Toelichting bij COM(2023)53 - Wijziging van Besluit (EU) 2022/563 wat het bedrag van de macrofinanciële bijstand aan Moldavië betreft

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2023)53 - Wijziging van Besluit (EU) 2022/563 wat het bedrag van de macrofinanciële bijstand aan Moldavië betreft.
bron COM(2023)53 NLEN
datum 24-01-2023
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

In 2022 verslechterde de mondiale economische situatie. De omstandigheden die ten grondslag lagen aan het eerste verzoek om macrofinanciële bijstand (MFB), dat Moldavië in 2022 indiende, zijn verder verslechterd. Moldavië wordt zowel direct als indirect geraakt door de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne, bovenop de energiecrisis die het land sinds oktober 2021 meemaakt. Bovendien zijn sinds het begin van de oorlog meer dan een half miljoen mensen de Moldavische grens overgestoken en zijn zowat 90 000 daarvan in het land gebleven. Daardoor zijn de overheidsfinanciën van Moldavië nog meer onder druk komen te staan. De algemene macro-economische situatie is in 2022 dan ook aanzienlijk verzwakt. Na een duidelijk herstel volgend op de pandemie in 2021 is de groei in de eerste negen maanden van 2022 ingestort en is het land in een diepe recessie terechtgekomen. Moldavië heeft beperkte buffers om de crisis te verzachten en heeft internationale partners om verdere bijstand verzocht. Deze voorgestelde verhoging van de MFB maakt dus deel uit van ruimere EU- en internationale bijstand aan Moldavië.

Het Moldavische verzoek met betrekking tot de lopende MFB-operatie kwam op 19 november 2021. De MFB, ten bedrage van 150 miljoen EUR (in de vorm van leningen tegen gunstige voorwaarden en subsidies), werd op 6 april 2022 door het Europees Parlement en de Raad goedgekeurd en trad op 18 juli 2022 in werking. Nadat aan de daaraan verbonden beleidsvoorwaarden was voldaan, vond de eerste uitbetaling plaats op 1 augustus 2022. In het kader van deze lopende operatie blijft 100 miljoen EUR (in de vorm van leningen tegen gunstige voorwaarden en subsidies) voor Moldavië beschikbaar tot januari 2025. De tweede uitbetaling wordt verwacht in het eerste kwartaal van 2023.

In overeenstemming met de reguliere MFB-procedures werd de operatie ter beschikking van Moldavië gesteld in combinatie met een nieuwe regeling van het Internationaal Monetair Fonds (IMF), die in december 2021 werd goedgekeurd en in mei 2022 werd uitgebreid. De uitgebreide steun van het IMF in het kader van het programma van de uitgebreide kredietfaciliteit/uitgebreide financieringsfaciliteit (ECF/EFF) bedraagt 795 miljoen USD.

Ondanks de huidige bijstand aan Moldavië blijven de aanhoudende energiecrisis en de gevolgen van de oorlog in Oekraïne zorgen voor aanzienlijke problemen. Volgens de meest recente ramingen van het IMF (december 2022) is het totale externe financieringstekort van Moldavië voor 2023 met 430 miljoen EUR (ongeveer 3 % van het bruto binnenlands product (bbp)) toegenomen ten opzichte van de eerste evaluatie van het programma van het IMF (september 2022). Dit komt neer op een totaal financieringstekort van ongeveer 803 miljoen EUR (5 % van het bbp) voor 2023. Tegen deze achtergrond en in overeenstemming met het beginsel van eerlijke lastenverdeling dient de Commissie bij het Parlement en de Raad een voorstel in om de lopende MFB aan Moldavië te verhogen met 145 miljoen EUR, waarvan 100 miljoen EUR aan leningen en 45 miljoen EUR aan subsidies.

De aanvullende MFB-bijstand zou in twee nieuwe tranches worden uitbetaald, gekoppeld aan: i) aanvullende beleidsvoorwaarden; ii) goede vooruitgang bij de uitvoering van de associatieovereenkomst en de diepe en brede vrijhandelsruimte (DCFTA); en iii) een positieve staat van dienst bij de uitvoering van het IMF-programma. De aan de twee nieuwe tranches verbonden beleidsvoorwaarden zouden voortbouwen op die welke in het memorandum van overeenstemming over de huidige MFB zijn overeengekomen. Dit zou de focus van het programma versterken en zorgen voor samenhang met de beleidsprioriteiten tussen de EU en Moldavië en de agenda van de Moldavische regering. De aanvullende steun is ook in overeenstemming met de versterkte betrekkingen tussen de EU en Moldavië in het kader van de status van kandidaat-lidstaat, die Moldavië op 23 juni 2022 is toegekend.


