Toelichting bij COM(2022)58 - Wijziging van Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/310 waarbij Polen wordt gemachtigd af te wijken van artikel 226 van de btw-richtlijn - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)58 - Wijziging van Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/310 waarbij Polen wordt gemachtigd af te wijken van artikel 226 van de ... |
|---|---|
| bron | COM(2022)58 |
| datum | 22-02-2022 |
Overeenkomstig artikel 2 van Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/3101 van de Raad heeft Polen op 29 april 2021 een verslag over het algehele effect van de maatregel op de omvang van de btw-fraude en op de betrokken belastingplichtigen ingediend bij de Commissie, die het op 5 mei 2021 heeft geregistreerd.
Bij brief, ingekomen bij de Commissie op 26 juli 2021, heeft Polen verzocht om te mogen blijven afwijken van artikel 226 van de btw-richtlijn wat betreft de verplichtingen inzake de facturering van de btw, en een verplicht mechanisme van gesplitste betaling in te mogen voeren voor leveringen van goederen en diensten die fraudegevoelig zijn en doorgaans onder de verleggingsregeling en de hoofdelijke aansprakelijkheid in Polen vallen. Overeenkomstig artikel 395, lid 2, van de btw-richtlijn heeft de Commissie de overige lidstaten bij brief van 27 oktober 2021 van het verzoek van Polen in kennis gesteld. Bij brief van 28 oktober 2021 heeft de Commissie Polen meegedeeld dat zij over alle nodige gegevens beschikte om het verzoek te beoordelen.
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
• Motivering en doel van het voorstel
Polen heeft op 1 juli 2018 een vrijwillig mechanisme van gesplitste betaling ingevoerd. Naar aanleiding van Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/310 van de Raad heeft Polen het verplichte mechanisme van gesplitste betaling ingevoerd voor de betaling van btw ter zake van bepaalde leveringen van goederen en diensten die fraudegevoelig zijn. Het verplichte mechanisme van gesplitste betaling is gebaseerd op dezelfde beginselen als het vrijwillige mechanisme van gesplitste betaling. Beide modellen van gesplitste-betalingsmechanismen (te weten vrijwillig en verplicht) bestaan naast elkaar en vullen elkaar doorgaans aan. Dat houdt in dat beide modellen op hetzelfde systeem van bankrekeningen zijn gebaseerd en betrekking hebben op transacties tussen bedrijven (B2B) waarbij de betaling via elektronische bankoverschrijving plaatsvindt. Een belastingplichtige die diensten verleent die onder het toepassingsgebied van de gesplitste betaling vallen, moet naast zijn reguliere bankrekening beschikken over een aparte, geblokkeerde btw-rekening. De bank zal fungeren als de splitsende partij en het door de klant betaalde bedrag op de betrokken rekeningen van de leverancier bijschrijven, d.w.z. het belastbare bedrag op de reguliere rekening en het btw-bedrag op een geblokkeerde rekening. De middelen op de geblokkeerde btw-rekening zijn eigendom van de belastingplichtige, maar hij kan er slechts over beschikken voor de afdracht van btw aan de belastingdienst of voor de betaling van btw aan andere leveranciers.
Met de bepaling dat de verschuldigde btw op een geblokkeerde btw-bankrekening van de leverancier moet worden gestort, strekt de maatregel ertoe belastingfraude in de vorm van niet-afdracht van btw door leveranciers van fraudegevoelige goederen en diensten te bestrijden. Omdat het btw-bedrag dat op een aparte btw-rekening van een belastingplichtige wordt gestort, alleen voor beperkte doeleinden mag worden gebruikt, namelijk voor de afdracht van btw aan de belastingdienst en voor de betaling van btw aan andere leveranciers, is beter gewaarborgd dat het volledige btw-bedrag naar de belastingdienst en dus naar de schatkist gaat.
