Toelichting bij COM(2021)530 - AANBEVELING VAN DE RAAD om een einde te maken aan de situatie van een buitensporig overheidstekort in Roemenië - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2021)530 - AANBEVELING VAN DE RAAD om een einde te maken aan de situatie van een buitensporig overheidstekort in Roemenië.
bron	COM(2021)530
datum	02-06-2021

EUROPESE COMMISSIE

1. Brussel, 2.6.2021

COM(2021) 530 final

Aanbeveling voor een

AANBEVELING VAN DE RAAD

om een einde te maken aan de situatie van een buitensporig overheidstekort in Roemenië

{SWD(2021) 530 final}

2. Aanbeveling voor een

AANBEVELING VAN DE RAAD

om een einde te maken aan de situatie van een buitensporig overheidstekort in Roemenië

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 126, lid 7,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Overwegende hetgeen volgt:

Overeenkomstig artikel 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (het Verdrag) moeten de lidstaten buitensporige overheidstekorten vermijden.

Het stabiliteits- en groeipact is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare financiën als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren.

Naar aanleiding van een aanbeveling van de Commissie van 4 maart 2020 ¹ op basis van een in 2019 gepland buitensporig tekort heeft de Raad op 3 april 2020 overeenkomstig artikel 126, lid 6, van het Verdrag besloten dat er in Roemenië een buitensporig tekort bestond ² en overeenkomstig artikel 126, lid 7, van het Verdrag en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad ³ een aanbeveling gedaan om het buitensporige tekort uiterlijk in 2022 te corrigeren ⁴ .

Op 20 maart 2020 heeft de Commissie een mededeling over de activering van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact ⁵ aangenomen. De clausule, die in artikel 5, lid 1, artikel 6, lid 3, artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 ⁶ en artikel 3, lid 5, en artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1467/97 is neergelegd, vergemakkelijkt de coördinatie van het begrotingsbeleid in tijden van ernstige economische neergang. In haar mededeling lichtte de Commissie haar standpunt toe dat, gezien de ernstige economische neergang als gevolg van de COVID-19-uitbraak, de voorwaarden om de algemene ontsnappingsclausule te activeren, vervuld waren. Op 23 maart 2020 hebben de ministers van Financiën van de lidstaten ingestemd met de beoordeling van de Commissie.

Op 15 september 2020 heeft Roemenië zijn verslag ingediend over de maatregelen die naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad van 3 april 2020 zijn genomen. In dat verslag werd gewezen op een aanzienlijke verslechtering van de overheidsfinanciën in 2020, voornamelijk als gevolg van de COVID-19-pandemie.

Op 18 november 2020 heeft de Commissie een mededeling over de begrotingssituatie in Roemenië aangenomen ⁷ . In het licht van de aanhoudende uitzonderlijke onzekerheid als gevolg van de COVID-19-pandemie en de buitengewone macro-economische en budgettaire gevolgen ervan, was de Commissie van oordeel dat in dat stadium geen besluit kon worden genomen over verdere stappen in de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Roemenië. Met name was het door deze uitzonderlijke onzekerheid, onder meer bij het uitstippelen van een geloofwaardig pad voor het begrotingsbeleid, voor de Commissie niet mogelijk om in dat stadium een aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad op grond van artikel 126, lid 7, van het Verdrag voor te leggen. De Commissie verklaarde dat zij de begrotingssituatie van Roemenië in het voorjaar van 2021 opnieuw zou beoordelen op basis van de begrotingsresultaten 2020, de begroting 2021 en de voorjaarsprognoses 2021 van de Commissie, en dat zij in voorkomend geval nieuwe stappen in het kader van de buitensporigtekortprocedure zou voorstellen, rekening houdend met de verdere toepassing van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact in 2021.

Op 3 maart 2021 heeft de Commissie een mededeling aangenomen die verdere beleidsoriëntaties biedt om de coördinatie van het begrotingsbeleid en de voorbereiding van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s van de lidstaten te vergemakkelijken ⁸ . In de mededeling van 3 maart 2021 werd het standpunt van de Commissie aangekondigd dat het besluit om de algemene ontsnappingsclausule te deactiveren dan wel te blijven toepassen, moet worden gezien als een algehele evaluatie van de toestand van de economie, waarbij het niveau van economische activiteit in de EU of de eurozone in vergelijking met het niveau van vóór de crisis (eind 2019) een belangrijk kwantitatief criterium is. Op 2 juni 2021 heeft de Commissie een mededeling over coördinatie van het economisch beleid in 2021 aangenomen ⁹ . Volgens die mededeling zal de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact in 2022 nog worden toegepast en naar verwachting vanaf 2023 worden gedeactiveerd.

