Toelichting bij COM(2021)681 - Wijziging van Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/593 wat betreft de duur en het toepassingsgebied van de derogatie van de artikelen 218 en 232 van Richtlijn 2006/112/EG - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)681 - Wijziging van Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/593 wat betreft de duur en het toepassingsgebied van de derogatie van de ... |
|---|---|
| bron | COM(2021)681   |
| datum | 05-11-2021 |
Bij brief, ingekomen bij de Commissie op 31 maart 2021, heeft de Italiaanse Republiek verzocht om te mogen blijven afwijken van de artikelen 218 en 232 van de btw-richtlijn, teneinde elektronische facturering verplicht te kunnen blijven stellen. De huidige derogatie verstrijkt op 31 december 2021. Voorts werd verzocht om uitbreiding van de werkingssfeer van de bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/593 van de Raad 2 verleende derogatiemaatregel, teneinde belastingplichtigen op te nemen die gebruikmaken van de vrijstelling voor kleine ondernemingen als bedoeld in artikel 282 van de btw-richtlijn. Overeenkomstig artikel 395, lid 2, van de btw-richtlijn heeft de Commissie de overige lidstaten bij brief van 10 september 2021 van het verzoek van de Italiaanse Republiek in kennis gesteld. Bij brief van 13 september 2021 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek meegedeeld dat zij over alle gegevens beschikte die zij nodig achtte voor de beoordeling van het verzoek.
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
• Motivering en doel van het voorstel
Op grond van Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/593 heeft de Italiaanse Republiek een algemeen systeem van verplichte elektronische facturering, Sistema di Interscambio (SdI), ingevoerd, ook in overeenstemming met de aanbeveling van de Raad van 11 juli 2017 over het nationale hervormingsprogramma 2017 van Italië en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2017 van Italië 3 .
Italië voert aan dat de doelstellingen van de maatregel, gericht op het bestrijden van belastingfraude en -ontduiking, het vereenvoudigen van de naleving van de belastingwetgeving, het efficiënter innen van de belasting en het moderniseren van de Italiaanse maakindustrie om de administratieve lasten voor bedrijven te verminderen, volledig zijn gehaald.
Wat de bestrijding van btw-fraude en -ontduiking betreft, heeft de maatregel de capaciteit van de belastingdienst versterkt, waardoor de benodigde tijd om btw-fraude en -ontduiking op te sporen en aan te pakken is verkort en de mogelijkheden voor risicoanalyse zijn verbeterd. Bovendien is de maatregel als preventieve maatregel doeltreffend gebleken, omdat ontwijkend en frauduleus gedrag van belastingplichtigen is ontmoedigd.
Hoewel het niet precies te becijferen is hoeveel van de navordering rechtstreeks kan worden teruggevoerd op de implementatie van de verplichte e-facturering, heeft Italië enkele ramingen verstrekt. Volgens deze ramingen kon ongeveer 2 miljard EUR rechtstreeks worden toegeschreven aan een betere naleving van de btw-regels nadat de betrokken maatregel was ingevoerd, terwijl ongeveer 580 miljoen EUR aan extra inkomsten uit de inning van directe belastingen indirect aan de maatregel kon worden toegeschreven. Wat de controle en handhaving betreft, was de actie om valse btw-tegoeden op te sporen en tegen te gaan in 2019 goed voor een navordering van 945 miljoen EUR. Bovendien is het gebruik van elektronische factureringsgegevens voor het gehele jaar 2019 ook van essentieel belang geweest voor de identificatie van belastingplichtigen die niet voldoen aan de voorwaarden voor de status van “esportatore abituale” (meer dan 1,3 miljard EUR aan opgegeven valse plafonds). Er lopen momenteel nog andere processen op basis van de kruiscontrole van elektronische factureringsgegevens met grensoverschrijdende fraudebestrijdingsinformatiebronnen (waaronder het Europees netwerk voor fraudebestrijding Eurofisc). Op basis van factureringsstromen voor niet-bestaande transacties ten belope van ongeveer 1 miljard EUR konden tevens bedrijven worden geïdentificeerd die de laatste maanden van 2019 en in 2020 betrokken waren bij mechanismen van intracommunautaire fraude.
