Toelichting bij COM(2021)755 - Wijziging van Aanbeveling (EU) 2020/1632 van de Raad over een gecoördineerde aanpak om veilig reizen tijdens de COVID-19-pandemie in het Schengengebied te vergemakkelijken

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2021)755 - Wijziging van Aanbeveling (EU) 2020/1632 van de Raad over een gecoördineerde aanpak om veilig reizen tijdens de ...
bron COM(2021)755 NLEN
datum 25-11-2021
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De Unie moet een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht vormen, waarin ervoor wordt gezorgd dat aan de binnengrenzen geen personencontroles worden verricht. Overeenkomstig het Schengenacquis kunnen de binnengrenzen op iedere plaats worden overschreden zonder dat personen, ongeacht hun nationaliteit, aan een grenscontrole worden onderworpen. Tot die personen behoren ook onderdanen van derde landen die legaal in de EU verblijven en onderdanen van derde landen die het grondgebied van een lidstaat legaal zijn binnengekomen en die zich gedurende maximaal 90 dagen binnen een periode van 180 dagen vrij mogen verplaatsen op het grondgebied van alle andere lidstaten.

In het kader van de respons op de COVID-19-pandemie hebben de lidstaten diverse, vaak uiteenlopende maatregelen getroffen om de verspreiding van het virus te beperken, waarvan sommige ook gevolgen hebben gehad voor het recht van onderdanen van derde landen die legaal in de Unie verblijven of wonen om vrij van het grondgebied van de ene lidstaat naar dat van de andere lidstaat te reizen, zoals inreisbeperkingen of de verplichting voor reizigers die de grens overschrijden, om zich op besmetting met SARS-CoV-2 te laten testen. Bij de vaststelling en toepassing van beperkingen van het vrije verkeer zijn de lidstaten verplicht de beginselen van het EU-recht, en met name het evenredigheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel, te eerbiedigen.

Unilaterale maatregelen op dit gebied hebben tot aanzienlijke verstoringen geleid doordat bedrijven, burgers, bewoners en bezoekers te maken kregen met velerlei uiteenlopende, snel wijzigende maatregelen. Dat is bijzonder nadelig, nu de Europese economie door het virus al veel schade heeft opgelopen. Dergelijke verschillen kunnen ook het vertrouwen van het publiek in de gezondheidsmaatregelen, en met name vaccinatie, ondermijnen, hetgeen op zijn beurt de epidemiologische situatie kan verergeren.

Met het oog op betere coördinatie tussen de lidstaten heeft de Raad op 13 oktober 2020 op grond van een voorstel van de Commissie Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad betreffende een gecoördineerde aanpak van de beperking van het vrije verkeer in reactie op de COVID-19-pandemie aangenomen 1 . De aanbeveling voorzag in een gecoördineerde aanpak ten aanzien van de volgende kernpunten: de toepassing van gemeenschappelijke criteria en drempelwaarden bij beslissingen over het al dan niet instellen van beperkingen van het vrije verkeer, het in kaart brengen van het risico op COVID-19-overdracht met een afgesproken kleurcode, en een gecoördineerde aanpak van eventuele maatregelen die geschikt zijn voor personen die tussen gebieden reizen, afhankelijk van het risico op overdracht in die gebieden. Deze aanbeveling van de Raad is later bijgewerkt in het licht van de ontwikkelingen van de epidemiologische situatie 2 .

Tegelijkertijd heeft de Raad, met betrekking tot onderdanen van derde landen die legaal in de EU verblijven of wonen, op 30 oktober 2020 Aanbeveling (EU) 2020/1632 betreffende een gecoördineerde aanpak van de beperking van het vrije verkeer in reactie op de COVID-19-pandemie in het Schengengebied aangenomen 3 .

Om veilig vrij verkeer tijdens de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken, hebben het Europees Parlement en de Raad op 14 juni 2021 de Verordeningen (EU) 2021/953 en (EU) 2021/954 betreffende het digitale EU-covidcertificaat aangenomen. Het digitale EU-covidcertificaat is een fundamenteel instrument gebleken om het reizen binnen de Unie weer mogelijk te helpen maken 4 . Met het oog op een optimaal gebruik van het kader voor het digitale EU-covidcertificaat heeft de Raad op dezelfde dag ook Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad gewijzigd 5 . Volgens de gewijzigde regels zouden personen die gevaccineerd of hersteld zijn, moeten worden vrijgesteld van beperkingen die overeenkomstig de aanbeveling worden toegepast.

Sinds juni 2021 is het digitale EU-covidcertificaat in een snel tempo uitgerold. Op 13 oktober 2021 hadden de lidstaten meer dan 591 miljoen digitale EU-covidcertificaten afgegeven, te weten 437 miljoen vaccinatiecertificaten, 144 miljoen testcertificaten en 10 miljoen herstelcertificaten 6 . Het digitale EU-covidcertificaat is dus een breed beschikbaar en betrouwbaar instrument om het vrije verkeer tijdens de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken. Volgens een Eurobarometer-enquête uit september 2021 was ongeveer twee derde (65 %) van de respondenten het ermee eens dat het digitale EU-covidcertificaat de veiligste manier is om vrij te reizen in Europa tijdens de COVID-19-pandemie 7 . Bijna alle lidstaten gebruiken het digitale EU-covidcertificaat ook voor binnenlandse doeleinden.