Volgens een actualisering van de “Debt Sustainability Monitor 2020” van de Commissie op basis van de meest recente voorjaarsprognoses 2021 van de Commissie blijven de budgettaire houdbaarheidsrisico's van Roemenië op middellange en lange termijn hoog. Die risico’s moeten worden aangepakt door middel van een adequaat begrotingsplan voor de middellange termijn, gesteund door structurele maatregelen.

In het licht van de scherpe inkrimping van de economische activiteit als gevolg van de COVID-19-pandemie en het feit dat daardoor in 2021 en 2022 een begrotingsbeleid moet worden gevoerd dat het herstel ondersteunt, vormt de aanbeveling van de Raad van 3 april 2020 niet langer een relevante grondslag voor begrotingsrichtsnoeren voor Roemenië.

Overeenkomstig artikel 3, lid 5, laatste zin, van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan de Raad in geval van een ernstige economische neergang in het eurogebied of de Unie als geheel besluiten om op basis van een aanbeveling van de Commissie een herziene aanbeveling krachtens artikel 126, lid 7, van het Verdrag vast te stellen, op voorwaarde dat de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn daardoor niet in gevaar komt.

Overeenkomstig artikel 126, lid 7, van het Verdrag en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 moet de Raad een aanbeveling aan de betrokken lidstaat doen waarin ook een termijn wordt bepaald voor het corrigeren van het buitensporige tekort. In de aanbeveling moet een termijn van ten hoogste zes maanden worden bepaald waarbinnen de betrokken lidstaat effectieve maatregelen moet treffen om het buitensporige tekort te corrigeren. Indien de ernst van de situatie dit rechtvaardigt, kan die termijn worden verkort tot drie maanden. Voorts moet de Raad in een aanbeveling om een buitensporig tekort te corrigeren, de betrokken lidstaat verzoeken om jaarlijkse begrotingsdoelstellingen te realiseren die op grond van de aan de aanbeveling ten grondslag liggende prognoses stroken met een benchmark die overeenstemt met een minimale jaarlijkse verbetering van ten minste 0,5 % van het bbp van het structurele saldo, d.w.z. het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen.

Het reële bbp van Roemenië is in 2020 gekrompen met 3,9 %. De voorjaarsprognoses 2021 van de Commissie gaan uit van een opleving van de groei van het reële bbp tot 5,1 % in 2021 en 4,9 % in 2022. Verwacht wordt dat de particuliere consumptie zich zal herstellen naarmate de uitrol van de vaccinatie vordert en de afstandsregels geleidelijk worden opgeheven, en dat de loongroei robuust zal blijven. De fasering van projecten in het kader van het herstel- en veerkrachtplan zal een nieuwe impuls geven aan de groei van investeringen. Verwacht wordt dat de bijdrage van de netto-uitvoer, d.w.z. uitvoer minus invoer, gedurende de prognoseperiode negatief zal blijven. De invoer zou namelijk worden gestimuleerd door het herstel van de particuliere consumptie en door toenemende investeringen. De uitvoer zal naar verwachting worden ondersteund door een herstel van de buitenlandse vraag, maar minder dynamisch blijven dan de invoer. De risico’s waaraan de groeivooruitzichten onderhevig zijn, houden elkaar in evenwicht. Enerzijds kan een geloofwaardige begrotingsstrategie voor de middellange termijn de ongerustheid over de houdbaarheid van de begroting helpen weg te nemen, met name als zij met ambitieuze hervormingen gepaard gaat (zoals die in het herstel- en veerkrachtplan). Dit zou de macro-economische onevenwichtigheden in Roemenië helpen aan te pakken, de risico's voor de financiële stabiliteit beperken en bijdragen tot duurzame groei, onder meer door het investeringsklimaat te verbeteren. Anderzijds kunnen onzekerheid over publieke beleidsvorming en vertragingen of inefficiënties bij de uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan resulteren in negatieve vertrouwenseffecten.

Op 2 maart 2021 heeft het Roemeense parlement de begroting 2021 en de begrotingsstrategie voor de middellange termijn van Roemenië goedgekeurd. Die begrotingsstrategie is samen met informatie over het profiel van niet-terugvorderbare financiële steun en leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (“de faciliteit”) in aanmerking genomen in het convergentieprogramma 2021, dat bij de Commissie is ingediend op 5 mei 2021. Uitgaande van een overheidstekort van 9,2 % van het bbp in 2020 mikt het convergentieprogramma op een overheidstekort van minder dan 3 % van het bbp tegen 2024 in de volgende stappen: 8,0 % van het bbp in 2021, 6,2 % van het bbp in 2022, 4,4 % van het bbp in 2023 en 2,9 % van het bbp in 2024. De begrotingsaanpassingen in het convergentieprogramma zijn grotendeels gebaseerd op uitgaven. Uitgavencontrole (verlaging als percentage van het bbp) wordt met name overwogen voor de lonen in de overheidssector (vermindering met 1,4 procentpunt tussen 2022 en 2024) en sociale overdrachten (vermindering met 0,9 procentpunt tussen 2022 en 2024).

