Toelichting bij COM(2022)4 - Toekenning van macrofinanciële bijstand aan Moldavië

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Motivering en doel van het voorstel

De afgelopen jaren heeft de Republiek Moldavië met veel problemen te kampen gehad, onder meer op economisch en politiek gebied. In 2020 hebben de COVID-19-pandemie en een droogteperiode in de zomer een aanzienlijk negatief effect op de groei gehad: het bbp is met 7 % gekrompen, de sterkste recessie sinds de mondiale financiële crisis. De economische neergang werd nog verergerd door een langdurige politieke crisis die volgde op de presidentsverkiezingen in november 2020 en die uiteindelijk werd opgelost door de parlementsverkiezingen in juli 2021. Sinds augustus, toen de nieuwe, hervormingsgezinde regering aantrad, zitten alle politieke krachten in Moldavië (inclusief de president, de regering en het parlement) op één lijn en steunen zij een gemeenschappelijke ambitieuze hervormingsagenda, waarbij de nadruk ligt op belangrijke beleidsterreinen zoals de hervormingen van het justitiële stelsel, behoorlijk bestuur en corruptiebestrijding.

Ondanks de hernieuwde politieke dynamiek en de sterke inspanningen om hervormingen door te voeren, blijft Moldavië echter voor aanzienlijke uitdagingen staan, zoals ten aanzien van bestuur, corruptie, beperkte administratieve capaciteit en een recente energiecrisis, die de economische stabiliteit van Moldavië verder heeft verzwakt en het land in een lastig onderhandelingsproces met Gazprom heeft gebracht (op 29 oktober werd een nieuwe gasleveringsovereenkomst ondertekend).

Tegen deze achtergrond en gezien de aanhoudend grote financieringsbehoefte van Moldavië, waarbij het externe financieringstekort voor 2022 op 1,2 % van het bbp wordt geraamd, heeft de Moldavische regering de EU op 19 november 2021 om nieuwe macrofinanciële bijstand verzocht, nadat het IMF op technisch niveau overeenstemming had bereikt (aangekondigd op 21 oktober 2021) over een driejarige uitgebreide kredietfaciliteit/financieringsfaciliteit van 564 miljoen USD.

Tegen de achtergrond van de hernieuwde politieke stabiliteit en na een grondige beoordeling van de politieke en economische situatie in Moldavië dient de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een voorstel in voor de toekenning van nieuwe macrofinanciële bijstand van 150 miljoen EUR aan de Republiek Moldavië, waarvan 120 miljoen EUR in de vorm van leningen en 30 miljoen EUR in de vorm van giften.

De voorgestelde macrofinanciële bijstand zou Moldavië helpen een deel van de resterende externe financieringsbehoefte te dekken, die in het kader van het nieuwe IMF-programma voor de periode 2021-2025 op 480 miljoen USD wordt geraamd.

De uitbetaling zou in drie tranches plaatsvinden, waarbij de vrijgave van elke tranche, met inbegrip van de eerste, strikt gekoppeld zou zijn aan goede vorderingen bij de uitvoering van zowel het IMF-programma als een aantal aanvullende beleidsmaatregelen waarover tussen de Commissie en de autoriteiten overeenstemming moet worden bereikt en die in een memorandum van overeenstemming (MoU) moeten worden opgesomd. Het memorandum van overeenstemming zal waarschijnlijk gericht zijn op beleidshervormingen met betrekking tot de terugvordering van activa in verband met de bankfraude van 2014, verdere hervormingen van het beheer van de overheidsfinanciën, de hervorming van het justitiële stelsel, de energiesector en het ondernemingsklimaat in het algemeen. De uitvoering van de voorgestelde operatie zal naar verwachting gepaard gaan met de steun in het kader van begrotingsmaatregelen die worden gefinancierd door het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI).

Zoals nader uitgelegd in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat dit voorstel vergezelt, is de Commissie van mening, mede op basis van de door de Europese Dienst voor extern optreden verrichte beoordeling van de politieke situatie, dat aan de politieke en economische randvoorwaarden voor de voorgestelde macrofinanciële bijstand is voldaan.

