Toelichting bij COM(2019)623 - Wijziging van Verordening 654/2014 betreffende de uitoefening van de rechten van de Unie voor de toepassing en handhaving van de internationale handelsregels - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2019)623 - Wijziging van Verordening 654/2014 betreffende de uitoefening van de rechten van de Unie voor de toepassing en handhaving ... |
|---|---|
| bron | COM(2019)623   |
| datum | 12-12-2019 |
• Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel betreft een wijziging van Verordening (EU) nr. 654/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de uitoefening van de rechten van de Unie voor de toepassing en handhaving van de internationale handelsregels en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 3286/94 van de Raad tot vaststelling van communautaire procedures op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek met het oog op de handhaving van de rechten die de Gemeenschap ontleent aan internationale regelingen voor het handelsverkeer, in het bijzonder die welke onder auspiciën van de Wereldhandelsorganisatie werden vastgesteld (“de handhavingsverordening” of “de verordening”) 1 . De wijziging heeft als doel de belangen van de Unie in het kader van internationale handelsovereenkomsten te beschermen in situaties waarin derde landen onrechtmatige maatregelen vaststellen en tegelijkertijd een geschillenbeslechtingsprocedure blokkeren. De verordening is oorspronkelijk niet ontworpen om dergelijke situaties aan te pakken, maar de huidige ontwikkelingen, namelijk het blokkeren van geschillenbeslechting in het kader van de Overeenkomst van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), maken het noodzakelijk dat de Unie zo snel mogelijk haar belangen beschermt.
Het voorstel is in overeenstemming met de prioriteit van de Unie om de rechten die de Unie ontleent aan internationale handelsovereenkomsten doeltreffend te handhaven. In de politieke beleidslijnen van de Commissie staat het volgende: “we moeten ervoor zorgen dat we onze rechten kunnen handhaven, onder meer door het gebruik van sancties, indien anderen de oplossing van een handelsconflict tegenhouden” 2 , en woorden van gelijke strekking zijn terug te vinden in de opdrachtbrief aan de commissaris voor Handel 3 .
De voorgestelde wijziging breidt het toepassingsgebied van de handhavingsverordening uit tot maatregelen voor het geval dat geschillenbeslechtingsprocedures worden geblokkeerd. Deze wijziging moet zeer snel worden goedgekeurd om ervoor te zorgen dat de rechten van de Unie worden beschermd. Om een snelle goedkeuring door de medewetgevers te vergemakkelijken, worden geen andere wijzigingen voorgesteld.
–Blokkering van geschillenbeslechting
Het Orgaan voor Geschillenbeslechting van de WTO heeft meer dan twee jaar lang geen vacatures bij de WTO-Beroepsinstantie kunnen vervullen. Als gevolg van de blokkering van benoemingen zal de Beroepsinstantie vanaf 11 december 2019 slechts één lid tellen. Bijgevolg zal de Beroepsinstantie met ingang van die datum geen nieuwe beroepszaken kunnen behandelen. De WTO-leden zullen bindende uitspraken kunnen vermijden en aldus hun internationale verplichtingen kunnen ontlopen door in beroep te gaan tegen verslagen van het panel. Wanneer beroep wordt aangetekend tegen een verslag van het panel, maar de beroepsinstantie niet kan functioneren, komt het geschil in een juridische leemte terecht en blijft het onopgelost (er wordt als het ware een “loos beroep” aangetekend). Dit betekent dat het WTO-geschillenbeslechtingssysteem van in die situaties niet bindend is. Uiteindelijk zullen de economische belangen van de Unie in het gedrang komen als de internationale handelsregels niet doeltreffend kunnen worden gehandhaafd.