Wat de vereenvoudiging van de fiscale naleving betreft, heeft de invoering van verplichte e-facturering de belastingautoriteit in staat gesteld het volgende beschikbaar te stellen voor belastingplichtigen: vooraf ingevulde aankoop- en verkoopregisters, de planning van de periodieke btw-afrekening en vooraf ingevulde jaarlijkse btw-aangiften en vooraf ingevulde betalingsformulieren, met inbegrip van de belastingen die moeten worden betaald, verrekend of worden teruggevraagd (waarbij voorrang wordt gegeven aan personen die gebruikmaken van e-facturering). Dankzij e-facturering kon een aantal verplichtingen worden geschrapt, zoals het rapporteren van factuurgegevens over binnenlandse transacties, het indienen van Intrastat-aangiften over aankopen, het verstrekken van gegevens over contracten die zijn gesloten door lease- en verhuurbedrijven en het melden van transacties die betrekking hebben op leveringen van goederen vanuit de Republiek San Marino aan Italië.
Volgens Italië heeft de invoering van verplichte e-facturering ook andere voordelen opgeleverd, omdat het factureringsproces voor zowel verstrekkers als ontvangers is vereenvoudigd en aanverwante diensten zijn ontwikkeld, waardoor bedrijfsresultaten in realtime, inclusief bijvoorbeeld het kasstroombeheer, kunnen worden gemonitord. Daarnaast zijn gegevens over verplichte elektronische facturering in het kader van de COVID-19-pandemie uitermate nuttig gebleken bij het analyseren van de veranderingen in de economie door de gezondheidscrisis, en bij het invoeren van de meest geschikte steunmaatregelen.
Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/593 is van toepassing tot en met 31 december 2021 en daarom heeft Italië verzocht om te mogen blijven afwijken van de artikelen 218 en 232 van de btw-richtlijn, teneinde elektronische facturering verplicht te kunnen blijven stellen.
Voorts werd tevens verzocht om de werkingssfeer van de maatregel uit te breiden tot belastingplichtigen die gebruikmaken van de vrijstelling voor kleine ondernemingen als bedoeld in artikel 282 van de btw-richtlijn. Italië meent dat de strijd tegen btw-fraude en -ontduiking door deze uitbreiding zal worden opgevoerd, omdat belastingautoriteiten een volledig beeld zullen krijgen van de transacties die door alle belastingplichtigen zijn verricht. Voorts zullen belastingautoriteiten kunnen monitoren of de omzet van de belastingplichtigen die gebruikmaken van de bovengenoemde vrijstelling, onder de drempel blijft, zodat de autoriteiten fraude kunnen bestrijden die verband houdt met de toegang tot en permanentie van deze regeling voor belastingplichtigen die de bij wet vastgestelde voorwaarden en vereisten wezenlijk schenden.
Italië vindt dat de vereiste uitbreiding van de werkingssfeer van de maatregel niet gepaard moet gaan met aanzienlijke administratieve lasten voor deze belastingplichtigen. Meer dan 10 % van de belastingplichtigen die gebruikmaken van de vrijstelling voor kleine ondernemingen als bedoeld in artikel 282 van de btw-richtlijn, versturen hun facturen al via SdI. Bovendien heeft het Italiaanse agentschap voor overheidsinkomsten gratis diverse oplossingen ter beschikking gesteld aan alle voor de btw geregistreerde marktdeelnemers om elektronische facturen op te stellen en door te sturen. Zo kan een softwarepakket op een computer worden geïnstalleerd en gebruikt om (ook zonder internetverbinding) elektronische factureringsbestanden op te stellen, en om dergelijke bestanden door te sturen door ze eenvoudig te uploaden, en kan een applicatie op elk mobiel apparaat worden geïnstalleerd om elektronische facturen op te stellen en door te sturen. Daarnaast heeft het Italiaanse agentschap voor overheidsinkomsten ook een gratis digitale opslagdienst ter beschikking gesteld om de factureringsbestanden te archiveren, waarbij de vereisten inzake authenticiteit, integriteit en leesbaarheid van de bestanden vijftien jaar lang worden gewaarborgd.