Het mechanisme van gesplitste betaling is verplicht wanneer ten minste één post op de factuur, met een totaal brutobedrag (inclusief btw) van meer dan 15 000 PLN, betrekking heeft op leveringen van goederen of diensten die gevoelig zijn voor fraude die onder het toepassingsgebied van de in de bijlage vermelde derogatiemaatregel valt.
Die leveringen omvatten economische sectoren als staal, schroot, elektronische apparatuur, goud, non-ferrometalen, brandstoffen en kunststoffen, die voorafgaand aan de uitvoering van het verplichte mechanisme van gesplitste betaling doorgaans onder de verleggingsregeling en de hoofdelijke aansprakelijkheid in Polen vielen (in de bijlage bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/310 van de Raad was de lijst van leveringen opgenomen die onder het mechanisme van gesplitste betaling vallen).
De Republiek Polen merkt op dat na de inwerkingtreding op 1 juli 2020 van de zogenaamde btw-tarievenmatrix de methode voor de indeling van goederen en diensten is gewijzigd om het verplichte mechanisme van gesplitste betaling te kunnen toepassen, wat neerkwam op de vervanging van de Poolse classificatie van goederen en diensten van 2008 (PKWiU 2008) door de Poolse classificatie van goederen en diensten van 2015 (PKWiU 2015). De overgang naar PKWiU 2015 heeft geen wijzigingen teweeggebracht in het toepassingsgebied van de goederen en diensten die conform Besluit 2019/310 onder het verplichte mechanisme van gesplitste betaling vallen. Daarom zij benadrukt dat het in de bijlage bij Besluit 2019/310 opgenomen toepassingsgebied van goederen en diensten geldig blijft. Voor bepaalde punten van PKWiU 2015 zijn alleen de symbolen van de statistische classificatie of de redactionele namen van goederen en diensten gewijzigd ten opzichte van PKWiU 2008, waarop de bijlage bij Besluit 2019/310 is gebaseerd. Er zijn echter geen wijzigingen teweeggebracht in het toepassingsgebied van de goederen en diensten die onder het verplichte mechanisme van gesplitste betaling vallen. Ten behoeve van de rechtszekerheid moet de bijlage bij Besluit 2019/310 worden bijgewerkt om rekening te houden met de wijzigingen die bij PKWiU 2015 in PKWiU 2008 zijn aangebracht.
Krachtens de derogatiemaatregel moet op facturen voor leveringen van goederen en diensten tussen belastingplichtigen, binnen het toepassingsgebied van het mechanisme van gesplitste betaling, speciaal worden vermeld dat de btw op een aparte, geblokkeerde btw-bankrekening van de leverancier moet worden gestort.
Als de voorbelasting in de btw-aangifte van de belastingplichtige hoger is dan het af te dragen btw-bedrag, wordt het verschil overeenkomstig de in Polen geldende algemene voorschriften binnen 60 dagen op de reguliere rekening van de belastingplichtige gestort. Om de gevolgen van het model van gesplitste betaling voor de cashflow van ondernemers te beperken, voorziet Polen in een procedure van versnelde teruggaaf van dit verschil. Op verzoek van de belastingplichtige vindt de teruggaaf dan binnen 25 dagen plaats. Volgens de door Polen verstrekte informatie worden dergelijke verzoeken echter binnen een veel kortere termijn behandeld (blijkens de beoordeling van het verplichte mechanisme van gesplitste betaling werd in december 2020 binnen 16 dagen een besluit genomen over aanvragen voor vrijgave van middelen).
Volgens Polen zullen de kosten van het stelsel van gesplitste betaling niet significant zijn en voornamelijk verband houden met de implementatie van het stelsel, het onderhoud ervan en het beheer van de bankrekening.
Het verplichte mechanisme van gesplitste betaling is een van de belangrijkste elementen van de aanvullende maatregelen die erop gericht zijn btw-fraude terug te dringen en het Poolse belastingstelsel te moderniseren, die Polen de laatste jaren heeft ingevoerd1.