Algemene context

Ondanks een opmerkelijk herstel na de zware recessie van 2020 blijven de macro-economische vooruitzichten van Moldavië kwetsbaar. Dit is deels te wijten aan de aanhoudende moeilijke pandemische situatie (met een stijgend aantal COVID-19-besmettingen en een relatief lage vaccinatiegraad van minder dan 30 % begin december 2021), alsook aan de recente gascrisis die Moldavië onder extra financiële druk heeft gezet. Dit komt bovenop de aanzienlijke structurele zwakheden, met name de beperkte administratieve capaciteit, de verdere noodzaak om het bestuur te verbeteren en de voortdurende strijd tegen corruptie.

Na een scherpe daling in 2020 als gevolg van de pandemie liet de economie in de eerste helft van 2021 een aanzienlijk herstel zien met een stijging van het bbp van 11,5 %, die echter grotendeels te danken was aan de lage uitgangswaarde. Verwacht wordt dat de groei in de tweede helft van het jaar zal vertragen, met een hogere inflatie en een zwakkere particuliere consumptie. Tegen deze achtergrond gaan het IMF en de Wereldbank uit van een algemeen herstel van ongeveer 7 % voor dit jaar als geheel, en een daling volgend jaar tot 4,5 % van het bbp.

Na een aanzienlijke desinflatie vorig jaar is de inflatie, gemeten aan de hand van de consumentenprijsindex (CPI), in 2021 sterk aangetrokken tot 8,8 % in oktober, waarmee het streefcijfer van de Nationale Bank van Moldavië (NBM) van 5 % +/- 1,5 procentpunt ruimschoots werd overschreden. Het grootste deel daarvan kan worden verklaard door de stijging van de voedselprijzen en de hogere energietarieven. In reactie op de hoge inflatiedruk heeft de centrale bank de beleidsrente dit jaar meermaals verhoogd, tot 5,5 % in oktober. De NBM voorspelt een inflatie met dubbele cijfers in de eerste helft van 2022, tot 15 %, waarvan een deel van voorbijgaande aard wordt geacht, maar die ook tot verdere verstrakking van het monetaire beleid kan leiden.

Als gevolg van de verbeterde groeiverwachtingen en hogere belastingontvangsten heeft de regering in september de wet op de staatsbegroting gewijzigd, waarbij wordt uitgegaan van een lager tekort dan aanvankelijk was verwacht, namelijk 5,1 % van het bbp, tegen 6,7 % van het bbp begin 2021. Gezien de aanhoudende energiecrisis en nu de autoriteiten voornemens zijn nieuwe compensatiemaatregelen in te voeren om de meest kwetsbare consumenten te beschermen, wordt evenwel verwacht dat de begrotingssituatie van Moldavië volgend jaar zal verslechteren. Volgens de staatsbegroting voor 2022, die op 25 november bij het parlement is ingediend, zal het begrotingstekort volgend jaar oplopen tot 6 % van het bbp, wat hoog is in vergelijking met de historische gemiddelden van Moldavië; in de periode 2015-2019 schommelde het tekort onder de 2 % van het bbp. Verwacht wordt dat de uitgaven met 7,6 miljard lei zullen stijgen, terwijl de ontvangsten met 4,2 miljard lei zullen toenemen dankzij een hogere btw-inning.

Gezien de gestegen uitgaven en ondanks extra bijstand van de internationale partners om de gevolgen van de stijging van de energieprijs te verzachten, zal de overheidsschuld van Moldavië naar verwachting vrij aanzienlijk oplopen tot meer dan 40 % van het bbp op middellange termijn, tegen ongeveer 28 % van het bbp in 2019, vóór de door de pandemie veroorzaakte recessie en de gascrisis.

Nadat het tekort op de lopende rekening in 2020 was teruggelopen tot 6,6 % van het bbp, is het in de eerste helft van 2021 opgelopen tot 14 % van het bbp op jaarbasis, waardoor de betalingsbalans van Moldavië opnieuw onder druk is komen te staan. Volgens prognoses van het IMF zal het tekort op de lopende rekening tegen het einde van dit jaar 1,5 miljard USD bedragen (ongeveer 11 % van het bbp), een bijna tweevoudige stijging ten opzichte van vorig jaar. Een groot deel hiervan kan worden verklaard door de aanzienlijke stijging van zowel de invoer als de uitvoer in 2021. Tussen januari en september is de uitvoer met 21,1 % gestegen ten opzichte van dezelfde periode in 2020, maar deze stijging werd overtroffen door een groei van de invoer met 31,7 %.

