgesteld in Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad33.
Deze verordening voorziet in rechtsmacht in specifieke gevallen om ervoor te zorgen dat voor strafvervolging die overeenkomstig deze verordening wordt overgedragen, de aangezochte staat rechtsmacht kan uitoefenen ter zake van de strafbare feiten waarop het recht van de verzoekende staat van toepassing is. Deze rechtsmacht kan alleen worden uitgeoefend na een verzoek om overdracht van strafvervolging wanneer dit in het belang is van een efficiënte en goede rechtsbedeling.
Het voorstel gaat derhalve niet verder dan het minimum dat vereist is om de gestelde doelstelling in de EU te verwezenlijken en wat daarvoor noodzakelijk is.
• Keuze van het instrument
Aangezien het voorstel betrekking heeft op grensoverschrijdende procedures, waarvoor uniforme regels vereist zijn, stelt de Commissie als rechtsinstrument een verordening voor. Een verordening is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat en verbindend in al haar onderdelen. Zij garandeert derhalve dat alle lidstaten de regels op dezelfde wijze toepassen en dat de regels tegelijkertijd in werking treden. De verordening zorgt voor rechtszekerheid door te voorkomen dat lidstaten uiteenlopende interpretaties hanteren, waardoor juridische versnippering en andere problemen worden vermeden, die momenteel van invloed zijn op de overdracht van strafvervolging.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
Bij de voorbereiding van het voorstel heeft de Commissie in 2021 en 2022 uitgebreide raadplegingen gehouden. De raadplegingen waren gericht op een breed scala van belanghebbenden die burgers, overheidsinstanties, academici en andere relevante belangengroepen vertegenwoordigen. De raadplegingen bestonden uit i) publieke feedback op het verzoek om input; ii) een openbare raadpleging; iii) gerichte raadplegingen van de autoriteiten van de lidstaten, Eurojust, het Europees justitieel netwerk, het Europees Openbaar Ministerie, Europol en het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten; iv) een vergadering met deskundigen van de autoriteiten van de lidstaten en v) een vergadering met de deskundigengroep van de Commissie op het gebied van strafrecht.
Over het algemeen bestaat er een brede consensus dat de EU de huidige problemen met de overdracht van strafvervolging moet aanpakken door een nieuw wetgevingsinstrument aan te nemen. Er is herhaaldelijk op gewezen dat een efficiëntere grensoverschrijdende procedure nodig is en dat de autoriteiten in de huidige juridische structuur te maken krijgen met een aantal problemen die het gevolg zijn van een gebrek aan duidelijke gemeenschappelijke procedures, zoals een gebrek aan communicatie, onnodige vertragingen in de overdrachtsprocedures, hoge kosten voor de vertaling van documenten en ongerechtvaardigde verzoeken om overdracht.
Uit de ontvangen feedback kwam informatie over de voorbereiding van het voorstel en het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie. Een gedetailleerde samenvatting van de resultaten van de raadplegingen van de Commissie is opgenomen in het werkdocument van de diensten van de Commissie.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Naast de bovengenoemde raadplegingen van belanghebbenden heeft de Commissie expertise uit andere bronnen verzameld en gebruikt.
Het voorstel is met name gebaseerd op de verslagen van Eurojust en het Europees justitieel netwerk34.
In het voorstel wordt ook rekening gehouden met de resultaten van een onderzoeksproject inzake de overdracht van strafvervolging in de EU35, dat door de Europese Commissie werd medegefinancierd uit het programma Justitie.
• Werkdocument van de diensten van de Commissie
Het voorstel gaat vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie36, dat een gedetailleerde probleembeschrijving bevat en de doelstellingen van het voorstel uiteenzet. Ook wordt daarin de voorgestelde oplossing geanalyseerd in termen van doeltreffendheid, efficiëntie, grondrechten en samenhang met andere EU-instrumenten voor grensoverschrijdende justitiële samenwerking.