Gelet op het voorgaande is de Commissie van mening dat het verplichte mechanisme van gesplitste betaling voor leveringen van goederen en diensten die fraudegevoelig zijn en die in de bijlage zijn vermeld, kan helpen in de strijd tegen belastingfraude. Er wordt derhalve voorgesteld dat de derogatie wordt verleend van 1 maart 2022 tot en met 28 februari 2025.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De derogatie kan worden toegestaan op basis van artikel 395 van de btw-richtlijn teneinde de btw-inning te vereenvoudigen en bepaalde vormen van belastingontduiking of -ontwijking te voorkomen. Polen heeft om de derogatiemaatregel gevraagd in het kader van de bestrijding van belastingontduiking in sectoren die al jaren btw-fraudegevoelig zijn gebleken. De derogatie is in overeenstemming met de bestaande bepalingen op het beleidsterrein.
Bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2020/11052 van de Raad is aan Italië een soortgelijke derogatie verleend om het mechanisme van gesplitste betaling te blijven toepassen. In het Italiaanse stelsel van gesplitste betaling wordt de verschuldigde btw gestort op een geblokkeerde btw-rekening bij de belastingdienst. Het toepassingsgebied van de Italiaanse derogatie blijft beperkt tot leveringen aan overheden, aan entiteiten die onder zeggenschap van de overheid staan, en aan een aantal beursgenoteerde ondernemingen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 395 van de btw-richtlijn.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Gelet op de bepaling van de btw-richtlijn die de grondslag voor het voorstel vormt, is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing.
• Evenredigheid
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Dit besluit betreft een machtiging die wordt verleend aan een lidstaat op diens eigen verzoek, en houdt geen enkele verplichting in.
De derogatie is beperkt in de tijd en geldt uitsluitend voor specifieke leveringen; het toepassingsgebied is gericht op sectoren waarin belastingfraude voor aanzienlijke problemen zorgt.
Gezien het brede toepassingsgebied van de derogatie wordt Polen verzocht om verslag uit te brengen over de werking en de gevolgen die de maatregel heeft voor de omvang van btw-fraude en voor belastingplichtigen (btw-teruggaaf, administratieve lasten, kosten enz.), indien Polen verzoekt om verlenging van de bijzondere maatregel.
De bijzondere maatregel staat derhalve in verhouding tot het beoogde doel, namelijk belastingontduiking bestrijden en de belastinginning vereenvoudigen.
• Keuze van het instrument
Voorgesteld instrument: uitvoeringsbesluit van de Raad.
Overeenkomstig artikel 395 van de btw-richtlijn kan slechts van de normale btw-regels worden afgeweken als de Raad een lidstaat daartoe op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen machtigt. Een uitvoeringsbesluit van de Raad is het aangewezen instrument omdat het tot een individuele lidstaat kan worden gericht.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
Dit voorstel is gebaseerd op een verzoek van Polen en heeft uitsluitend betrekking op deze lidstaat.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Er hoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
• Effectbeoordeling
Het voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad machtigt Polen om van artikel 226 van de btw-richtlijn af te wijken en het verplichte mechanisme van gesplitste betaling in te voeren voor de betaling van btw ter zake van specifieke leveringen van goederen en diensten.
Overeenkomstig artikel 2 van Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/310 moest Polen binnen 18 maanden na de inwerkingtreding van de in artikel 1 bedoelde maatregel bij de Commissie een verslag indienen over het algehele effect van het verplichte mechanisme van gesplitste betaling op de omvang van de btw-fraude en op de betrokken belastingplichtigen. Aangezien deze maatregel van toepassing is vanaf 1 november 2019, is bovengenoemd verslag op 29 april 2021 bij de Commissie ingediend en op 5 mei 2021 door de Commissie geregistreerd.
