Toelichting bij COM(2022)543 - Standpunt EU inzake een vergadering ikv het Verdrag voor het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)543 - Standpunt EU inzake een vergadering ikv het Verdrag voor het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu ... |
|---|---|
| bron | COM(2022)543   |
| datum | 14-10-2022 |
Dit voorstel heeft betrekking op het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen tijdens de tweeënveertigste jaarlijkse vergadering van de Permanente Commissie van het Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa, van 29 november tot en met 2 december 2022 in Straatsburg (Frankrijk). Het standpunt heeft betrekking op de voorgenomen vaststelling door de Permanente Commissie van 1) een besluit tot wijziging van de aanhangsels II en III van het verdrag en 2) een besluit betreffende voorgestelde wijzigingen van het huishoudelijk reglement van de Permanente Commissie.
2. Achtergrond van het voorstel
2.1.Het Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa
Met het in 1979 gesloten Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa (Verdrag van Bern) (hierna “het verdrag” genoemd) wordt de instandhouding nagestreefd van de in Europa in het wild voorkomende dier- en plantensoorten en hun natuurlijke leefmilieus, met name van soorten waarvan de instandhouding samenwerking tussen verschillende staten vereist. Het betreft een intergouvernementeel verdrag dat tot stand is gekomen onder auspiciën van de Raad van Europa. Het verdrag is op 1 juni 1982 in werking getreden. De Europese Unie is sinds 1 september 1982 partij bij het verdrag 1 . Momenteel zijn 51 landen partij bij het verdrag, waaronder alle lidstaten van de EU.
2.2.De Permanente Commissie
Als besluitvormingsorgaan van het verdrag heeft de Permanente Commissie de bevoegdheid om de staat van instandhouding van soorten te beoordelen en naar aanleiding daarvan hun vermelding in de aanhangsels van het verdrag te herzien. De taken van de Permanente Commissie zijn opgenomen in de artikelen 13 tot en met 15 van het verdrag. De Permanente Commissie vergadert ten minste eens per twee jaar en telkens wanneer een meerderheid van de partijen bij het verdrag daarom verzoekt. Het is gewoonte geworden dat de Permanente Commissie elk jaar vergadert.
Het standpunt van de Unie over wijzigingen van de aanhangsels en over de herziening van het huishoudelijk reglement van de Permanente Commissie wordt vastgesteld bij een besluit van de Raad op basis van een voorstel van de Europese Commissie.
2.3.De beoogde handelingen van de Permanente Commissie
Tijdens haar tweeënveertigste vergadering zal de Permanente Commissie naar verwachting twee besluiten met rechtsgevolgen voor de Europese Unie vaststellen. Het eerste betreft een wijziging van de aanhangsels II en III bij het verdrag en het tweede betreft wijzigingen van het huishoudelijk reglement van de Permanente Commissie.
Inhoudsopgave
Overeenkomstig artikel 17 van het verdrag worden wijzigingen van de aanhangsels met een tweederdemeerderheid van de partijen bij het verdrag aangenomen. Wijzigingen treden drie maanden nadat de Permanente Commissie ze heeft aangenomen, voor alle partijen in werking, tenzij een derde van de partijen bij het verdrag officieel bezwaar heeft gemaakt. Wijzigingen treden automatisch in werking voor de partijen bij het verdrag die geen officieel bezwaar hebben gemaakt. De beoogde handeling heeft tot doel aanhangsel II en aanhangsel III van het verdrag te wijzigen overeenkomstig artikel 17 van het verdrag.
Overeenkomstig artikel 13, lid 6, van het verdrag heeft de Permanente Commissie haar huishoudelijk reglement opgesteld. Overeenkomstig regel 21 kan het huishoudelijk reglement worden gewijzigd met een tweederdemeerderheid van de door de partijen bij het verdrag uitgebrachte stemmen. De beoogde handeling heeft tot doel het huishoudelijk reglement te wijzigen.
3. Het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen
3.1.Wijziging van de aanhangsels II en III
Zwitserland heeft een wijziging van de aanhangsels van het verdrag voorgesteld. Het voorstel beoogt het verlagen van het beschermingsniveau voor de wolf (Canis lupus) door de soort over te hevelen van aanhangsel II (streng beschermde diersoorten) naar aanhangsel III (beschermde diersoorten - regelgeving is mogelijk). De opneming van diersoorten in aanhangsel II of III is gebaseerd op de ten tijde van de onderhandelingen over het verdrag beschikbare wetenschappelijke gegevens en de lijsten van in Europa bedreigde zoogdieren, vogels, amfibieën en reptielen, die zijn opgesteld door het Europees Comité voor natuurbehoud en natuurlijke hulpbronnen van de Raad van Europa 2 . In het kader van het verdrag zijn geen criteria vastgesteld voor het op de lijst plaatsen of uit de lijst schrappen van soorten in de aanhangsels.