De uitvoering van de voorgestelde operatie zal naar verwachting gepaard gaan met extra steun van de EU in het kader van de financiering van begrotingsmaatregelen door het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI).

Zoals nader toegelicht in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat dit voorstel vergezelt, heeft de Commissie rekening gehouden met de beoordeling van de politieke situatie door de Europese Dienst voor extern optreden en is zij van oordeel dat aan de politieke en economische randvoorwaarden voor de voorgestelde macrofinanciële bijstand is voldaan.

• Algemene context

De Russische invasie van Oekraïne had zware negatieve gevolgen voor de Moldavische economie, terwijl de mondiale situatie steeds meer problemen meebrengt. Van januari tot september 2022 kromp de Moldavische economie met 4 %, wat wijst op een diepe recessie voor het gehele jaar. De krimp was grotendeels het gevolg van een daling van de consumptie en de investeringen van de huishoudens. Wat de productie betreft, had de landbouw een sterk negatief effect op de groei, na een droogte in de zomer van 2022. De energiecrisis, die in 2022 erger is geworden, heeft de overheidsfinanciën van Moldavië nog meer onder druk gezet. De scherpe stijging van de energieprijzen heeft de hoge inflatie aangewakkerd en heeft ertoe geleid dat verdere uitgaven moeten worden gedaan voor subsidies aan de meest kwetsbare consumenten.

In 2023 blijven de vooruitzichten van Moldavië somber. Het land zal naar verwachting verder te lijden krijgen onder de toenemende aanvallen van Rusland op Oekraïne en onder de economische vertraging in de hele EU (Moldaviës belangrijkste handelspartner). Volgens een IMF-prognose (november 2022) zal de groei in 2023 slechts matig aantrekken tot 1,5 % en pas in 2024-2025 weer het niveau van vóór de crisis bereiken.

In 2023 zou de inflatie aanzienlijk dalen, maar niet onder de 10 % duiken, en een gemiddelde bereiken van 13,7 % tegenover 8,5 % in 2022. De opflakkerende energie- en voedselprijzen hebben geleid tot de hoge inflatie in 2022, die in oktober een piek van 34 % bereikte. Als reactie op de sterke inflatoire druk heeft de centrale bank vorig jaar de basisrente driemaal opgetrokken (met in totaal 9 procentpunten) tot 21,5 %. Tegen het einde van het jaar begon de inflatie af te zwakken, zij het matig (tot 31 % in november), wat heeft geleid tot een lichte neerwaartse aanpassing van de basisrente tot 20 %.

Het begrotingstekort zal in 2023 aanzienlijk blijven, namelijk 6 % van het bbp, tegenover 4,2 % van het bbp in 2022. Een groot deel van de toename zal te wijten zijn aan hogere uitgaven voor de meest kwetsbare consumenten ten gevolge van de piekende energietarieven, en gelet op de zware inflatie zijn verhogingen van de overheidssalarissen enigszins noodzakelijk gebleken. De schuldquote van Moldavië is laag in vergelijking met de meeste andere landen in de regio, maar zou in 2023 naar verwachting stijgen tot 38 %, tegenover 36 % van het bbp eind 2022. Ongeveer 95 % van Moldaviës buitenlandse overheidsschuld werd door multilaterale crediteuren verleend tegen gunstige voorwaarden. Niettemin heeft het IMF zijn rating van het risico op schuldproblemen voor Moldavië van laag naar middelhoog herzien, aangezien het land erg gevoelig is voor externe schokken,

Aan de externe zijde blijft het tekort op de lopende rekening hoog, namelijk 13,7 % van het bbp in het derde kwartaal van 2022, en zal het in 2023 op een vergelijkbaar niveau blijven, namelijk 11,8 % van het bbp. Dit is grotendeels het gevolg van een grote negatieve handelsbalans, die in het derde kwartaal van 2022 ongeveer 32 % van het bbp bedroeg. Met 14,2 % van het bbp bleven de geldovermakingen echter over het algemeen stabiel, ondanks enkele aanvankelijke prognoses dat overdrachten uit het buitenland, met name Rusland en het Gemenebest van Onafhankelijke Staten, aanzienlijk zouden dalen. De netto buitenlandse directe investeringen vertoonden in de eerste helft van 2022 enige veerkracht (grotendeels als gevolg van de hoge herbelegde winsten van ondernemingen). Ten gevolge van de onzekerheid door de oorlog zouden deze voor 2022 – zo blijkt uit een IMF-prognose van november 2022 – echter naar verwachting sterk dalen tot in totaal 0,4 % van het bbp.

