Toelichting bij COM(2022)334 - Wijziging Verordening 95/93 voor wat betreft de tijdelijke ontheffing van de regels voor slotgebruik op gemeenschappelijke luchthavens als gevolg van de COVID-19-pandemie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)334 - Wijziging Verordening 95/93 voor wat betreft de tijdelijke ontheffing van de regels voor slotgebruik op gemeenschappelijke ... |
|---|---|
| bron | COM(2022)334   |
| datum | 12-07-2022 |
• Motivering en doel van het voorstel
In Verordening (EEG) nr. 95/93 1 (de “slotverordening”) zijn de regels vastgesteld voor de toewijzing van slots op EU-luchthavens. In artikel 10 is bepaald dat luchtvaartmaatschappijen ten minste 80 % van de slots in een toegewezen slotreeks in een bepaalde dienstregelingsperiode (zomer of winter) moeten gebruiken om hun recht op dezelfde slotreeks in de volgende overeenkomstige dienstregelingsperiode (d.w.z. historische rechten) te behouden (de zogenaamde de “use-it-or-lose-it”-regel).
De COVID-19-pandemie heeft een plotse en ongekende daling van de vraag naar passagiersvluchten veroorzaakt (het dieptepunt werd bereikt in april 2020, met een daling van 89 % ten opzichte van dezelfde weken in 2019). Aangezien luchtvaartmaatschappijen niet langer aan de normale “use-it-or-lose-it”-regel konden voldoen zonder aanzienlijke financiële of milieuschade te riskeren, heeft de EU de slotverordening tweemaal gewijzigd om deze regel aan te passen 2 . De gewijzigde verordening gaf de Europese Commissie ook gedelegeerde bevoegdheden om de ontheffing van de slotbepalingen te verlengen en de gebruiksdrempel aan te passen als de afname van het luchtverkeer als gevolg van COVID-19 aanhield en waarschijnlijk zou blijven voortduren. De Commissie heeft drie keer gebruik gemaakt van deze bevoegdheden 3 . De huidige regels inzake ontheffing van de slotbepalingen lopen af op 29 oktober 2022. De gedelegeerde bevoegdheden van de Commissie zijn op 21 februari 2022 verstreken en daarom kan de Commissie de ontheffing van de EU-slotbepalingen niet verlengen tot na de zomerdienstregelingsperiode 2022.
De “use-it-or-lose-it”-regel werd volledig opgeschort van 1 februari 2020 tot en met 27 maart 2021 (d.w.z. een volledige ontheffing). Gezien het daaropvolgende herstel van de vraag naar luchtvervoer, dankzij de vaccinatiecampagne en de invoering van het digitale EU-covidcertificaat, heeft de EU gekozen voor een aanpak waarbij de ontheffing van de slotbepalingen wordt toegespitst op wat noodzakelijk is en bepaalde concurrentiebevorderende aspecten worden ingevoerd. De ontheffing van de slotbepalingen heeft per definitie tot gevolg dat gevestigde luchtvaartmaatschappijen een bepaald voordeel genieten ten nadele van nieuwkomers die luchtdiensten zouden kunnen verlenen, maar geen toegang hebben tot luchthavencapaciteit. Om het risico op concurrentieverstorende effecten te beperken, werd het slotgebruikspercentage geleidelijk verhoogd van 0 % tot 64 % (voor de zomerdienstregelingsperiode 2022) 4 . Toen het slotgebruikspercentage werd verhoogd tot meer dan 0 %, werd een aantal nieuwe gerechtvaardigde uitzonderingen voor het niet gebruiken van slots (JNUS-uitzonderingen) ingevoerd als aanvullende waarborg. Deze uitzonderingen voorzien in extra verlichting in specifieke gevallen waarin een luchtvaartmaatschappij geen vlucht kan uitvoeren als gevolg van door overheidsinstanties opgelegde maatregelen om de verspreiding van COVID-19 te beperken (bijvoorbeeld vliegverboden of lockdowns aan het start- of eindpunt van de route).
Er werden ook andere regels ingevoerd om efficiënt en concurrentiebevorderend gebruik van de luchthavencapaciteit te maximaliseren (bv. een teruggavetermijn van 3 weken voor slots die niet bestemd zijn voor gebruik, prioriteit voor ad-hocslotgebruikers onder bepaalde omstandigheden, enz.). Deze regels zijn erop gericht zoveel mogelijk voordelen op te leveren voor zoveel mogelijk gebruikers, en passagiers in staat te stellen de vruchten te plukken van een concurrerende luchtvaartmarkt en connectiviteit.