Reeds in 2018 heeft Zwitserland een soortgelijke wijziging voorgesteld om het beheer en de beheersing van het aantal wolven mogelijk te maken zonder afwijkingen uit hoofde van artikel 9 van het verdrag te hoeven vaststellen. Het belangrijkste argument ter ondersteuning van het voorstel was dat het aantal wolven in Europa sinds de inwerkingtreding van het verdrag aanzienlijk is toegenomen en dat een streng beschermingsniveau derhalve niet nodig is. Tijdens de 38e vergadering van de Permanente Commissie heeft de voorzitter besloten het voorstel niet ter stemming te brengen, na te hebben opgemerkt dat een groot aantal partijen niet in staat was om hierover een standpunt in te nemen. Zwitserland heeft aangekondigd het voorstel opnieuw te willen indienen zodra relevante verslagen die zijn opgesteld in het kader van het Verdrag van Bern (rapportage uit hoofde van Resolutie nr. 8 (2012) over de staat van instandhouding van soorten en habitats) en door de EU (rapportage uit hoofde van artikel 17 van de habitatrichtlijn 3 ) beschikbaar zouden worden.
Het huidige voorstel van Zwitserland bevat dezelfde argumentatie als het voorstel van 2018. Het is gebaseerd op de positieve ontwikkeling van de soort in heel Europa en de vermeende behoefte aan harmonisatie van de beschermingsstatus in het kader van het verdrag, als gevolg van de bestaande voorbehouden van sommige partijen bij het verdrag met betrekking tot de strenge beschermingsstatus van de wolf. Als het voorstel wordt aangenomen, zouden alle wolvenpopulaties in Europa eenzelfde laagste beschermingsstatus krijgen, ongeacht de verschillen in instandhoudingsstatus en trends in de verschillende grondgebieden van de partijen en de verschillende biogeografische regio’s.
Sinds 2018 is geactualiseerde informatie over de staat van instandhouding van de soort beschikbaar.
De meest recente beoordelingen volgens de criteria van de Rode Lijst van de IUCN dateren van 2018. Van de negen hoofdzakelijk grensoverschrijdende wolvenpopulaties in de Europese Unie en haar buurlanden zijn er slechts drie “weinig bedreigd” maar zijn er zes “kwetsbaar” of “bijna bedreigd” 4 . De populatie in de Westelijke Centrale Alpen (waartoe Zwitserland behoort) en de Scandinavische populatie in Noorwegen zijn volgens de rode lijst van de IUCM beide “kwetsbaar”.
Uit de beoordeling op EU-niveau van de staat van instandhouding van de wolf in 2020 op basis van de door de lidstaten ingediende verslagen, blijkt bovendien dat de staat van instandhouding van de soort in 6 van de 7 biogeografische regio’s van de EU nog steeds ongunstig-ontoereikend is 5 . Hoewel de trends inzake populaties en verspreidingsgebieden over het algemeen verbeteren, wat aantoont dat de soort een deel van haar historische verspreidingsgebied herkoloniseert, heeft zij in de meeste lidstaten en biogeografische regio’s nog geen gunstige staat van instandhouding bereikt 6 . De soort blijft onderhevig aan aanzienlijke bedreigingen en druk, waaronder een hoog niveau van door de mens veroorzaakte sterfte (namelijk door stroperij).
In 2021 zijn ook de resultaten van de rapportage uit hoofde van Resolutie nr. 8 (2012) van het Verdrag van Bern beschikbaar geworden 7 . De rapportage over de staat van instandhouding voor de periode 2013-2019 bevond zich in een testfase en niet alle partijen bij het verdrag hebben hieraan bijgedragen. Zwitserland en Noorwegen, landen met verspreidingsgebieden voor wolvenpopulaties die de grenzen met EU-lidstaten overschrijden, hebben hun verslagen ingediend. Volgens het verslag verkeert de wolf in Zwitserland in een ongunstig-ontoereikende staat van instandhouding voor de continentale biogeografische regio, een van de twee biogeografische regio’s van het land. Noorwegen heeft gemeld dat de staat van instandhouding van de soort in beide biogeografische regio’s van het land onbekend was.
