Toelichting bij COM(2022)545 - Standpunt EU met betrekking tot de vaststelling van internationale normen, wijzigingen of de kennisgeving van verschillen ten aanzien van de internationale normen van de bijlagen 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 18 en 19 bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)545 - Standpunt EU met betrekking tot de vaststelling van internationale normen, wijzigingen of de kennisgeving van verschillen ... |
|---|---|
| bron | COM(2022)545   |
| datum | 20-10-2022 |
Dit voorstel betreft het standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen met betrekking tot:
–de vaststelling in de Raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) van handelingen op het gebied van de veiligheid van de burgerluchtvaart, luchtvaartnavigatie en luchtverkeersbeheer, namelijk in de bijlagen 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 18 en 19 bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (hierna “Verdrag van Chicago” genoemd);
–de kennisgeving van verschillen ten opzichte van de vastgestelde handelingen met rechtsgevolgen op de gebieden die worden bestreken door de bovengenoemde bijlagen bij het Verdrag van Chicago, in antwoord op de staatsbrieven van de ICAO, waarin de verdragsluitende staten wordt verzocht mee te delen of zij de vastgestelde maatregelen afkeuren of naleven, eventueel met verschillen;
–de kennisgeving aan de ICAO van verschillen ten opzichte van bestaande normen en aanbevolen praktijken overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago die voortvloeien uit wijzigingen van het acquis van de Unie met betrekking tot de bovengenoemde bijlagen bij het Verdrag van Chicago.
2. Achtergrond van het voorstel
2.1. Het Verdrag van Chicago
De ICAO is opgericht bij het Verdrag van Chicago, dat in 1944 in Chicago is ondertekend en op 4 april 1947 in werking is getreden. Alle lidstaten van de Unie zijn partij bij dat Verdrag en zijn derhalve lid van de ICAO. De Unie heeft de status van waarnemer in de ICAO en heeft met de ICAO een memorandum van samenwerking gesloten dat een kader biedt voor nauwere samenwerking op het gebied van luchtvaartveiligheid, luchtvaartbeveiliging, luchtverkeersbeheer en milieubescherming 1 .
Het Verdrag van Chicago telt 96 artikelen waarin de basisregels en -beginselen voor de ICAO zijn vastgelegd. Het wordt ondersteund door 19 bijlagen met normen en aanbevolen praktijken, die regelmatig worden gewijzigd.
2.2. De Internationale Burgerluchtvaartorganisatie
De ICAO stelt internationale normen voor de burgerluchtvaart vast, met name met betrekking tot luchtvaartveiligheid, luchtvaartnavigatie en luchtverkeersbeheer, milieu, beveiliging van de luchtvaart, economische ontwikkeling van het luchtvervoer, passagiersrechten en facilitering. Deze onderwerpen vallen onder het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en vallen grotendeels onder de bevoegdheid van de Europese Unie. In de mate van het mogelijke streeft de Unie naar samenhang met internationale normen op het gebied van de burgerluchtvaart.
2.3. De beoogde handelingen van de ICAO-Raad met rechtsgevolgen in de Unie
De ICAO-Raad is een van de twee bestuursorganen van de ICAO en geeft voortdurend richting aan de werkzaamheden van de ICAO. De ICAO-Raad komt verschillende keren per jaar bijeen.
Overeenkomstig artikel 54, punt l), van het Verdrag van Chicago dient de ICAO-Raad internationale normen vast te stellen en werkwijzen aan te bevelen; die aan te wijzen als bijlagen bij dat Verdrag en alle Verdragsluitende Staten mededeling te doen van de genomen stappen. De ICAO-Raad neemt ook de aanbevelingen van de Air Navigation Commission in overweging voor de wijziging van de bijlagen overeenkomstig artikel 54, punt m). Overeenkomstig artikel 90 van het Verdrag van Chicago vereist de vaststelling door de Raad van bijlagen of wijzigingen van een bijlage een meerderheid van twee derde van de stemmen van de Raad.
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
Voorgesteld wordt het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in de bijeenkomsten van de ICAO-Raad, vast te stellen volgens een tweeledige aanpak. Ten eerste worden bij dit besluit van de Raad de leidende beginselen en beleidslijnen van het standpunt van de Unie op meerjarenbasis opgenomen in bijlage 1. In een tweede fase zal de Commissie voorafgaand aan elke zitting van de ICAO-Raad het gedetailleerde standpunt van de Unie in een schriftelijk document ter bespreking en goedkeuring voorleggen aan de Raad. De Commissie zal het gedetailleerde standpunt voorstellen in het schriftelijke document op basis van de leidende beginselen en beleidslijnen in bijlage 1 en de procedure in bijlage 2.
Deze aanpak wordt ook gevolgd voor andere internationale organisaties, met name in de vervoerssector in het Comité havenstaatcontrole van het Memorandum van overeenstemming van Parijs inzake havenstaatcontrole 2 .