Het huidige niveau van het luchtverkeer in de staten die lid zijn van Eurocontrol bedraagt ongeveer 86 % van het niveau in dezelfde periode in 2019. Uit cijfers van Eurocontrol blijkt ook dat het verkeer naar andere continenten zich in vergelijkbare mate herstelt 5 . Het luchtverkeer naar Noord-Amerika ligt slechts 8 % onder het niveau van 2019 en naar Afrika 37 % onder dat van 2019 (de daling is kleiner voor verbindingen met Noord-Afrikaanse landen). Het luchtverkeer naar Zuid-Amerika ligt 20 % en dat naar het Midden-Oosten 8 % onder het niveau van 2019. De markt die het sterkst achterblijft, is EU-Azië, waar het verkeer op 65 % van het niveau van 2019 ligt. Dit is toe te schrijven aan de resterende reisbeperkingen, met name in China 6 , wegens COVID-19 (slots op de getroffen routes worden beschermd door JNUS-uitzonderingen) en het feit dat veel luchtvaartmaatschappijen rond het Russische luchtruim moeten vliegen om Aziatische landen te bereiken. Dit verlengt aanzienlijk de duur van de vluchten op de betrokken routes, waardoor luchtvaartmaatschappijen de vluchtfrequentie moeten verlagen.
Volgens de verkeersvooruitzichten van Eurocontrol (basisscenario, dat momenteel wordt overtroffen) zal het verkeer aan het begin van de winterdienstregelingsperiode 2022/2023 90 % bedragen. Op basis van dezelfde prognose zal het luchtverkeer eind 2022 uitkomen op 92 % (basisscenario), 96 % (hoog scenario) of 83 % (laag scenario). In juni 2022 bedroeg het luchtverkeer van jaar tot jaar 75 % van het niveau van 2019, maar de tendens was stijgend. In mei 2022 heeft de Airports Council International Europe zijn prognose inzake passagiersaantallen naar boven bijgesteld: de eerder voorspelde daling van het passagiersverkeer met -32 % voor het hele jaar, is bijgesteld tot -22 %. In een analyse die in mei 2022 is gepubliceerd, voorspelt het CAPA — Centre for Aviation (dat marktinformatie verstrekt) dat de aangeboden zitplaatscapaciteit in het derde kwartaal van 2019 het niveau van 2022 kan bereiken. Hoewel het aantal passagiers nog steeds lager is, wordt de kloof tussen de aangeboden zitplaatscapaciteit en het aantal passagiers stilaan gedicht. Gezien dit robuuste herstel van het luchtverkeer wordt voorgesteld het standaardgebruikspercentage van 80 % niet te wijzigen voor de winterdienstregelingsperiode 2022/2023.
De ervaring tijdens de pandemie heeft geleerd dat de situatie met betrekking tot de COVID-19-epidemie onstabiel en onvoorspelbaar is. Sommige volksgezondheidsautoriteiten hebben al gewaarschuwd dat het aantal COVID-19-gevallen in het herfst- en winterseizoen opnieuw kan toenemen in het noordelijke halfrond. Het is niet mogelijk in te schatten welke gevolgen eventuele nieuwe varianten of een toename van het aantal besmettingen zullen hebben voor het vermogen van passagiers om te reizen. Voorts kan de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne ook nog altijd een ontwrichtende rol spelen.
Om de mogelijke negatieve gevolgen voor het luchtverkeer te beperken indien deze scenario’s zich voordoen, is het belangrijk dat het rechtskader voor de toewijzing van slots voldoende veerkrachtig is om evenredige, concurrentiebevorderende en snelle slotontheffing mogelijk te maken. Daarom wordt voorgesteld de Commissie gedurende een beperkte periode gedelegeerde bevoegdheden te verlenen om het slotgebruikspercentage zo nodig aan te passen indien het luchtverkeer aanhoudend onder een bepaalde drempel blijft als gevolg van COVID-19 of de directe gevolgen van de militaire agressie van Rusland.
Voorts moeten luchtvaartmaatschappijen gebruik blijven maken van de JNUS-uitzonderingen indien overheidsinstanties sanitaire maatregelen opleggen die het luchtvervoer beperken of het vermogen van passagiers om te reizen ernstig belemmeren. Ook wordt voorgesteld de uitzondering uit te breiden tot maatregelen die worden opgelegd in reactie op alle epidemiologische situaties (niet alleen COVID-19), natuurrampen en politieke onrust die luchthavens treffen. Deze voorgestelde uitbreiding van de JNUS-uitzonderingen kon rekenen op brede steun van alle categorieën belanghebbenden (zie hieronder).