Voor dit initiatief is geen effectbeoordeling uitgevoerd, voornamelijk vanwege het gebrek aan realistische opties en de beperkte gevolgen voor burgers en bedrijven37. In het algemeen wordt in het werkdocument van de diensten van de Commissie geconcludeerd dat het voorstel naar verwachting de doeltreffendheid van de overdracht van strafvervolging op verschillende manieren aanzienlijk zal verhogen, aangezien het: i) de veiligheid zal vergroten door middel van capaciteit om strafbare feiten te onderzoeken, te vervolgen en te bestraffen; ii) vertragingen in de overdrachtsprocedure zal verminderen; iii) de overdracht van strafvervolging mogelijk zal maken in gevallen waarin dat momenteel niet mogelijk is; en iv) voor meer rechtszekerheid zal zorgen.
Door een volledige procedure vast te stellen voor het aanvragen en het nemen van een beslissing over de overdracht van strafvervolging met een gemeenschappelijke lijst van criteria, een uitputtende lijst van weigeringsgronden en duidelijke verplichtingen om te reageren, zal het voorstel naar verwachting leiden tot meer succesvolle gevallen van overdracht van strafvervolging. Een alomvattend rechtskader zou alle belanghebbenden meer rechtszekerheid bieden en zorgen voor minder versnippering.
De gevolgen voor de burgers zullen naar verwachting positief zijn. In een situatie waarin personen als verdachte of als slachtoffer partij in een strafprocedure zijn, zou een gemeenschappelijk rechtskader ertoe bijdragen de procedure, waar mogelijk, dichtbij te laten plaatsvinden, in de lidstaat waarvan zij de nationaliteit hebben of in de lidstaat waar zij verblijven. Hoewel dit niet altijd het geval zal zijn, aangezien dit zal afhangen van de omstandigheden van elke zaak (bv. meerdere verdachten of slachtoffers uit verschillende lidstaten), wordt een algemeen positief effect voor de betrokken partijen verwacht.
De invoering van het gedecentraliseerde IT-systeem zal naar verwachting de communicatie tussen de autoriteiten efficiënter en doeltreffender maken. Communicatie via dit elektronische instrument is bedoeld om de autoriteiten tijd en kosten te besparen. Het gedecentraliseerde IT-systeem zou het mogelijk maken de informatiestroom tussen de gebruikers te versnellen, de veiligheid van de uitgewisselde gegevens te verhogen en de transparantie te vergroten. Het gebruik van het digitale kanaal zal naar verwachting ook positieve milieueffecten hebben doordat er minder papier en postverzendingen nodig zijn. Bovendien worden positieve effecten verwacht wat betreft vereenvoudiging en administratieve lasten.
• Grondrechten
Parallelle procedures in verschillende lidstaten met betrekking tot hetzelfde strafbaar feit zijn niet alleen moeilijk te coördineren en doeltreffend te vervolgen, maar brengen ook onevenredige lasten met zich mee voor de betrokken personen, die te maken krijgen met dubbele procedures en meervoudige beperkingen van hun rechten en belangen als gevolg van verschillende aanhoudingsbevelen, huiszoekingen en ondervragingen in twee of meer lidstaten. Daardoor kan ook het fundamentele strafrechtbeginsel worden geschonden dat iemand niet tweemaal voor hetzelfde strafbare feit kan worden vervolgd en gestraft. Door de overdracht van strafvervolging tussen lidstaten te vergemakkelijken, beoogt het voorstel dergelijke schendingen te voorkomen en ervoor te zorgen dat de procedures worden geconcentreerd in de lidstaat die het best in staat is om vervolging in te stellen. Het toenemend aantal prejudiciële verwijzingen naar het Hof van Justitie van de Europese Unie in de afgelopen jaren, waarbij om opheldering over de uitlegging van het ne bis in idem-beginsel in het Unierecht werd verzocht, bewijst dat parallelle procedures, die tot schendingen van dat beginsel kunnen leiden, zich in de praktijk kunnen voordoen en vaak moeilijk te herkennen en op te lossen zijn. Dit komt ook tot uiting in de door Eurojust behandelde zaken38, waarin wordt vastgesteld dat, wanneer nationale autoriteiten kennis krijgen van het bestaan van parallelle procedures met dezelfde feiten en tegen dezelfde persoon in een andere lidstaat, de overdracht van strafvervolging zeer vaak de essentiële oplossing is om schendingen van het ne bis in idem-beginsel te voorkomen en om te voldoen aan artikel 50 van het Handvest en artikel 54 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst.