De tot en met 2024 reikende voorjaarsprognoses 2021 van de Commissie rekenen met een overheidstekort van 8,0 % van het bbp in 2021, 7,1 % van het bbp in 2022 en 6,8 % van het bbp in 2023 en 2024. Die prognoses houden rekening met uitgaven die naar verwachting zullen worden gefinancierd uit niet-terugvorderbare financiële steun en leningen uit de faciliteit, zoals vermeld in het Roemeense convergentieprogramma en in aanvullende informatie die Roemenië heeft verstrekt. De door de Commissie verwachte vermindering van het nominale overheidstekort is voornamelijk het gevolg van de geleidelijke intrekking van noodmaatregelen die naar aanleiding van de COVID-19-pandemie waren genomen, van hogere ontvangsten als gevolg van het verwachte economisch herstel en van het aanvullende positieve effect van investeringen en hervormingen die naar verwachting zullen worden gefinancierd uit de faciliteit. Bovendien heeft de Roemeense regering besloten de lonen in de overheidssector te bevriezen in 2021 en 2022, pensioenverhogingen uit te stellen in 2021 en de pensioenen licht te verhogen in 2022, wat bijdraagt tot betere vooruitzichten dan in de najaarsprognoses 2020 van de Commissie. Deze veranderingen zijn reeds bij wet vastgesteld. Daarnaast is de regering voornemens nieuwe pensioenwetgeving aan te nemen die de pensioenuitgaven als percentage van het bbp grotendeels stabiel zou houden. Dat het verwachte tekort in de voorjaarsprognoses 2021 van de Commissie hoger ligt dan in het convergentieprogramma van Roemenië, komt doordat de geplande consolidatie niet volledig wordt ondersteund door vastgestelde of op geloofwaardige wijze aangekondigde maatregelen en bijgevolg niet in aanmerking kan worden genomen in de prognoses van de Commissie. Volgens de prognoses van de Commissie zal het structurele tekort verbeteren met 0,7 procentpunt van het bbp in 2021 en 0,5 procentpunt van het bbp in 2022, en verslechteren met 0,1 procentpunt van het bbp in 2023 en 0,4 procentpunt van het bbp in 2024.

De overheidsschuld kwam uit op 34,7 % van het bbp eind 2018, 35,3 % van het bbp eind 2019 en 47,3 % van het bbp eind 2020. Volgens de voorjaarsprognoses 2021 van de Commissie zal de overheidsschuld stijgen tot 49,7 % van het bbp eind 2021, 52,7 % van het bbp eind 2022 en 59,5 % van het bbp eind 2024, en zo voor het eerst dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60 % van het bbp komen indien geen andere corrigerende maatregelen worden genomen dan de reeds vastgestelde of op geloofwaardige wijze aangekondigde maatregelen.

De analyse van de houdbaarheid van de schuld op middellange tot lange termijn, geactualiseerd op basis van de voorjaarsprognoses 2021 van de Commissie, bevestigt dat de houdbaarheidsrisico’s hoog zijn op de middellange termijn. Volgens een basisscenarioprognose over 10 jaar zou de overheidsschuldquote gedurende de prognoseperiode blijven stijgen en dicht bij 90 % van het bbp komen. De risico’s voor de houdbaarheid van de schuld zijn het gevolg van grote begrotingstekorten, de kosten van de vergrijzing en de gevoeligheid van het schuldtraject voor macrobudgettaire schokken. Pensioenverhogingen, die in de zomer 2019 werden vastgesteld en voorlopig zijn uitgesteld tot eind 2022, zijn de grootste risicofactor voor de houdbaarheid van de schuld. De schuldstructuur, met een hoog aandeel aan schulden in buitenlandse valuta en een aanzienlijk aandeel aan schulden aangehouden door niet-ingezetenen, doet de risico’s voor de houdbaarheid van de schuld nog toenemen, ook al bleven de kosten van schuldopname door de overheid dankzij interventies van de Roemeense Nationale Bank op de secundaire markt in 2020 op een gunstig niveau. Daarnaast zijn er risico’s in verband met voorwaardelijke verplichtingen voortvloeiend uit staatsgaranties (van 1,4 % van het bbp) voor bedrijven en zelfstandigen tijdens de COVID-19-crisis. Verwacht wordt dat de brutofinancieringsbehoeften zullen toenemen. Omgekeerd zullen de hervormingen en investeringen in het kader van NextGenerationEU de komende jaren naar verwachting een positief effect hebben op de bbp-groei en zo bijdragen aan de houdbaarheid van de schuld, mits zij doeltreffend worden uitgevoerd.