Hoewel het aan slotcoördinatoren is om de slotverordening uit te voeren, heeft de ervaring geleerd dat nauwere samenwerking tussen coördinatoren noodzakelijk is om de doelstellingen van de slotverordening te verwezenlijken, te zorgen voor een consistente toepassing van de EU-regels op vergelijkbare situaties en een gelijk speelveld te handhaven. Daarom wordt voorgesteld de rol van de Europese vereniging van luchthavencoördinatoren bij het uitbrengen van richtsnoeren te versterken. Transparantie bij de toepassing van JNUS-uitzonderingen is van groot belang voor luchtvaartmaatschappijen, en daarom moeten de coördinatoren bekendmaken op welke bestemmingen de uitzonderingen van toepassing zijn. Wanneer een coördinator de uitzondering aan de ene kant van de route toepast, moet de coördinator aan de andere kant bovendien nagaan of hij deze ook moet toepassen, op voorwaarde dat dit de luchthavenactiviteiten en/of de eerlijke toegang tot beperkte luchthavencapaciteit niet onnodig schaadt. Voorts wordt voorgesteld dat, als een meerderheid van de EU-bevolking getroffen wordt door maatregelen die vliegreizen ernstig belemmeren, alle slotcoördinatoren JNUS-uitzonderingen op alle slots kunnen toestaan.
Tijdens haar regelmatige contacten met belanghebbenden is de Commissie zich bewust geworden van de noodzaak om bepaalde gevolgen van de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne voor het luchtverkeer aan te pakken. Het verbod op luchtvaartmaatschappijen uit de Unie en andere landen om gebruik te maken van het luchtruim van Belarus, Rusland en Oekraïne, heeft gevolgen voor geregelde vluchten. De noodzaak om vluchten via een andere route te laten vliegen, kan de vliegtijd aanzienlijk verlengen, waardoor het onmogelijk is om aan de oorspronkelijk toegewezen slottijden te voldoen. Ten eerste is de Commissie het er volledig mee eens dat coördinatoren gebruik maken van de flexibiliteit die artikel 8, lid 4, van de slotverordening biedt om de tijden te wijzigen van slots voor rechtstreekse routes die getroffen worden door de sluiting van het Russische, Belarussische en Oekraïense luchtruim. Ten tweede wordt voorgesteld te verduidelijken dat, zodra het Oekraïense luchtruim weer wordt opengesteld, luchtvaartmaatschappijen waarvan de slots op routes tussen de EU en Oekraïne beschermd zijn door artikel 10, lid 4, punt a), een aanvullende herstelperiode van 16 weken moeten krijgen alvorens de eisen inzake slotgebruik opnieuw van toepassing worden. Ten derde wordt voorgesteld de Commissie te machtigen gedelegeerde handelingen vast te stellen om het slotgebruikspercentage op die specifieke routes tussen luchthavens in de EU en Oekraïne te verlagen, om het herstel van Oekraïne te ondersteunen en luchtvaartmaatschappijen aan te moedigen de connectiviteit tussen de EU en Oekraïne te herstellen. Tot slot wordt voorgesteld expliciet te verduidelijken dat luchtvaartmaatschappijen die onderworpen zijn aan beperkende maatregelen die zijn vastgesteld op grond van artikel 215 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) of die op de EU-veiligheidslijst staan, niet in aanmerking komen voor de toepassing van artikel 10, lid 4 en lid 4 bis, van de slotverordening. Hun slots moeten worden ingetrokken om capaciteit vrij te maken op de luchthavens.
De Commissie heeft van 26 april tot en met 24 mei 2022 een verzoek om input georganiseerd en de belanghebbenden uitgenodigd te reageren op het voorgestelde initiatief om de slotontheffing te verlengen. De Commissie heeft in totaal 43 antwoorden ontvangen, waarvan er 29 openbaar beschikbaar zijn op het portaal voor betere regelgeving .