Uit de door Polen verrichte beoordeling van het verplichte mechanisme van gesplitste betaling blijkt met name dat deze maatregel een aanvulling vormt op andere belangrijke maatregelen om belastingontduiking tegen te gaan1. De aanvullende maatregelen die naast het verplichte mechanisme van gesplitste betaling zijn ingevoerd, hebben de omvang van btw-fraude, met inbegrip van carrouselfraude en btw-zwendel, helpen verkleinen. Polen heeft binnen korte tijd een aanzienlijke verkleining van de btw-kloof opgetekend, tot onder het EU-gemiddelde. Volgens de ramingen van CASE voor de Europese Commissie is die gedaald tot ongeveer 9,7 % in 2019 (een verlaging van 0,2 % t.o.v. 2018)2, en was de btw-kloof in 2017 ongeveer 14 %. Vanwege de economische crisis als gevolg van de pandemie is de economische situatie in Polen in 2020 aanzienlijk verslechterd en is de consumentenvraag teruggevallen. Uit de eerste ramingen van het ministerie van Financiën in het meerjarig financieel staatsplan voor 2021-2024 blijkt desondanks dat de btw-kloof in 2020 met nog eens 1,3 % is gekrompen, los van de recessie, en ongeveer 10,8 % van de potentiële instroom omvatte.
De belastingplichtige mag het geld op de geblokkeerde btw-rekening alleen gebruiken voor de afdracht van btw aan de belastingdienst en voor de betaling van btw aan andere leveranciers. Dit heeft gevolgen voor de cashflow van ondernemers. Om de negatieve gevolgen daarvan te beperken, voorziet Polen in gevallen waarin de voorbelasting hoger is dan de af te dragen btw, in een procedure van versnelde teruggaaf van het verschil. Op verzoek van de belastingplichtige vindt de teruggaaf dan binnen 25 dagen na de datum van indiening van de belastingaangifte plaats en niet binnen de termijn van 60 dagen die geldt voor een normale procedure. Tijdens de voorbereidende fase van het vrijwillige mechanisme van gesplitste betaling (vanaf 1 juli 2018) duurde de verwerking van een aanvraag door de belastingdienst gemiddeld 27,56 dagen, terwijl dezelfde procedure in december 2020 slechts 15,90 dagen duurde. Dit betekent dat de belastingdienst de aanvragen voor vrijgave van middelen steeds efficiënter behandelt. Dat is des te belangrijker in de huidige situatie in verband met de COVID-19-pandemie, voor ondernemingen die problemen hebben met bestendige financiële liquiditeit.
Polen heeft daarnaast in zijn verzoek benadrukt dat het een effectieve en tijdig uitgevoerde belastingteruggaaf als prioriteit behandelt. Dit zal de terugbetaling van het surplus van input-btw ten opzichte van output-btw op de btw-rekening op preferentiële voorwaarden binnen een termijn van maximaal 25 dagen vanaf de datum van indiening van de aangifte (belastingaangifte) versnellen.
Leveranciers die niet in Polen gevestigd zijn, vallen ook onder het verplichte mechanisme van gesplitste betaling bij de levering van goederen en diensten die in Polen aan de verplichte splitsing van betaling zijn onderworpen. Deze ondernemers moeten een overeenkomstig de Poolse bankwetgeving beheerde bankrekening aanhouden. Polen heeft de Commissie gemeld dat niet in Polen gevestigde ondernemers geen extra kosten hoeven te maken voor het verplicht openen van een bankrekening in Polen, omdat zij de bankrekening gratis kunnen openen en aanhouden. Momenteel hoeven niet in Polen gevestigde belastingplichtigen geen extra kosten te maken voor het verplicht openen van een bankrekening in Polen noch om een btw-rekening aan te houden. De btw-wet voorziet in een bijzondere compensatieregeling indien die entiteiten door hun banken kosten in rekening zouden worden gebracht voor het aanhouden van bovengenoemde rekeningen. In dat geval worden de gemaakte kosten op verzoek van de buitenlandse belastingplichtige door de bevoegde belastingdienst terugbetaald.