Het voorstel bevat een aantal waarborgen om de eerbiediging van de grondrechten van de personen die bij de overdrachtsprocedure betrokken zijn, te waarborgen. De tussenkomst van een rechterlijke autoriteit wanneer om de overdracht wordt verzocht, zowel in de verzoekende als in de aangezochte staat, waarborgt dat de rechtmatigheid van de maatregel wordt gecontroleerd en dat het verzoek niet onnodig afbreuk doet aan de grondrechten. De verzoekende autoriteit moet er in het individuele geval voor zorgen dat aan de criteria voor de overdracht van strafvervolging is voldaan. Bovendien moeten de verdachte of beklaagde, alsmede de slachtoffers die in de verzoekende staat verblijven, worden geraadpleegd over de voorgenomen overdracht en moeten zij in de gelegenheid worden gesteld hun standpunt kenbaar te maken in een taal die zij begrijpen. Verdachten en beklaagden, alsmede slachtoffers die in de verzoekende staat verblijven, worden in kennis gesteld van de beslissing waarbij de overdracht van strafvervolging al dan niet wordt aanvaard, alsmede van de rechtsmiddelen die openstaan om de beslissing tot aanvaarding van de overdracht aan te vechten. Uitzonderingen kunnen van toepassing zijn op zowel de raadplegingsplicht als de verplichting om informatie te verstrekken over de genomen beslissing indien deze afbreuk zouden kunnen doen aan de vertrouwelijkheid van het onderzoek. Het voorstel voorziet specifiek in het recht op een doeltreffende voorziening in rechte voor verdachten, beklaagden en slachtoffers tegen de beslissing om de overdracht van strafvervolging te aanvaarden. De toetsing door een justitiële autoriteit geldt hier als een verdere waarborg. Er zijn ook weigeringsgronden die zijn gebaseerd op de niet-naleving van het ne bis in idem-beginsel en op immuniteiten en voorrechten. Voorts wordt in het voorstel, als algemene waarborg, uitdrukkelijk gesteld dat de bepalingen ervan niet mogen worden uitgelegd als een wijziging van de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de rechtsbeginselen zoals neergelegd in artikel 6 VEU.
Ten slotte zijn, aangezien het voorstel de overdracht van strafvervolging regelt, alle strafrechtelijke procedurele waarborgen van toepassing op die strafvervolging. Dit omvat met name het recht op een eerlijk proces en de rechten van de verdediging, zoals verankerd in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de artikelen 47 en 48 van het Handvest. Het omvat ook de relevante wetgeving op EU-niveau inzake procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures, namelijk de Richtlijnen 2010/64/EU, 2012/13/EU, 2013/48/EU, 2016/343, 2016/800 en 2016/1919. Door te voorzien in minimumvoorschriften voor bescherming bij strafvervolging in de hele EU, hebben deze richtlijnen geleid tot meer vertrouwen in de strafrechtstelsels van alle lidstaten, wat op zijn beurt heeft geleid tot efficiëntere justitiële samenwerking in een klimaat van wederzijds vertrouwen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De lidstaten moeten mogelijk eenmalige kosten maken om zich aan de nieuwe regels van de verordening aan te passen, met name kosten die voortvloeien uit de noodzaak om rechters, aanklagers en andere bevoegde autoriteiten op te leiden over de nieuwe regels. De belangrijkste terugkerende kosten zullen naar verwachting de vertaalkosten van de processtukken zijn. Verwacht wordt echter dat deze kosten enigszins zullen worden gecompenseerd door de efficiëntiewinsten en kostenbesparingen als gevolg van de verordening.