Overeenkomstig artikel 3, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 moet het buitensporige tekort, behoudens bijzondere omstandigheden, in het jaar nadat het is geconstateerd verholpen zijn. Het aanpassingstraject moet worden vastgesteld overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1467/97, met inachtneming van de economische en budgettaire situatie van de lidstaat.

In de huidige situatie bestaan dergelijke bijzondere omstandigheden in Roemenië. Als Roemenië één jaar extra wordt toegekend, wat in overeenstemming zou zijn met de regel in artikel 3, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97, zou een zeer drastische begrotingsaanpassing moeten worden gedaan, wat tot aanzienlijke outputverliezen zou leiden en het economisch herstel na de COVID-19-pandemie in gevaar zou kunnen brengen. Een aanpassingstraject met een termijn voor het corrigeren van het buitensporige tekort tegen 2024 zal weliswaar nog steeds aanzienlijke jaarlijkse aanpassingen vereisen, maar zou een meer geleidelijke inspanning inhouden en het juiste evenwicht bieden tussen begrotingsconsolidatie en ondersteuning van het economisch herstel. Het nieuwe aanpassingstraject houdt ook rekening met de gewijzigde begrotingssituatie, inclusief de budgettaire ontwikkelingen in 2020 en de nieuwe begrotingsstrategie van de Roemeense regering. Hervormingen, waaronder die welke het beheer van de overheidsfinanciën verbeteren, zouden bijdragen tot een duurzame correctie van het buitensporige tekort. In het licht van het voorafgaande en in lijn met de budgettaire beleidsoriëntaties in de mededeling van de Commissie van 3 maart 2021 is een termijn voor het corrigeren van het buitensporige tekort tegen 2024 gerechtvaardigd.

Voor een geloofwaardig en houdbaar aanpassingstraject binnen deze termijn moet Roemenië een doelstelling voor een nominaal overheidstekort halen van 8,0 % van het bbp in 2021, 6,2 % van het bbp in 2022, 4,4 % van het bbp in 2023 en 2,9 % van het bbp in 2024, in overeenstemming met de eigen doelstellingen van de regering. Volgens de prognoses van de Commissie spoort dit met een nominaal groeipercentage van de netto primaire overheidsuitgaven van 3,4 % in 2021, 1,3 % in 2022, 0,9 % in 2023 en 0,0 % in 2024 ¹⁰ . Dergelijke groeipercentages van de netto primaire overheidsuitgaven zullen de hoofdindicator zijn bij de beoordeling van de begrotingsinspanning indien een zorgvuldige analyse nodig is De overeenkomstige jaarlijkse begrotingsaanpassing van het structurele saldo bedraagt 0,7 % van het bbp in 2021, 1,8 % van het bbp in 2022, 1,7 % van het bbp in 2023 en 1,5 % van het bbp in 2024.

Om het mogelijke effect van het algemene begrotingsbeleid op de output in dit stadium te beoordelen, moeten de aanzienlijke betalingen uit de EU-begroting (zoals die uit de faciliteit en andere fondsen van de Unie) als maatstaf voor de begrotingskoers ¹¹ worden opgenomen in het desbetreffende uitgaventotaal. Op basis daarvan kan in de komende jaren van de fondsen van de EU een aanzienlijk positief effect op de Roemeense economie worden verwacht. Meer bepaald bieden door de faciliteit ondersteunde investeringen en hervormingen Roemenië de gelegenheid om zijn onderliggende begrotingspositie op de middellange termijn te verbeteren en tegelijkertijd groei en banencreatie te ondersteunen.

Maatregelen ter consolidatie van de begroting moeten een duurzame correctie van het buitensporige tekort teweegbrengen en er tegelijkertijd op gericht zijn de kwaliteit van de openbare financiën te verbeteren en het groeipotentieel van de economie te versterken. Budgettaire en bredere economische hervormingen, waaronder hervormingen van het pensioenstelsel, het fiscaal beheer, de lonen in de overheidssector en het beheer van staatsbedrijven, moeten de budgettaire consolidatie-inspanning ondersteunen en duurzaam maken.