Nog een groot voordeel is dat de belastingplichtigen die het mechanisme van gesplitste betaling toepassen, doorgaans geen btw-sanctie in de vorm van een door de belastingdienst vast te stellen hogere btw-schuld (gelijk aan 20 %, 30 % of 100 % van het verschil tussen het door de belastingdienst vastgestelde bedrag en het oorspronkelijke door de belastingplichtige onjuist aangegeven bedrag) kan worden opgelegd. Verder kan ondernemers die het mechanisme van gesplitste betaling toepassen, geen vertragingsrente tegen hoger tarief (gelijk aan 150 %) worden opgelegd voor btw-schulden, opgebouwd tijdens de verslagperiode waarin zij het mechanisme gebruikten om ten minste 95 % van hun aankoopfacturen te betalen.
Deze zogenaamde korting verbetert de financiële liquiditeit van de belastingplichtigen die het mechanisme van gesplitste betaling toepassen. Hierdoor kan het bedrag van de verschuldigde btw worden verminderd indien het vóór de uiterste betalingsdatum in zijn geheel van de btw-rekening wordt betaald. De korting wordt berekend aan de hand van een speciale formule. Die korting mag geen negatieve gevolgen voor de eigen middelen van de Unie uit de btw hebben.
Voorafgaand aan de invoering van de bijzondere maatregel zijn 3 507 zaken betreffende btw-delicten aanhangig gemaakt in 2018 en 3 389 in 2019 (een afname van 118 op jaarbasis). In 2020, het jaar waarin het verplichte mechanisme van gesplitste betaling volledig operationeel werd, waren er 2 973 procedures, 416 minder dan in het voorgaande jaar.
Voorafgaand aan de inwerkingtreding van het verplichte mechanisme van gesplitste betaling beliep het verlies voor de begroting ten gevolge van btw-zwendel 5 168 779 146 PLN in 2018 en 4 716 202 928 PLN in 2019 (een afname van 452 576 218 PLN op jaarbasis). In 2020 beliep het verlies voor de begroting 3 533 646 348 PLN, ofwel 1 182 556 580 PLN minder dan in het voorgaande jaar (een daling van bijna 25,1 %).
Voorafgaand aan de invoering van de derogatiemaatregel zijn 558 zaken betreffende btw-carrouselfraude aanhangig gemaakt in 2018 en 277 in 2019 (een afname van 281 op jaarbasis). In 2020, het jaar waarin het verplichte mechanisme van gesplitste betaling in 2020 volledig operationeel werd, waren er 207 procedures, ofwel 70 minder dan in het voorgaande jaar. Tijdens de geanalyseerde periode is ook geconstateerd dat de vastgestelde verliezen voor de begroting als gevolg van btw-carrouselfraude geleidelijk afnamen. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van het verplichte mechanisme van gesplitste betaling beliep het verlies voor de begroting 4 496 602 940 PLN in 2018 en 2 468 437 745 PLN in 2019 (een afname van 2 028 165 195 PLN op jaarbasis). In 2020 beliep het verlies 1 107 992 201 PLN, ofwel 1 360 445 544 PLN minder dan in het voorgaande jaar (een daling van bijna 55,1 %).
In 2019 bedroegen de btw-inkomsten 180 891,8 miljoen PLN (een stijging met 5 944,7 miljoen PLN ten opzichte van 2018). De voorlopige gegevens over de prestaties van de staatsbegroting in 2020 laten zien dat de inkomsten uit de belasting op goederen en diensten zijn gestegen ten opzichte van de voorgaande jaren, los van de COVID-19-pandemie. In 2020 bedroegen de btw-inkomsten 184 551,9 miljoen PLN, dat is 3 660,1 miljoen PLN meer (2 %) dan in 2019, en 9 604,8 miljoen PLN meer (5,5 %) dan in 2018 (174 947,1 miljoen PLN).
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De maatregel zal geen negatieve gevolgen hebben voor de eigen middelen van de Unie uit de btw.
5. OVERIGE ELEMENTEN
Het voorstel bevat een vervalbepaling, een termijn die automatisch afloopt.