Kleine en middelgrote ondernemingen zouden baat hebben bij de afschaffing van de kosten voor het drukken en archiveren van facturen, de kleinere kans op fouten bij het opstellen van facturen en de toegang tot een aantal onlinediensten die door het Italiaanse agentschap voor overheidsinkomsten worden aangeboden en belastingplichtigen de mogelijkheid geven om de factureringsgegevens te gebruiken om de prestaties van hun bedrijf te analyseren.
Gezien het brede toepassingsgebied van de derogatie en de uitbreiding ervan tot belastingplichtigen die gebruikmaken van de vrijstelling voor kleine ondernemingen als bedoeld in artikel 282 van de btw-richtlijn, is het belangrijk te zorgen voor de nodige follow-up van deze maatregel en met name van de gevolgen ervan voor de bestrijding van btw-fraude en -ontduiking en voor belastingplichtigen, met bijzondere aandacht voor kleine en middelgrote ondernemingen. Als Italië de derogatiemaatregel wil verlengen, moet het een verslag over de werking van de maatregel indienen, samen met het verzoek om verlenging. In dit verslag moet worden beoordeeld in hoeverre de maatregel btw-fraude en -ontduiking doeltreffend bestrijdt en de inning van de btw vereenvoudigt. In het verslag moet ook worden nagegaan wat het effect van de maatregel op belastingplichtigen is, met name op kleine en middelgrote ondernemingen, met een uitvoerige uiteenzetting van de toename van de administratieve lasten en de nalevingskosten die op hen drukken.
Er wordt voorgesteld om de machtiging tot en met 31 december 2024 te verlengen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Artikel 218 van de btw-richtlijn plaatst papieren en elektronische facturen op gelijke voet door te bepalen dat de lidstaten ieder document of bericht op papier of in elektronisch formaat als factuur dienen te aanvaarden. Overeenkomstig artikel 232 van de btw-richtlijn wordt elektronische facturering toegepast behoudens aanvaarding door de ontvanger. De verplichting tot elektronische facturering zoals ingevoerd door Italië, wijkt dus af van deze twee bepalingen.
De derogatie kan worden toegestaan op basis van artikel 395 van de btw-richtlijn teneinde de belastinginning te vereenvoudigen of bepaalde vormen van belastingfraude of -ontwijking te voorkomen. Aangezien de derogatiemaatregel, op basis van de door Italië verstrekte elementen, heeft bijgedragen tot zowel de bestrijding van belastingfraude en -ontduiking als de vereenvoudiging van de belastinginning, is de derogatie in overeenstemming met de bestaande beleidsbepalingen.
De derogatie voor verplichte elektronische facturering is tevens in overeenstemming met de aanbeveling van de Raad over het nationale hervormingsprogramma 2017 van Italië 4 , waarin de Raad aanbeveelt “dat Italië in 2017 en 2018 [onder meer] de volgende actie onderneemt: het verplichte gebruik van elektronische facturatie en betalingen uitbreiden”.
Tot slot heeft de Commissie in 2020 de “mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad – Actieplan voor billijke en eenvoudige belastingheffing ter ondersteuning van de herstelstrategie” vastgesteld 5 . Een van de in dit actieplan beoogde maatregelen is de indiening door de Commissie van een wetgevingsvoorstel voor de modernisering van btw-rapportageverplichtingen. In dit verband zal worden onderzocht of e-facturering verder moet worden uitgebreid. De derogatiemaatregel is daarom in overeenstemming met de doelstellingen van het actieplan van de Commissie. Een van de doelstellingen van het toekomstige voorstel van de Commissie is het stroomlijnen van de bestaande en toekomstige rapportagemechanismen voor binnenlandse transacties, waaronder het mechanisme dat door deze derogatiemaatregel is toegestaan.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 395 van de btw-richtlijn.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Gelet op de bepaling in de btw-richtlijn die de grondslag voor het voorstel vormt, is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing.
• Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Dit besluit betreft een machtiging die wordt verleend aan een lidstaat op diens eigen verzoek, en houdt geen enkele verplichting in.
De invoering van verplichte elektronische facturering is vlot verlopen en heeft geen specifieke problemen opgeleverd. Volgens de door Italië verstrekte informatie heeft de invoering bijgedragen aan de doelstellingen inzake de bestrijding van btw-fraude en -ontduiking en tegelijkertijd de belastinginning vereenvoudigd.
Italië vraagt in het ingediende verzoek om uitbreiding van de werkingssfeer tot belastingplichtigen die van de vrijstelling voor kleine en middelgrote ondernemingen gebruikmaken. Italië heeft verschillende maatregelen genomen om deze belastingplichtigen te helpen bij de overschakeling op de verplichte e-facturering. Het Italiaanse agentschap voor overheidsinkomsten heeft gratis verschillende oplossingen ter beschikking gesteld, zoals de installatie van een softwarepakket op computers of een applicatie voor mobiele apparaten, waarmee belastingplichtigen elektronische facturen gemakkelijk kunnen opstellen en doorsturen. Door deze maatregelen zullen bedrijven minder kosten hebben om facturen te versturen of verwerken, zoals druk- of archiveringskosten, en zal de kans op fouten afnemen.
Bovendien kon het Italiaanse agentschap voor overheidsinkomsten door de verplichte elektronische facturering verschillende onlinediensten aan belastingplichtigen aanbieden. Er zij op gewezen dat meer dan 10 % van de belastingplichtigen die van de vrijstelling voor kleine en middelgrote ondernemingen gebruikmaken, al vrijwillig voor het versturen van e-facturen heeft gekozen. Bovendien zouden verschillende rapportageverplichtingen door de invoering van verplichte elektronische facturering kunnen worden afgeschaft.
Voorts zou de gevraagde uitbreiding van de werkingssfeer van de maatregel de strijd tegen btw-fraude en -ontduiking opvoeren, omdat de Italiaanse belastingautoriteiten een volledig beeld zouden krijgen van de facturen die door alle belastingplichtigen zijn afgegeven. Zij zullen tevens de belastingplichtigen kunnen opsporen die de bij wet vastgestelde voorwaarden en vereisten voor de vrijstelling voor kleine en middelgrote ondernemingen wezenlijk schenden.
De derogatie is ook beperkt in de tijd en er moet een verslag worden ingediend over de werking en de doeltreffendheid van de maatregel, en met name de gevolgen voor kleine en middelgrote ondernemingen, indien Italië de derogatiemaatregel wenst te verlengen.
De bijzondere maatregel staat derhalve in verhouding tot het beoogde doel, namelijk belastingontduiking bestrijden en de belastinginning vereenvoudigen.
• Keuze van het instrument
Voorgesteld instrument: uitvoeringsbesluit van de Raad.
Overeenkomstig artikel 395 van de btw-richtlijn kan slechts van de normale btw-regels worden afgeweken als de Raad een lidstaat daartoe op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen machtigt. Een uitvoeringsbesluit van de Raad is het aangewezen instrument, omdat het tot een individuele lidstaat kan worden gericht.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Effectbeoordeling
Italië heeft gevraagd om elektronische facturering verplicht te mogen blijven stellen voor alle facturen die door belastingplichtigen die op het Italiaanse grondgebied zijn gevestigd, aan andere marktdeelnemers of aan eindgebruikers worden afgegeven, en de werkingssfeer van de maatregel uit te breiden tot belastingplichtigen die gebruikmaken van de vrijstelling voor kleine ondernemingen. Ook vereenvoudigde facturen, documenten uitgereikt op basis van artikel 219 van de btw-richtlijn en facturen die betrekking hebben op vrijgestelde transacties, zouden onder de verplichting tot elektronische facturering vallen. Niet-gevestigde belastingplichtigen kunnen kiezen voor de doorzending van hun facturen via het SdI.