Gezien deze nieuwe situatie heeft de Unie intensief gewerkt aan twee aspecten: i) voorstellen doen om tegemoet te komen aan de bezwaren van het WTO-lid dat de benoemingen en de daaropvolgende verplichtingen uit hoofde van het WTO-lidmaatschap blokkeert 4 , en ii) noodmaatregelen ontwikkelen in de vorm van een voorlopige regeling met als doel de WTO-beroepsinstantie te kopiëren totdat deze opnieuw is ingesteld, door middel van arbitrage op grond van artikel 25 van het Memorandum inzake geschillenbeslechting van de WTO 5 . Een dergelijke voorlopige regeling zorgt ervoor dat de voorziening in hoger beroep blijft bestaan en resulteert dus niet alleen in een definitieve uitspraak na de volledige voltooiing van het geschillenbeslechtingsproces van de WTO – dat uit twee fasen bestaat – maar ook in een uitspraak die op grond van de WTO-regels ten uitvoer kan worden gelegd. Het is een noodoplossing die bedoeld is om te worden gebruikt in afwachting van het moment dat de Beroepsinstantie haar werkzaamheden hervat. De voorlopige regeling is echter geen automatisch mechanisme en het is noodzakelijk dat de andere WTO-leden er individueel mee instemmen.
Ook bestaat het risico dat geschillenbeslechting met betrekking tot andere internationale handelsovereenkomsten van de Unie – met inbegrip van bilaterale en regionale overeenkomsten, en vooral oudere overeenkomsten – kan worden verstoord wanneer een derde land niet de noodzakelijke medewerking verleent om de geschillenbeslechting te laten functioneren. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat het derde land geen arbiter aanwijst en er niet is voorzien in een uitwijkmechanisme dat ervoor zorgt dat de geschillenbeslechting toch kan worden voortgezet. In deze situatie komen de economische belangen van de Unie in het gedrang en moeten zij worden beschermd op dezelfde wijze als hierboven beschreven. Deze situatie is extra relevant nu de Unie meer nadruk legt op handhaving. Naar verwachting zal er meer gebruik wordt gemaakt van geschillenbeslechting in het kader van de bilaterale en regionale vrijhandelsovereenkomsten van de Unie, naarmate meer van deze overeenkomsten van toepassing worden en “WTO-plus”-verplichtingen opleveren. De Unie heeft onlangs de eerste drie van dergelijke procedures ingeleid.
–De handhavingsverordening
Na het Verdrag van Lissabon hebben het Europees Parlement en de Raad de handhavingsverordening aangenomen als gemeenschappelijk wetgevingskader voor de handhaving van de rechten die de Unie ontleent aan internationale regelingen voor het handelsverkeer, op basis van duidelijke en voorspelbare regels voor het optreden van de Commissie. De medewetgevers hebben de Commissie de bevoegdheid verleend om snel uitvoeringshandelingen vast te stellen overeenkomstig artikel 291 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), binnen het door de verordening vastgestelde toepassingsgebied en binnen de grenzen van, en in overeenstemming met, de criteria die uitdrukkelijk zijn vermeld.
Krachtens de verordening kan de Commissie de volgende soorten handelspolitieke maatregelen vaststellen: douanerechten, kwantitatieve beperkingen bij invoer of uitvoer van goederen, en maatregelen op het gebied van overheidsopdrachten. Dergelijke maatregelen moeten worden gekozen en ontworpen op basis van objectieve criteria, waaronder de mate waarin zij erin slagen derde landen internationale handelsregels te doen naleven, hun potentieel om verlichting te bieden aan marktdeelnemers binnen de Unie die de gevolgen ondervinden van de maatregelen van de derde landen, en het zoveel mogelijk reduceren van de negatieve economische effecten op de Unie, onder meer wat essentiële grondstoffen betreft.
Het toepassingsgebied van de verordening omvat de vaststelling, opschorting, wijziging en beëindiging van uitvoeringshandelingen met betrekking tot:
a) de handhaving van de rechten van de Unie uit hoofde van bindende multilaterale en bilaterale geschillenbeslechtingsregels;
Inhoudsopgave
b) evenwichtsherstellende maatregelen in het kader van multilaterale en bilaterale vrijwaringsregels, en
c) evenwichtsherstellende maatregelen in geval van wijzigingen door een derde land van zijn concessies overeenkomstig artikel XXVIII van de GATT 1994.
Met name met het oog op de handhaving van de rechten van de Unie in het kader van bindende multilaterale en bilaterale geschillenbeslechting heeft de Commissie de bevoegdheid om handelspolitieke maatregelen in te voeren in het geval van een illegale maatregel die door een derde land wordt gehandhaafd, vooral om naleving door het derde land af te dwingen bij de bescherming van de belangen van de Unie. Dergelijke maatregelen zijn echter alleen mogelijk op basis van de succesvolle afronding van geschillenbeslechtingsprocedures wat de maatregel van het derde land betreft.