Het kader voor het digitale EU-covidcertificaat wordt niet alleen met succes gebruikt door de EU-lidstaten, de drie landen van de Europese Economische Ruimte die geen lid zijn van de EU 8 en Zwitserland 9 , maar ook door een toenemend aantal derde landen 10 , en naar verwachting zullen zich meer derde landen in de toekomst aansluiten. Momenteel is het kader voor het digitale EU-covidcertificaat het enige systeem dat op grote schaal door meerdere landen gebruikt wordt 11 .

Tegelijkertijd blijft de epidemiologische situatie in de Unie, die wordt gekenmerkt door een hoog en stijgend algemeen meldingspercentage, problematisch, en in het licht daarvan is de handhaving van maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid gerechtvaardigd. Het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC) beveelt aan om de graad van vaccinatie tegen COVID-19 in alle in aanmerking komende leeftijdsgroepen verder te verhogen en niet-farmaceutische maatregelen, zoals het gebruik van mondmaskers, betere ventilatie in gesloten ruimten en maatregelen om fysieke afstand te bewaren, te handhaven als belangrijkste instrumenten om de verdere verspreiding van het virus en de varianten ervan tegen te gaan 12 .

Op 25 november 2021 heeft de Commissie een voorstel aangenomen voor een aanbeveling van de Raad betreffende een gecoördineerde aanpak om veilig vrij verkeer tijdens de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken en ter vervanging van Aanbeveling (EU) 2020/1475 13 . Daarin stelt de Commissie voor om de gecoördineerde aanpak aan te passen in het licht van twee belangrijke ontwikkelingen die van invloed zijn op de epidemiologische situatie. Ten eerste is de vaccinatiegraad aanzienlijk toegenomen en ten tweede is het digitale EU-covidcertificaat, dat ook beschikbaar is voor onderdanen van derde landen die legaal in de EU verblijven of wonen, in een snel tempo uitgerold. De grondgedachte achter het voorstel wordt nader toegelicht in het voorstel van de Commissie voor een aanbeveling van de Raad betreffende een gecoördineerde aanpak om veilig vrij verkeer tijdens de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken en ter vervanging van Aanbeveling (EU) 2020/1475 14 .

Bijgevolg, en met het oog op samenhang, moet Aanbeveling (EU) 2020/1632 van de Raad worden gewijzigd zodat wordt verwezen naar de nieuwe aanbeveling, zodra deze is aangenomen.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Deze aanbeveling dient om de bestaande voorschriften met betrekking tot reisbeperkingen binnen het Schengengebied om redenen van volksgezondheid, uit te voeren.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Deze aanbeveling is in overeenstemming met ander beleid van de Unie, met inbegrip van het beleid inzake het vrije verkeer van burgers van de Unie, de bescherming van de volksgezondheid en de afwezigheid van controles aan de binnengrenzen in het Schengengebied.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en met name artikel 77, lid 2, punten c) en e), en artikel 292.

• Subsidiariteit

Op grond van artikel 292, VWEU kan de Raad aanbevelingen vaststellen. Volgens deze bepaling besluit de Raad op voorstel van de Commissie in alle gevallen waarin in de Verdragen is bepaald dat hij handelingen op voorstel van de Commissie vaststelt.

Dit is van toepassing in de huidige situatie, aangezien een coherente benadering nodig is om verstoringen als gevolg van eenzijdige en onvoldoende gecoördineerde maatregelen die het reizen binnen het Schengengebied beperken, te voorkomen. Overeenkomstig artikel 77, lid 1, punt a), VWEU vormt de Unie een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, waarin ervoor wordt gezorgd dat aan de binnengrenzen geen personencontroles worden verricht. Overeenkomstig het Schengenacquis kunnen de binnengrenzen op iedere plaats worden overschreden zonder dat personen, ongeacht hun nationaliteit, aan een grenscontrole worden onderworpen. Tot die personen behoren ook onderdanen van derde landen die legaal in de EU verblijven en onderdanen van derde landen die het grondgebied van een lidstaat legaal zijn binnengekomen, die zich gedurende maximaal 90 dagen binnen een periode van 180 dagen vrij mogen verplaatsen op het grondgebied van alle andere lidstaten.

Voorts bepaalt artikel 77, lid 2, punten c) en e), VWEU dat de voorwaarden waaronder onderdanen van derde landen vrij in de Unie kunnen reizen, en de maatregelen voor het voorkomen dat personen, ongeacht hun nationaliteit, bij het overschrijden van de binnengrenzen aan enige controle worden onderworpen, worden vastgesteld door het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

Overeenkomstig artikel 168, lid 6, VWEU kan de Raad, op voorstel van de Commissie, ook aanbevelingen aannemen om bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Unie een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te verzekeren.

• Evenredigheid

De vaststelling van unilaterale of ongecoördineerde maatregelen zal waarschijnlijk leiden tot inconsistente en versnipperde beperkingen op reizen binnen het Schengengebied, wat leidt tot onzekerheid voor onderdanen van derde landen die legaal het grondgebied van een lidstaat zijn binnengekomen en die vrij kunnen reizen op het grondgebied van alle andere lidstaten. Het voorstel gaat niet verder dan hetgeen nodig en evenredig is om de beoogde doelstelling te bereiken.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

n.v.t.

• Raadpleging van belanghebbenden

In het voorstel wordt rekening gehouden met het overleg met de lidstaten dat op gezette tijdstippen heeft plaatsgevonden, de beschikbare informatie over de ontwikkeling van de epidemiologische situatie en de beschikbare wetenschappelijke gegevens ter zake.

• Effectbeoordeling

n.v.t.

• Grondrechten

n.v.t.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Geen.

5. OVERIGE ELEMENTEN

n.v.t.