De deviezenreserves van Moldavië zijn tijdens de pandemie in 2020 stabiel gebleven en in 2021 toegenomen, en blijven met 4 miljard USD per eind september hoog in vergelijking met historische maatstaven. Dit komt neer op een dekking van acht maanden invoer en weerspiegelt grotendeels de toewijzing van bijzondere trekkingsrechten (SDR) door het IMF in augustus van 236 miljoen USD, die deel uitmaakte van de mondiale reactie van het Fonds op de COVID-19-crisis.

Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Besluit nr. 701/2020/EU waarbij eerder macrofinanciële bijstand van 100 miljoen EUR aan leningen aan de Republiek Moldavië werd verstrekt (als onderdeel van het MFB-pakket voor de uitbreidings- en nabuurschapslanden in het kader van de COVID-19-pandemie), werd op 25 mei 2020 vastgesteld door het Europees Parlement en de Raad. De bijstand is volledig uitbetaald in de periode 2020–2021.

Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Europese Unie

De EU en de Republiek Moldavië hebben in de loop der jaren nauwe politieke en economische betrekkingen ontwikkeld, die hebben geleid tot de sluiting van de associatieovereenkomst (met inbegrip van de DCFTA), die op 27 juni 2014 werd ondertekend en op 1 juli 2016 volledig in werking is getreden, en tot een associatieagenda waarin de lijst van prioriteiten voor gezamenlijke werkzaamheden is vastgesteld. De laatste associatieagenda voor de periode 2017–2019 is met een jaar verlengd (wegens de pandemie van vorig jaar), terwijl een nieuw document in voorbereiding is, dat de periode 2021–2027 bestrijkt.

Moldavië heeft ook sterke economische banden met de EU. De EU blijft de grootste handelspartner van Moldavië, verantwoordelijk voor 52 % van de totale handel in 2020 (ongeveer 67 % van de totale uitvoer en 45 % van de totale invoer van Moldavië), gevolgd door Rusland (9 %) en China (8 %).

Landen die onder het Europees nabuurschapsbeleid vallen, komen voor macrofinanciële bijstand in aanmerking (indien ze aan verschillende voorwaarden voldoen). De macrofinanciële bijstand van de EU zou fungeren als aanvulling op de giften die in het kader van het NDICI- en andere EU-programma’s worden verleend, en met name op de voorwaarden die zijn gesteld in het kader van de begrotingssteunpakketten die door de EU worden uitgevoerd. Door de Moldavische autoriteiten te steunen bij de totstandbrenging van een passend kader om het macro-economische beleid te hervormen en structurele hervormingen door te voeren, zou de macrofinanciële bijstand van de EU de meerwaarde en de doelmatigheid van alle financiële interventies van de EU, ook via andere financiële instrumenten, ten goede komen.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 212, VWEU.

Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Het subsidiariteitsbeginsel is geëerbiedigd aangezien de doelstelling de macro-economische stabiliteit op korte termijn in de Republiek Moldavië te herstellen onvoldoende kan worden verwezenlijkt door de lidstaten alleen en derhalve beter door de Europese Unie kan worden verwezenlijkt. De belangrijkste redenen zijn de budgettaire beperkingen op nationaal niveau en de behoefte aan krachtige donorcoördinatie om de omvang en de doeltreffendheid van de bijstand zo groot mogelijk te maken.

Evenredigheid

Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel: het blijft beperkt tot hetgeen minimaal vereist is om de doelstellingen van macro-economische stabiliteit op korte termijn te verwezenlijken en gaat niet verder dan wat voor dat doel nodig is.