De bepalingen van het voorstel inzake elektronische communicatie via het gedecentraliseerde IT-systeem overeenkomstig Verordening (EU) .../... [de digitaliseringsverordening]39 zouden ook gevolgen hebben voor de EU-begroting. Deze kosten, die moeten worden gedekt door de begroting van het programma Justitie, zouden gering zijn omdat het gedecentraliseerde IT-systeem niet van nul af aan hoeft te worden ontwikkeld, maar zou worden ontwikkeld voor veel EU-instrumenten voor justitiële samenwerking in strafzaken in het kader van [de digitaliseringsverordening], met slechts kleine aanpassingen die nodig zijn voor de procedure die in dit voorstel wordt voorgesteld.
De lidstaten zouden ook bepaalde kosten moeten maken om de toegangspunten van het gedecentraliseerde IT-systeem op hun grondgebied te installeren en te onderhouden, en om hun nationale IT-systemen aan te passen om ze interoperabel te maken met de toegangspunten. Zoals opgemerkt, zou het grootste deel van deze financiële investeringen echter al zijn gedaan in het kader van de digitalisering van andere EU-instrumenten voor justitiële samenwerking in strafzaken. Daarnaast zouden de lidstaten subsidies kunnen aanvragen om deze kosten te financieren in het kader van de desbetreffende financiële programma’s van de EU, met name de fondsen van het cohesiebeleid en het programma Justitie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Een verordening is rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten, zonder dat eerst omzetting in nationaal recht nodig is. Het voorstel voorziet in passende controle-, evaluatie- en rapportageverplichtingen.
De Commissie zal vergaderingen van deskundigen van de lidstaten organiseren om de problemen in verband met de overdracht van strafvervolging te bespreken. Eurojust en het Europees justitieel netwerk zullen een belangrijke rol spelen in de overdrachtsprocedure. Deze fora en andere professionele netwerken kunnen worden gebruikt om feedback van beroepsbeoefenaars (overheidsinstanties van de lidstaten) te verzamelen over ervaringen en problemen met de praktische toepassing van de verordening.
De Commissie zal binnen vijf jaar nadat de verordening van toepassing is geworden, een verslag indienen bij het Europees Parlement en de Raad. Het verslag zal worden gebaseerd op de input van de autoriteiten van de lidstaten en andere relevante belanghebbenden, naast andere bronnen.
• Artikelsgewijze toelichting
Het voorstel bestaat uit vijf hoofdstukken: i) algemene bepalingen; ii) overdracht van strafvervolging; ii) gevolgen van de overdracht van strafvervolging; iv) communicatiemiddelen en v) slotbepalingen
HOOFDSTUK I: Algemene bepalingen
Artikel 1 stelt het onderwerp van het voorstel vast. Het voorstel bevat regels op grond waarvan een lidstaat een strafvervolging op verzoek van een andere lidstaat kan overnemen. Het voorstel is van toepassing op alle gevallen van overdracht van strafvervolging in de EU vanaf het moment waarop een persoon als verdachte is geïdentificeerd.
Artikel 2 definieert voor de toepassing van het voorstel de termen “verzoekende staat”, “aangezochte staat”, “verzoekende autoriteit”, “aangezochte autoriteit”, “gedecentraliseerd IT-systeem” en “slachtoffer”.
De definitie van “verzoekende” en “aangezochte” autoriteit moet worden gelezen in samenhang met artikel 30, dat bepaalt dat de lidstaten de Commissie in kennis moeten stellen van de bevoegde verzoekende en aangezochte autoriteiten.
Artikel 3 voorziet in rechtsmacht in specifieke gevallen. De aangezochte autoriteit kan de overdracht van strafvervolging alleen aanvaarden indien zij bevoegd is om het strafbare feit te vervolgen. Om de overdrachtsprocedure efficiënter te maken, wordt bepaald dat in de in dat artikel genoemde situaties aan de aangezochte autoriteit bevoegdheid wordt verleend in gevallen waarin zij anders niet bevoegd zou zijn. De aangezochte staat moet rechtsmacht hebben om de strafbare feiten waarvoor de overdracht wordt gevraagd, te berechten wanneer die lidstaat wordt beschouwd als de meest geschikte lidstaat om vervolging in te stellen. Deze bevoegdheid kan alleen worden uitgeoefend na een verzoek om overdracht van strafvervolging vanuit een andere lidstaat die oorspronkelijk bevoegd is om het strafbare feit te vervolgen.