Alle respondenten steunen de voortzetting van de slotontheffing, met name: i) de blijvende beschikbaarheid van JNUS-uitzonderingen; ii) coördinatie tussen slotcoördinatoren bij de toepassing van deze uitzonderingen; en iii) het verlenen van gedelegeerde bevoegdheden aan de Commissie om het gebruikspercentage te verlagen (gesteund door bijna alle belanghebbenden). Van alle respondenten vroegen 5 belanghebbenden (3 luchtvaartmaatschappijen en 2 verenigingen, die de meeste luchthavens in de EU vertegenwoordigen) uitdrukkelijk om het gebruikspercentage van 80 % opnieuw in te voeren, terwijl 26 belanghebbenden uitdrukkelijk vroegen om een lager gebruikspercentage (luchtvaartmaatschappijen vroegen voornamelijk om het huidige gebruikspercentage van 64 % te behouden). Sommige belanghebbenden, voornamelijk lidstaten, gaven geen voorkeur aan een bepaald gebruikspercentage, maar steunden het voorstel om de Commissie te machtigen gedelegeerde handelingen vast te stellen. Voorts waren de meeste belanghebbenden het erover eens dat luchtvaartmaatschappijen die tijdens de periode van slotontheffing ad-hocslots gebruikten, prioritaire toegang tot deze slots moeten krijgen, indien daarvoor capaciteit beschikbaar is.
De Commissie erkent dat het verzoek om een lager gebruikspercentage te handhaven verband houdt met onzekerheden over COVID-19 en de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne en de daaruit voortvloeiende economische gevolgen. COVID-19-gevallen kunnen opnieuw toenemen tijdens de winterdienstregelingsperiode; in deze periode is de vraag over het algemeen lager. Eurocontrol verwacht echter dat het luchtverkeer aan het begin van de winterdienstregelingsperiode 90 % van het niveau van 2019 zal bereiken. Daarom is het niet gerechtvaardigd om in dit stadium een lager gebruikspercentage aan te kondigen. De Commissie is van mening dat er voldoende waarborgen zijn tegen onvoorziene ongunstige ontwikkelingen, namelijk de mogelijkheid om het gebruikspercentage te allen tijde te verlagen door gedelegeerde handelingen vast te stellen (indien nodig door gebruik te maken van de spoedprocedure), in combinatie met de blijvende beschikbaarheid van JNUS-uitzonderingen. De Commissie heeft ook herhaaldelijk verklaard dat het luchtverkeer niet hoeft terug te keren naar het verkeersniveau van 2019 om de normale regels voor slotgebruik opnieuw in te voeren, aangezien het waarschijnlijk is dat de voorkeuren van de consument zullen zijn veranderd; de markt moet zich daaraan aanpassen. Het is van essentieel belang dat de luchthavencapaciteit efficiënt en concurrentiebevorderend wordt gebruikt ten behoeve van de consumenten en de connectiviteit.
Veel luchtvaartmaatschappijen waren er voorstander van om de JNUS-uitzonderingen niet alleen toe te passen op rechtstreeks getroffen routes, maar ook op feederverkeer, en om deze uitzonderingen ook toe te staan in geval van onbeschikbaarheid van essentiële grondafhandelingsdiensten of andere activiteiten die essentieel zijn om de luchtvaartactiviteiten te ondersteunen, zoals gevallen waarin overheden reizen afraden.
De Commissie herinnert eraan dat de JNUS-uitzonderingen een uitzondering vormen op de normale regels en derhalve beperkt moeten blijven tot hetgeen strikt noodzakelijk is, teneinde de concurrentie niet onnodig te beperken, hetgeen op zijn beurt de consument schade zou kunnen berokkenen. Wanneer overheden reizen afraden, kan dit een invloed hebben op de bereidheid van passagiers om te reizen; op zich vormt dit echter geen ernstige belemmering voor reizen en wordt er nog steeds gereisd. Als er aan de andere kant van de route strenge beperkingen gelden, zoals verplichte quarantaine, lockdowns enz., is de uitzondering van toepassing en biedt zij dus passende bescherming.
Met betrekking tot het verzoek om JNUS uit te breiden tot feederverkeer, is de Commissie van mening dat dit verder gaat dan nodig is. Veel passagiers op een bepaalde vlucht naar de hub van een luchtvaartmaatschappij reizen van daaruit verder naar verschillende bestemmingen; voor sommige daarvan gelden reisbeperkingen of is het noodzakelijk een andere route te volgen, voor andere niet. Het is dus niet eenvoudig te bepalen voor welke route een bepaalde vlucht een feedervlucht is. Voorts kunnen passagiers hun vraag aanpassen aan de gegeven omstandigheden. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat minder passagiers ervoor kiezen naar Aziatische landen te vliegen, maar in plaats daarvan naar Noord- of Zuid-Amerikaanse bestemmingen reizen, terwijl ze nog steeds overstappen op een hub in de EU. De aanvaarding van de toepassing van JNUS in deze scenario’s zou verder gaan dan de doelstelling van JNUS overeenkomstig artikel 10, lid 4, punt e), van de slotverordening en zou in strijd zijn met het beginsel dat slots niet routespecifiek zijn. Luchtvaartmaatschappijen kunnen hun dienstregelingen en netwerken aanpassen aan de vraag; tijdens de pandemie hebben veel luchtvaartmaatschappijen dit ook gedaan.