Sinds het begin van de Russische invasie van Oekraïne zijn de deviezenreserves van Moldavië zeer volatiel geweest, wat aanleiding heeft gegeven tot aanzienlijke interventies van de centrale bank. Aanvankelijk daalden de deviezenreserves van Moldavië sterk van 3,9 miljard USD eind 2021 (voor 5,5 maanden invoer) tot een dieptepunt van 3,3 miljard USD (voor 4,5 maanden invoer) in april 2022. Dit werd in grote mate veroorzaakt door een snelle opvraging van bankdeposito’s. De Moldavische leu is in de eerste helft van 2022 ook ongeveer 7 % in waarde gedaald ten opzichte van de Amerikaanse dollar. Hoewel de reserves tegen het einde van 2022 waren hersteld, blijven de risico’s neerwaartsgericht, hetgeen in ruime mate te maken heeft met de aanhoudende oorlog in Oekraïne. De centrale bank verwacht begin 2023 een daling van de reserves, deels vanwege een mild economisch herstel en een grotere invoervraag, en extra schommelingen op de valutamarkt.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

De voorgestelde verhoging van de MFB zou de middelen ondersteunen die aan Moldavië zijn toegewezen in het kader van de bestaande operatie, die op 6 april 2022 door het Parlement en de Raad is goedgekeurd in het kader van Besluit (EU) 2022/563 tot toekenning aan Moldavië van macrofinanciële bijstand ten bedrage van 150 miljoen EUR aan leningen en subsidies. De aanvullende voorwaarden in verband met het verhoogde bedrag zouden voortbouwen op de hervormingsprioriteiten die in het bestaande memorandum van overeenstemming zijn uiteengezet. De nadruk zou blijven liggen op governance van de overheidsfinanciën, de rechtsstaat, corruptiebestrijding, verbetering van het ondernemingsklimaat en bevordering van verdere hervormingen in de energiesector.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De EU en Moldavië hebben in de loop der jaren nauwe politieke en economische betrekkingen uitgebouwd, hetgeen tot de sluiting van de associatieovereenkomst (met inbegrip van de DCFTA) heeft geleid. Deze overeenkomst is op 27 juni 2014 ondertekend en is op 1 juli 2016 in werking getreden. Een associatieagenda EU-Moldavië bevat de lijst van prioriteiten voor gezamenlijke actie. Op 22 augustus 2022 is een bijgewerkte associatieagenda voor 2021-2027 goedgekeurd.

Naar aanleiding van het verzoek van Moldavië op 3 maart 2022 heeft de EU het land op 23 juni 2022 de status van kandidaat-lidstaat verleend, met dien verstande dat door Moldavië een aantal stappen zullen worden ondernomen, met name op het gebied van de rechtsstaat, de hervorming van de justitiële sector, de bestrijding van corruptie en de grondrechten.

Moldavië heeft sterke economische banden met de EU. De Europese Unie blijft de grootste handelspartner van Moldavië en was in 2021 goed voor 50 % van de totale handel van Moldavië (ongeveer 61 % van de totale uitvoer en 44 % van de totale invoer).

Kandidaat-lidstaten en landen die onder het Europees nabuurschapsbeleid vallen, komen in aanmerking voor MFB (indien zij aan verschillende voorwaarden voldoen). De verhoogde MFB zou een aanvulling vormen op de in het kader van het NDICI gemobiliseerde subsidies, versterkt met 55 miljoen EUR aan extra middelen in 2023, en andere EU-programma’s. De verhoogde MFB zou ook een aanvulling vormen op de voorwaarden in het kader van de pakketten begrotingssteun die momenteel door de EU worden uitgevoerd. Door een passend kader voor macro-economisch beleid en structurele hervormingen te ondersteunen, vergroot de MFB van de EU de toegevoegde waarde en de doeltreffendheid van de totale financiële interventies van de EU, onder meer via andere financiële instrumenten.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 212 VWEU.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Het subsidiariteitsbeginsel wordt nageleefd. De doelstellingen om de macro-economische stabiliteit op korte termijn in Moldavië te herstellen kunnen niet voldoende door de lidstaten alleen worden verwezenlijkt en kunnen beter door de EU worden bereikt. De belangrijkste redenen zijn de budgettaire beperkingen op nationaal niveau en de behoefte aan krachtige donorcoördinatie om de omvang en de doeltreffendheid van de bijstand zo groot mogelijk te maken.