Artikel 4 heeft tot doel te voorzien in een rechtsgrondslag voor de autoriteiten van de verzoekende staat die oorspronkelijk bevoegd zijn om strafvervolging in te stellen, om afstand te doen van vervolging of de vervolging op te schorten of te beëindigen ten gunste van een lidstaat waarvan is vastgesteld dat die beter in staat is om vervolging in te stellen. De bepaling is bedoeld om lidstaten met een rechtsstelsel dat gebaseerd is op verplichte vervolging, in staat te stellen gebruik te maken van de bepalingen van deze verordening.
Inhoudsopgave
Dit hoofdstuk voorziet in de criteria en de procedure voor het verzoeken om overdracht van strafvervolging en in de procedure voor het geven van een beslissing over de overdracht van strafvervolging. Dergelijke gemeenschappelijke regels hebben tot doel te voorkomen dat in twee of meer lidstaten onnodige parallelle strafprocedures over dezelfde feiten en dezelfde persoon worden gevoerd, het aantal meervoudige procedures te verminderen en straffeloosheid te voorkomen wanneer de overlevering van een persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, wordt geweigerd.
Artikel 5 bevat de criteria voor het verzoeken om overdracht van strafvervolging.
Deze verordening heeft betrekking op alle strafbare feiten. Onder strafvervolging wordt verstaan: alle fasen van de strafprocedure, zowel vóór als tijdens het proces. Deze verordening is niet van toepassing op verzoeken om overdracht van administratieve procedures.
Deze verordening legt geen verplichting op om te verzoeken om overdracht van strafvervolging. Indien de verzoekende autoriteit van oordeel is dat de overdracht van een strafvervolging noodzakelijk en passend is en dat met name een of meer van de in artikel 5, lid 2, genoemde criteria van toepassing zijn, kan zij de andere lidstaat die beter in staat is om het strafbare feit te vervolgen, verzoeken die strafvervolging over te nemen. De lijst van criteria is niet niet-uitputtend. Of een verzoek om overdracht van strafvervolging gerechtvaardigd is, moet per geval zorgvuldig worden beoordeeld om vast te stellen welke lidstaat het best in staat is het strafbare feit in kwestie te vervolgen, en elk verzoek moet duidelijk worden gemotiveerd.
Deze verordening biedt de verdachte of beklaagde, of het slachtoffer ook de mogelijkheid om de bevoegde autoriteiten van de verzoekende staat of van de aangezochte staat te verzoeken een procedure voor de overdracht van strafvervolging in te leiden. Dergelijke verzoeken leiden voor de verzoekende of de aangezochte staat echter niet tot de verplichting om om overdracht te verzoeken of om de strafvervolging over te dragen aan de aangezochte staat.
Artikel 6 bevat regels voor het in aanmerking nemen van de rechten en belangen van de verdachte of beklaagde bij de beslissing tot overdracht van strafprocedures. De verzoekende autoriteit is met name verplicht de verdachte of beklaagde in kennis te stellen van de voorgenomen overdracht van strafvervolging en hem in de gelegenheid te stellen zijn standpunt mee te delen, op voorwaarde dat dit geen afbreuk doet aan de noodzaak om de vertrouwelijkheid van een onderzoek te waarborgen en tenzij de verdachte of beklaagde ondanks redelijke inspanningen van de verzoekende autoriteit niet kan worden gelokaliseerd. De verzoekende autoriteit moet naar behoren rekening houden met dit standpunt bij het geven van de beslissing over de overdracht.
Artikel 7 bevat regels voor het in aanmerking nemen van de rechten en belangen van de verdachte of beklaagde bij de beslissing tot overdracht van strafvervolging. Met name wanneer het slachtoffer in de verzoekende staat verblijft, is de verzoekende autoriteit verplicht het slachtoffer in kennis te stellen van de voorgenomen overdracht van strafvervolging en hem in de gelegenheid te stellen zijn standpunt mee te delen, mits dit geen afbreuk doet aan de noodzaak om de vertrouwelijkheid van een onderzoek te waarborgen. De verzoekende autoriteit moet naar behoren rekening houden met dit standpunt bij het geven van de beslissing over de overdracht.