Wat ten slotte het personeelstekort betreft, merkt de Commissie op dat dit in het huidige zomerseizoen een ernstiger probleem kan worden. Het voorstel zal echter niet tijdig worden goedgekeurd om nog van toepassing te zijn op het lopende seizoen; de Commissie en de belanghebbenden bestuderen momenteel andere oplossingen. Zoals het geval is voor capaciteitsbeperkingen op luchthavens als gevolg van sanitaire maatregelen, is de Commissie voorstander van een open dialoog tussen de betrokken partijen en een ordelijke beperking van de capaciteit om de negatieve gevolgen voor de passagiers tot een minimum te beperken. De daaruit voortvloeiende annuleringen en/of wijzigingen van slottijden moeten op transparante wijze aan de luchtvaartmaatschappijen en/of hun verenigingen worden voorgelegd en moeten over deze luchtvaartmaatschappijen worden gespreid, in verhouding tot het aantal slots of de capaciteit die zij op de betrokken luchthaven gebruiken.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De slotverordening biedt luchtvaartmaatschappijen ontheffing van de “use-it-or-lose-it”-regel, die momenteel problematisch is voor luchtvaartmaatschappijen als gevolg van de COVID-19-pandemie en de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne. De slotverordening machtigt de Commissie om gedelegeerde handelingen vast te stellen die het slotgebruikspercentage voor alle routes alleen kunnen aanpassen in geval van aanhoudende daling van het luchtverkeer als gevolg van epidemiologische situaties of de Russische militaire agressie tegen Oekraïne, en/of specifiek voor routes tussen de EU en Oekraïne, om luchtvaartmaatschappijen aan te moedigen de connectiviteit te herstellen. Langere perioden van buitensporige ontheffing van de slotgebruiksregels leiden tot concurrentieverstoringen die: i) gevolgen hebben voor de connectiviteit van passagiers en de werkgelegenheid en de kwaliteit van de banen in de luchtvaartsector; en ii) specifieke problemen veroorzaken voor luchthavens en dienstverleners. Tezelfdertijd zou een volledige terugkeer naar de normale slotgebruiksregels, zonder de mogelijkheid om een beroep te doen op JNUS-uitzonderingen, ondanks de mogelijkheid van toekomstige ongunstige gebeurtenissen, extra financiële lasten voor luchtvaartmaatschappijen met zich mee kunnen brengen en een onbedoeld nadelig milieueffect kunnen hebben indien luchtvaartmaatschappijen vluchten alleen zouden uitvoeren om de onderliggende luchthavenslots te behouden. De slotverordening moet derhalve worden gewijzigd: i) om de gevolgen van de COVID-19-pandemie en de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne te verzachten; ii) om rechtszekerheid te bieden aan luchtvaartmaatschappijen, en iii) om de eenheid van het EU-systeem voor de toewijzing van slots te handhaven.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU
De doeltreffende werking van de interne luchtvaartmarkt en aanverwante diensten hangt af van de economische prestaties van luchtvaartmaatschappijen en andere segmenten van de luchtvaartsector, zoals luchthavens en andere dienstverleners. De negatieve economische gevolgen van de COVID-19-pandemie en de Russische militaire agressie tegen Oekraïne brengen hun financiële gezondheid in gevaar en veroorzaken grote problemen in het luchtvervoerssysteem en de economie als geheel. Het is dan ook van het allergrootste belang dat de slotverordening wordt gewijzigd. Dit is ook in overeenstemming met het klimaatbeleid van de EU, aangezien het risico dat luchtvaartmaatschappijen vluchten alleen uitvoeren om de onderliggende luchthavenslots te behouden, hierdoor aanzienlijk wordt beperkt.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van het voorstel is artikel 100, lid 2, VWEU. Dit artikel vormt de rechtsgrondslag voor de vaststelling van alle passende wetgeving inzake luchtvervoer, en dus ook voor de slotverordening en de wijzigingen daarvan.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De doelstellingen van het voorstel kunnen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt, aangezien de slotverordening de lidstaten niet toestaat van de coördinatoren te vragen dat zij: i) een andere gebruiksdrempel vaststellen; ii) voorwaarden stellen aan de slotontheffing; en iii) het slotgebruikspercentage wijzigen in reactie op veranderende verkeersniveaus. Dit doel kan alleen worden verwezenlijkt door de EU, aan de hand van een wijziging van de slotverordening.