Belastingplichtigen hebben hun systemen al aangepast om aan de vereisten van verplichte elektronische facturering te voldoen. Als de machtiging niet zou worden verlengd, zou dat betekenen dat de gemaakte kosten voor een dergelijke aanpassing nutteloos zijn geweest voor belastingplichtigen. Zij zouden bovendien waarschijnlijk extra kosten moeten maken in verband met de aanpassing aan een nieuw rapportagesysteem dat ter vervanging van de verplichte e-facturering zou kunnen worden ingevoerd.
Volgens Italië zijn met e-facturering doeltreffende resultaten geboekt in de strijd tegen belastingfraude dankzij het uitgebreidere karakter, de snellere beschikbaarheid en de grotere traceerbaarheid van de informatie. Bovendien was de maatregel ook een preventieve maatregel, met de bedoeling ontwijkend en frauduleus gedrag van belastingplichtigen af te schrikken. Dankzij de verzending van facturen via het SdI verkreeg het Italiaanse agentschap voor overheidsinkomsten een vroegtijdige en geautomatiseerde toegang tot alle factuurgegevens die voor belastingdoeleinden van belang zijn. De uitbreiding van de maatregel tot belastingplichtigen die gebruikmaken van de vrijstelling voor kleine en middelgrote ondernemingen, zal deze mogelijkheid een extra impuls geven. Daardoor kunnen de belastingautoriteiten vroegtijdig en automatisch controleren of de aangegeven en betaalde btw-bedragen met elkaar overeenstemmen.
Volgens de door Italië verstrekte ramingen heeft de invoering van verplichte e-facturering gezorgd voor een betere naleving van de btw-regels ten belope van ongeveer 2 miljard EUR. Daarnaast is er indirect nog eens 580 miljoen EUR verkregen als gevolg van extra inkomsten uit de inning van directe belastingen en in 2019 werd 945 miljoen EUR nagevorderd naar aanleiding van acties om valse btw-kredieten op te stellen en stop te zetten. Het gebruik van elektronische factureringsgegevens voor het gehele jaar 2019 is ook van wezenlijk belang geweest voor de identificatie van belastingplichtigen die niet voldoen aan de voorwaarden voor de status van “esportatore abituale” (meer dan 1,3 miljard EUR aan opgegeven valse kredietplafonds). Tot slot konden op basis van factureringsstromen voor niet-bestaande transacties ten belope van ongeveer 1 miljard EUR bedrijven worden geïdentificeerd die de laatste maanden van 2019 en in 2020 betrokken waren bij mechanismen van intracommunautaire fraude.
De uitbreiding van de werkingssfeer van de maatregel tot belastingplichtigen die gebruikmaken van de vrijstelling voor kleine en middelgrote ondernemingen, gaat gepaard met mitigerende maatregelen, zoals de kosteloze beschikbaarheid van verschillende oplossingen voor het opstellen en doorsturen van elektronische facturen, de installatie van een softwarepakket op computers of een applicatie voor mobiele apparaten. Bovendien gaat de invoering van e-facturering vergezeld met het afschaffen van andere vereisten en het verlenen van aanvullende diensten aan belastingplichtigen. Zoals eerder vermeld, zou de uitbreiding van de werkingssfeer van de maatregel tot belastingplichtigen die gebruikmaken van de vrijstelling voor kleine en middelgrote ondernemingen, het Italiaanse agentschap voor overheidsinkomsten een volledig beeld geven van de facturen die door alle belastingplichtigen zijn afgegeven, en hen zo helpen btw-fraude en -ontduiking te bestrijden.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De maatregel zal geen negatieve gevolgen hebben voor de eigen middelen van de Unie uit de btw.