• Evenredigheid

Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Het blijft beperkt tot hetgeen minimaal vereist is om de doelstellingen van macro-economische stabiliteit op korte termijn te verwezenlijken en gaat niet verder dan wat voor dat doel nodig is.

Zoals de Commissie op basis van IMF-ramingen in het kader van de uitgebreide financieringsfaciliteit heeft vastgesteld, komt het voorgestelde bedrag – 295 miljoen EUR – van de verhoogde MFB, inclusief het bestaande bedrag, overeen met 33 % van het geraamde resterende financieringstekort van Moldavië in 2022-2024. Dit strookt met de standaardpraktijken inzake lastendeling voor macrofinanciële bijstandsoperaties. Volgens de conclusies van de Ecofin-Raad van 8 oktober 2002 bedraagt de bovengrens 60 % voor een kandidaat-lidstaat en een land met een associatieovereenkomst. Ook wordt rekening gehouden met de bijstand die andere bilaterale en multilaterale donoren aan Moldavië hebben toegezegd.

• Keuze van het instrument

Projectfinanciering of technische bijstand zou niet geschikt of afdoende zijn voor de verwezenlijking van de macro-economische doelstellingen. De belangrijkste meerwaarde van macrofinanciële bijstand in vergelijking met andere EU-instrumenten zou zijn dat hij de externe financiële druk verlicht en de totstandkoming van een stabiel macro-economisch kader faciliteert, onder meer door een houdbare betalingsbalans en begrotingssituatie en een passend kader voor structurele hervormingen te bevorderen. Door aan de totstandbrenging van een passend algemeen beleidskader bij te dragen, kan de macrofinanciële bijstand de doeltreffendheid vergroten van acties die in Moldavië in het kader van andere financiële instrumenten van de EU met een nauwere focus worden gefinancierd.

3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

• Raadpleging van belanghebbenden

De MFB wordt toegekend als een integrerend onderdeel van de internationale steun voor de economische stabilisatie van Moldavië. Bij het opstellen van dit voorstel hebben de diensten van de Commissie overleg gepleegd met het IMF en de Wereldbank, die reeds omvangrijke financieringsprogramma’s hebben lopen. Op 12 januari 2023 heeft de Commissie het Economisch en Financieel Comité (plaatsvervangers) geraadpleegd, dat het ontwerpvoorstel heeft goedgekeurd. De Commissie heeft ook regelmatig contact gehad met de Moldavische autoriteiten.

• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

In overeenstemming met de vereisten van het Financieel Reglement hebben de diensten van de Commissie in het kader van het COVID-19-pakket voor macrofinanciële bijstand een operationele beoordeling verricht van de financiële en administratieve procedures van Moldavië. De bedoeling was na te gaan of de bestaande procedures voor het beheer van programmabijstand, met inbegrip van MFB, voldoende garanties bieden. Het eindverslag van de operationele beoordeling, opgesteld door een adviesbureau, is in juni 2020 ontvangen. In het verslag wordt gewezen op duidelijke vooruitgang op het gebied van de systemen voor het beheer van de overheidsfinanciën en andere financiële circuits sinds 2015, toen de laatste exercitie werd uitgevoerd. De conclusie luidt dat de status van Moldaviës financiële circuits en procedures gunstig wordt geacht voor een volgend MFB-pakket. De ontwikkelingen op dit gebied zullen ook voortdurend van dichtbij worden gevolgd, onder meer door middel van de regelmatige voortgangsverslagen van de EU-delegatie in Chisinau over hervormingen inzake het beheer van de overheidsfinanciën.

• Effectbeoordeling

De MFB van de EU is een uitzonderlijk noodinstrument dat gericht is op het aanpakken van ernstige betalingsbalansproblemen in landen buiten de EU. Aangezien er een politieke noodzaak bestaat om snel vooruitgang te boeken in een situatie die een snelle reactie vereist, is dit MFB-voorstel vrijgesteld van de verplichting om een effectbeoordeling uit te voeren, overeenkomstig de richtsnoeren van de Commissie voor betere regelgeving (SWD (2015) 111 final).