• Evenredigheid
Het voorstel gaat niet verder dan wat nodig is om de economische gevolgen van de COVID-19-pandemie voor de werking van de slotverordening te beperken. In het voorstel wordt een evenwicht gevonden tussen: i) de noodzaak om luchtvaartmaatschappijen te ontheffen van de “use-it-or-lose-it” -regel in reactie op de lage vraag naar luchtvervoer als gevolg van de COVID-19-pandemie, andere epidemiologische situaties, natuurrampen en politieke onrust, zoals de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne; en ii) de behoefte aan een terugkeer naar de normale toepassing van de slottoewijzingsregels naarmate het luchtverkeer zich verder herstelt. Het voorstel bevat ook een aantal concurrentiebevorderende maatregelen om bepaalde onbedoelde negatieve gevolgen van de slotontheffing aan te pakken.
• Keuze van het instrument
Om dit doel te bereiken, moet het rechtsinstrument rechtstreeks en algemeen toepasselijk zijn, op dezelfde wijze als de slotverordening. Daarom is een verordening het meest geschikte rechtsinstrument.
3. RESULTATEN VAN EVALUATIES ACHTERAF, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Gezien de urgentie om de slotverordening vóór het begin van het winterseizoen 2022/2023 te wijzigen, is geen evaluatie uitgevoerd. Er zij op gewezen dat de Commissie sinds februari 2020 aanzienlijke ervaring heeft opgedaan met de toepassing van de slotontheffing en geregeld contact hierover heeft gehad met luchtvaartmaatschappijen, luchthavens en slotcoördinatoren. Bovendien werden in augustus 2021 op grotere schaal gegevens verzameld ter voorbereiding van Verordening (EU) 2021/250; veel aspecten daarvan zullen worden overgedragen (bv. JNUS-uitzonderingen, gedelegeerde bevoegdheden om het gebruikspercentage te verlagen, teruggavetermijn van drie weken voor slots die niet zullen worden gebruikt).
• Raadpleging van belanghebbenden
Gezien de urgentie van de situatie zijn de belanghebbenden niet formeel geraadpleegd. De Commissie heeft een oproep tot feedback gepubliceerd op het portaal voor betere regelgeving, waarop belanghebbenden konden reageren van 26 april tot en met 24 mei 2022. De Commissie heeft in totaal 43 reacties ontvangen, waarvan 29 via het portaal (de andere werden rechtstreeks naar de Commissie gestuurd). De Commissie heeft input ontvangen van 31 luchtvaartmaatschappijen of verenigingen van luchtvaartmaatschappijen, waarvan 12 van buiten de EU, 2 luchthavenverenigingen, 1 slotcoördinator en 1 vereniging van coördinatoren, 1 organisatie die vrachtvervoerders vertegenwoordigt, 1 milieuorganisatie tegen geluidsoverlast en 5 autoriteiten van lidstaten (Duitsland, Italië, Nederland, Denemarken en Zweden). Hoewel de Commissie daar bij de opstelling van nieuwe voorstellen niet wettelijk toe verplicht is, heeft zij op 18 mei 2022 een vergadering van de subgroep inzake luchthavenslots georganiseerd, waaraan deskundigen uit de volgende lidstaten hebben deelgenomen: Bulgarije, Tsjechië, Denemarken, Duitsland, Estland, Ierland, Frankrijk, Kroatië, Italië, Malta, Nederland, Polen, Portugal, Finland en Roemenië.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Zoals reeds is toegelicht, was het gezien de urgentie van de situatie niet mogelijk om uitgebreid expertise bijeen te brengen. De Commissie heeft echter gebruik gemaakt van de ervaring die is opgedaan door de regelmatige uitwisseling met belanghebbenden en de toepassing van wijzigingen van de slotverordening, waarbij ook deskundigen werden geraadpleegd.
• Effectbeoordeling
Gezien de urgentie van de situatie is er geen effectbeoordeling volgens de regels voor betere regelgeving uitgevoerd. De motivering van het voorstel en een samenvatting van de resultaten van de raadpleging van belanghebbenden worden in deze toelichting uiteengezet.
• Grondrechten
Niet van toepassing.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Niet van toepassing.
5. ANDERE ASPECTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie moet de ontwikkeling van de COVID-19-pandemie en de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne en de gevolgen daarvan voor het luchtvervoer blijven volgen. Zoals het geval is voor Verordening (EU) 2021/250, moet de Commissie worden gemachtigd om een gedelegeerde handeling vast te stellen om, indien nodig, het minimumpercentage voor slotgebruik aan te passen.