Artikel 8 bepaalt dat in de aangezochte staat een rechtsmiddel moet worden gewaarborgd tegen de beslissing om de overdracht van strafvervolging te aanvaarden.
Artikel 9 voorziet in de procedure om te verzoeken om overdracht van strafvervolging. Het verzoek om overdracht van strafvervolging moet worden ingediend door het in de bijlage bij het voorstel opgenomen standaardcertificaat in te vullen. Dit artikel bevat ook de vertaalvereisten voor het verzoek en alle andere bij het verzoek gevoegde schriftelijke informatie. Het voorstel voorziet in een rechtstreekse verzending van een verzoek tussen de verzoekende en de aangezochte autoriteit, maar voorziet ook in de mogelijkheid van bijstand door centrale autoriteiten.
Artikel 10 bepaalt dat de verzoekende autoriteit de aangezochte autoriteit onverwijld in kennis moet stellen van alle procedurele handelingen of maatregelen die van invloed zijn op de strafvervolging die in de verzoekende staat zijn ondernomen na de verzending van het verzoek.
Artikel 11 voorziet in de mogelijkheid voor de verzoekende autoriteit om haar verzoek om overdracht van strafvervolging te allen tijde in te trekken voordat de beslissing van de aangezochte autoriteit om de overdracht te aanvaarden, wordt ontvangen.
Artikel 12 bepaalt dat de aangezochte autoriteit een beslissing moet nemen over het al dan niet aanvaarden van de overdracht van strafvervolging en overeenkomstig haar nationale recht de nodige maatregelen moet nemen wanneer zij heeft besloten de overdracht van strafvervolging te aanvaarden. De aangezochte autoriteit blijft vrij om te beslissen welke stappen moeten worden genomen met betrekking tot het strafbare feit dat aan het verzoek ten grondslag ligt. Niets in deze verordening mag worden uitgelegd als een inmenging in de discretionaire bevoegdheid om vervolging in te stellen waarin het nationale recht voorziet, en er is geen verplichting om een overgedragen zaak te vervolgen. Deze verordening verplicht de verzoekende autoriteit ook om de nodige stukken uit het procesdossier aan de aangezochte autoriteit toe te zenden zodra deze de overdracht van de strafvervolging heeft aanvaard, maar het staat aan de verzoekende en de aangezochte autoriteit om onderling overleg te plegen en overeen te komen welke stukken moeten worden toegezonden en vertaald.
Artikel 13 bevat een uitputtende lijst van gronden voor weigering van de overdracht van strafvervolging, zowel verplichte als niet-verplichte. Verplichte weigeringsgronden hebben betrekking op situaties waarin de vervolging van de feiten die ten grondslag liggen aan de strafvervolging waarop de overdracht betrekking heeft, in de aangezochte staat niet mogelijk zou zijn, zoals de situatie waarin de gedraging waarvoor om overdracht wordt verzocht, in de aangezochte staat niet als een strafbaar feit wordt beschouwd. Niet-verplichte weigeringsgronden hebben betrekking op andere situaties die een belemmering kunnen vormen voor de overname van een strafvervolging. Zij bieden de aangezochte autoriteit met name de flexibiliteit om de overdracht van strafvervolging te weigeren wanneer zij deze niet in het belang van een efficiënte en goede rechtsbedeling achten.
Om efficiënte grensoverschrijdende procedures te waarborgen, stelt artikel 14 een termijn vast voor het geven van een beslissing over het al dan niet aanvaarden van de overdracht. Het voorziet ook in de onderbreking van de termijn wanneer een verzoek om opheffing van een voorrecht of immuniteit moet worden ingediend.
Artikel 15 moedigt de verzoekende en de aangezochte autoriteit aan onverwijld met elkaar te overleggen om een efficiënte toepassing van deze verordening te waarborgen.