Voor de luchtvaartsector bestond er reeds een soortgelijk besluit van de Raad tot vaststelling van het standpunt namens de Unie met betrekking tot de kennisgeving van verschillen aan de ICAO (Besluit (EU) 2021/1092 3 van de Raad), dat evenwel verstrijkt op 30 november 2022. Dit voorstel heeft derhalve ook tot doel de continuïteit van dat besluit van de Raad te waarborgen en de omschrijving van het toepassingsgebied daarvan te herzien om ervoor te zorgen dat de relevante kwesties in het kader van het Verdrag van Chicago op EU-niveau op coherente wijze worden behandeld.
Gezien het verloop van de procedures in de ICAO, stelt de Commissie voor om de hiervoor omschreven aanpak in twee fasen te volgen:
(a)met betrekking tot de vaststelling van nieuwe of gewijzigde handelingen;
(b)na de aankondiging van de vaststelling van nieuwe handelingen middels een staatsbrief waarbij de verdragsluitende staten wordt verzocht mee te delen of zij de vastgestelde maatregelen afkeuren of naleven, eventueel met verschillen, en vanaf welke datum zij de vastgestelde maatregelen zullen naleven; en
(c)voor de verplichting om kennisgeving te doen van verschillen met bestaande normen en aanbevolen praktijken.
Op grond van de interne regels van de ICAO mogen documenten worden ingediend in de periode tussen tien dagen en 24 uur vóór de zitting van de ICAO-Raad (afhankelijk van de aard van de documenten). Pas dan zijn alle ingediende documenten beschikbaar en kan de Commissie de documenten analyseren en bepalen welk standpunt de Unie moet innemen over de door de ICAO-Raad ter bespreking en beslissing geagendeerde onderwerpen die onder de bevoegdheid van de EU vallen. Door de beperkte termijn tussen de beschikbaarheid van documenten en de aanvang van de zitting van de ICAO-Raad kan de tijdige voorbereiding en vaststelling van het wettelijk vereiste Raadsbesluit uit hoofde van artikel 218, lid 9, VWEU in het gedrang komen.
Met het oog op de samenhang van het standpunt van de Unie gedurende de hele besluitvormingsprocedure van de ICAO, moet de voorgestelde tweeledige procedure ook van toepassing zijn op respectievelijk de kennisgeving van afkeuring overeenkomstig artikel 90 en de kennisgeving van verschillen overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago.
Derhalve wordt voorgesteld op basis van artikel 218, lid 9, VWEU een besluit van de Raad aan te nemen tot vaststelling van het standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen met betrekking tot de vaststelling van internationale normen, wijzigingen of de kennisgeving van verschillen:
(a)voor elke zitting van de ICAO-Raad;
(b)als in antwoord op de ICAO-staatsbrief een kennisgeving van afkeuring of een kennisgeving van verschillen met de vastgestelde maatregelen vereist is;
(c)als een kennisgeving van verschillen als gevolg van wijzigingen van het acquis van de Unie vereist is.
4. Rechtsgrondslag
4.1. Procedurele rechtsgrondslag
Inhoudsopgave
Artikel 218, lid 9, VWEU voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Artikel 218, lid 9, VWEU is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het betrokken lichaam of partij is bij de betrokken overeenkomst 4 .
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 5 .
De ICAO is een lichaam dat is opgericht krachtens een overeenkomst, namelijk het Verdrag van Chicago.
De door de ICAO vast te stellen handelingen zijn handelingen met rechtsgevolgen. De reden hiervoor is dat de door de ICAO vastgestelde normen en aanbevolen praktijken van toepassing zijn in het kader van het Verdrag van Chicago, tenzij een verdragsluitende staat kennisgeeft van een verschil met de ICAO (artikel 38 van het Verdrag van Chicago) en omdat die normen en praktijken, zodra zij vastgesteld en van kracht zijn, bindend zijn voor alle verdragsluitende staten van de ICAO, overeenkomstig het Verdrag van Chicago en de daarin vastgestelde grenzen. Overeenkomstig artikel 37 van het Verdrag van Chicago verbindt elke verdragsluitende staat zich ertoe mee te werken tot het verkrijgen van de grootst mogelijke mate van eenvormigheid in de normen en aanbevolen praktijken. Voorts worden zij, voor zover mogelijk, opgenomen in het recht van de Unie, waardoor die normen en aanbevolen praktijken een beslissende invloed kunnen hebben op de inhoud van de wetgeving van de Unie op het gebied van de burgerluchtvaart.
De beoogde handelingen strekken niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
De voorgenomen handelingen hebben doelstellingen en componenten die raken aan het gemeenschappelijk vervoersbeleid.
De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 100, lid 2, VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag van het voorgestelde besluit van de Raad is artikel 100, lid 2, VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.