Meer in het algemeen bouwen de voorstellen inzake MFB van de Commissie voort op lessen die zijn getrokken uit evaluaties achteraf van eerdere operaties in de buurlanden van de EU. De verhoogde MFB, met het bijbehorende programma voor economische aanpassing en hervorming zal de financieringsbehoeften van Moldavië op korte termijn helpen verlichten. De bijstand zal ook beleidsmaatregelen ondersteunen die erop gericht zijn de betalingsbalans op middellange termijn en de houdbaarheid van de begroting te versterken alsmede duurzame groei te bevorderen, als aanvulling op het lopende IMF-programma met Moldavië. Die beleidsvoorwaarden moeten enkele van de fundamentele tekortkomingen aanpakken die in de economie en het stelsel voor economische governance van Moldavië in de loop der jaren naar voren zijn gekomen.

• Grondrechten

Kandidaat-lidstaten en landen die onder het Europees nabuurschapsbeleid vallen, komen in aanmerking voor MFB. Een randvoorwaarde voor de toekenning van macrofinanciële bijstand is dat het desbetreffende land doeltreffende democratische mechanismen – waaronder een parlementair stelsel met meerdere partijen en de rechtsstaat – eerbiedigt en de naleving van de mensenrechten garandeert.

De hernieuwde inzet om te komen tot hervormingen en de sterke politieke wil van de nieuwe Moldavische autoriteiten (sinds de verkiezingen van juli 2021) in belangrijke domeinen waar hervormingen noodzakelijk zijn, waaronder het justitiële stelsel, behoorlijk bestuur, de rechtsstaat en corruptiebestrijding, zijn een duidelijk positief teken. De autoriteiten zijn vastbesloten deze hervormingen op transparante wijze en in overeenstemming met de EU-normen uit te voeren. Derhalve wordt geacht te zijn voldaan aan de politieke randvoorwaarde voor een MFB-operatie.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De voorgestelde verhoging met 145 miljoen EUR van het lopende MFB-pakket van Moldavië zal volgens de planning in twee gelijke tranches worden uitbetaald, die in 2023 zullen worden vrijgegeven indien aan de voorwaarden is voldaan. Volgens de financiële programmering voor de periode 2022–2024 kan een subsidiecomponent van 45 miljoen EUR worden gefinancierd uit het beschikbare budget van begrotingsonderdeel 14 20 03 01 “Macrofinanciële bijstand (MFB-subsidies)”. Voor de leningcomponent van 100 miljoen EUR zal de vereiste voorziening van 9 % van de garantie voor extern optreden worden geprogrammeerd in het kader van het NDICI-instrument voor een totaalbedrag van 9 miljoen EUR (begrotingsonderdeel 14 02 01 70 “NDICI – Voorziening van het gemeenschappelijk voorzieningsfonds”).

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De EU stelt Moldavië macrofinanciële bijstand voor een totaal bedrag van 145 miljard EUR beschikbaar in de vorm van leningen op middellange tot lange termijn, met inbegrip van een subsidiecomponent. Dit zal helpen om de resterende financieringsbehoeften van Moldavië in 2023 te dekken. De uitbetaling van de twee aanvullende tranches zal afhankelijk zijn van de uitvoering van aanvullende beleidsmaatregelen.

De bijstand zal door de Commissie worden beheerd. Daarbij zijn met het Financieel Reglement strokende specifieke bepalingen ter preventie van fraude en andere onregelmatigheden van toepassing.

De Commissie en de Moldavische autoriteiten zijn een memorandum van overeenstemming overeengekomen met daarin een omschrijving van de maatregelen voor structurele hervorming die met de lopende MFB-operatie gepaard moeten gaan, onder meer qua timing en volgorde. Als gevolg van de verhoging van de MFB zullen verdere beleidsmaatregelen met de autoriteiten worden onderhandeld en aan het bestaande memorandum worden toegevoegd.

Zoals gewoonlijk voor macrofinanciële bijstand geldt, zouden de uitbetalingen voorts afhankelijk worden gesteld onder meer van bevredigende evaluaties in het kader van het IMF-programma, alsook van voortgang bij de uitvoering van de associatieovereenkomst EU-Moldavië en de DCFTA. De Commissie zal nauw met de autoriteiten samenwerken om toe te zien op de vorderingen met betrekking tot de beleidsmaatregelen en de hierboven gespecificeerde randvoorwaarden.