De verordening voorziet daarom niet in bevoegdheden voor situaties waarin de procedures voor de beslechting van geschillen niet functioneren en daarom niet kunnen worden voltooid, zoals de gevallen waarin geschillenbeslechtingsmechanismen worden geblokkeerd. Met dit voorstel tot wijziging van de handhavingsverordening wordt deze leemte aangevuld doordat meer op dergelijke situaties afgestemde aanleidingen voor maatregelen in het kader van de handhavingsverordening worden vastgelegd.
–Beleidsoverwegingen
Het belangrijkste doel van de voorgestelde wijziging een oplossing te bieden in situaties waarin de Unie een gunstige uitspraak van een WTO-panel voor geschillenbeslechting heeft verkregen en het proces vervolgens wordt geblokkeerd doordat de wederpartij een “loos beroep” aantekent tegen een verslag van het WTO-panel en niet heeft ingestemd met de instelling van een voorlopige voorziening in beroep overeenkomstig artikel 25 van het Memorandum inzake Geschillenbeslechting van de WTO. In een dergelijke situatie is er geen bindende uitspraak in de geschillenbeslechtingprocedure.
Bovendien voorziet de voorgestelde wijziging in een regeling voor vergelijkbare situaties die zich kunnen voordoen bij andere internationale handelsovereenkomsten, en vooral regionale of bilaterale overeenkomsten, wanneer een derde land niet de noodzakelijke medewerking verleent om de geschillenbeslechting te laten functioneren. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat het derde land geen arbiter aanwijst en er niet is voorzien in een uitwijkmechanisme dat ervoor zorgt dat de geschillenbeslechting toch kan worden voortgezet.
Om redenen van coherentie en efficiëntie heeft het voorstel betrekking op beide situaties. Deze twee situaties hebben dezelfde onderliggende oorzaken en hebben dezelfde negatieve gevolgen voor de economische belangen van de Unie. Het gemeenschappelijk kenmerk is dat de Unie haar rechten moet kunnen laten gelden, en dat dit zoveel mogelijk moet gebeuren door middel van onafhankelijke arbitrage. Indien dit niet mogelijk is en de andere partij er verantwoordelijk voor is dat de uitvoering van een bindende onafhankelijke arbitrale beslissing wordt geblokkeerd, moet de Unie niettemin haar rechten kunnen afdwingen.
Dit voorstel zorgt ervoor dat de Unie over de nodige instrumenten beschikt om haar economische belangen te beschermen, indien dit nodig blijkt. De actie is een weerspiegeling van het streven van de Unie naar multilateralisme en bindende onafhankelijke arbitrage.
Indien de Unie ervoor zou kiezen deze maatregel niet te nemen, zou de consequentie in de hierboven beschreven situaties van geblokkeerde geschillenbeslechting zijn dat de Unie haar rechten niet tijdig zou kunnen beschermen. Dit zou zelfs een stimulans kunnen vormen voor derde landen om arbitrage te blokkeren wanneer de Unie rechten ontleent aan een internationale overeenkomst die door het derde land wordt geschonden.
Door voort te bouwen op het kader dat reeds bestaat in de vorm van de verordening, is de Unie in staat om snel te handelen. Snel kunnen handelen is van vitaal belang. Deze werkwijze verdient daarom – geheel volgens de logica van de verordening zelf – de voorkeur boven een gewone wetgevingsprocedure om handelsbeleidsmaatregelen vast te stellen in elk afzonderlijk geval waarin een derde land vasthoudt aan een maatregel van het type dat doorgaans aan geschillenbeslechting wordt onderworpen, maar de arbitrageprocedure blokkeert.
De in het kader van de verordening genomen handelspolitieke maatregelen dienen met name om een derde land ertoe aan te zetten een inbreuk op een handelsovereenkomst van de Unie te beëindigen nadat de Unie met succes een beroep op geschillenbeslechting heeft gedaan. De voorgestelde wijziging voorziet in de mogelijkheid voor de Unie om in het kader van de verordening maatregelen in te stellen, vooral om te zorgen dat een inbreuk wordt beëindigd, ook zonder volledig gebruik te maken van een geschillenbeslechtingsprocedure wanneer het derde land zich daartegen verzet.
