Toelichting bij COM(2020)441 - Verordening (EU) 2020/2094 van de Raad van 14 december 2020 tot vaststelling van een herstelinstrument van de Europese Unie ter ondersteuning van het herstel na de COVID-19-crisis - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)441 - Verordening (EU) 2020/2094 van de Raad van 14 december 2020 tot vaststelling van een herstelinstrument van de Europese Unie ... |
|---|---|
| bron | COM(2020)441   |
| datum | 28-05-2020 |
• Motivering en doel van het voorstel
De COVID-19-pandemie vormt een grote, ernstige volksgezondheidscrisis, die burgers, maatschappijen en economieën wereldwijd zwaar treft. De omvang van de gezondheidscrisis en de beleidsreacties daarop zijn ongekend. De sociaaleconomische gevolgen van de crisis zijn daardoor nog nauwelijks te overzien, maar nu al is duidelijk dat de financiële en economische stelsels van de lidstaten te kampen hebben met acute problemen die hun weerga niet kennen. Volgens de economische voorjaarsprognoses van de Commissie 1 krimpt het bbp van de EU dit jaar met circa 7,5 % - veel sterker dan tijdens de mondiale financiële crisis van 2009 - en veert het in 2021 met slechts 6 % op, terwijl wordt gerekend op een stijging van de werkloosheid tot 9 % in 2020, met het gevaar dat de armoede en ongelijkheid zullen toenemen.
In reactie daarop hebben de lidstaten buitengewone discretionaire economische en financiële maatregelen getroffen. Samen met de zogeheten “automatische stabilisatoren”, dat wil zeggen de te verstrekken werkloosheids- en socialezekerheidsuitkeringen in combinatie met gederfde belastingontvangsten, hebben die maatregelen aanzienlijke gevolgen voor de overheidsfinanciën: in zowel de eurozone als de gehele EU loopt het geaggregeerde overheidstekort op van 0,6 % van het bbp in 2019 naar 8,5 % van het bbp dit jaar.
De schok voor de EU-economie is symmetrisch in die zin dat alle lidstaten door de pandemie zijn getroffen, maar de gevolgen van de pandemie lopen van lidstaat tot lidstaat sterk uiteen, evenals hun mogelijkheden om de economische en budgettaire schok op te vangen en daarop te reageren: deze hangen af van hun economische structuur en uitgangssituatie. Daardoor bestaat er gevaar dat de crisis gaat leiden tot grotere ongelijkheid in de Unie en een bedreiging gaat vormen voor de collectieve economische en sociale veerkracht.
De Unie heeft snel gehandeld met een gecoördineerde en krachtige collectieve respons op de sociale en economische gevolgen van de crisis, binnen de grenzen van het huidige meerjarig financieel kader dat in 2020 afloopt. Die respons komt bovenop de discretionaire economische en financiële maatregelen van de lidstaten.
Het economisch weefsel van de Unie kan blijvend worden aangetast door de crisis tenzij deze wordt bestreden met een navenante beleidsreactie op Unieniveau voor de korte en middellange termijn.
Voor een breed herstelplan voor Europa zijn omvangrijke publieke en private investeringen op Europees niveau nodig die de Unie op weg helpen naar een duurzaam en veerkrachtig herstel, die hoogwaardige banen creëren en die meehelpen om de onmiddellijke schade van de COVID-19-pandemie te repareren, terwijl de groene en digitale prioriteiten van de Unie worden ondersteund. Ter financiering van de voorgestelde handeling stelt de Commissie een wijziging in het [EMB] voor, op basis waarvan de Unie tijdelijk en uitzonderlijk een bedrag van 750 miljard EUR in prijzen van 2018 mag lenen en het maximum van de eigen middelen mag verhogen in verband met de verplichtingen en de voorwaardelijke verplichtingen voor leningen aan de lidstaten. In de voorgestelde handeling worden de middelen over de verschillende programma’s van de Unie verdeeld overeenkomstig de strategie van het herstelplan voor de Europese Unie.