Zoals de Commissie op basis van de ramingen van het IMF in het kader van de regeling inzake de uitgebreide financieringsfaciliteit heeft berekend, komt het bedrag van de voorgestelde nieuwe macrofinanciële bijstand neer op 36 % van het geraamde resterende financieringstekort voor de periode 2021–2025. Dit strookt met de standaardpraktijken inzake lastenverdeling voor MFB-operaties (voor een land met een associatieovereenkomst zou de bovengrens 60 % bedragen volgens de conclusies van de Raad ECOFIN van 8 oktober 2002), rekening houdend met de bijstand die door andere bilaterale en multilaterale donoren aan Moldavië is toegezegd.

Keuze van het instrument

Projectfinanciering of technische bijstand zou niet geschikt of afdoende zijn voor de verwezenlijking van de macro-economische doelstellingen. De belangrijkste meerwaarde van macrofinanciële bijstand in vergelijking met andere EU-instrumenten zou zijn dat hij de externe financiële druk verlicht en de totstandkoming van een stabiel macro-economisch kader faciliteert, onder meer door een houdbare betalingsbalans en begrotingssituatie en een passend kader voor structurele hervormingen te bevorderen. Door aan de totstandbrenging van een passend algemeen beleidskader bij te dragen, kan macrofinanciële bijstand de doeltreffendheid vergroten van de acties die in Moldavië in het kader van andere financiële instrumenten van de EU met een nauwere focus worden gefinancierd.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

Raadpleging van belanghebbenden

De macrofinanciële bijstand wordt toegekend als een integrerend onderdeel van de internationale steun voor de economische stabilisatie van de Republiek Moldavië. Bij het opstellen van dit voorstel voor macrofinanciële bijstand hebben de diensten van de Commissie overleg gepleegd met het IMF en de Wereldbank, die reeds omvangrijke financieringsprogramma’s in het land hebben lopen en nieuwe programma’s in voorbereiding hebben. De Commissie heeft het Plaatsvervangend Economisch en Financieel Comité op 25 november 2021 geraadpleegd, dat zijn goedkeuring aan het ontwerpvoorstel heeft gehecht. De Commissie heeft ook regelmatig contact gehad met de Moldavische autoriteiten.

Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Overeenkomstig de vereisten van het Financieel Reglement hebben de diensten van de Commissie in het kader van de COVID-19-pakketten voor macrofinanciële bijstand een operationele beoordeling uitgevoerd van de financiële en administratieve procedures in Moldavië om zich ervan te vergewissen dat de bestaande procedures voor het beheer van de programmabijstand, met inbegrip van macrofinanciële bijstand, voldoende garanties bieden. Het eindverslag van de operationele beoordeling, dat adviesbureau heeft opgesteld, is in juni 2020 ontvangen. In het verslag wordt gewezen op duidelijke vooruitgang in de systemen voor het beheer van overheidsfinanciën en andere financiële procedures sinds 2015, toen de laatste exercitie plaatsvond, en wordt geconcludeerd dat de status van de financiële procedures van Moldavië gunstig wordt geacht voor een volgende MFB-operatie. De ontwikkelingen op dit gebied zullen ook van dichtbij worden gevolgd door middel van de regelmatige voortgangsverslagen over hervormingen inzake het beheer van de overheidsfinanciën die de EU-delegatie in Chisinau opstelt.

Effectbeoordeling

De macrofinanciële bijstand van de EU is een uitzonderlijk noodinstrument om ernstige betalingsbalansmoeilijkheden in derde landen aan te pakken. Dit voorstel voor macrofinanciële bijstand is dus vrijgesteld van het vereiste dat een effectbeoordeling moet worden verricht overeenkomstig de richtsnoeren inzake betere regelgeving van de Commissie (SWD(2015) 111 final), omdat het politiek noodzakelijk is dat in een urgente situatie snel wordt gereageerd.