De beoogde maatregelen zouden verenigbaar zijn met de internationale verplichtingen van de Unie. Het internationaal publiekrecht staat onder bepaalde voorwaarden – zoals evenredigheid en voorafgaande kennisgeving – toe dat er tegenmaatregelen worden ingesteld, namelijk maatregelen die anders in strijd zouden zijn met de internationale verplichtingen van een benadeelde partij jegens het land dat een inbreuk op het internationaal recht heeft gepleegd, en die gericht zijn op stopzetting van de inbreuk of op het herstel van de gevolgen ervan. Dit internationaal gewoonterecht is door de International Law Commission, een orgaan van de Verenigde Naties, gecodificeerd in zijn ontwerp-artikelen inzake de verantwoordelijkheid van de staten voor internationale onrechtmatige daden 6 . In beginsel is een partij die tegenmaatregelen neemt, niet ontheven van de vervulling van haar verplichtingen in het kader van een toepasselijke geschillenbeslechtingsprocedure 7 . Deze bepalingen vormen een lex specialis ten opzichte van de bepalingen van algemeen internationaal recht inzake tegenmaatregelen 8 . Wanneer de verantwoordelijke partij echter verzuimt loyaal samen te werken in geschillenbeslechtingsprocedures, waardoor de benadeelde partij zulke procedures niet kan inleiden, moet er noodzakelijkerwijs weer een mogelijkheid komen om tegenmaatregelen te nemen overeenkomstig de voorschriften van het internationaal publiekrecht. De Commissie voor internationaal recht merkt op dat dit het geval is wanneer een van de partijen verzuimt de geschillenbeslechtingsprocedures te goeder trouw uit te voeren of wanneer een partij niet meewerkt aan de oprichting van de noodzakelijke instantie. 9 Dit zijn de situaties waarin de voorgestelde wijziging haar nut zou bewijzen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorstel is in overeenstemming met de prioriteit van de Unie om de rechten die de Unie ontleent aan internationale handelsovereenkomsten doeltreffend te handhaven, teneinde de werkgelegenheid te waarborgen en groei in de Unie te bevorderen. Hiermee wordt het bestaande gemeenschappelijke wetgevingskader aangepast aan deze nieuwe situatie.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel is in overeenstemming met ander beleid van de Unie en bevestigt de inzet van de Unie voor multilateralisme en onafhankelijke arbitrage. Het voorstel strekt tot wijziging van de bestaande handhavingsverordening, die reeds in overeenstemming was met ander beleid van de Unie.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De hoofddoelstelling en de inhoud van de beoogde handeling hebben betrekking op de gemeenschappelijke handelspolitiek, gezien de aard van de genomen maatregelen en het doel ervan, namelijk de handhaving van de internationale handelsovereenkomsten van de Unie. De materiële rechtsgrondslag voor de voorgestelde wijziging is derhalve artikel 207 VWEU.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Niet van toepassing. De gemeenschappelijke handelspolitiek is een gebied dat onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt. Het subsidiariteitsbeginsel is niet van toepassing op de exclusieve bevoegdheidsgebieden.
• Evenredigheid
Het doel van de wijziging – de belangen van de Unie in het kader van internationale handelsovereenkomsten snel beschermen in situaties waarin derde landen onrechtmatige maatregelen vaststellen en tegelijkertijd een geschillenbeslechtingsprocedure blokkeren – wordt op de beste manier bereikt door de voorgestelde wijziging van de handhavingsverordening. De wijziging is beperkt tot de invoering van twee nieuwe aanleidingen voor de Unie om op te treden en gaat niet verder dan hetgeen nodig is om haar doel te bereiken. Bovendien moeten de in het kader van de verordening vastgestelde maatregelen zelf evenredig zijn. Voor de gevallen waarin dit niet voortvloeit uit de bepalingen van de betrokken internationale overeenkomst, voegt de wijziging een uitdrukkelijke bepaling in die zin toe. Dit is in overeenstemming met het vereiste van algemeen internationaal recht dat tegenmaatregelen evenredig zijn.
• Keuze van het instrument
De Commissie is van mening dat deze wetswijziging passend is omdat zij een bestaande verordening wijzigt die reeds is vastgesteld op basis van artikel 207 VWEU.
3. RESULTAAT VAN DE RAADPLEGINGEN EN DE EFFECTBEOORDELINGEN
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Niet van toepassing.