Een bedrag van 500 miljard EUR in prijzen van 2018 gaat naar niet-terugbetaalbare steun, naar terugbetaalbare steun via financiële instrumenten en naar de voorziening van begrotingsgaranties en bijbehorende uitgaven.
Een bedrag van 250 miljard EUR in prijzen van 2018 wordt gebruikt voor het verstrekken van leningen aan de lidstaten. De Unie draagt een voorwaardelijke verplichting in de vorm van een garantie voor deze leningen totdat deze zijn terugbetaald.
In artikel 3 is het maximumbedrag vastgelegd waarmee het instrument mag worden gefinancierd. Artikel 3 bevat ook duidelijke voorschriften voor de bestemming van de middelen, met een omschrijving van de programma’s waarvoor de middelen bestemd zijn, en van de aard van de steun (subsidies, leningen en garanties). De artikelen 2 en 4 voorzien eveneens in een strikte begrenzing van de reikwijdte en het tijdsbestek waarbinnen de middelen mogen worden gebruikt. Het herstelinstrument voor de Europese Unie mag niet worden gebruikt voor andere doeleinden dan de aanpak van de rechtstreekse economische en sociale gevolgen van deze crisis.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het herstelinstrument voor de Europese Unie biedt financiering voor maatregelen en acties zoals geschetst in het herstelplan voor de Europese Unie. De middelen die met de emissie worden gegenereerd, worden gebruikt voor Unieprogramma’s binnen het volgende meerjarig financieel kader op de volgende gebieden:
·verlenen van steun in de vorm van subsidies en leningen voor de uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen van de lidstaten in het kader van de faciliteit voor herstel en veerkracht;
·verlenen van nieuwe investeringssteun in het kader van de bestaande en de voorgestelde begrotingsgaranties (EFSI/InvestEU) voor onder meer: 1) door de crisis getroffen, maar levensvatbare ondernemingen, om de crisis te boven te komen, en met name om de dubbele - groene en digitale - transitie te versnellen, en 2) projecten van Europees strategisch belang voor de aanvoerlijnen van de interne markt, om de strategische autonomie van de EU in essentiële sectoren en capaciteiten op te bouwen;
·intensiveren van steun aan regio’s en sectoren die door de crisis zijn geraakt, via een versterking van de cohesiebeleidsmaatregelen;
·ondersteunen van onderzoek en innovatie in reactie op de COVID-19-pandemie;
·versterken van de crisisparaatheid en verbeteren van de strategische veerkracht van de gezondheidszorgstelsels in de Unie;
·verzachten van de gevolgen van de COVID-19-pandemie voor de rechtvaardige transitie naar een groene economie in gebieden;
·ondersteunen van maatregelen om de gevolgen van de COVID-19-pandemie voor plattelandsontwikkeling op te vangen;
·ondersteunen van partnerlanden, en met name in de Westelijke Balkan, het nabuurschap en Afrika, bij hun inspanningen om het hoofd te bieden aan en te herstellen van de gevolgen van de pandemie en veerkrachtiger te worden.
De acties en maatregelen worden uitgevoerd overeenkomstig de voorwaarden van de basishandelingen van de beleidsinstrumenten. Om die reden presenteert de Commissie tegelijk de nodige wetgevingsvoorstellen die ervoor zorgen dat die beleidsinstrumenten in aanmerking komen voor de externe bestemmingsontvangsten die voortvloeien uit de toepassing van deze verordening.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 122 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie biedt de mogelijkheid om in een geest van solidariteit tussen de lidstaten te besluiten tot maatregelen die passend zijn voor de economische situatie. De huidige situatie is niet eerder vertoond en wordt gekenmerkt door ernstige problemen die veroorzaakt worden door buitengewone gebeurtenissen waaraan de lidstaten niets kunnen doen. Daarom is het passend om op grond van artikel 122 VWEU uitzonderlijke tijdelijke maatregelen vast te stellen om het herstel en de veerkracht in de gehele Unie te bevorderen.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De doelstellingen van dit instrument kunnen niet voldoende door de lidstaten afzonderlijk worden bereikt vanwege de schaal van de te treffen maatregelen. Het herstelinstrument voor de Europese Unie biedt de Unie de mogelijkheid om de economische en financiële maatregelen van de lidstaten, met name in de vorm van “automatische stabilisatoren” en discretionaire economische en financiële maatregelen, aan te vullen met een snelle en gerichte significante verhoging van de discretionaire uitgaven.