• Artikelsgewijze toelichting
De gewijzigde definitie van “nieuwe gegadigden” in artikel 2 van de slotverordening wordt gehandhaafd door de toepassingsperiode ervan te verlengen, zodat meer luchtvaartmaatschappijen als nieuwe gegadigden kunnen worden aangemerkt en slots uit de pool kunnen verkrijgen. Het doel hiervan is meer concurrentie op luchthavens mogelijk te maken in het licht van de verlengde periode voor slotontheffing, die het voor gevestigde luchtvaartmaatschappijen gemakkelijker heeft gemaakt om hun slots te behouden.
Bovendien wordt de definitie van “COVID-19-coördinatieparameters” behouden door de toepassingsperiode ervan te verlengen, en wordt artikel 8, lid 6 bis, gewijzigd.
Tijdens de periode van slotontheffing hebben luchtvaartmaatschappijen gebruik gemaakt van ad-hocslots die door gevestigde luchtvaartmaatschappijen zijn teruggegeven aan de pool met het oog op tijdelijke hertoewijzing. Luchtvaartmaatschappijen die gebruik hebben gemaakt van dergelijke slots, hebben bijgedragen tot het doeltreffende gebruik van de desbetreffende slotreeks en hebben gezorgd voor connectiviteit voor de passagiers. Daarom wordt artikel 8, lid 2 bis, toegevoegd, waarbij deze luchtvaartmaatschappijen prioriteit krijgen bij de toewijzing van de desbetreffende slotreeks in de volgende overeenkomstige dienstregelingsperiode, voor zover er voldoende luchthavencapaciteit beschikbaar is. Indien meer dan één luchtvaartmaatschappij slots uit dezelfde reeks heeft gebruikt, wordt prioriteit gegeven aan de luchtvaartmaatschappij die het grootste aantal slots heeft gebruikt.
Aan artikel 10, lid 4, wordt een alinea toegevoegd die specifiek betrekking heeft op de gevolgen van de Russische militaire agressie tegen Oekraïne. In deze alinea wordt gespecificeerd dat luchtvaartmaatschappijen die houder zijn van slots voor vluchten van/naar Oekraïne die momenteel beschermd zijn door artikel 10, lid 4, punt a), na de heropening van het Oekraïense luchtruim een extra herstelperiode van 16 weken moeten krijgen alvorens de slotgebruiksdrempel op hen van toepassing is. De reden hiervoor is dat de vraag waarschijnlijk sterk gedaald zal zijn ten gevolge van de aanzienlijke vernielingen van de vervoersinfrastructuur. Om die reden verleent artikel 10 bis de Commissie gedelegeerde bevoegdheden om het slotgebruikspercentage te verlagen voor slots die werden gebruikt op routes tussen de EU en Oekraïne.
Artikel 10, lid 4, punt e), wordt geschrapt. In plaats daarvan wordt een nieuw lid 4 bis toegevoegd, dat betrekking heeft op de huidige JNUS-uitzondering ingeval het luchtvervoer ernstig wordt belemmerd door overheidsmaatregelen om de verspreiding van COVID-19 te beperken. Bovendien wordt deze uitzondering uitgebreid naar meer situaties waarin het vermogen van passagiers om op bepaalde routes te vliegen, aanzienlijk wordt belemmerd door maatregelen van overheidsinstanties, onder meer ook als reactie op andere epidemiologische situaties, politieke onrust en natuurrampen. In dergelijke gevallen kunnen luchtvaartmaatschappijen worden vrijgesteld van de “use it or lose it”-regel. Dit voordeel wordt echter beperkt om te vermijden dat het onbedoelde gevolgen zou hebben (voor nadere informatie, zie de derde, vierde en vijfde alinea van het nieuwe lid 4 bis).
De tweede alinea van het nieuwe lid 4 bis heeft tot doel te verduidelijken hoe slotcoördinatoren het slotgebruik moeten berekenen wanneer sommige slots in een reeks beschermd worden uit hoofde van de eerste alinea: ze mogen geen rekening houden met de beschermde slots en moeten nagaan of de resterende slots in de reeks voor 80 % zijn gebruikt. Deze aanvulling is noodzakelijk om te garanderen dat het effect van de JNUS-uitzondering beperkt blijft tot de periode waarin ze gerechtvaardigd was.