• Raadpleging van belanghebbenden
Voor dit initiatief is geen openbare raadpleging gehouden. De voorgestelde wijzigingen voegen alleen nieuwe aanleidingen voor het gebruik van de verordening met betrekking tot de in het kader van de WTO ontstane noodsituatie in.
Met het oog op de vaststelling van een handelspolitieke maatregel in het kader van de verordening is de Commissie reeds verplicht in elk afzonderlijk geval informatie te verzamelen en een procedure van uitvoeringshandelingen te volgen. Door het verzamelen van informatie vraagt en krijgt de Commissie informatie en standpunten van belanghebbenden over de economische belangen van de Unie in specifieke sectoren waarin tegenmaatregelen kunnen worden overwogen. De Commissie moet rekening houden met deze inbreng. Het bij Verordening (EU) 2015/1843 10 ingestelde comité zal de Commissie bijstaan bij de toepassing van de handhavingsverordening. Het comité bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten van de Unie.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Niet van toepassing. Nadere bijzonderheden volgen hieronder.
• Effectbeoordeling
Voor dit initiatief is geen effectbeoordeling verricht gezien de aard van het onderwerp, namelijk de handhaving en de tenuitvoerlegging van rechten in het kader van internationale handelsovereenkomsten. Het onderhavige voorstel heeft geen rechtstreekse economische, sociale of milieugevolgen en de aard van de maatregelen die kunnen worden vastgesteld (van geval tot geval) staat niet toe dat een evaluatie vooraf wordt verricht.
Zoals hierboven uiteengezet, is de Commissie met het oog op de vaststelling van een handelspolitieke maatregel reeds verplicht in elk afzonderlijk geval informatie te verzamelen en een procedure van uitvoeringshandelingen te volgen. Door het verzamelen van informatie vraagt en krijgt de Commissie informatie en standpunten van belanghebbenden over de economische belangen van de Unie in specifieke sectoren.
Dit voorstel betreft de verlenging van de verplichting van de Commissie om het toepassingsgebied van de verordening na een bepaalde periode opnieuw te bezien. Daarom zal de Commissie het effect van de wijziging dienovereenkomstig kunnen onderzoeken.
Voorts is in het onderhavige voorstel sprake van een dringende situatie en moet daarom snel worden opgetreden.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Niet van toepassing.
• Grondrechten
Niet van toepassing.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Geen.
De voorgestelde wijziging voorziet in een mechanisme om de rechten van de Unie te handhaven.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Niet van toepassing.
• Artikelsgewijze toelichting
Het voorstel beperkt zich tot de invoering van een beperkt aantal wijzigingen van de bestaande handhavingsverordening.
–In artikel 3 (Toepassingsgebied), worden de punten a bis) en b bis) ingevoegd om de Unie in staat te stellen maatregelen te nemen wanneer een geschillenbeslechtingsprocedure niet kan worden voortgezet wegens de niet-medewerking van de wederpartij, in een handelsgeschil in het kader van de WTO-Overeenkomst, respectievelijk in andere regionale of bilaterale internationale handelsovereenkomsten. Wat de geschillen in het kader van de WTO-Overeenkomst betreft, moet daarvoor aan twee voorwaarden zijn voldaan, namelijk dat de Unie een uitspraak van een WTO-panel heeft gekregen waarin wordt bevestigd dat de EU recht van handelen heeft, en dat geen overeenstemming over een tijdelijke regeling voor een voorziening in beroep is bereikt.
–In artikel 4 wordt punt b bis) ingevoegd, op grond waarvan de tegenmaatregelen van de Unie in dergelijke situaties niet verder mogen gaan dan de door een maatregel van het derde land veroorzaakte tenietdoening of uitholling. Hierin is in het bestaande kader reeds voorzien door de respectieve regels voor geschillenbeslechting, en dit is in overeenstemming met het algemene internationale publiekrechtelijke voorschrift dat tegenmaatregelen in verhouding moeten staan tot de inbreuk waartegen zij zijn genomen.
–Artikel 10 wordt gewijzigd om de verplichting van de Commissie tot herziening van het toepassingsgebied van de verordening te verlengen, met inbegrip van een verplichting tot herziening van de voorgestelde wijziging, na een periode van vijf jaar.