Sinds 2016 is Roemenië stelselmatig en bij herhaling afgeweken van zijn nationale begrotingsregels en het tijdschema voor de vaststelling van de in het nationale begrotingskader vastgelegde begrotingsstrategie voor de middellange termijn. In de toekomst zou de begrotingsaanpassing van Roemenië worden ondersteund door de volledige toepassing van het nationale begrotingskader,

HEEFT DE VOLGENDE AANBEVELING VASTGESTELD:

Roemenië moet uiterlijk in 2024 een einde maken aan de situatie van een buitensporig tekort.

Roemenië moet een doelstelling voor een nominaal overheidstekort halen van 8,0 % van het bbp in 2021, 6,2 % van het bbp in 2022, 4,4 % van het bbp in 2023 en 2,9 % van het bbp in 2024, hetgeen spoort met een nominaal groeipercentage van de netto primaire overheidsuitgaven van 3,4 % in 2021, 1,3 % in 2022, 0,9 % in 2023 en 0,0 % in 2024. Dit komt overeen met een jaarlijkse aanpassing van 0,7 % van het bbp in 2021, 1,8 % van het bbp in 2022, 1,7 % van het bbp in 2023 en 1,5 % van het bbp in 2024.

Roemenië moet de reeds voor 2021 vastgestelde maatregelen volledig uitvoeren. Het moet de aanvullende maatregelen die nodig zijn om zijn buitensporige tekort uiterlijk in 2024 te corrigeren, specificeren en uitvoeren. Maatregelen ter consolidatie van de begroting moeten op groeivriendelijke wijze een duurzame correctie teweegbrengen. Uitzonderlijke meevallers moeten worden gebruikt om het overheidstekort terug te dringen.

De Raad stelt 15 oktober 2021 vast als de termijn waarbinnen Roemenië effectieve maatregelen moet nemen en overeenkomstig artikel 3, lid 4 bis, van Verordening (EG) nr. 1467/97 verslag moet uitbrengen over de voorgenomen consolidatiestrategie om de doelstellingen te realiseren. Daarna moet Roemenië ten minste om de zes maanden en totdat het buitensporige tekort volledig is gecorrigeerd, verslag uitbrengen over de vorderingen die zijn gemaakt bij de uitvoering van deze aanbeveling.

Voorts moet Roemenië ervoor zorgen dat het nationale begrotingskader volledig en doeltreffend wordt toegepast. Om het welslagen van de begrotingsstrategie voor de middellange termijn te garanderen, is het eveneens belangrijk de begrotingsconsolidatie met omvattende hervormingen te ondersteunen.

Deze aanbeveling is gericht tot Roemenië.

Gedaan te Brussel,

3. Voor de Raad

De voorzitter

(1) COM(2020) 91 final.
(2) PB L 110 van 8.4.2020, blz. 58.
(3) Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten (PB L 209 van 2.8.1997, blz.

6).
(4) PB C 116 van 8.4.2020, blz. 1.
(5) COM(2020) 123 final.
(6) Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (PB L 209 van 2.8.1997, blz.

1).
(7) COM(2020) 752 final.
(8) COM(2021) 105 final.
(9)

Mededeling van de Commissie “Coördinatie van het economisch beleid in 2021: COVID-19 overwinnen, het herstel ondersteunen en onze economie moderniseren”, Brussel, 2.6.2021, COM(2021) 500 final.

(10) De netto primaire overheidsuitgaven bestaan uit de totale overheidsuitgaven exclusief rente-uitgaven, uitgaven in het kader van programma’s van de Unie die volledig met inkomsten uit Uniefondsen worden gefinancierd en niet-discretionaire veranderingen in de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen. Nationaal gefinancierde bruto-investeringen in vaste activa worden afgevlakt over een periode van vier jaar. Er wordt rekening gehouden met discretionaire inkomstenmaatregelen of bij wet verplicht gestelde stijgingen. Eenmalige maatregelen aan zowel de ontvangsten- als uitgavenzijde worden uitgevlakt.
(11) De algemene begrotingskoers wordt gemeten door de verandering in primaire uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde maar met inbegrip van veranderingen in uitgaven gefinancierd door de faciliteit en andere niet-terugbetaalbare steun van de Europese Unie) te vergelijken met de gemiddelde potentiële groei over tien jaar. In deze raming is evenwel geen rekening gehouden met het effect van de hervormingen die deel uitmaken van het herstel- en veerkrachtplan en de potentiële economische groei van Roemenië kunnen stimuleren. Een minteken bij de indicator komt overeen met een overschrijding van de groei van de primaire uitgaven ten opzichte van de economische groei op middellange termijn, wat wijst op een expansief begrotingsbeleid