De Europese Unie erkent ten volle de uitdagingen van de co-existentie van mensen en wolven als gevolg van hun herstel in aantal en hun groter wordende verspreidingsgebied. Deze uitdagingen vereisen waakzaamheid en voortdurende monitoring van de situatie. Op basis van de resultaten van die monitoring moeten wellicht verdere acties worden overwogen, waaronder een evaluatie van het huidige kader voor de instandhouding van de wolf. De Europese Unie zal de situatie beoordelen, daarbij rekening houdend met de resultaten van de komende vergadering van de Permanente Commissie. Gezien de meest recente gegevens die hierboven zijn gepresenteerd, is het voorstel van Zwitserland om de beschermingsstatus van de wolf in heel Europa te verlagen in dit stadium echter noch wetenschappelijk, noch vanuit het oogpunt van de instandhouding gerechtvaardigd. Het voorstel is ook niet in overeenstemming met de huidige wettelijke beschermingsstatus van de soort uit hoofde van bijlage IV bij de habitatrichtlijn. De hoofddoelstelling van zowel het Verdrag van Bern als de habitatrichtlijn, namelijk het herstel en de instandhouding van de soort in een gunstige staat van instandhouding, is niet bereikt. De wettelijke status “streng beschermd” lijkt noodzakelijk te zijn ter ondersteuning van de inspanningen om de grote bedreigingen voor de soort weg te nemen. Het bestaande rechtskader maakt een continu herstel van de soort mogelijk en biedt de partijen de nodige instrumenten om specifieke problemen aan te pakken, waaronder de mogelijkheid om afwijkingen uit hoofde van artikel 9 van het verdrag (en artikel 16 van de habitatrichtlijn) toe te staan in overeenstemming met de vereiste voorwaarden 8 .
Het voorstel van Zwitserland zou de bescherming van de wolf uit hoofde van het Verdrag van Bern harmoniseren door overal de laagste beschermingsstatus toe te passen. In het licht van de meest recente beoordelingen van de staat van instandhouding is het raadzaam de internationale samenwerking te versterken tussen partijen die grensoverschrijdende wolvenpopulaties delen, hetgeen zou kunnen leiden tot de opheffing van bestaande voorbehouden en tot beter gecoördineerde inspanningen op het gebied van instandhouding en beheer. Er zij op gewezen dat Zwitserland en Noorwegen geen voorbehouden hebben gemaakt, zodat er geen inconsistentie is tussen de wettelijke beschermingsstatus van de wolf in die landen en de lidstaten waarmee zij wolvenpopulaties delen.
Op basis van de meest recente wetenschappelijke gegevens die momenteel beschikbaar zijn en in overeenstemming met het huidige rechtskader van de EU, moet de Europese Unie zich daarom verzetten tegen het voorstel van Zwitserland om de wolf (Canis lupus) over te hevelen van aanhangsel II (“streng beschermde diersoorten”) naar aanhangsel III (“Beschermde diersoorten”) bij het verdrag. Zij zal de ontwikkeling van de wolvenpopulatie en de uitdagingen voor de co-existentie met de mens echter monitoren.
3.2.Wijziging van het huishoudelijk reglement van de Permanente Commissie
Als gevolg van de COVID-19-pandemie is de Permanente Commissie van het verdrag in 2020 en 2021 bijeengekomen via een onlineplatform. Die ervaring was positief, maar heeft ook aangetoond dat de bestaande regels, instrumenten en besluitvormingsprocessen van het verdrag moeten worden aangepast aan de nieuwe werkmethoden en behoeften. Het secretariaat heeft, in samenwerking met het Bureau van het Verdrag van Bern, voorgesteld het huishoudelijk reglement van de Permanente Commissie, dat is opgesteld overeenkomstig artikel 13, lid 6, van het verdrag, op een aantal punten te wijzigen (document TPVS/Inf(2022)29).
Naast kleine redactionele wijzigingen die worden voorgesteld om de tekst nauwkeuriger en samenhangender te maken, hebben de voorgestelde wijzigingen betrekking op:
·Regel 1 — Vergaderingen: invoering van de mogelijkheid om virtueel te vergaderen en elektronische stemmingen te organiseren.
·Regel 2 — Bijeenroeping: verkorting van de termijn voor het bijeenroepen van een vergadering van de Permanente Commissie tot zes weken (in plaats van twee maanden).