Een dergelijke aanvullende financiering voorkomt dat de interne markt wordt ondermijnd doordat niet alle lidstaten over even grote mogelijkheden beschikken om financiering te mobiliseren, en helpt in een geest van solidariteit ook die lidstaten aan financiering waarin de budgettaire ruimte voor discretionaire uitgaven beperkt is. Daarnaast wordt ervoor gezorgd dat de uitgaven berusten op een coherente economische strategie die tussen de lidstaten wordt gecoördineerd.
Alleen een dergelijke gezamenlijke actie in een geest van solidariteit tussen de lidstaten in crisistijden kan ervoor zorgen dat voldoende middelen worden gemobiliseerd voor doeltreffende interventies van de Unie in de zwaarst getroffen gebieden en sectoren.
• Evenredigheid
De financiering van het herstelinstrument voor de Europese Unie in de volumes die thans vereist zijn, hangt samen met de ongekende omstandigheden waarin de Unie verkeert. De duur en het gebruik van het herstelinstrument zijn duidelijk omschreven. Daarmee is gewaarborgd dat het gebruik van het instrument strikt beperkt blijft tot de aanpak van de gevolgen van deze crisis op een schaal die daartoe in verhouding staat. De financiering is toegesneden op de noodzaak om onmiddellijk krachtige steun te verlenen die gericht is op economisch herstel.
• Keuze van het instrument
De Commissie acht het passend om voor een verordening te kiezen vanwege de rechtstreekse toepasselijkheid en algemene strekking ervan.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
Het voorstel moest met spoed worden uitgewerkt zodat de Raad het snel kan aannemen. Daardoor was het niet mogelijk om belanghebbenden te raadplegen.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Niet van toepassing.
• Effectbeoordeling
Vanwege het urgente karakter van het voorstel is er geen effectbeoordeling verricht.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Niet van toepassing.
• Grondrechten
Niet van toepassing.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De voorgestelde verordening biedt financiële steun uit externe bestemmingsontvangsten uit de leningen die de Unie in het kader van artikel 3 ter van het [EMB] mag aangaan voor niet-terugbetaalbare steun, voor terugbetaalbare steun via financiële instrumenten en voor de voorziening van begrotingsgaranties en bijbehorende uitgaven. Daarvoor zijn vastleggings- en betalingskredieten nodig waaruit de bedragen worden gefinancierd die verschuldigd zijn in verband met de leningen die worden aangegaan (couponbetalingen en aflossingen op de vervaldag). Vóór 2028 vinden er geen aflossingen uit de EU-begroting plaats. De nodige kredieten voor de mogelijke couponbetalingen over de periode 2021-2027 zijn verenigbaar met het voorstel van de Commissie voor het meerjarig financieel kader, en met name met rubriek 2 - Cohesie en waarden (exclusief “Economische, sociale en territoriale samenhang”). Het toekomstige meerjarig financieel kader zal de nodige kredieten moeten bevatten voor couponbetalingen en aflossingen op de vervaldag.
De leningen worden door de ontvangende lidstaten terugbetaald en de Unie draagt alleen de voorwaardelijke verplichting die verenigbaar is met het specifieke maximum van de eigen middelen.
Het financieel memorandum bevat een indicatieve planning van de verwachte ontvangsten en de bijbehorende uitgaven.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage
Maximale transparantie en een adequate monitoring van de besteding van de financiële EU-middelen zijn vereist. Er gelden rapportageverplichtingen voor de lidstaten en voor de Commissie.