De zesde alinea van het nieuwe lid 4 bis heeft tot doel te zorgen voor betere coördinatie tussen slotcoördinatoren met betrekking tot de toepassing van de JNUS-uitzondering. De opkomst van de deltavariant in april 2021 en de omicronvariant in december 2021 heeft aangetoond dat verschillen in de toepassing van de JNUS-uitzondering door slotcoördinatoren kunnen leiden tot een ernstige verstoring van het gelijke speelveld tussen luchtvaartmaatschappijen. Daarom is in de zesde alinea gespecificeerd dat, wanneer een meerderheid van de lidstaten maatregelen neemt die een ernstige belemmering vormen voor het luchtvervoer en gevolgen hebben voor de meerderheid van de EU-bevolking, alle coördinatoren lid 4 bis mogen toepassen op alle slots zolang deze maatregelen van kracht zijn. Bovendien is aan artikel 10 een lid 4 quater toegevoegd om de rol van de coördinatoren bij het uitgeven van gemeenschappelijke richtsnoeren te versterken en om te zorgen voor meer transparantie.
Aan artikel 10 is een nieuw lid 4 ter toegevoegd om te verduidelijken dat de JNUS-uitzondering van artikel 10, leden 4 en 4 bis, geen betrekking heeft op luchtvaartmaatschappijen die op de EU-veiligheidslijst staan, waaraan sancties zijn opgelegd of die geregistreerd zijn in staten waaraan sancties zijn opgelegd.
Artikel 10 bis wordt op verscheidene manieren gewijzigd. Leden 1 tot en met 4 worden geschrapt. De periode waarin de nieuwe regels inzake ontheffing van de slotbepalingen van toepassing zijn, loopt van 29 oktober 2022 tot en met 26 maart 2024. Deze data komen overeen met de begindatum van het winterdienstregelingsseizoen 2022/2023 en de einddatum van het winterdienstregelingsseizoen 2023/2024 van de Internationale Luchtvaartorganisatie (IATA).
Bij lid 5 van artikel 10 bis wordt de Commissie gemachtigd om in de periode van verdere slotontheffing gedelegeerde handelingen vast te stellen om het gebruikspercentage aan te passen aan de ontwikkeling van de verkeersniveaus als het luchtverkeer gedurende vier opeenvolgende weken daalt tot minder dan 80 % van de overeenkomstige niveaus in 2019 ten gevolge van een epidemiologische situatie of de Russische militaire agressie tegen Oekraïne. Gezien de snelheid waarmee de luchtverkeerssituatie kan veranderen, moet het mogelijk zijn deze gedelegeerde handelingen volgens de spoedprocedure vast te stellen (lid 2).
Lid 5 bis machtigt de Commissie om binnen de periode van verdere slotontheffing gedelegeerde handelingen vast te stellen om het gebruikspercentage te wijzigen overeenkomstig de ontwikkeling van de verkeersniveaus, met name voor slots die worden gebruikt op routes tussen de EU en Oekraïne, teneinde luchtvaartmaatschappijen aan te moedigen de connectiviteit tussen de regio’s te herstellen.
In artikel 10 bis wordt een nieuw lid 7 ingevoegd teneinde te garanderen dat, gedurende de periode van slotontheffing, een luchtvaartmaatschappij die niet voornemens is gebruik te maken van een slot, dit slot uiterlijk drie weken vóór de geplande vluchtdatum beschikbaar stelt voor tijdelijke toewijzing aan andere luchtvaartmaatschappijen. Doel hiervan is andere luchtvaartmaatschappijen, die dergelijke slots op ad-hocbasis willen gebruiken, te helpen. Deze andere luchtvaartmaatschappijen moeten voldoende tijd krijgen om hun vluchten te plannen en om passagiers, luchthavens en dienstverleners op luchthavens vooraf in kennis te stellen van hun geplande vluchten. Wanneer luchtvaartmaatschappijen deze bepaling herhaaldelijk niet naleven, kunnen zij niet profiteren van een lager slotgebruikspercentage dan 80 %, ongeacht op welk niveau de Commissie de gebruiksdrempel vaststelt.
Volgens punt c) van artikel 14, lid 6, biedt de coördinator nog steeds de mogelijkheid om maatregelen te nemen en slots in te trekken als een luchtvaartmaatschappij haar activiteiten op de desbetreffende luchthaven stopzet. In dergelijke gevallen kan de coördinator de slots intrekken voor de resterende duur van de dienstregelingsperiode, zonder dat hij hoeft te wachten tot het einde van die periode, en kan hij de slots zo snel mogelijk opnieuw beschikbaar stellen.
Aan artikel 14, lid 6, wordt punt d) toegevoegd om de coördinator in staat te stellen actie te ondernemen en slots in te trekken van luchtvaartmaatschappijen die op de EU-veiligheidslijst staan en waarop sancties van toepassing zijn of die zijn geregistreerd in staten waarop sancties van toepassing zijn.