·Regel 6 — Documentatie: verduidelijking van het gebruik van informatietechnologie voor het opstellen en verzenden van vergaderdocumenten aan de partijen bij het verdrag, onder meer ten behoeve van een schriftelijke procedure of een vereenvoudigde schriftelijke procedure (stilzwijgende procedure).
·Regel 7 — Quorum: verduidelijking dat het quorum meer dan de helft van de partijen bij het verdrag bedraagt.
·Regel 8 — Stemming: verduidelijking van de wijze waarop wordt gestemd, en van stemming via een schriftelijke procedure.
·Regel 11 — Voorzitter: verduidelijking van de stemprocedure en de meerderheid voor de verkiezing van de leden van het Bureau, indien een derde stemronde nodig is.
·Regel 19 — Bureau: opneming van een quorumvereiste voor beraadslagingen van het Bureau en opneming van bepaling 19, punt c), waarin de specifieke taken van het Bureau worden verduidelijkt.
·Aanhangsel 1 — Regels voor beoordelingen ter plaatse: opneming van een verplichting voor de partij bij het verdrag en de klagende partij om overeenstemming te bereiken over de voor de missie aangewezen deskundige en over het daarvoor opgestelde mandaat, alsmede de eis dat het gastland de kosten van plaatselijk vervoer, vertolking en vertaling van documenten voor zijn rekening neemt.
·Aanhangsel 2 — Regels die van toepassing zijn op bemiddeling: opneming van soortgelijke eisen als voor de beoordelingen ter plaatse.
Alle voorgestelde wijzigingen die betrekking hebben op de mogelijkheid van schriftelijke procedures en om virtuele vergaderingen te houden, zijn in overeenstemming met de praktijken in andere multilaterale milieuovereenkomsten en zijn noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de in het kader van het verdrag gebruikte werkmethoden worden aangepast aan virtueel werken.
Voorgesteld wordt de termijn voor het bijeenroepen van een vergadering van de Permanente Commissie te verkorten tot zes weken om meer flexibiliteit mogelijk te maken, mocht er een buitengewone vergadering van de Permanente Commissie nodig zijn. Omdat het belangrijkste besluitvormingsorgaan van het verdrag in de praktijk eenmaal per jaar bijeenkomt, zal deze bepaling waarschijnlijk slechts bij uitzondering worden gebruikt.
De voorgestelde wijzigingen ter verduidelijking van de taken van het Bureau, de verantwoordelijkheden van de gastlanden voor onderzoeken ter plaatse en bemiddelingsbezoeken en de vereiste overeenstemming over het mandaat en de selectie van deskundigen vloeien voort uit de bestaande praktijken in het kader van de werking van het verdrag. Deze tot dusver ongeschreven regels zijn op grote schaal toegepast en worden door de partijen bij het verdrag algemeen aanvaard.
Daarom moet de Europese Unie alle voorgestelde wijzigingen van het huishoudelijk reglement van de Permanente Commissie steunen.
Gezien het bovenstaande, moet de Raad een besluit nemen met het oog op de vaststelling van het standpunt dat namens de Unie op de tweeënveertigste vergadering van de Permanente Commissie moet worden ingenomen over het voorstel tot wijziging van de aanhangsels van het verdrag en de voorstellen tot wijziging van het huishoudelijk reglement van de Permanente Commissie. De voorgestelde wijzigingen van het huishoudelijk reglement vereisen geen aanpassing van het recht van de Unie.
4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van de “standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die een “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 9 .
De Permanente Commissie is een lichaam dat is opgericht bij het verdrag.
De door de Permanente Commissie vast te stellen besluiten zijn handelingen met rechtsgevolgen. De beoogde handelingen zullen overeenkomstig artikel 6 van het verdrag volkenrechtelijk bindend zijn. De beoogde handelingen strekken niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van het verdrag.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt moet worden ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of overwegende component, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op de hoofddoelstelling of de overwegende component.
De doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling hebben in de eerste plaats betrekking op het milieu.
De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 192, lid 1, VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 192, lid 1, VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.
5. Bekendmaking van de beoogde handeling
Aangezien de aanhangsels II en III van het verdrag en het huishoudelijk reglement van de Permanente Commissie bij de handelingen van de Permanente Commissie zouden worden gewijzigd, zou het passend zijn die handelingen na de vaststelling ervan bekend te maken in het Publicatieblad van de Europese Unie.