Artikel 16 bepaalt dat de verzoekende en de aangezochte autoriteit in elke fase van de procedure om bijstand van Eurojust of het Europees justitieel netwerk kunnen verzoeken.
Artikel 17 bepaalt dat elke lidstaat zijn eigen kosten voor de overdracht van strafvervolging draagt, maar in bepaalde gevallen kan de verzoekende autoriteit bij de aangezochte autoriteit een voorstel inzake kostendeling indienen.
Artikel 18 biedt de mogelijkheid om centrale autoriteiten aan te wijzen met het oog op administratieve bijstand. Indien een lidstaat van deze mogelijkheid gebruik wenst te maken, moet hij de Commissie overeenkomstig artikel 30 in kennis stellen van de aangewezen centrale autoriteit.
In dit hoofdstuk worden de gevolgen van de overdracht van strafvervolging vastgesteld.
Artikel 19 bepaalt dat in de verzoekende staat de overgedragen strafvervolging wordt opgeschort of beëindigd na ontvangst van de informatie waaruit blijkt dat de aangezochte autoriteit die strafvervolging overneemt. De verzoekende autoriteit kan de strafvervolging alleen voortzetten of heropenen indien de aangezochte autoriteit een beslissing neemt om de strafvervolging te beëindigen, mits deze beslissing niet in strijd is met het ne bis in idem-beginsel. De mogelijkheid voor het slachtoffer om de strafvervolging in de verzoekende staat overeenkomstig het nationale recht van die staat in te leiden of te heropenen, blijft onverlet zolang dit niet in strijd is met het ne bis in idem-beginsel.
Artikel 20 bepaalt dat het nationale recht en de nationale procedures van de aangezochte staat van toepassing zijn op de strafvervolging zodra deze is overgedragen. Alle in de verzoekende staat ten behoeve van de betrokken strafvervolging gestelde handelingen, genomen onderzoeksmaatregelen of verzamelde bewijzen moeten in de aangezochte staat dezelfde geldigheid hebben als wanneer zij door de autoriteiten van die staat rechtsgeldig zouden zijn gesteld, genomen of verzameld, tenzij dit in strijd zou zijn met de fundamentele rechtsbeginselen van de aangezochte staat. Wanneer een strafvervolging is overgedragen, dient de aangezochte staat zijn nationale recht toe te passen om de straf voor het strafbare feit in kwestie vast te stellen. Indien het strafbare feit op het grondgebied van de verzoekende staat is gepleegd, kunnen de aangezochte autoriteiten bij de vaststelling van de straf rekening houden met de maximumstraf waarin het recht van de verzoekende staat voorziet, voor zover dit ten goede komt aan de beklaagde en in overeenstemming is met het recht van de aangezochte staat. Het doel van deze bepaling is situaties te voorkomen waarin de overdracht van strafvervolging ertoe zou leiden dat de aangezochte staat een hogere straf toepast dan de maximumstraf die in de verzoekende staat voor hetzelfde strafbare feit is vastgesteld. Dit is bedoeld om de naleving van het beginsel van rechtszekerheid en voorzienbaarheid van het toepasselijke recht voor de betrokken verdachten of beklaagden te waarborgen.
Artikel 21 verplicht de aangezochte autoriteit om de verzoekende autoriteit in kennis te stellen van elke beslissing die aan het einde van de strafvervolging is gegeven.
Dit hoofdstuk bevat bepalingen over middelen voor elektronische communicatie tussen de verzoekende en de aangezochte autoriteit, alsook voor communicatie met de centrale autoriteiten en Eurojust, via een gedecentraliseerd IT-systeem.
Dit hoofdstuk bevat bepalingen inzake statistieken, rapportage, de vaststelling van gedelegeerde handelingen ingeval het bij dit voorstel gevoegde certificaat moet worden gewijzigd, kennisgevingen door de lidstaten, het verband tussen het voorstel en internationale overeenkomsten en regelingen, alsmede overgangsbepalingen over de middelen voor communicatie tussen de autoriteiten voordat de verplichting om het gedecentraliseerde IT-systeem te gebruiken, van toepassing wordt.