Meer in het algemeen bouwen de voorstellen inzake macrofinanciële bijstand van de Commissie voort op lessen die zijn getrokken uit evaluaties achteraf van eerdere operaties in de buurlanden van de EU. De nieuwe macrofinanciële bijstand en het bijbehorende economische aanpassings- en hervormingsprogramma zullen bijdragen aan verlichting van de financieringsbehoeften van Moldavië op korte termijn, de beleidsmaatregelen ondersteunen die erop gericht zijn de betalingsbalans op de middellange termijn en fiscale duurzaamheid te versterken en de duurzame groei te verhogen, en vormen dus een aanvulling op het door het College van Bewindvoerders van het IMF vastgestelde programma. Die beleidsvoorwaarden moeten enkele van de fundamentele tekortkomingen aanpakken die in de loop der jaren uit de Moldavische economie en het stelsel voor economische governance naar voren zijn gekomen. Mogelijke gebieden van conditionaliteit zouden in principe het volgende kunnen omvatten: hervormingen om de governance in de financiële sector te versterken, het beheer van de overheidsfinanciën, hervormingen van de energiesector en begeleidende maatregelen ter versterking van het sociale vangnet, ter verbetering van het investeringsklimaat en ter ondersteuning van de uitvoering van de DCFTA-overeenkomst.

Grondrechten

Landen die onder het Europees nabuurschapsbeleid vallen, komen voor macrofinanciële bijstand in aanmerking. Een randvoorwaarde voor de toekenning van macrofinanciële bijstand is dat het relevante land doeltreffende democratische mechanismen — waaronder een parlementair stelsel met meerdere partijen en de rechtsstaat — eerbiedigt en eerbiediging van de mensenrechten garandeert.

De hernieuwde hervormingsinspanningen en de sterke politieke wil van de nieuwe Moldavische autoriteiten na de verkiezingen in juli op de voornaamste hervormingsgebieden, waaronder hervormingen van het justitiële stelsel, behoorlijk bestuur, de rechtsstaat en corruptiebestrijding, zijn een duidelijk positief teken. De autoriteiten hebben toegezegd deze hervormingen op transparante wijze en in overeenstemming met de EU-normen te zullen doorvoeren. Daartoe wordt geacht te zijn voldaan aan de politieke randvoorwaarde voor een MFB-programma.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het is de bedoeling dat de voorgestelde MFB-operatie van 150 miljoen EUR voor Moldavië in drie gelijke tranches wordt uitgekeerd, die tussen 2022 en 2024 worden vrijgegeven. De financiële programmering voor de periode 2022–2024 maakt het mogelijk een giftcomponent van 30 miljoen EUR te financieren uit het beschikbare budget van begrotingsonderdeel 14 20 03 01 “Macrofinanciële bijstand (MFB) – giften”. Voor de leningcomponent van 120 miljoen euro zal de vereiste voorziening van 9 % van de garantie voor het externe optreden worden geprogrammeerd in het kader van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI), voor een totaalbedrag van 10,8 miljoen EUR (begrotingsonderdeel 14 02 01 70 “NDICI — Voorziening van het gemeenschappelijk voorzieningsfonds”).

5. OVERIGE ELEMENTEN

Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De Europese Unie stelt Moldavië macrofinanciële bijstand beschikbaar voor een totaalbedrag van 150 miljoen EUR in de vorm van leningen op middellange tot lange termijn, hetgeen zal bijdragen aan de dekking van de resterende externe financieringsbehoeften van Moldavië in de periode 2022-2024. Het is de bedoeling dat de bijstand in drie tranches wordt uitgekeerd, gelijkelijk gespreid over de looptijd van de macrofinanciële bijstand, op voorwaarde dat de aan elke tranche verbonden beleidsmaatregelen tijdig en volledig zijn uitgevoerd.

De bijstand zal door de Commissie worden beheerd. Daarbij zijn met het Financieel Reglement strokende specifieke bepalingen ter preventie van fraude en andere onregelmatigheden van toepassing.

De Commissie en de Moldavische autoriteiten zouden een memorandum van overeenstemming overeenkomen waarin de maatregelen voor structurele hervorming die met de voorgestelde MFB-operatie gepaard moeten gaan, onder meer qua timing en volgorde, worden vastgelegd. Zoals doorgaans voor macrofinanciële bijstand zouden de uitbetalingen bovendien onder meer afhankelijk worden gesteld van bevredigende evaluaties in het kader van het IMF-programma, alsook van voortgang bij de uitvoering van de associatieovereenkomst EU-Moldavië en de DCFTA. De Commissie zal nauw met de autoriteiten samenwerken om toe te zien op de vorderingen met betrekking tot de beleidsmaatregelen en de hierboven gespecificeerde randvoorwaarden.